第一篇：關于浙江省農村集體產權制度改革的調查與思考

關于浙江省農村集體產權制度改革的調查與思考

程渭山

浙江省農村集體產權股份合作制改革經歷了自發探索試點（上世紀90年代初到末期）、引導鼓勵開展（2000至2004年）、穩步有序開展（2005至2013年）、全面部署推進（2014年初全省農村工作會議將其作為深化農村改革的重要任務作出全面推進的部署）的過程。截至2014年6月底，全省有9523個村社（約占總村社數32%）完成改革，累計量化集體經營性資產581.4億元，界定股東1365.3萬人。

浙委發〔2014〕7號《關于全面深化農村改革、加快推進農業現代化和城鄉發展一體化的實施意見》明確提出到2015年底完成村經濟合作社股份合作制改造，為此，筆者對浙江農村集體產權股份合作制改革問題作了專題調研。

農村集體產權股份合作制改革初步成效

（一）強化了農民集體財產權利保障，推動了農民經濟人身份與社會人身份的分離。改革堅持集體所有制不變，以合作制為基石、引入股份制，將集體資產（不包括農民依法占有的承包地、宅基地等）折股確權到人，實行按人表決、按股分配“股份合作制”，賦予了農民更加清晰而有保障的集體財產權利。從資產量化范圍看，資源性與公益性資產普遍不作量化，一般按經營性凈資產量化折股。從股種設置類型看，集體股普遍不再設置，一般以人口股為主、農齡股為輔，按人配股、按戶發證；人口股具有表決權和分紅權，其他股種只有分紅權。從股權管理方式看，一般實行靜態管理“生不增、死不減、可繼承”，少數實行動態管理。從股權權能搞活看，實行靜態管理的村社，經股份經濟合作社同意允許在社內流轉。

（二）促進了農村基層社會和諧穩定，推動了產權政策性配置與市場化配置的耦合。改革堅持化解歷史形成矛盾與增進資源配置效率相并舉。一是折股確權“初次配置”注重公平，體現寬接收、廣覆蓋，各地針對特殊群體、弱勢群體的有關利益訴求，實行差別化的普惠式配股政策，化解了村社長期積累的一大批矛盾糾紛和歷史遺留問題，并防止了新的類似矛盾發生。二是流轉交易追求效率，創造條件發揮市場在資源“二次配置”中的決定性作用，推進公開公正透明流轉交易，防范集體資產流失。三是在集體經營管理班子的監督激勵機制建設上有了新探索。如杭州市江干區在全省率先推出了“獨立董事”制度；杭州市拱墅區探索了股份經濟合作社在職班子成員“職務股”制度等。

（三）創新了農村集體經濟實現形式，推動了集體封閉型經濟向開放型經濟的提升。一是增強了發展集體經濟的內生動力。在傳統集體產權治理結構下，社員與集體利益聯結較為松散，改革后，在農民與集體之間形成了按股分配的利益聯結機制，農民對收益分配的意識強化，對村社干部帶領發展集體經濟形成倒逼壓力，進而增強村社管理和發展經濟的干群合力與內生動力。二是拓寬了發展集體經濟的有效路子。一方面，采用項目股份制的方式面向股東、社會及其他經濟組織等多主體籌措項目建設資金，提升了集體“三資”開發利用廣度和深度。另一方面，集體經濟開始走出社區尋找開發項目，或是由股份經濟合作社抱團開發、或是參股到其他市場主體中進行投資經營。

（四）消解了城鄉一體發展體制束縛，推動了新型城鎮化與新農村建設的協同共進。改革賦予農民更加清晰的集體資產股權，一是有利于促進城鎮化和增加農民財產性收入。在農村社區轉為城市社區的地方，原社區性集體經濟在城市土壤中的發展空間得以有效開辟，為農民真正融入城市提供了持續穩定的財產性收入來源；在農村社區，股權成為農民的“活存折”，確立了“權跟人走”的制度，破解農民進城“人戶分離”問題。二是有利于促進新農村建設和鄉村人口集聚。通過改革化解了因村社之間實力強弱和貧富差距而導致“并村不并心”的難題，因村制宜采取股份合作制方式進行合并重組，實現了資產融合、農民融合。三是有利于促進農業現代化和適度規模經營。

當前存在的主要不足

從調研中有關部門和基層反映看，當前村經濟合作社股份合作制改革主要存在以下四個方面的不足或挑戰。

（一）在有關問題看法上有爭論，認識尚需統一。一是針對股份合作制改革全覆蓋的要求，部分基層干部認為遠離城鎮的經濟薄弱村或空殼村改革后的股份無實際價值。這種看法注重股份分紅功能，忽視了其在固化集體財產關系上的長遠意義。二是針對集體資產量化的范圍，一些基層干部覺得應對全部集體資產進行徹底量化。這種看法，沒有認識到公益性資產、資源性資產難以貨幣計量的客觀現實，沒有看到股份在收益分配中已涵蓋股份經濟合作社全部資產產生收益的實際。三是針對股權靜態管理的政策要求，少數人認為要尊重傳統習慣，對未撤村建居的村社實行動態管理。這種思維，沿襲了早先農村土地承包中“生增死減”的慣性，忽視了“權跟人（戶）走”的改革取向和基本立場。四是針對深化改革的方向，個別人要求把股份經濟合作社完全改造為獨立的純粹市場主體。這種觀點，誤把股份經濟合作社等同于一般公司企業，忽視了其政治功能。

（二）在配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產依法頒發土地證與房產證，影響了資產權屬的法律效力，削弱了集體經營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經濟合作社為公司企業，稅收負擔大為加重。三是金融機構以缺乏法律明確規定為由，不認可“股份經濟合作社”的法人地位、不予其信貸。

（三）在改革深化提升上受制約，機制有待創新。一是股權流轉受制約。盡管允許股權在社內流轉、部分地區向社外流轉放開，但其主要功能仍被視作分配的依據，從而導致股權在現實中難以流轉起來。二是經營機制搞活受制約。農民對經營風險存在強烈的回避心理，發展活力不足；董事會成員等經營管理者一般只能拿到由上級政府核定的工資薪酬，缺乏開拓創新的物質利益激勵。三是經營人才素質受制約。董事會成員大都是原村社班子人員，經營能力普遍偏低。四是農村產權流轉交易平臺建設滯后。

（四）在發展集體經濟上壓力大，扶持急需加強。一是發展空間小。在城郊地區，受規劃管控的部分村社在城鎮規劃上無項目安排，不符合規劃的物業卻需拆除，改造提升難；村級留用地政策在縣級層面未有效實施，已實施的地方指標少、落實難，辦理手續時間跨度長；在農村地區尤其是山區，則普遍缺乏興建物業項目的區位優勢。二是社會負擔重。在“撤村建居”社區，公共財政未能及時均等覆蓋，公共服務方面的開支占股份經濟合作社總支出的比重較大，且在轉為城市社區過程中原村社公益性資產的移交處置缺少補償。三是分配要求高。原社員變股東后，分配意識不斷強化乃至膨脹；部分村社干部為“凝聚”人氣和在換屆中能繼續當選，存在實施超收益分配或無收益分配的沖動。

需要重點把握好的幾個問題

從調研的情況看，做好下一步農村集體資產股份合作制改革，需要重點把握好以下幾個問題：

（一）推進農村集體產權股份合作制改革，要堅持黨政主導，進一步加大行政推動和政策扶持力度

調研中，我們感到農村集體產權股份合作制改革不是單靠村經濟合作社能自我實施的，更需要黨政主導。通過調研，我們認為黨委、政府要把股份合作制改革作為深化農村改革的重點工作來抓，要加快為集體所有土地與房屋等資產確權頒證；加快完善股份經濟合作社工商登記辦法；加大稅費減免力度；加快公共財政均等覆蓋農村社區進程；全面實施和優化村級留用地政策，發展壯大集體經濟，讓農民獲得更多財產性收入；推動金融機構轉變觀念，對股份經濟合作社給予信貸支持和利率優惠。

（二）推進農村集體產權股份合作制改革，要充分依靠群眾，切實找準最廣大農民群眾的利益平衡點和公約數

政府要從綜合解決現實農村矛盾糾紛和保護最廣大農民長遠利益的高度，依靠群眾找準群眾利益平衡點和社會和諧公約數。在資產量化上，清產核資結果及折股計值資產公開公示，群眾有需要的，可進行評估；在股種設置上，重在簡便易行，推動權跟人走，允許個別村社多樣化、多元化設置；在股權配置上，重在公平公正，目前倡導的“廣覆蓋、寬接受”，“復雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”等做法，可作為妥善處理特殊群體和歷史遺留問題、促進改革平穩有序推進的有效法子。

（三）推進農村集體產權股份合作制改革，要審慎穩妥操盤，分步有序有效搞活股權權能

調研發現，當下農民群眾對集體資產股權流轉、抵押、擔保、繼承等權能，無論是經濟發達村社還是薄弱村社，股東普遍不愿、不敢流出股權。為此，當前首要的任務是要引導目前實行動態管理的股權向靜態管理轉變，這是賦權活權的基本前提，要因地制宜積極探索研究制定股權流轉、抵押機制，在現階段股權的流轉、抵押須經股份經濟合作社同意。在股權流轉上，對城市化和公司化治理水平較高的股份經濟合作社，允許各類股權在社內外流轉，在同等條件下優先流轉給社內股東；對完全農村地區的股份經濟合作社，人口股流轉一般以社內為主，審慎向社外流轉。在股權抵押融資上，主要是那些擁有可觀、穩定、可持續分紅的股份經濟合作社，可用股份分紅作為償還貸款的保證。加快推進農村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全適應城鄉一體發展要求的宅基地有償使用制度。

（四）推進農村集體產權股份合作制改革，要加強管理服務，加快構建農村綜合性產權流轉交易體系

加快建設縣、鄉兩級聯通一體的農村產權流轉交易服務中心，在流轉交易內容設置上，將依法可交易的農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村宅基地使用權及其住房財產權、集體經濟股權和其他依法可交易的農村產權等納入統一流轉交易平臺。在流轉交易制度建設上，按流轉交易品種制訂流轉交易管理辦法、操作流程規則及相應服務指南，加快培育發展農村資產評估中介服務組織，同步跟進流轉交易糾紛調解仲裁體系建設。

（五）深化農村集體產權股份合作制改革，要堅持分類推進，牢牢把握底線思維和市場取向的原則與方向

把握農村集體產權股份合作制改革的歷史要求，對改革后的股份經濟合作社，因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。第一類，高度城鎮化區域的股份經濟合作社。可逐步探索向股份有限公司及相應治理模式轉型，走向現代企業；個別資產量極少的經民主決策和上級批準，也可終止解散。第二類，即將城鎮化區域的股份經濟合作社。根據撤村建居和公共服務均等覆蓋的進程，有序推進“政社分離”，待完全城鎮化后走第一類股份經濟合作社發展路子。第三類，將長期處于農村地區的股份經濟合作社。要牢牢堅持和穩定完善農村基本經營制度的底線，重在創新和完善經營治理機制，多措并舉發展壯大集體經濟，讓農民得實惠。

（六）深化農村集體產權股份合作制改革，要加強立法工作，及早謀劃和修訂出臺《浙江省村級股份經濟合作社條例》

修訂立法要重點解決好四個問題。一是擴展股份經濟合作社的性質地位。在確認集體經濟組織定位不變的前提下，使之不僅適用于農村地區雙層經營體制下的基本經營制度，也適用于轉變為城鎮地區的股份經濟合作社發展需要。二是創新組織治理方式。體現合作制與股份制相結合的特點，明確股東資格、股東權利義務關系和組織治理機制。三是創新規定股權流轉、抵押、繼承、擔保等，理清股權的內涵、推動“三權分離”，做到“一權”的流轉不影響另外“兩權”的享有。四是健全完善集體資產和財務管理等制度，建立健全現代農村集體資產與財務管理體系。

（作者系浙江省人大常委會黨組副書記、副主任、浙江省農村發展研究中心理事長）

第二篇：濰坊市農村集體產權制度改革思考

濰坊市農村集體產權制度改革思考

［提要］ 山東省濰坊市著力推進農村集體產權制度改革，積極探索改革經驗。但由于思想認識不到位、土地流轉規模不集中等問題，深化改革依然面臨著很大的挑戰。為此，第一，積極開展產權確權頒證工作；第二，穩妥推進農村集體資產股份制改革；第三，建立健全農村產權交易體系；第四，加快推進農村產權抵押融資等，以推進濰坊市農村集體產權制度改革的健康、良性發展。關鍵詞：農村集體產權制度；問題；改革；建議；濰坊

中圖分類號：F321.32 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月6日

一、濰坊市農村集體產權制度改革具體做法

為滿足城鄉要素平等交換，加快推進新型城鎮化，2012年起，作為農業大市的濰坊市結合實際情況加大農村集體產權制度改革力度，以農民自愿、支持農民創新創造為原則，采取多種有力措施，推動農村集體產權制度改革，不斷完善農村基本經濟制度，維護農村社會穩定。

（一）確權頒證工作積極有序推進。確權登記頒證有利于促進生產要素自由流動，切實解決農民帶權進城問題。為此，濰坊市采取兩種措施推進農村確權登記頒證工作：第一，登記發放《農村集體土地所有證》。在濰坊市120個鎮及9，338個村中共發放《集體土地所有證》31，878本，占應發數的100%；發放宅基地《集體土地使用證》159.16萬本，占應發數的99.6%。第二，有序對農村土地承包經營權進行確權頒證。在2012年奎文和寒亭兩區先行試點的基礎上，濰坊市政府提出了“一年大見成效、兩年基本完成、三年鞏固完善”的總體部署。截至2014年底，已有7，523個村頒發了證書，占應確權頒證村數的99.8%；頒證面積達到806萬畝，占應確權面積的99.9%；已發證戶數149.2萬戶，占應確權戶數99.8%。

（二）產權交易市場創新多種功能。濰坊市積極開發產權交易市場多種功能，著重創新農村產權，著力打通“三農”融資通道，以“立足山東、服務全省、創建全國一流的農村產權交易機構”為目標，在2015年9月3日成立涵蓋各類金融業態的齊魯農村產權交易中心，進一步規范農村產權交易。濰坊市將齊魯農村產權交易中心作為龍頭，整合現有農村土地流轉、林權交易等要素市場，建立起完善的“市、縣、鎮（街）、村”四級網絡體系和科學規范的產權交易規則。農村產權交易業務主要涉及農村集體股權、水域灘涂養殖權、集體林權等各種不同交易類型以及農村金融產品、農業訂單化、農業產品交易電子化、農業數據信息在線發布等服務。截至2016年，已設立15個分中心及134個鄉鎮（街道）辦事處，實現了濰坊市所有涉農縣市區農村產權交易服務體系全覆蓋；通過齊魯農村產權交易中心，累計辦理1，100余宗農村土地承包經營權流轉交易，涉及到27，300余畝土地流轉面積；辦理農村產權抵押登記業務80余筆，涉及融資額5，360余萬元。

（三）土地流轉形式走向多樣化。大力推進農村土地流轉制度不僅會提高農民生活質量，轉變農業生產方式，而且對緩解土地供需矛盾具有重大意義。為提高土地的資源配置效率，必須注意流轉形式的多樣化，聚少為多，聚小為大，使農業向集約化、規模化經營方向發展。流轉形式要注意以下三個方面：第一，多用途流轉。圍繞產業化經營和主導產業開展土地流轉，合理布局農業產業，促進特色農業的發展；第二，多形式流轉。流轉形式主要有六種，分別是土地轉讓、土地轉包、土地互換、土地出租、股份合作以及其他；第三，多去向流轉。流向農戶、合作社、鄉鎮企業、種植養殖戶等多種去向。

（四）農村產權抵押融資創立多種渠道。遵循自主自愿、依法有序、穩妥推進以及風險可控的原則，濰坊市在保障農民基本權益、尊重農民意愿的前提下采取了如下辦法：第一，改變抵押貸款模式，從2009年開始，濰坊市啟動農村土地承包經營權、農民住房、蔬菜大棚等抵押貸款模式；第二，政府出臺新政策，激發了農村干部群眾的產權意識，推動了農村物權資本化進程，增強了農村發展活力；第三，金融部門創新推出農村產權抵押擔保金融產品，如濰坊農商行探索推出的農村土地流轉“一抵通”貸款產品，貸款余額達12.6億元，累計支持農戶18萬戶，農民專業合作社336家，農業龍頭企業26個。

2017年，濰坊市奎文區被列為山東省改革試點，積極探索股權管理的改革經驗。對社區經濟組織發生的股權轉讓、贈與、繼承等，完善流轉程序，推動股權流轉有序開展。截至目前，共辦理各種股權流轉130例，其中轉讓9例。奎文區著眼于解決社區經濟組織成員融資難問題，與濰坊農商銀行合作，開展股權質押貸款業務。目前已完成發放股權質押貸款32筆，發放貸款總額170萬元。

二、濰坊市深化農村產權制度改革實踐特點

實現農村集體產權制度改革，是維護農民集體收益分配權、壯大農村集體經濟的重要形式，也是推進農村改革發展的重大課題。目前，濰坊市農村集體產權制度改革已取得明顯成效，主要概括為以下幾個特點：

（一）農村集體產權明晰化。通過確權登記這種形式使得農民對自己產權的占有、使用和收益權利更加明確化、規范化。老百姓用證說話，憑證講理，減少了糾紛，化解了矛盾。改革以后，農村資產情況、公共事務、收入支出等更加公開透明，干部群眾利益更加一致。產權制度改革在股權配置方面采取了多種改革模式。如，高新區十甲村采取“人人均分、不留集體股”的模式，蔡家樓社區采取“集體股+個人股”的模式；高密張家官莊二村采取“基本股＋農齡股”的模式；壽光東宇社區采取“集體股+個人股+崗位貢獻股”的模式。

（二）土地利用規模集約化。規模化經營會使得邊際成本降低，相反，小規模經營會使生產成本居高不下，進而抑制資金和技術的引進，形成惡性循環。對土地利用進行總體規劃，推進農業規模化、集約化，具體做法為：對退出的宅基地采取整治措施并復墾為耕地、林地及其他農用地；對星星點點分布的退出荒地、承包地等，可采取承包地置換等措施來促進其相對規模集中，最后由企業或種植大戶一并管理。此舉一方面能夠提高耕地品質、擴大耕地面積、改善農村生態環境以及農村生產生活條件；另一方面農業規模化經營、現代化生產、企業化管理和社會化服務提高了土地利用率和土地產出率。

（三）城鄉管理一體化。農村集體產權制度改革使得農民的土地、房屋等“不動產”可以轉化為流動資產，赤手空拳的農民一夜之間擁有了參與現代化進程的原始資本積累。同時，農村土地的統一規劃，政府可在有關地段，參照城市社區的標準，集中建設新型農村社區，引導農村居民集中居住。城鄉居民享有平等的公共服務，差距在逐漸縮小，居民的幸福指數持續上升。高新區蔡家樓村全面推進舊村改造、資產改制、撤村改居步伐，實現了置換住樓房、改制當股東、村民變市民、居民就業到鋼廠的歷史性嬗變。蔡家樓村按照人均40平方米+10平方米優惠價的標準實施了整村搬遷。新的蔡家樓小區建設有4萬余平方米的10棟安置樓，配套建設了現代化的幼兒園、九年一貫制義務教育學校、體育健身廣場等設施，水、電、暖、氣齊全；村民養老保險、醫療保險等社會保障已基本實現城鎮居民享受同等待遇。其大力發展都市休閑農業，由集體投資30余萬元，按每人1個菜畦子的標準規劃建設了“快樂農場”，既保證了居民吃上放心蔬菜，又吸引城市居民體驗田園生活。

（四）農民收入多元化。近年來，外出務工農民數量急劇上升，農民經濟收入來源呈現多樣化、高收入趨勢，農地經營收入占家庭總收入比重逐年降低。農民能夠真正放心大膽走出去，關鍵取決于實現土地自由流轉，土地自由流轉在農村勞動力轉移的過程顯得尤為重要。農村集體產權制度改革后不但可以很好地處理土地自由流轉這個問題，而且還能讓農民收入多元化，包括出租農用地、出租房屋等，成為外來投資商、土地流轉大戶的工資收入。壽光上口鎮付二村以每畝每年1，200斤小麥的補償，從105戶村民手中流轉土地300畝，成立了蔬菜合作社，通過實行村集體、村民和種植大戶三方入股，從而進行共同管理。合作社得到的收益用于繳納土地租賃費，剩下的利潤按比例分紅，其中，村集體占兩成、種植大戶占七成、流轉出土地的村民占一成。在2014年合作社發放土地承包費190，000余元。改制后，高新區十甲村人均分紅在2012年時達到5，000元，2013年時達到6，000元，2014達到6，000元。壽光東關社區暨東宇集團2009年改制前人均分紅3，000元，改制后當年分紅5，200元，2014年達到1.1萬元，是改制前的3.7倍。

三、濰坊市農村集體產權制度改革存在的問題

濰坊市農村集體產權制度改革正在穩步有序推進，但在經濟新常態的背景下，濰坊市農村集體產權制度改革的深化依然面臨著很大的難題，需要不斷深化認識，形成共識。

（一）思想認識不到位。在推進農村集體產權制度改革進程中，無論是政府還是涉及的農民，都存在著思想認識不到位的情況。一方面政府沒有將農村集體產權制度改革放到全局高度來認識和謀劃，并未真正理解此項改革所帶來的巨大社會效益，各級政府尚未達成共識，從而出現消極應付、等待觀望的現象，最終導致了改革行動進展緩慢；另一方面農民受落后觀念或特殊條件的影響，對于新制度的推行存在著不理解、不信任、不配合，群眾積極性不高，一些地方的群眾竟對于關乎己身利益的產權改革行動漠不關心，這也使得改革的推進困難重重。

（二）確權頒證問題待處理

1、特殊原因造成的遺留問題。產權不夠明晰，變更通道不暢，遺留問題積累較多。大部分農民以朋友、親戚為中間人，通常口頭同意讓對方耕種并收取一點租金。若發生利益分配方面的爭端，則極易出現糾紛問題。尤其是在利益分配方面，農戶和種植大戶難以達成共識，簽訂長期合同。由于歷史原因，一部分土地存在初始權屬界定不明的問題或者由于相關資料的丟失或者損壞使得權屬的變動及最終歸屬無法確定，另外一部分土地則是由于以往土地流轉造成利益分配不均而導致長久的土地權益糾紛。

2、承包地調整和確權處置問題。土地承包法規定，在承包期限內不得隨意調整承包地，但部分村按“增人增地、減人減地”的村規民約辦法調整了承包地，利益被損害的少數村民依據承包法上訪，政府部門也難以調解落實到位。在二輪承包時，沒有確權到戶的專業承包地，如桑園、果園等，近幾年承包陸續到期。農民強烈要求確權到戶，但是一旦確權到戶，將會造成生產力的破壞，如不確權到戶，則與現有的法律相違背。

（三）土地流轉問題待解決

1、服務體系不健全。當前，城鄉戶籍制度和就業制度影響了農村勞動力的轉移，阻礙了農村勞動力從農地的釋放，限制了農地轉移。農民不僅害怕也不敢進行土地流轉，寧可拋荒，不敢失地，擔心流轉后失去承包權，失去基本的生活依靠，而且農地流轉在法律上存在空白，農民權益無法受到保護。出現這種情況的原因有如下四個方面：第一，流轉出土地的農戶與需要流入農地的主體之間有著一些矛盾；第二，土地股份合作模式不完善，股金和紅利收入的發放極為困難，專業合作社的發展受到極為嚴重的制約；第三，糧食安全隱患與流轉土地非糧化之間存在問題；第四，農村醫療保險等社會保險的缺位。

2、流轉規模不集中。從當前的土地流轉比例來看，相比于江浙一帶，仍然存在很大差距。例如，蘇州市流轉土地面積高達180多萬畝，是家庭承包經營面積的80%；寧波市土地流轉面積占總面積的64%，而濰坊市僅占30%。近年來，許多農戶對于流轉土地采取了更加謹慎的態度，有的農戶嫌流轉補償不高，有的農戶出于傳統思想就是不愿意流轉，因此分散、零星的流轉成為了一種主流趨勢。這也使得土地很難呈現出星羅云布的樣子，不利于集約化和規模化生產管理的開展。

（四）集體資產股權權能待落實。黨的十八屆三中全會明確指出，應賦予農民對集體資產股份的六項權能，即占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承，從而更好地保障農民的切身利益。濰坊市未能貫徹落實農村集體產權制度的改革，只是將股權量化，明確了農民參與集體分配的依據，但股權的權能并未得到保證。其中，占有和收益權能在改革中基本得到了落實，抵押、擔保權能在有的地方開展了試點，但有償退出、繼承兩項權能還沒有試點試行。

（五）農村產權交易體系不完善。產權交易中心剛剛組建不長時間，機構設置不盡合理，相關制度仍需進一步完善，經辦的農村產權流轉交易數量較少。目前，農村產權交易行業的市場模式、商業模式尚處在探索階段，市場培育、客戶導入、農村金融服務產品設計等都需要時間，短時間實現盈利難。農村產權價值評估缺乏明確的行業標準、銀行貸款缺乏有效的農業擔保體系等因素，制約了農村產權抵押業務的開展。

（六）農村產權抵押融資不健全。產權抵押業務標準不完善，法律法規不健全，制度保障不完善。農村產權抵押成本高、風險大，金融機構放款意愿不強。金融機構積極性不高的原因主要是，出現違約時，他們處置大棚、土地使用權等抵質押物時，只能尋找同行業或同村的經營業戶或村民接手，資產轉讓較為困難，風險處置效率低下。新型農業經營主體貸款存在著保證困難、申請程序繁瑣、交易成本偏高等問題。

四、深化濰坊市農村集體產權制度改革建議

（一）積極開展產權確權頒證工作

1、加強輿論宣傳引導。政府應加大農村產權改革的輿論宣傳力度，加強交流，深入探討工作過程中出現的典型案例，總結經驗教訓，引導廣大農民群眾通過正確的方式參與到產權確權的頒證工作中來。

2、擴大確權頒證范圍。在農村中土地、林權等確權頒證基礎上，逐步開展其他領域產權確權頒證工作，如農村小型水利設施、海洋水域資源及公益性資產等，都要逐漸實現確權頒證登記。以加快農村經濟發展為目的，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代農村集體產權制度，使集體資產和個人資產在權屬劃分上更加清晰，管理上更加規范，促進生產要素合理流通。堅持集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，加強對農村地籍的調研考察并開展分類確權登記。

3、區別對待遺留問題。對于部分土地因歷史特殊原因導致權屬不明晰、所有權尚無確切歸屬的資產以及因丟失資料導致的土地權益糾紛問題，一方面可以通過在村民代表大會或者村民大會上來決定產權歸屬；另一方面可以通過司法途徑實現確實權、頒鐵證。

4、開展清產核資工作。設立審計工作小組來負責開展清產核資工作，妥善處理賬務不符等歷史遺留問題并明確清產核資的原則和程序。第一，實現民主公開確定審計評估基準日。由村改革領導小組初步擬定資產審計評估基準日，提交村民代表大會表決通過后并進行公示；第二，聘請有資質的第三方進行清產核資工作。建立由全市有較高資質的審計評估中介機構組成的中介組織庫，對其進行公開招標，由中標的機構開展清產核資工作。以村集體公布的資產審計評估基準日的賬面數為基礎，全面清理核實村集體經濟組織的資產、負債、所有者權益，并形成審計評估結果。將審計評估結果提交村民代表大會通過后，發布公告，主動接受群眾監督。不僅保證“家底”清得準確，更注重保證群眾知曉、群眾了解、群眾認可。

（二）穩妥推進農村集體資產股份制改革

1、保障集體資產。按照依法有序、積極穩妥、由點及面的準則推進農村集體資產股份制的改革，組建一批政經分離、具有企業法人性質的集體資產股份公司或社區股份合作社并依法進行登記，健全資產管理和基本經營制度，促進集體資產保值增值。在組織架構上，村支部負責黨建，村委會負責村務，改制之后的集體經濟組織負責管理、經營和投資成員的資產，充分發揮好股東大會、理事會、監事會這“三會”的職能，切實保障成員民主管理、民主決策、民主監督的權利。

2、認定股東資格。按照“依據法律、尊重歷史、公平合理”的原則，農村集體資產股份要量化到個人，明確產權，界定股東資格，公布股東名單，確保農村集體產權制度改革“起點”公平，并得到群眾廣泛認可并予以全力支持。根據村民戶籍、履行村民義務以及享受集體分配等條件采用全額入股、統計“農齡”并按“農齡”進行分檔次入股、通過按照成員資格全額或部分入股等不同形式來量化農戶資產股份，確定股東資格認定基準日以及認定方法，提交村民大會或者村民代表大會通過后，發布公告，公示股東名單。對于改制過程中比如外遷人員、非農業戶口人員等不同群體界定的特殊問題，在充分尊重民意、不違反法規政策的前提下，采用“戶決制”，通過民主手段決策，讓群眾自己做主說了算，確保民眾真正成為股東。

3、制定股權量化方案。股權設置以個人股為主導，即實行“一人一股”的股權配置制度，弱化集體股，根據需要設置現金募集股，體現勞動者聯合的根本屬性。通過采用固化股權的方法，即實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的原則，個人股和募集股可以通過一定的程序進行轉讓、繼承和贈予他人，但不能抽回。在清產核資和認定股東資格的基礎上，確定集體股和個人股的配置比例，通過制定股份量化方案并經95%以上的集體經濟組織成員通過，可發布公告后組織實施。

4、健全加快發展機制。建立高管薪酬管理機制，高管薪酬待遇和經濟發展情況、目標任務完成情況以及工作職責等要素相關聯，徹底打破過去“干與不干一樣”、“干多干少一樣”的局面。通過確立薪資標準，認真實行民主程序。健全完善經濟組織收益分配機制，逐步實現按股分紅，提高廣大股東對集體經濟發展的關注度，讓廣大股東群眾共享改革發展紅利。

5、進行股權化改革。堅持“因地制宜、一村一策”原則，對不同特點、不同村情的集體經濟組織，積極深化改革，大致可以有四種路徑可以遵循：第一，城鎮化進程較快的園中村、城郊村、城中村，集體建設用地基本出讓，由房地產開發條件或者有一定實力興辦集體企業，可通過改革成立社區股份合作經濟組織，同時，由政府承接社會保障和公共服務，一步直接過渡到城鎮化；第二，集體經濟比較強的村，有較多的集體經營性資產，有較為成熟的主導產業，有比較穩定的經營收入，可通過改革建立現代企業組織；第三，雖沒有較多經營性資產，但有非經營性資產轉化為經營性資產潛力，多數農民有強烈改革要求和愿望的村，可以考慮采取股權化改革；第四，按規劃即將撤并建立新型社區的村，或已經列入建設規劃要大面積征地拆遷的村，應盡快進行股權化改革。

（三）建立健全農村產權交易體系。農村集體產權制度改革的關鍵在于產權流轉的交易。為更好地促進生產要素在城鄉之間的優化配置以及自由流轉，政府要結合實際搭建好農村產權交易中心。建立起全市農村產權大數據庫、規范高效的運營服務系統和抵押貸款登記信息管理系統，搭建起網絡完善、信息充分、運營高效的農村產權交易服務中心。在現有交易品種的基礎上，逐步將所有可交易的農村產權全部納入齊魯農村產權交易中心及其分支機構進行，進行公開規范交易。在法律法規和政策允許的前提下，將“四荒”使用權、農村集體經營性資產、產業項目招商和轉讓等交易品種納入齊魯農村產權交易中心，拓寬交易服務范圍。積極在山東省內設立分支機構、開展交易服務，力爭成為國內頂級的農村產權交易中心。

（四）加快推進農村產權抵押融資。產權抵押融資的多渠道發展可以有效盤活土地資產，提高土地資源效力，推動農村金融產品以及服務方式發展，為農村金融增添新動力，還可以讓農民貸款更加便利，順應現代化農業、適度規模經營的發展趨勢，促進農業現代化發展。破除金融支持“三農”發展的體制機制障礙，加快構建產權明晰、價值明確、流轉便捷、融資高效、資源市場化配置的農村產權融資及配套制度體系，建立健全農村金融產品和金融服務體系，不斷滿足新時期新常態下“三農”對金融服務的多元化需求。尤其是面對當前產權抵押融資方面的風險，政府和銀行業要共同出資建立風險緩釋基金。在對風險實行評價的基礎上，要創設起風險緩釋系統以及相應處置機制，逐步形成政府引導、市場運作的農村產權抵押融資風險緩釋系統。同時，探索建立資產管理公司處置有關農村產權抵押資產機制和金融機構農村產權抵押貸款扣除相應資產處置后的凈損失補償機制，完善風險分擔補償工作體系。

（五）積極推進土地流轉。第一，要通過發展現代農業示范園區和新型農業經營主體等來驅動土地流轉。第二，要大力推廣特色農業驅動型、創意農業驅動型、社區驅動型、龍頭企業驅動型、土地股份合作社等典型土地流轉模式，進一步促進土地流轉。第三，要提供多樣化服務，如提供市場信息、政策咨詢以及規范的流轉合同等服務；建立健全農村土地承包經營權流轉備案、登記和檔案管理制度，準確掌握土地流轉的相關信息；對流轉土地登記造冊，實行專人登記、整理的方法，確保因資料損毀丟失使得權屬不明的現象不再發生；完善農村土地糾紛調解仲裁制度的管理、規范標準、原則，政府也應根據實際采取合適方式妥善解決流轉糾紛。第四，要加強對農民非農技能的培訓，提高農民的非農就業領域的就業能力，擴大就業途徑，促進勞動力的結構性轉移，推動土地流轉。

（六）培養適應發展的人才隊伍。第一，拓寬經濟組織管理層，采取多種手段吸引人才并加強對人才的教育管理和培訓提升，加大管理人員的社會選聘力度，拓寬管理團隊，努力打造一支經營合理、管理科學、作風正派、辦事公道的董事長團隊；第二，組織相關人員進行系統學習培訓，貫徹落實已出臺的政策規定、制度章程等，加強對改制后新型集體經濟組織監管的前瞻性研究，完善相關管理制度，努力提高監督管理水平。

（七）研究制定相關政策。加強探究制定關于資金扶持、項目扶持、資源扶持以及信貸扶持等方面的政策，加大政策扶持力度，設立專項資金來支持集體經濟發展，重點扶持上稅較多以及新增資產較多的經濟組織。明確改革目標、制定基本原則，落實改革任務，政府部門在財政、稅收、金融、土地等多方面制定相關優惠政策，明確方向，積極引導，強化措施，落實責任，確保濰坊市農村集體產權制度改革工作健康有序進行。

（作者單位：1.云南農業大學經濟管理學院；2.云南農業大學人文社會科學學院）

主要參考文獻：

［1］中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見［EB/OL］.新華網，2017.2.5.［2］張云龍.濰坊農村土地承包經營權確權登記頒證工作基本完成［EB/OL］.中國農業信息網，2015.3.5.［3］方志權.中國農村集體經濟組織產權制度改革若干問題思考［J］.科學發展，2014.9.

第三篇：農村集體產權制度改革典型材料

廣西壯族自治區河池市南丹縣甲木村宅乃村民小組:

強化“四個一”措施扎實推進農村集體產權制度改革

自2021年被確定為南丹縣農村集體產權制度改革村民小組級試點以來，南丹縣八圩瑤族鄉懂甲村宅乃村民小組加強領導統籌謀劃，圍繞做好“清資產、定成員、建組織、強監管”四個方面重點任務，加快構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度體系。截至2021年12月15日，在規定時間節點內基本完成了階段性改革任務。共清理集體資產 萬元，集體土地 畝，確認集體經濟成員身份72人，依法成立了集體股份經濟合作社。

一、抓組織領導，一盤棋統籌推進。

對農村集體產權制度改革涉及面廣、矛盾多、風險大的特點，宅乃屯堅持強化組織領導，健全工作機制，保證產權制度改革有序推進。

（一）強化責任落實。在八圩瑤族鄉政府和懂甲村“兩委”的領導和指導下，成立了宅乃村民小組農村集體產權制度改革工作領導小組。由村黨支部書記、村委主任擔任組長，宅乃村民小組長擔任副組長，并邀請縣、鄉兩級農村集體產權制度改革工作專家擔任指導員，全程督促指導工作。同時，結合實際，制定職責明確、分工細化的實施方案，為工作順利推進奠定堅實基礎。

（二）精心謀劃工作。為確保改革取得實實在在的效果，宅乃村民小組結合實際和發展規劃，根據八圩瑤族鄉和懂甲村下發的《推進農村集體產權制度改革實施方案》《集體資產清產核資工作方案》《村集體經濟組織成員資格認定指導意見》等文件，對應制定了宅乃村民小組農村集體產權制度改革工作一系列方案、辦法，為工作的順利開展提供了政策支持。

二、抓宣傳培訓，一主題深度點擊。

堅持從解決思想認識問題入手，全力抓好宣傳引導，確保全組上下統一思想、凝聚共識，形成強大合力。

（一）強化黨員帶頭，提高思想認識。秉承“以黨建促發展”的理念，調動村集體經濟組織具有黨員身份的成員點位帶動作用，讓他們以點帶面劃出同心圓，積極正面宣傳產改工作，形成“有陣地、有點位”的宣傳氛圍。

（二）強化業務培訓，提高工作水平。邀請縣、鄉有關負責同志就產權制度改革工作進行專題培訓，使對參加本次組級試點工作的人員了解產權改革任務、意義、風險點和關鍵點，確保政策把握到位、環節掌握到位。此外，針對工作中成員身份確定難、清產核資數據填報復雜等問題，突出需求導向，開展專題培訓。

（三）強化宣傳引導，提高群眾認知程度和參與度。為提高干部群眾對產權制度改革的知曉率、參與度、認同感，通過平面式、立體式宣傳相結合，營造良好氛圍，形成強大聲勢。一是平面宣傳。制作并發放了宣傳手冊、宣傳畫冊覆蓋到每戶。二是動態宣傳。召開群眾會議現場對群眾解答產權改革政策。通過多形式、多渠道的宣傳，使各層面進一步了解了產權制度改革的重大意義，統一了思想，形成了共識。

三、抓程序規范，一張圖框定方法步驟

統一工作程序和路徑標準。按照縣、鄉、村出臺的《改革工作指導規程》，宅乃村民小組結合實際，進一步細化了工作程序，明確了時間表、路線圖，統一發放到工作人員、村民代表人手一份，使大家知道每一工作環節該怎么做，進一步方便了基層、方便了群眾。

四、抓關鍵環節，一張網全面覆蓋

清產核資和身份確認是農村集體產權制度改革的關鍵環節，做好這兩項工作，可為發展壯大農村集體經濟、增加農民收入、維護社會穩定、實現鄉村振興打下堅實基礎。

（一）全面清產核資，摸清集體家底。嚴把工作程序，細化工作標準。按照制定的集體資產清產核資工作方案等相關文件，按照“統一部署、穩步推進、注重實效”的原則，以會計核算為基礎，先賬內、后賬外，對各項資金、資產、資源及負債和所有者權益等進行了全面清理、核對和查實，對權屬不清存在爭議的資產、資源，由村清產核資小組擬定處理意見，按規定程序厘清權屬后進行登記，全面清理賬戶、債權債務、收費票據、固定資產及公有財產，并進行分類造冊登記，建立資產管理臺賬，健全完善了農村資產資源管理相關制度。

（二）全面清查成員，明確邊界權屬。一是依據有關法律法規，本著“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，制定了《集體經濟組織成員資格認定辦法》；二是圍繞群眾對村集體經濟組織成員身份確認關注度高，不理解、沒吃透政策等問題，接待存疑群眾，答疑解惑，闡述政策規定；三是用活確認標準，解決突出問題。針對身份確認中“外嫁女”“入贅男”等幾類特殊人群提出質疑的情況，制定成員身份確認補充模板，對特殊人群進行了二次增補，有效解決了特殊人群的成員身份確認問題。

（三）全面量化股權，維護社員利益。根據確定的集體經濟組織成員人員，將經營性資產和納入改革范圍內的資源性資產等其他資產，折股量化到本集體經濟組織成員，給他們吃上“定心丸”。

第四篇：農村小型水利產權制度改革的調查與思考

農村小型水利產權制度改革的調查

與思考

農村小型水利產權制度改革的調查與思考

x縣是一個農業大縣，也是一個水利大縣。全縣共有水利工程萬處，其中雙牌大型灌區1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區為主，大、中、小并舉，渠庫站相結合的水利工程灌溉體系，為全縣工農業的增產增收及縣域經濟的發展作出了重大貢獻。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀五、六十年代，經

過30多年的連續運行，水利工程的病險隱患日趨嚴重，灌溉效益逐年下降，尤其是農村稅費改革后，小型水利設施建設資金難以籌集，現行農村小型水利設施的產權制度越來越不適應生產力發展的需要。為盡快建立與社會主義市場經濟相適應的水利工程產權制度，促進水資源的可持續利用，充分發揮農村小型水利工程的經濟效益、社會效益和生態效益，使水利工程成為推進社會主義新農村建設的生力軍，我們成立了一個課題組，對全縣的水利工程進行了深入的調研，并引發了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產權制度上存在的問題及原因

（一）產權不清晰，責任主體不明確

1、農村小型水利設施產權界定不清。我縣水利設施財產所有制性質多次變動，資產底數長期不清，所有權模糊，資產關系紊亂，給產權界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產權不清、責

任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設施產權界定不清。二十世紀五、六十年代，為盡快改變落后的農業生產力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級政府發動廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財力集中使用到水利建設上來，開展了波瀾壯闊的農田水利基本建設，建成了一大批以灌溉工程為重點的水利設施，我縣的大多數水利工程就是在這一時期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因為把集體所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會主義市場經濟體制的建立還很不適應，人們常說的“所有者缺位、產權不清、責任不明”就是這種體制的集中表現。⑵國家和集體共同投資興建的水利設施產權界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權作

價難確定、農民的投工投勞難評估，產權關系往往界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財力、物力資源的嚴重浪費。⑶以集體投資為主興建的水利設施產權界定不清。小型水庫、灌區、機電井、塘壩等農村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設施由幾家農戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權和責任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態的工程更是無人問津。在經營管理方式上也沒有統一的管理和維護規則，更沒有維修養護的硬性規定。

2、農村小型水利設施責任主體不明。農村小型水利設施的建設、使用、管理、維護，理應有一個明確的責任主體。但實際上目前絕大多數的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國

家投資興建，分別由水利部門、鎮、村或農戶管理使用，大多數工程國家既沒有體現所有權，又沒有行使管理權，國家作為責任主體的地位太抽象。同時，這些水利設施工程小、分布散，國家很難承擔工程的整修和維護費用，而廣大村民認為是國家財產應由國家承擔維護費用，難免出現放公家水灌私家田、重使用輕維護的局面，導致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔責。⑵政府機關不夠重視。進入新世紀以來，黨中央采取多種措施減輕農民負擔，包括取消農村主要用于水利建設的勞動積累工。但是，大部分鄉鎮不能正確把握政策，認為取消農民的勞動積累工就是不再搞農村水利，或者產生怕苦畏難情緒，不想搞農村水利，因而對農田水利基本建設有所放松，領導不力，發動不夠，投入不足，農田水利正面臨滑坡的危險。近幾年全縣20個鎮通過“一事一議”籌集資金用于水利建設的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人

5-15元的標準，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農村水利基本上處于“吃老本”狀態，難以支撐農業的進一步發展，也不利于水資源的可持續利用。⑶群眾缺乏自覺性。實行家庭聯產責任制，農戶實行一家一戶分散的小生產模式，在一定程度上給農村公益設施的建設和維護帶來了一系列弊端。一是農民經營土地面積小，改善農田水利設施條件的決心不大，能力有限。二是農民的組織化程度低。沒有哪一家農戶能夠很好地把農民組織起來，讓農民出資共同改善水利設施，即使一些有這個愿望的農業大戶、中介組織和合作經濟組織，因為做農民的思想工作難度大，也不得不中途放

農村小型水利產權制度改革的調查與思考

第五篇：農村小型水利產權制度改革的調查與思考

農村小型水利產權制度改革的調查與思考

x縣是一個農業大縣，也是一個水利大縣。全縣共有水利工程7.9萬處，其中雙牌大型灌區1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量4.6億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區為主，大、中、小并舉，渠庫站相結合的水利工程灌溉體系，為全縣工農業的增產增收及縣域經濟的發展作出了重大貢獻。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀五、六十年代，經過30多年的連續運行，水利工程的病險隱患日趨嚴重，灌溉效益逐年下降，尤其是農村稅費改革后，小型水利設施建設資金難以籌集，現行農村小型水利設施的產權制度越來越不適應生產力發展的需要。為盡快建立與社會主義市場經濟相適應的水利工程產權制度，促進水資源的可持續利用，充分發揮農村小型水利工程的經濟效益、社會效益和生態效益，使水利工程成為推進社會主義新農村建設的生力軍，我們成立了一個課題組，對全縣的水利工程進行了深入的調研，并引發了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產權制度上存在的問題及原因

（一）產權不清晰，責任主體不明確

1、農村小型水利設施產權界定不清。我縣水利設施財產所有制性質多次變動，資產底數長期不清，所有權模糊，資產關系紊亂，給產權界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產權不清、責任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設施產權界定不清。二十世紀五、六十年代，為盡快改變落后的農業生產力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級政府發動廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財力集中使用到水利建設上來，開展了波瀾壯闊的農田水利基本建設，建成了一大批以灌溉工程為重點的水利設施，我縣的大多數水利工程就是在這一時期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因為把集體所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會主義市場經濟體制的建立還很不適應，人們常說的“所有者缺位、產權不清、責任不明”就是這種體制的集中表現。⑵國家和集體共同投資興建的水利設施產權界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權作價難確定、農民的投工投勞難評估，產權關系往往界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財力、物力資源的嚴重浪費。⑶以集體投資為主興建的水利設施產權界定不清。小型水庫、灌區、機電井、塘壩等農村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設施由幾家農戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權和責任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態的工程更是無人問津。在經營管理方式上也沒有統一的管理和維護規則，更沒有維修養護的硬性規定。

2、農村小型水利設施責任主體不明。農村小型水利設施的建設、使用、管理、維護，理應有一個明確的責任主體。但實際上目前絕大多數的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國家投資興建，分別由水利部門、鎮、村或農戶管理使用，大多數工程國家既沒有體現所有權，又沒有行使管理權，國家作為責任主體的地位太抽象。同時，這些水利設施工程小、分布散，國家很難承擔工程的整修和維護費用，而廣大村民認為是國家財產應由國家承擔維護費用，難免出現放公家水灌私家田、重使用輕維護的局面，導致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔責。⑵政府機關不夠重視。進入新世紀以來，黨中央采取多種措施減輕農民負擔，包括取消農村主要用于水利建設的勞動積累工。但是，大部分鄉鎮不能正確把握政策，認為取消農民的勞動積累工就是不再搞農村水利，或者產生怕苦畏難情緒，不想搞農村水利，因而對農田水利基本建設有所放松，領導不力，發動不夠，投入不足，農田水利正面臨滑坡的危險。近幾年全縣20個鎮通過“一事一議”籌集資金用于水利建設的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人5-15元的標準，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農村水利基本上處于“吃老本”狀態，難以支撐農業的進一步發展，也不利于水資源的可持續利用。⑶群眾缺乏自覺性。實行家庭聯產責任制，農戶實行一家一戶分散的小生產模式，在一定程度上給農村公益設施的建設和維護帶來了一系列弊端。一是農民經營土地面積小，改善農田水利設施條件的決心不大，能力有限。二是農民的組織化程度低。沒有哪一家農戶能夠很好地把農民組織起來，讓農民出資共同改善水利設施，即使一些有這個愿望的農業大戶、中介組織和合作經濟組織，因為做農民的思想工作難度大，也不得不中途放棄

。三是水利建設資金難以收繳。農村稅費改革后，不少農民群眾在思想認識上出現了偏差，認為國家既然取消了農業稅費、取消了“兩工”，并且還對農民進行多項補貼，農村就不應再存在收費項目，收取“一事一議”資金被認為是地方政府變相收費的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設施無法維修。

3、水管部門權利難以得到保障。⑴“兩費”落實難度

大。一些水管單位管理粗放，沒有按照規定開展“兩費”測算工作，拿不出有說服力的分析數據，影響了與有關部門溝通協調的效果。同時，由于我縣財政困難，水管單位公益性部分的基本支出和公益性部分維修養護經費全部納入財政預算難度較大。⑵灌溉水費征收困難。據調查，去年全縣灌溉應收水費272萬元，實收水費僅158.6萬元，僅占58.3。造成農田灌溉水費收繳困難的主要原因有：一是收費面積大量減少。以雙牌、大江邊、石喝、龍江橋四大灌區為例，由于土地拋荒、鎮村隱報瞞報面積、渠道老化滲漏等原因，實際灌田只20.2萬畝，而實際收費面積只有12.2萬畝，僅占設計水費面積37.75萬畝的32.3。二是鎮村截留、挪用水費嚴重。農民大多將灌溉水費上交到鎮、村，但鎮村卻沒有上交到水管單位。如大江灌區八寶鎮火田村有稻田400多畝，去年應交水費1.14萬元。群眾應交的水費90交到了村，但村上交給管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破壞。受條件限制，現階段難以實行封閉式供水。下游群眾要水，必須經過上游，甚至經過上游的稻田，上游農戶僅靠渠系滲水、過水灌溉就夠了，或者直接挖水，導致尾水區的群眾過水損失很大，有的尾水區稻田根本灌不上水。水管單位上門收費時，上游農戶聲稱沒有放水，拒不交水費，下游群眾也因為過水的損失太大而怨聲載道，根本不愿按灌溉面積承擔水費，更談不上承擔損失水費，導致水事糾紛難以協調，灌溉效益日漸下降。

（二）投資渠道單一，投資環境欠優化

1、投資渠道單一，投入量少。⑴國家沒有投入。近年來，由于國家調整了對水利投入的政策，集中精力、集中資金進行治理大江大河和湖區的一些大工程項目，對各類小型水利投入主要依靠地方財政和群眾自籌。據調查，從2002年以來，國家對我縣的大小灌區（水庫樞紐工程除外）基本上沒納入投資計劃。⑵地方政府投入不足。由于我縣地方可用財力不足，難以拿出大筆資金投入水利工程維修。據調查，我縣目前存在不同病險隱患的水庫有41座，處理這些水庫至少需資金400萬元。近幾年來，縣里雖從防洪保安資金中安排60萬元用于灌區的維修整治，但遠遠不能滿足治崩治垮的資金需要。⑶群眾投入幾乎為零。2002年農村稅費改革后，水利公積金被取消，盡管國家出臺了“一事一議”的政策，但由于農民認識不到位、審批程序復雜等方面的原因，籌資難度大，廣大鄉村基本沒有落實好這一政策，以致灌區配套、維修資金落空，農業抗災減災能力普遍下降。

2、投資環境欠優化。⑴相關部門未形成良性互動關系。小型農村水利具有工程小、數量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強，季節使用、經營管理難等特點，涉及到水利、財政、發展改革、編制、勞動社保等多個部門和縣、鎮、村、組、農戶等多個主體。目前的水利工程管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經濟的管理者，也是微觀經濟單位具體財產的支配者，實際上政府成為工程運行管理的唯一主體，各自的職能不明確，沒有實行“政事分離”，這樣勢必造成管理部門片面追求單位效益、相關部門相互協調不到位等短期行為。⑵需要協調解決的問題復雜困難。一是我縣的水利工程設施主要是靠借貸建成的，給集體和群眾都背上了沉重的債務負擔。群眾重使用、輕管理，再加上被盜或人為破壞，使一些機埠未到使用年限就喪失了使用價值而報廢。二是灌區的財務統收統支，由于水價不到位、冗員等原因，導致廣大職工工資不能按時足額發放，水管單位運轉日益困難。且受分流人員自身條件、安置渠道、就業形勢以及配套措施等因素的限制，使得人員分流成為水管體制改革的突出問題，造成運行管理費難以維持，改革改制阻力大、招商引資難度大的被動局面，喪失了發展動力。（3）投資成本相對較高。由于水利工程具有投資大、周期長、收益慢的特點，灌溉服務也具有時限性、效益的隨機性等缺點，且水管單位長期吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，灌溉稻田基本上是低收費，有的是無償使用或由村集體作掛賬處理，水管部門連平時的維修費、電費及管理人員的費用也難以維持，水利工程面臨的失修、效益衰減等問題更是無從解決，水利設施的作用沒有得到充分發揮，效益普遍不高，水管單位的改革、改制也面臨更多棘手問題，這樣勢必造成投資水利事業需要解決的問題增多、成本相對較高，為民間資本進入水利行業和招商引資增加了難度，導致水利工程的發展后勁不足。

(三)經營方式落后，管理措施不到位

1、經營方式落后，工程效益無法體現。（1）經營活動不規范，暗箱操作嚴重。農村小型水利工程在承包、租賃、拍賣等方面操作不規范，沒有明確雙方的權利、責任和利益關系，有的雖然明確了權責關系，但在實際操作中由于人情關系等原因合同很難履行到位，有的承包者沒有按規定向工程所有者交納承包費，有的承租者擅自轉讓，擅自改變經營范圍和用途，更談不上承擔工程維護的職責，承包合同往往沒有執行或遭到任意破壞。（2）經營方式單一，綜合效益無法發揮。水利工程經過幾十年的運行，特別是農村實行家庭承包責任制以后，由于管理粗放，建設、管理、使用嚴重脫節，致使工程老化失修，有的甚至廢棄閑置，工程灌溉效益日益衰減，直接影響到農村生產發展和農村經濟的持續穩定增長。（3）經營環境欠佳，矛盾糾紛難協調。農村小型水利工程的運營，涉及到農村千家萬戶的利益。干旱季節農民望水心切，爭水搶水現象常有發生，豐水季節拒水灌田，瀉洪又是一道難題。加上農村小型水利工程經營者缺乏人與自然和諧的理念，片面追求水利的經濟效益，忽略了水利的社會效益和生態效益，造成了許多社會矛盾，協調和處理十分艱難。

2、管理方法滯后，管理措施無法落實。（1）思想認識不到位。廣大群眾對“誰受益、誰出資、誰管理”的政策認識不夠，放松了對水利設施的管理。幾十年來，水利科技、信息設備更新緩慢，與水庫、泵站運行管理密切相關的水雨情信息（水情）、工程安全監測信息（工情）一直采用人工觀測、電話上報的管理方法，資料記錄不完整、不規范，而且上報速度慢，直接影響水資源配置，汛期防洪調度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。長期以來，農村小型水利工程的管理工作向規范化、制度化的方向發展的步子不大，沒有建立起與社會主義市場經濟和現行農村家庭承包經營責任制相適應的農村小型水利工程管理體制和運行機制，現有農村小型水利工程的綜合效益沒有充分發揮出來。（3）管養沒有分離。我縣的小型水利設施由于沒有實行“管養分離”，將管理養護機構和維修養護人員分離出來，實行合同管理，因而存在諸多問題，如水管單位存在的管理體制不順、運行機制不活、經費嚴重短缺等問題。近年來，由于管理經費投入相對較少，加上農村改革的發展，外出務工人員的增加，導致勞動力緊張，原體制下的群管隊伍已名存實亡。專業隊伍工資沒有保障，不能專心從事工程管理工作，嚴重影響了工程管理工作的開展。且現有的管理隊伍結構老化，人員配備不合理，缺乏專業技術人才，設備陳舊，消耗的人力、物力、財力較多，經濟效益較差，直接影響工程管理工作的正常進行。

（四）服務質量不高，工程效益日漸衰減

１、基礎工作薄弱，服務質量不高。（1）基礎工作比較薄弱。水利工程管理體制改革需要協調解決經費、編制、水價調整、人員分流、社會保障等諸多復雜問題，需要提供水利工程管理單位人員、資產、收支狀況等大量基礎數據。由于一些單位沒有按照規定經常性開展“兩定”測算工作，基礎工作薄弱，不能為改革提供富有說服力的數據，致使實施方案不能及時出臺，改革措施難以到位，一定程度上阻礙了水利管理體制改革的進程。（2）管理單位人員嚴重超編。如我縣四大灌區現有人員671人，其中在崗254人，分流370人，離退休96人，按照國家規定標準定員為366人，超編305人，2001年以前，年均人員增長率在15以上。人員的嚴重超編，造成這些水利工程管理單位工資發不出，養老保險金交不齊，工作無法正常運轉。盡管四大灌區職工工資按照1995年標準發放，但現在仍欠職工工資776.6萬元，欠繳職工社會養老保險金283.6萬元，負債609.2萬元。導致職工工作極積性下降，整體素質不高，嚴重影響工作質量。（3）服務難以滿足需要。由于水利工程病險嚴重，導致灌溉服務不到位。四大灌區送水普遍存在不到位的現象，從而造成水費收繳困難，導致供水服務難以滿足的惡性循環。

2、病險嚴重，工程效益越來越差。我縣水利工程建設受歷史條件限制，工程建設大多采用群眾勞力上馬，施工進度快，工程質量差，建筑材料和施工工藝落后，導致工程存在各種病險隱患，加之工程運行多年來，不斷老化，維修投入少，病險情況越來越嚴重。（1）工程老化失修，病險隱患日益嚴重。一是水利工程存在嚴重隱患。突出表現在渠系滲漏嚴重，四大灌區渠系滲漏長度達1726公里。如大江灌區干渠滲漏達35.6公里，其中總干渠首到龍潛凼25.2公里，渠首放水12個流量，到龍潛凼不足5個流量，損失達7個流量，到進寶塘鎮（17公里）只有1個多流量。雙牌灌區11支渠總長42公里，從渠首放水0.5個流量，到16公里處的羊角塘井渠段卻只剩下0.2個流量，影響下游11個村6000畝稻田無法灌溉。二是渠系淤塞嚴重。四大灌區渠系總淤塞達95公里。大江灌區因渠道兩側襯砌石倒塌，水土流失造成淤塞達44.49公里。右干渠肖家村鎮汪家村渠段1.5公里，渠內已淤塞過半，預計土石方達4000立方米，影響過水2個流量。三是渠系滑坡嚴重。四大灌區渠系滑坡共有8處2.6公里。大江3處1.4公里，嚴重影響渠下數千人民的生命財產安全。特別是雙牌灌區11支渠羊角井2組屋后渠段山體滑坡長800米、1000多立米。龍江橋灌區干渠張家院段山體滑坡150米，影響渠下6戶近30人的安全。文明鋪鎮政府院后填方滑坡60米，影響七一等村600人和一所小學的安全。四是渠道溶洞多。四大灌區渠道出現溶洞達9處3.4公里。石喝灌區干渠高山村楊家嶺到高山小學，渠長2.5公里，去年8月出現溶洞2處60多米，嚴重影響渠下一所學校的安全。五是渠道廢棄，灌溉面積少。四大灌區渠道有92公里廢棄不能發揮作用。雙牌灌區17條斗渠127公里只有98公里能夠灌溉，尚有50公里廢棄不能發揮灌溉效益。石喝灌區喝羅灘電灌站干渠8.4公里，有5公里廢棄，喝羅灘電灌站幾乎喪失機灌功能。六是渠道附屬建筑損壞嚴重。涵閘、倒虹吸管、渡槽、遂洞等損壞達397處。僅大江灌區就損壞渡槽6處，遂洞6處，暗涵4處，嚴重影響了灌溉效益的發揮。（2）配套設施建設滯后，工程效益難以發揮。各類水利工程，特別是純水利工程，自身效益差，社會效益也日益衰減，原因是配套設施建設滯后，在過去的水利工程建設中，由于重建輕管，造成先天不足，工程運行以來后天營養不良，工程配套建設嚴重不足，以致應有的社會效益不能發揮，自身效益更是少之又少，職工隊伍難以穩定，加之在水費收取機制上，沿用過去計劃經濟的一套老模式，據統計，2001年至2003年四大灌區累欠水費240.83萬元，造成水管單位入不敷出，嚴重地制約了水利經濟效益的發揮，造成了管理和服務能力大大減弱。

（3）建設經費難以籌集，工程維修舉步艱難。近年來，縣里僅從防洪保安資金中拿出60萬元，財政安排40萬元用于四大灌區的渠系建設。前年僅大江灌區渠段改線工程就耗資160萬元，管理所只有采取貸款和自籌的辦法解決。2003年干旱，四大灌區應可抗救面積30萬畝，而實際只抗救20萬畝，損失稻谷4000萬公斤，折合人民幣4000萬元。工程維修投入不足問題已成為目前的最大難題。

二、我縣小型水利工程產權制度改革的幾點建議

（一）建立“產權清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村現代水利產權模式

1、嚴格界定各類農村小型水利設施的產權。實施農村小型水利產權制度改革必須因地制宜、分類指導，全面推進、重點突破。在改革前必須進行清產核資、資產評估和產權界定，其中國家投資興建的水利設施屬國家所有，由各級水行政主管部門行使出資人權利；國家和集體共同投資興建的水利設施，按投資比例劃分產權；以集體投資為主興建的水利設施，產權屬集體所有。（1）因地制宜，分類指導。在水利產權制度改革過程中，必須堅持因地制宜的原則，不搞“一刀切”，由縣級水行政管理部門根據產權歸屬、設施規模、經濟狀況、受益范圍等情況進行分類，實行宜賣則賣、宜股則股、宜包則包、宜租則租。對一些領導班子比較強、水利工程管理效果比較好的村，繼續推行企業化管理；對村集體規模經營土地范圍內的小型水利工程，以拍賣為主；對具有重要防汛抗旱任務的小型水庫和塘壩等工程以承包或租賃經營為主；對產權屬集體所有受益范圍跨村以上的小二型水庫、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌區支渠取水口以下的渠道等工程，以農民用水合作組織為主要形式進行改革，按水系、渠系范圍組建用水者協會，實行用水戶民主管理。組建具有獨立法人資格的農民用水者協會，建立規范的協會章程和工程管理、灌溉管理、財務管理等規章制度，實行科學化、民主化、制度化管理。（2）全面推進，重點突破。應按照“先小后大、先易后難、先點后面”的辦法，在試點成功的基礎上，發揮典型示范和輻射帶動作用，全面推廣。在實踐中不斷探索和完善，認真學習外地經驗，并及時總結本地區的典型，加強指導。（3）各司其職，權責明確。農村小型水利設施產權制度改革應由縣級人民政府統一領導，鄉（鎮）政府組織實施，縣級水行政主管部門監督指導。對改革中出現的問題，鄉（鎮）政府一級應及時向上級政府反饋，并依據實際情況，提出具體解決措施，切實維護農村穩定。各有關部門要密切配合，為改革提供優質服務。

2、積極推行產權轉讓和股份制改造。（1）招標拍賣，依法實施。對小堰塘、小型飲水工程等群眾投資熱情高、產權改革易于突破的項目，可采取招標拍賣等方式轉讓產權。購買人依法享有資產的所有權依法行使經營管理權、收益權和處分權。對防洪、灌溉任務小的小二型水庫，經縣以上水行政主管部門同意，也可以探索上述形式進行改革。（2）完善租賃，承包經營。對于不宜轉讓產權的小型水利設施，應采取租賃、承包等管理辦法，實現所有權與經營權的分離，落實經營管理的責任主體。（3）所有權和經營權分離，落實管理的責任主體。在資產評估的基礎上，根據工程規模、現狀和效益等情況，合理確定標的，面向社會公開競爭，實行拍賣、租賃、承包。產權所有者與經營者依法簽訂租賃、承包合同，明確雙方的責、權、利。

3、鼓勵單位和個人經營水利工程。（1）方便辦證，優惠收費，鼓勵單位和個人經營水利工程。新建、購買、租賃、承包、股份合作經營水利設施，在辦理資產評估、權屬轉移、合同公證、注冊登記的手續時，給予收費優惠。（2）一事一議，原則明確。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，大膽引入市場機制，積極鼓勵單位和個人采取戶辦、聯辦、股份合作等形式投資農村水利設施建設，調動社會辦水利的積極性，建立多元化的農村水利投資體系，積極拓展農村小型水利設施建設途徑。村內公益性水利建設實行“一事一議”，各級財政和村集體經濟組織應給予適當補助。（3）放寬政策，保護經營。

對于在水利產權制度改革過程中購買水利設施的經營者，一次性付款的可以適當給予優惠。承包、租賃水利設施，在承包期內經發包、出租方同意可以依法轉讓、轉租。鼓勵經營者擴大投入，對水利設施進行更新、改造、配套，提高擴大再生產能力。經營者新增投資所形成的固定資產歸投資者所有。承包、租賃合同期滿，原經營者有優先承包、租賃和購買權。依法打擊干擾、破壞經營者正常經營活動的不法行為，保護經營者的合法權利。

4、科學合理制定水價，堅持依法管水。（1）補償成本，依權審批。根據國家物價局、水利部《水利工程供水價格管理辦法》的規定，按照補償成本、費用的原則，合理核定水價，并依照價格管理權限進行審批，保護經營者和用水者的積極性。（2）服從監督管理，履行服務條款。水利工程所有者和經營者應遵守國家法律、法規，服從防汛、抗旱調度，自覺接受水利行政主管部門的監督管理，切實履行合同規定的服務條款，不能擅自變更水利工程的用途和服務對象。工程的擴建改造應符合當地經濟和社會發展規劃，以及水利建設的總體規劃，保護水土資源和生態環境。（3）實現經營者和用水者的“雙贏”。通過小型水利工程體制改革，明晰農村小型水利工程的所有權與經營權，實現責權利的統一，促使經營者對水利工程的維護管理、資源挖潛、開發利用同經營效益緊密結合起來，注重經濟核算和管護治理，提高水土資源和工程利用率，發展水利產業和水利經濟，保證農業生產的健康進行，同時減輕用水農戶的負擔，實現經營者和用水者的“雙贏”。

(二)優化投資環境，拓展投資渠道

實行農村小型水利工程產權改革，必須首先解決資金問題。

1、統一認識，促動政府投入。（1）強化責任，加大投入力度。農村中小型水利設施建設關系到農業的基礎命脈，關系到社會主義新農村建設的興衰成敗。各級各部門應緊緊抓住國家實施積極財政政策和建設新農村有關政策的機遇，積極爭取上級的重視，跑部進廳，爭項目，爭資金，保持水利投資穩步增加。同時，在縣級財政預算中，加大對農村水利設施興建和改造的投入，爭取每年拿出1000萬元以上資金投入水利設施建設，并每年保持一定的增長速度，以滿足實際需要。（2）協調關系，形成良性循環。農村水利設施建設不是一個兩個項目，而是一項長期的任務，資金的需求不是一兩個重點投資能完成的，也不是一兩年就能解決的。應對水利設施建設作出長期規劃，落實各級責任，保證規劃有序實施。

2、推動干部參與，拉動資產盤活。（1）優惠政策，鼓勵干部走向水利改革的主戰場。可借鑒外地好的經驗，采取干部工資待遇不變、稅費減免、貢獻大的重獎等各種優惠政策，積極鼓勵干部通過招商引資、自己獨資或合資、參股等各種方式，調動干部參與的積極性。（2）積極招商引資，大力發展民營水利。實行農村中小型水利產權改革最關鍵的要吸引民間資本的進入。可采取拍賣、租賃、承包等方式，吸引更多的民間資本和外商資本進入到水利改革。

3、促進水費收繳，帶動群眾投勞。（1）厘清收費障礙，降低收費難度。制定出切實可行的措施，采取多種形式，厘清收費障礙，以保證水費的順利收繳。（2）保證資金到位，帶動群眾投勞。按照工程建設的需要，保證各項資金及時到位，防止中間環節的截流和克扣。同時，大力宣傳發動，組織群眾出勞出力。

（三）改革經營方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理體制改革。重點是確定水管單位類別，明確水管單位性質，落實管理經費來源，積極推行管養分離，建立充滿生機活力的水利工程管理體制和運行機制。二是加快水資源管理體制改革。進一步加強水資源統一管理，嚴格取水許可制度，規范和完善基本建設項目水資源論證工作。三是改革水價形成機制，充分發揮價格在水資源配置中的杠桿作用。

1、改革經營方式，切實提高經營水平。（1）規范經營管理，杜絕暗箱操作。應按政策辦事，規范操作，加強透明度，接受群眾的監督，堅決杜絕暗箱操作，防止國有資產的流失。（2）實施立體開發，發揮綜合效益。充分發揮行業優勢，實施立體開發，把發電、生態養殖、生態旅游、水費等有機地結合起來，提高管理水平，發揮綜合效益，促使我縣水利經濟再上一個新臺階。（3）改善經營環境，形成良性機制。加大《水資源法》等法律法規的宣傳力度，大力整治重點水利工程周邊環境，進一步提高全民水患意識和依法治水意識。加強水利執法隊伍建設，加大水事違法案件查處力度，依法維護水利設施安全。改善經營環境,引導農民參與管理，采取扶持成立農民用水協會的辦法,來實現用水戶參與管理、協調供用水關系。實行民主協商、自主管理，逐步形成水利管理的良性機制。

2、提高管理水平，落實各項責任。重點是實行管養分離，確保責任到位。完善和優化工程目標管理，定崗、定編、定職、定責，形成精簡高效、運轉靈活的管理機構，把維修養護職能和人員從管理機構中剝離出來，實現工程管理與維修養護機構和人員的分離，通過合同管理，穩定管理隊伍，增加職工收入，引入競爭機制，調動維修養護人員的積極性，落實管理責任，降低養護成本，提高養護質量。

（四）全面提高服務質量，充分發揮工程效益

1、加強基礎工作，提高服務質量。⑴加強基礎工作。小型水利工程產權改革涉及面廣、政策性強、操作難度大，必須做好基礎性工作。認真搞好調查摸底，對所有的小型水利工程進行詳細的登記造冊，科學分類。凡屬公益性小水利工程，應由政府部門管理，以發揮其應有的社會效益；凡屬盈利性小水利工程，可以根據實際情況，堅持因地制宜，一庫一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人員素質。整合人力資源結構，引進專業對口的技術人才，加強對在職人員的離職進修和在職培訓，提高隊伍整體素質，逐步建立起“公開，平等，競爭，擇優”為基礎的能上能下、能進能出的有效激勵機制，達到人力資源使用效益的最大化，吸引那些有知識、懂經營、會管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊伍中來。⑶增強服務功能。水管部門應發揮主管部門的作用，開展靈活多樣的服務。

2、加大病險處理力度，提高灌溉效益。⑴拓寬籌資渠道，加大病險處理。一是加快產業結構調整,在嚴格保護生活用水水源質量的前提下，發展多種經營，發揮水利資源的經濟效益，增加建設和改造資金的來源。二是引入市場機制，加快水利建設資金的回收,如對水利資源采取租賃、承包、出讓經營權等辦法回收水利建設資金，實現水利建設的滾動發展。三是實行政府補貼，采取以獎代補的辦法，鼓勵農民自己修復水利工程，將有限的資金用在刀刃上。⑵綜合協調，提升質效。一是協調好水管部門與受益人的矛盾。其一，可以通過價格聽證會，聽取各方意見，確立一個合理的水費價格：其二，可以按照wto規則中綠箱原則，實行政府補貼。二是協調好受人之間的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在著明顯的區位差異。政府應秉著公平、公正的原則，想方設法保證不同地區的人獲得同樣的利益。⑶加強管理，提高效益。政府部門應加強對小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發揮應有的效益。一是加強領導,建立一套的完整水管責任制。以黨政一把手為第一負責人，水管部門一把手為直接負責人。做到工程責任到人，處處有人負責。二是加強小型水利工程的安全監管工作，建立一支高素質的監管隊伍。對轄區內的小型水利工程進行定期定時監管，發現險情，及時診斷，找出病因，對癥下藥，以免影響人民生命財產安全。三是建立病險處理機制。各級各部門都要根據當地的實際情況，建立小型水利工程的病險處理預案，一旦發生病險隱患都要及時進行處理。