第一篇：國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見-國務院行政法規

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第二篇：對防止國有資產流失的幾點思考

對防止國有資產流失的幾點思考

田 剛

〔內容摘要〕 在國有企業改革發展的新形勢下，國有企業中國有資產的流失已成為了人們關注的焦點，本文僅就國有資產是如何流失、原因分析以及防止國有資產流失的對策作一個膚淺的探討。

〔關 鍵 詞〕 國有資產流失 原因分析 基本對策

〔作者簡介〕 水城礦業集團公司 高級政工師

如何從制度上防止國有資產流失？筆者主要從國有資產流失途徑、原因分析以及防止國有資產流失的對策進行初淺的探討。

一、目前國有資產流失的主要途徑

首先企業財務管理、經營管理中的流失。一是處置固定資產不入賬。二是應收賬款不入賬。三是通過投資轉移資金。四是在擔保中的國有資產流失。五是購銷環節的國有資產流失。六是在工程發包過程中國有資產流失。七是私設“小金庫”。八是偷漏國家稅款，利用虛假發票報銷，虛列成本。

其次是企業改制重組、產權轉讓過程中的流失。具體表現為：１、財產清查不徹底。２、資產評估不規范。３、資產剝離不嚴格。４、產權交易不透明。５、執行優惠政策不嚴肅。６、逃廢債務。

第三是國有資產隱性流失。國有資產的隱性流失，是當前國資流失的一種新形式。一是“三產”企業無償占用國有資產。一些國有企業投入資金、技術、物資開辦大集體等各類“三產”產業。或讓出適銷產品的經營權給“三產”公司，或將國有企業的某個車間整建制地劃出成為“三產”公司，或者為沒有產權關系的“三產”公司提供貸款擔保。在進行這些產權轉移程序時，僅憑協商或領導意見確定，手續不全，資產轉移無賬可查，造成國有資產大量流失。二是國企“寄生公司”侵吞國有資產及其收益。主要表現是：一些國有企業，特別是壟斷行業、高利潤企業，把主營業務中高收益部分獨立出來，由企業領導、員工私人投資成立的“民營”公司經營，獲取的高額利潤就成了職工特別是中高層管理人員的“福利”。這類“寄生公司”不僅會造成巨額隱性國有資產流失，而且因其脫離監管易成為腐敗行為的多發地帶，但由于相關法規不完備、監管層認識不到位等原因，在刑法中仍是空白，這在客觀上造成“寄生公司”的蔓延。三是國有企業無形資產的流失。無形資產專利權、商標權、非專利技術、商譽等無實物形態，有的尚未資本化，管理難度大，也容易流失。這在一些經濟狀況良好，企業品牌效益好的國有企業轉制中尤為突出。

第四是決策失誤導致的流失。決策失誤有多種原因，如局部利益或區域利益驅動、個人利益驅動、決策不符合程序、不民主、個人說了算、盲目決策等。決策失誤往往體現在盲目跟進、重復建設、項目流產、沒有市場競爭力的項目建設方面等等，導致國有資產大量流失。

第五是資金帳外運作導致的國有資產流失。一些企業通過轉移或截留收入、利用虛假發票等虛列成本，設立“小金庫”或“寄生公司”，使大量國有資產帳外運作，減少收益。如前幾年查處的山西電科院山西省電力公司下屬分公司在1998年到2003年間，就通過此法以發放各種獎金、為職工投資民營公司等將截留收入4285萬元私分給個人，造成國有資產流失。

第六是經營管理者能力局限導致的國有資產流失。有些國有企業經營者受其經營管理能力所限，對企業經營管理不善，財務管理混亂，缺乏必要的內控制度或制度執行不力，導致生產效率低下、形成大量壞帳、擔保損失、生產成本失控、債務到期不能支付等，使得企業連年虧損，甚至破產，造成國有資產流失。

第七是企業高管人員瀆職造成國有資產流失。企業高級管理人員為了個人利益，利用職權，侵吞國有資產。如涉嫌廣東省較大國有資產流失案的珠海某集團房產案，在其集團旗下的壓縮機公司總經理采取各種方式套取企業資金，侵吞企業資產，涉案金額超過5000萬元。

第八是有關主管部門和地方政府的不當行政行為造成國有資產流失。國有資產運營或監督、管理機構等在行使出資權、監督權、管理權時，越位干預企業自主經營權，或政府其他有關部門的不當行政行為，造成企業決策失誤、經營不善等，導致國有資產流失。

二、導致國有資產流失的原因分析

透過以上國有資產流失的種種現象，可以分析得出國有資產流失的主要原因，包括國有資產管理制度不健全、國有資產經營者的有效配置與激勵機制欠缺、國有資產流轉的相關中介市場發育不完善、企業管理者素質低下、企業內部管理混亂、國有資產監督不到位、國有資產流失的責任追究制度不力等。主要表現在：

一是國有資產產權不明晰。這些年，國有資產產權不明晰，出資人不明確，全民所有制的實質是，誰也不真正擁有產權。出資者不夠明晰化、人格化，出資人代表的責、權、利也沒有一個具體的承擔者，這種所有者的缺位為一些人揮霍、私分、轉移國有資產敞開了大門。這是整個國有資產流失的一個根本原因。

二是對國有資產的宏觀管理力度不夠。國家針對國有資產管理的法律環境有待建設與優化，如何規范市場主體、維護市場秩序、建立社會保障、促進國有資產有序流轉等還在探索中。而過去對國有資產的具體管理是“婆出多門”，出資者的權力被不同部門分割，與所有者的其他權能割裂，這些部門各自行使出資者的職能，使出資者的權能逐漸演變成各部門自己的權能。這種行政部門管理企業的方式，直接影響政府對國有資產的宏觀管理力度和效果。國有資產管理有關法律、法規的不健全，相關行為人在國有資產管理、經營中的經濟責任和法律責任不明確，給不法之徒利用現行法律法規的漏洞，大肆吞噬國有資產。

三是企業經營者的有效配置與激勵機制欠缺。選擇、激勵與約束經營者是現代企業管理的核心問題。也正是國有企業管理最薄弱的地方。目前有的地方國有企業的領導人還是按傳統體制選擇和任命，有效的激勵機制尚未真正建立，造成經營者原動力不足。這種上級組織部門考察任命的公司董事和企業經營者的方式，無法減少被選擇者的“道德風險”和“逆向選擇”。

四是企業法人治理結構不健全。實事求是地講，國有企業進行公司制改革后，其大部分國有企業仍是政府主導型的治理模式，股權高度集中。大多數國有企業在政府主導下建立了董事會、經營管理層和監事會。但現狀是董事會與經理層往往是大面積交叉任職，監事會工作滯后。董事會與經理層并不能真正分離，之間的制衡關系也就名存實亡，從而影響董事議事規則及決策權力的分配，導致決策程序缺乏制約，決策不夠科學、民主，出現投資或擔保等損失。

五是經營者素質低下企業管理混亂。有些經營者因專業能力有限，企業管理不善，財務管理等內控制度不完善或執行不力，導致國有資產的流失。

六是對國有資產運營的監督與評價不到位。監督是直接的約束，離開約束與監督，激勵必然偏失方向。隨著國有企業監事會制度的實施，監督有了主體，但監督檢查在時間上相對滯后，監督質量、時效與效果方面仍有待提高。而由財政部門組織的企業和任期考評仍是形式重于實質，企業往往以賬面上的贏利來獲取政府部門考核時的優良成績。考核指標的合理性和科學性、考評結果的真實性一直備受爭議，考評效果欠佳。所有者的監督與考評都不到位，企業會計信息失真，國有資產流失也就不足為奇了。

七是責任追究不力。責任追究不力包括責任追究制度與追究力度兩個方面。因為產權不清晰，缺乏責任追究制度，沒有一個明確的責任主體對國有資產流失負責。由于不承擔責任，經營者和國有資產管理部門都存在著行為偏離股東利益和盲目決策的沖動，這也是導致國有資產流失嚴重的主要原因之一。

三、防止國有資產流失的幾點對策

第一，構建科學的國有資產管理體系。首先要建立科學、可量度的國有資產經營責任制指標體系。這個評價體系要建立體現企業的效益、發展與個性包括行業、規模、經營難度、相關的宏觀經濟環境等，更要結合企業的發展來確定一些量化或非量化指標。如簽訂經營責任制前，可由企業提出當年及未來三年的滾動發展計劃。其次是建立完善的人才管理機制。以能力和業績為導向，拓寬渠道，廣納賢才，建立能者上、庸者下的靈活用人機制。三是建立改革企業分配制度。要進行制度創新，探索實現國家、企業、員工多贏局面的國有企業經營者和員工的分配制度，用機制約束人力成本，激勵人力資源，確保經營者及員工的行為不偏離出資者利益。

第二，建立健全國有資產監督約束機制。在國有資產的經營中，缺乏監督與約束的權力必然導致國有資產的流失。因此，在構建國有資產管理體系的同時，必須建立健全國有資產監督約束機制。首先，建立派出監事會制度。監事會是公司制企業法定組織機構之一，它代表出資者權益對企業進行監督檢查。因此，健全國有企業的監督機制，必須重視監事會工作，加強監事會的工作力度，充分利用監事會的工作成果，達到對企業財務、資產、生產經營管理及企業負責人經營行為進行監督的目的。其次，加強政府審計監督。政府審計監督主要對大型國有企業進行不定期和定期審計來實現。通過定期、不定期的政府審計，不僅使企業置身于社會公眾的監督之中，而且也能保證監督結果真正做到客觀、公正，增強對企業經營者的約束與監督。

第三，進行社會審計監督。加強社會中介機構的監督力度。對審計中發現的企業舞弊或不正當交易等行為及時曝光。真正發揮社會中介審計的獨立性、公正性和客觀性，使其成為企業監督的有效管道之一。

第四，加大企業內部監督力度。對公司內部控制做出切實的評價，對管理中存在的缺陷或失敗進行快速報告，促使高級管理層做出快速反應，并且及時地采取防范、糾正措施，使內部審計工作有機地融入公司治理和風險管理過程中。

第五，健全國有企業內部管理制度。一是加強企業制度建設，以制度規范行為。加強企業制度建設，必須規范企業決策程序，健全內部控制制度，包括財務核算制度、成本費用管理制度、預算管理制度、資產管理制度、購銷管理制度、投資管理制度等。以制度來規范并約束員工的行為，制度化管理是企業管理的必由之路，制度也是企業文化的重要體現。二是規范企業內部產權管理。建立企業內部產權制度，明晰產權關系。改變過去行政管理方式，以產權為紐帶對所投資公司進行治理型管理。促進所屬企業建立現代企業制度。規范所投資公司董事會的決策程序以及派出高管人員的職務行為，通過代表出資者意志的產權代表在所投資公司的股東會、董事會上對投資公司的投資、分配、管理制度和人事任免方案等方面的表決，有效維護出資人權益。另外，對企業所屬國有資產要嚴格按權限進行處置。三是建立并執行企業內部審計制度。建立相對獨立的內部審計機構，配備相應的專職審計工作人員。建立健全內審工作規章制度，有效開展內部審計工作，及時發現問題，明確經濟責任，糾正違規行為，檢查內部控制程序的有效性，防范和化解經營風險，維護企業正常生產經營秩序，促進企業提高經營管理水平，實現國有資產的保值增值。四是嚴格企業擔保制度。要強化自我保護與防范意識，從企業整體角度出發，制訂對內、對外擔保管理制度，對擔保程序、單筆擔保額度、擔保總額、甚至擔保責任人需承擔的責任等做出詳細的規定。通過嚴格擔保制度，跟蹤擔保制度的執行情況，有效化解擔保風險，保證國有企業的財產安全和出資人的合法權益。

第六，健全國有資產流失的責任追究制度。對已發生的國有資產流失或損失問題應當弄清事實，認真分析，分清責任，區別不同情況予以處理。一是紀律處分。對確實導致國有資產流失的事件要專案調查，明晰責任。對造成國有資產流失的責任人。應承擔相應的經濟責任，并視情節給予經濟處罰和行政處分。二是司法追償。司法追償是指通過檢察機關和審判機關依照法律程序行使檢察權、審判權來確認、保護國有資產的所有權和完整性。通過健全對國有資產流失的責任追究制度，加大對造成國有資產流失行為的懲處力度，以有效遏制國有資產流失的勢頭，保障國有資產的安全。

第三篇：公車改革中如何防止國有資產流失

公車改革焦點難點釋疑

（四）公車改革中如何防止國有資產流失

公車改革后，除保留少數執法執勤等特殊專業用車以及組建公務用車租賃公司外，大量閑置車輛如何妥善處置，是一個重大而敏感的事情。在“車改”試點初期，個別單位曾經發生過由領導班子自己定價、內部轉讓的現象。結果一輛七八成新的轎車，以很低的價格轉讓給原來乘坐此車的領導。由此引起群眾強烈不滿，紛紛向上級紀委舉報。

為了防止國有資產流失和少數人以權謀私，各地普遍采取了兩條措施：一是規定公車的評估定價，必須請有資質的社會中介機構來做，不允許由領導班子討論定價。二是一律進行公開競價拍賣，不允許搞內部協議轉讓、暗箱操作。

公開競價轉讓有兩種方式，一是向全社會拍賣，二是在黨政機關內拍賣，但不允許在本單位內部進行。因為本單位范圍太小，競價不夠充分；而且彼此熟悉，抹不開面子。試問如果領導舉牌5萬元，還有誰敢向領導叫板，繼續叫價5.1萬元？而在機關內公開拍賣則不同，由于參加的單位和人數眾多（許多人幾乎全家出動，甚至邀請親朋好友前來參謀、助陣），彼此不一定認識，加上并非上下級隸屬關系，舉牌競價時便少了許多顧忌。當然，向社會公開拍賣效果最好，值得提倡。其好處是透明度高，競爭充分，容易獲得社會的認可和好評，并使拍賣活動取得更好的經濟效益。如廣東省佛山市三水區向社會公開拍賣３１７輛公車，成交金額３３３７萬元，成交價比起拍價提高了９１％。但公務用車作為機關內部用車，主要功能是保障公務需要，公車改革也要考慮到這一因素。因此，有的地方考慮到公務員收入不高，馬上購買新車經濟壓力比較大，而競拍舊車時又難于與私營企業主、個體戶競爭（筆者參加過多場公車拍賣會，的確有些老板對某類公車情有獨鐘，如原來財政局長、稅務局長、工商局長乘坐的公車，競價都非常激烈，有時舊車的成交價甚至超過新車的價格）。為了保證“車改”后不影響工作，盡量使公車拍賣后仍然在機關內運轉使用，因而采取向全體機關工作人員競價拍賣的方式，我認為也是可以的。這種做法既堅持了公開、公平、公正的原則，又兼顧了效率優先的原則。從實踐效果來看，經濟效益和社會效益也是好的。

有人擔心，拍賣公車會造成國有資產流失。他們批評說，明明20萬元買來的公車，才用了幾年，就以十萬八萬的價格轉讓給私人，這難道不是國有資產流失嗎？其實，他們不懂得，汽車是一種消耗性物資，非但不能保值增值（極少數古董老爺車除外），而且過了一定年限，只能淘汰報廢，成為一堆廢鐵。而通過“車改”拍賣公車，不僅可以為國家一次性回收一大筆資金，并且今后每年還可以節省一筆養車和購買新車的費用。究竟哪種做法，才真正對保護國有資產有利呢？

（2004年一稿，2009年二稿）

第四篇：企業國有資產交易監督管理辦法解讀

《企業國有資產交易監督管理辦法》解讀

2004年2月1日，國家頒布了《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（以下簡稱舊文件）。隨著近期，國有企業改革進入深水期，2016年7月1日國家新頒布了《企業國有資產交易監督管理辦法》（以下建成新文件）進一步全面規范國有資產交易。新文件對比舊文件主要差異如下：

1、規范的行為范圍擴大： 舊文件只針對“產權轉讓”。

新文件規范三大行為：1）產權轉讓；2）增資；3）重大資產轉讓。顯然，新文件對于交易過程中可能影響國有資產的行為覆蓋更全面。

2、規范的主體更明晰：

舊文件籠統稱：“持有國有資本的企業”。

新文件明確“國有及國有控股企業、國有實際控制企業”分別指4類企業： 1）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業。（100%出資）

2）第1）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業。（股權比例超50%，且第一大股東）

3）第1）、2）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業。（股權比例超50%）

4）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接后間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其進行實際支配的企業。（相對控股企業）

總之，新文件在法理上，進一步明晰了國有獨資、國有絕對控股、國有相對控股企業的資產交易均受文件規范。

3、重大事項審批權限提高：

喪失控股權的，新文件新增規定，須由國資監管機構報本級人民政府批準。

4、產權轉讓依據文件：

舊文件規定須有1）清產核資；2）審計；3）資產評估 新文件規定須有1）審計；2）資產評估

5、受讓方資質：

舊文件規定：“轉讓方可以對受讓方的資質、商業信譽、經營情況、財務狀況、管理能力、資產規模等提出必要的受讓條件。“

新文件規定：“產權轉讓原則上不得針對受讓方設置資格條件，確需設置的，”“所設資格條件相關內容應當在信息披露前報同級國資監管機構備案”。

6、轉讓方式：

舊文件規定：“可以采取拍賣、招投標、協議轉讓以及國家法律、行政法規規定的其他方式進行。”

新文件規定：“產權轉讓原則上通過產權市場公開進行”。并針對非公開協議轉讓進行了約束。只有以下兩種形式，可以采取非公開協議轉讓方式：

1）“設計主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域企業的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業產權需要在國有及國有控股企業之間轉讓的，經國資監管機構批準，可以采取非公開協議轉讓方式。”

2）“同一國家出資企業及其各級控股企業或實際控制企業之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的，經該國家出資企業審議決策，可以采取非公開轉讓協議轉讓方式。”

總之，新文件對比舊文件，適用范圍更廣，行為規范更明確，公開、公平的原則更突出。

劉駿 2016-7-5

第五篇：2010年中央企業國有資本經營決算報告-國務院國有資產監督

附件1

2010年中央企業國有資本經營決算報告參考模板

國務院國有資產監督管理委員會：

根據《關于做好中央企業國有資本經營預算支出執行情況報告工作有關事項的通知》（國資收益〔2011〕1186號）和《關于做好2010年中央企業國有資本經營決算報告工作的通知》(國資收益〔2011〕1484號)要求，現將我公司中央企業國有資本經營預算執行情況及決算情況報告如下：

一、基本情況

（一）公司發展情況。××××

（主要說明本公司戰略規劃情況、近三年業務發展情況及財務狀況等，財務狀況應包括近三年來的主要財務數據等。）

（二）2008-2010年中央企業國有資本經營預算安排情況。××××

（逐年說明本公司獲得中央企業國有資本經營預算注資情況，包括安排金額、預算項目、資金用途等。）

（三）國有資本經營預算管理情況。××××

（說明企業內部國有資本經營預算管理工作機制，包括編 制、執行、監督等環節；國有資本經營預算制度建設情況；在國有資本經營預算執行過程中遇到的困難；相關工作建議等。）

二、2010年中央企業國有資本經營預算執行情況

（一）項目簡介及預算安排情況。××××

（根據本公司2010年中央企業國有資本經營預算支出計劃，簡要說明預算項目的相關情況及國有資本經營預算安排支持情況，如果涉及預算項目調整，需重點說明。）

（二）國有資本經營預算資金到賬情況。

××××

（主要說明國有資本經營預算資金的到賬日期、到賬金額、入賬科目、集團公司變更工商登記情況等。）

（三）國有資本經營預算資金撥付及國有資本權益落實情況。

××××

（逐級說明預算資金撥付項目承擔單位過程中涉及的各級企業情況，各級企業的股權結構、截至本次決算時點累計撥付金額、賬務處理情況及注資手續完成情況等。）

（四）國有資本經營預算資金及企業自籌項目配比資金的支出情況。

××××

（項目承擔單位的資金使用情況、預算資金的支出方向和用 途、本次決算結余情況、項目進展情況等；如有結余，著重說明結余原因及后續支出計劃；根據本公司2010年中央企業國有資本經營預算支出計劃，說明企業自籌的項目配比資金的到位及使用情況等。）

（五）國有資本經營預算發揮的作用。××××

（主要說明預算資金對項目、對項目承擔單位、對集團公司的支持作用及在未來一段時間內將產生的影響，支持作用和影響應包括財務方面和戰略方面等；重點說明預算申報時設定的目標是否實現，未實現的原因等。）

三、2008年、2009年中央企業國有資本經營預算結余資金后續支出情況

（一）項目簡介及預算支持情況。

××××

（簡要說明項目基本情況，預算安排情況等。）

（二）以前結余情況。

（詳細說明截至2009年決算時點，項目進展情況；預算資金的撥付、支出、結余情況；結余原因及后續督促預算項目執行的相關措施等。）

（三）后續支出情況。××××

（說明自上次決算時點到本次決算時點，預算項目進展情況 及預算資金撥付、支出相關情況，企業自籌項目配比資金的支出情況；截至本次決算時點，預算資金累計撥付項目承擔企業情況；逐級說明撥付過程中涉及的各級企業情況、各級企業的股權結構、賬務處理情況及注資手續完成的總體情況；項目承擔單位的預算資金用途及累計支出情況，企業自籌項目配比資金的累計支出情況；預算項目總體進展情況；預算資金結余情況等。）

四、其他需要說明的相關事項 ××××

（如2010年獲得“中央企業國有資本經營預算資金”之外其他中央國有資本經營預算資金的支持，具體說明相關情況。）

特此報告。

（蓋章）

二〇一二年

月

日