第一篇：稅費(fèi)改革對農(nóng)村義務(wù)教育的影響

稅費(fèi)改革對農(nóng)村義務(wù)教育的影響

所謂稅費(fèi)改革，就是將可以改為稅收形式的收費(fèi)改為規(guī)范化的稅收，對應(yīng)當(dāng)保留的收費(fèi)加以規(guī)范并加強(qiáng)管理，堅決取締亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本目標(biāo)是建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的農(nóng)村分配體制，即按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)農(nóng)村民主法制建設(shè)的要求，從根本大法上治理對農(nóng)村的各種亂收費(fèi)，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)并長期保持穩(wěn)定，增加農(nóng)民收入建立規(guī)范的農(nóng)村分配制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，調(diào)動和保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”農(nóng)村稅費(fèi)改革理清了農(nóng)民和農(nóng)村教育的關(guān)系，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，取消現(xiàn)行按農(nóng)民人均純收入的一定比例征收的鄉(xiāng)村兩級力、學(xué)經(jīng)費(fèi)(即農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加)、取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和涉及農(nóng)民的集資項目。”“兩調(diào)整”是指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。“一改革”是指改革村提留征收使用辦法農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革必須與農(nóng)村稅費(fèi)改革同步。

稅費(fèi)改革對農(nóng)村義務(wù)教育帶來的顯著效益有： 1.有力地治理了學(xué)校亂收費(fèi)。收費(fèi)管理工作原本是學(xué)校管理的一大難點(diǎn)，也是全社會關(guān)注的一個焦點(diǎn)。過去學(xué)校迫于“ 普九”負(fù)債和教師工資拖欠的壓力，屢屢違規(guī)操作亂收費(fèi)，以緩解巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致群眾意見很大。綜合預(yù)算的實施，緩解了學(xué)校面臨的工資及負(fù)債的壓力，使學(xué)校亂收費(fèi)的動機(jī)不復(fù)存在，同時，會計中心的成立也對亂收費(fèi)實施了良好的控制。2.從我國農(nóng)村義務(wù)教育投入的歷史沿革可以看出，我國在完善原有的“分級辦學(xué)、分級管理”的高度分散的管理體制的基礎(chǔ)上，將義務(wù)教育投入重心適度上移，實行適度集中“以縣為主”的義務(wù)教育投入體制，即農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由縣統(tǒng)籌。鑒于國家財力所限，我國的義務(wù)教育不可能完全由國家財政統(tǒng)包，因此，中央決定將義務(wù)教育投入從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”轉(zhuǎn)向“以縣為主”，盡管只是往前走了一小步，但其觸及面和和影響面卻不可小視，不管怎么說，縣級政府的管理水平與責(zé)任意識畢竟要遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其財源也要大大優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。3.積極調(diào)整了學(xué)校布局，提高了辦學(xué)效益當(dāng)前進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革和縣鄉(xiāng)體制調(diào)整，為全面推進(jìn)“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制提供了歷史機(jī)遇。從“以縣為主”的新體制來看，它實際上加大了縣政府發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任，使縣級政府與義務(wù)教育的發(fā)展有了更直接的關(guān)系，義務(wù)教育的發(fā)展成為縣級規(guī)劃的重要組成部分，并且縣級政府也就實際上在統(tǒng)籌教師工資發(fā)放的同時也上收了人事管理權(quán)，這在“積極調(diào)整學(xué)校布局，提高辦學(xué)效益”方向表現(xiàn)明顯。

4.穩(wěn)定了教師隊伍，提高了師資素質(zhì)在教育經(jīng)費(fèi)由縣統(tǒng)籌，一定程度上緩解農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊張狀況的同時，農(nóng)村中小學(xué)教職工的工資收到縣集中管理，由縣按照國家統(tǒng)一規(guī)定的工資項目和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一發(fā)放，從而保證了農(nóng)村中小學(xué)教職工工資的按時足額發(fā)放，這在一定程度上保證了農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍的相對穩(wěn)定。

稅費(fèi)改革后，作為農(nóng)村義務(wù)教育重要收入來源的農(nóng)村教育附加費(fèi)的取消和普遍存在的縣鄉(xiāng)財政困難，使得農(nóng)村義務(wù)教育財政面臨諸多現(xiàn)實困境。特別是在一些國家貧困縣、省貧困縣，由于縣（市）級財力的匱乏、可調(diào)財政余地的縮小，致使 農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展受到很大的制約。

1.農(nóng)村進(jìn)行教育管理體制已經(jīng)調(diào)整為“以縣為主”，這的確減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)壓力，有利于縣級政府統(tǒng)籌規(guī)劃教育發(fā)展，統(tǒng)一配置教育資源，縮小各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育發(fā)展中存在的差距。但是，由于農(nóng)村大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，縣級政府同樣財力薄弱，縣級財政壓力也非常之大。在縣級財政預(yù)算的過程中，往往連人頭費(fèi)都難以維持，根本無法安排公用經(jīng)費(fèi)撥款，無法安排學(xué)校基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)。實際上，很多縣(區(qū))迫于政策的壓力，只是勉強(qiáng)對教師工資實行全縣統(tǒng)籌，而公用經(jīng)費(fèi)、基本經(jīng)費(fèi)仍按原來的體制運(yùn)作。

2.農(nóng)村義務(wù)教育投入在地區(qū)間和城鄉(xiāng)間不平衡在現(xiàn)行的“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主要依靠地方政府。由于各地區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化差異很大，因而導(dǎo)致了教育投入不平衡的格局，使農(nóng)民根本無法在真正意義上享受。

3.政府責(zé)任重心偏低導(dǎo)致財政投入失衡。目前在基礎(chǔ)教育管理方面我國實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，地方負(fù)責(zé)，分級管理，農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的體制，而實際上在基礎(chǔ)教育管理和投入方面基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)，農(nóng)村義務(wù)教育投入“以縣為主”。從國際上看，中央和地方對教育的財政投資分擔(dān)比例一般為60：40，而我國中央與地方政府對教育的財政投資分擔(dān)比例平均為55：45。所以，中央政府以及省級政府掌握了主要財力，但對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資例卻一直偏低。省、市級財政薄弱，卻承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任。這種全國大部分省、市級政府在義務(wù)教育方面所負(fù)的事權(quán)責(zé)任與財權(quán)責(zé)任不對稱，財政收入能力與支出能力不對稱的問題。是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的另一體制性原因。因此有必要從財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的角度考慮農(nóng)村義務(wù)教育財政體制改革問題。

針對當(dāng)前出現(xiàn)的問題，考慮到改革所面臨的壓力和困難，為了鞏固改革成果，進(jìn)一步支持和推進(jìn)鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，就必須在宏觀決策上進(jìn)行調(diào)整和充實。1.在宏觀決策上進(jìn)行調(diào)整和充實。建立符合不同類型地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育財政分擔(dān)體制。現(xiàn)階段，實行分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革后，原先的農(nóng)村多渠道投入體制已不能適應(yīng)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要，必須相應(yīng)建立新的農(nóng)村教育公共財政體制，義務(wù)教育的責(zé)任在各級政府，主要由政府財政來承擔(dān)，并建立各級財政分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的體制，縣級政府對義務(wù)教育的人權(quán)，事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)籌管理，但不是指財政投入只由縣投入，是由中央，省，市，縣共同分擔(dān)，那么如何分擔(dān)呢，在東部發(fā)達(dá)省份農(nóng)村義務(wù)教育投入按生均成本進(jìn)行分擔(dān)東部發(fā)達(dá)地區(qū)各省，市，其農(nóng)村義務(wù)教育完全可以以省，市，為單位，城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌規(guī)劃，城鄉(xiāng)一視同仁，按照生均教育成本分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)，具體操作可以在保持現(xiàn)有體制框架下，測算義務(wù)教育生均成本和核算縣級財政實際水平，在此基礎(chǔ)上，明確縣，地，省，中央四級財政的分擔(dān)比例以利于在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

2.鼓勵辦學(xué)主體和投資主體的多元化。在當(dāng)前條件下，一是大力發(fā)展各種民辦教育或鼓勵民辦教育的發(fā)展，教育部門給予政策上的引導(dǎo)和扶持；二是將部分公辦學(xué)校改為公有民辦，其基本建設(shè)投資由政府承擔(dān)，而經(jīng)常性的費(fèi)用由承辦者負(fù)擔(dān)；三是通過產(chǎn)權(quán)改革，在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上將現(xiàn)有部分學(xué)校由公有轉(zhuǎn)為民有，產(chǎn)權(quán)改革后，原屬公辦的學(xué)校其產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系發(fā)生變化，政府只是股東之一，或者政府因產(chǎn)權(quán)已讓渡而不再是產(chǎn)權(quán)主體，學(xué)校的性質(zhì)也就是公辦轉(zhuǎn)為民辦，教育部門定期對其辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估和監(jiān)督。這樣不僅可以減少教育支出，而且也可以盤活存量資產(chǎn)，彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)得不足。

3.以法律形式明確中央和省級政府對義務(wù)教育的財政投入職責(zé)。目前我國還沒有哪部法律明確規(guī)定各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)比例，立法的缺失也使得各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入方面有推諉責(zé)任的現(xiàn)象，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺。為此，我國必須進(jìn)一步完善義務(wù)教育法，打破主管者負(fù)擔(dān)的原則，明確界定中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府對義務(wù)教育的具體責(zé)任，明確規(guī)定義務(wù)教育資金投入應(yīng)由中央和省級政府負(fù)主要責(zé)任。、省級財政做好中小學(xué)危房改造等校舍建設(shè)資金的配套和管理工作。縣級財政要按照“盡量讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的原則，做好縣鄉(xiāng)財政體制的調(diào)整工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)履行好自身的職責(zé)，因地制宜，幫助和扶持農(nóng)村中小學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。同時各級財政要積極支持和發(fā)展社會力量辦學(xué)，鼓勵團(tuán)體與個人捐資助學(xué)。

4.加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)。緩解地方財政困難，增強(qiáng)地方財政實力，不能僅僅依靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，從根本上說還是應(yīng)該通過大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)來保障目前“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制。各地要積極響應(yīng)和貫徹落實中央關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的號召，高度重視并切實采取有效措施，把社會主義新農(nóng)村建設(shè)的各項任務(wù)落到實處；以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村義務(wù)教育財政打下堅實基礎(chǔ)。各地也要從實際出發(fā)，在準(zhǔn)確把握縣情的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，著力建設(shè)縣域特色經(jīng)濟(jì)區(qū)。農(nóng)業(yè)資源豐富的縣可以采用農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型發(fā)展模式，立足本縣實際，形成各具特色的經(jīng)濟(jì)格局。

第二篇：稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響

稅費(fèi)改革對農(nóng)村工作的影響

隨著2004年中央一號文件的頒布實施，以減免農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的新一輪農(nóng)村稅費(fèi)改革正式拉開帷幕。這次改革，波及全國各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及中國九億農(nóng)民，意義重大，影響深遠(yuǎn)。由于農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，因此農(nóng)業(yè)稅減免也必然會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作產(chǎn)生巨大影響。那么，這次農(nóng)村稅費(fèi)改革到底會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來什么樣的影響呢？為此，我們對新鄉(xiāng)市減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室、新鄉(xiāng)市農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及延津、獲加、輝縣、衛(wèi)輝等縣市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了走訪調(diào)查。通過調(diào)查，我們了解了許多情況，掌握了大量材料，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，我們還提出了一些建設(shè)性的意見和看法。但愿我們的調(diào)查研究，能對新鄉(xiāng)市農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的鞏固以及這項工作的進(jìn)一步深化有所作用。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革狀況

（一）全國農(nóng)村稅費(fèi)改革歷程

從全國范圍來看，農(nóng)村稅費(fèi)改革大致經(jīng)歷了三個階段：一是地方的自發(fā)改革階段。從1993年到2000年，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國許多縣市自發(fā)地進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索。其典型模式主要有三種：第一是實行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“征實”制，即實行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)合并征收，一定三年不變。如河北正定縣的“公糧制”改革；第二是“費(fèi)改稅”，即把“三提留五統(tǒng)籌”改為 “農(nóng)村公益事 業(yè)建設(shè)稅”。如湖南武岡市的改革；第三是“土地綜合負(fù)擔(dān)大包干”，如湖北棗陽市揚(yáng)擋鎮(zhèn)的改革。二是中央指導(dǎo)下的安徽試點(diǎn)改革階段。2000年3月，中央文件確定在安徽省以省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，由此農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入中央指導(dǎo)試點(diǎn)階段。改革的主要內(nèi)容可以簡單概括為：“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”。“三個取消”指取消生豬屠宰稅、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；“兩個調(diào)整”即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)村特產(chǎn)稅征收辦法（停征除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅）；三年取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；配套改革：主要是改革撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)事業(yè)機(jī)構(gòu)、撤組并村；改革縣鄉(xiāng)財政體制；改革調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育布局等。“三個確保”，確保改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，不反彈;確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn);確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常支出需要。三是中央指導(dǎo)下的改革全面推進(jìn)階段。2003年，在中央政府的政策引導(dǎo)下，全國范圍內(nèi)各個省市全面展開農(nóng)村稅費(fèi)改革工作。在2004年召開的人大會議上，中央又提出了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新舉措：從2004年起，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個百分點(diǎn)，五年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。（吳仲斌：《減輕、規(guī)范、穩(wěn)定、深化：對農(nóng)村稅費(fèi)改革的析評》，人大復(fù)印資料：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2005年第5期）據(jù)初步測算，實施這些政策，2004年農(nóng)民減負(fù)增收約３０２億元，中央財政為此安排 轉(zhuǎn)移支付２１９億元補(bǔ)助地方財政減收缺口。與此同時，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，還實施了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的財稅優(yōu)惠政策，取消３項、免征８項、降低４項涉農(nóng)行政事業(yè)性收費(fèi)。

（二）我市農(nóng)村稅費(fèi)改革情況

從新鄉(xiāng)市的情況來看，農(nóng)村稅費(fèi)改革也大致經(jīng)歷了三個階段：一是2002年實行費(fèi)改稅。經(jīng)過改革，全市農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額由2001年的48107萬元，減少為2002年的25830萬元；農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)由2001年的111.30元，減少為2002年的59.76元。兩者分別下降了46.30%；二是2004年減征農(nóng)業(yè)稅。2004年我市農(nóng)業(yè)稅征收下調(diào)三個百分點(diǎn)，稅率由原來的7%降為4%。由此，我市農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額在2002年的基礎(chǔ)上又減少了11070萬元，再加上種糧補(bǔ)貼，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)由2002年的59.76元下降為16.14元；三是2005年免征農(nóng)業(yè)稅。從2005年開始我市全部免征農(nóng)業(yè)稅，取消了所有對農(nóng)民的收費(fèi)項目，農(nóng)民負(fù)擔(dān)基本為零。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革對我市農(nóng)村工作產(chǎn)生的影響

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效 1．農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著減輕

農(nóng)村稅費(fèi)改革被概括為“三取消、二調(diào)整、一改革”的改革方式，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，納入農(nóng)業(yè)稅范疇，村提留中的管理費(fèi)、公益金改為農(nóng)業(yè)稅附加，公積金（村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金）實行一事一議，由村民大會民主討論決定；取消屠宰稅和逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，改為按照農(nóng)作物的常年產(chǎn)量和規(guī)定的稅率依法征收。并改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法，實行鄉(xiāng)管村用。實行費(fèi)改稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何部門和單位不得以其他形式向農(nóng)民無償征收費(fèi)用。改革以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到了顯著減輕。以延津縣東屯鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)在實行稅費(fèi)改革以前的2000年農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要包括農(nóng)業(yè)稅54．１4萬元，以資代勞113．73萬元，工程水費(fèi)9．51萬元，村提鎮(zhèn)統(tǒng)147．45萬元，共計324．83萬元。其中三項村提留包括公積金、公益金（用于五保戶、困難戶、合作醫(yī)療、廣播、電影）、管理費(fèi)（用于干部報酬、辦公費(fèi)、帳冊工本費(fèi)、公用管理費(fèi)），五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌包括教育費(fèi)附加54萬元，優(yōu)撫4．62萬元，民兵訓(xùn)練5．78萬元，鄉(xiāng)村運(yùn)行建設(shè)7．61萬元。此外，向?qū)W生每人每學(xué)期收150元教育附加費(fèi)用，全年征收120萬元。在實行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)每年均呈下降趨勢，2001年農(nóng)民負(fù)擔(dān)全年共計245．52萬元，2002年240．72萬元，2003年230．79萬元，2004年122．76萬元，其中2004年122．76萬元中的72．39萬元農(nóng)業(yè)稅已不再向農(nóng)民征收，改由政府代繳，2004年的農(nóng)民實際負(fù)擔(dān)僅為50．37萬元。且自2001年起取消在學(xué)生頭上收取的教育附加費(fèi)。由此可見，實行稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)得到了較為顯著的減輕，農(nóng)民收入增長，為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

2.解放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，改善了干群關(guān)系，優(yōu)化了干部形象 按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，政府職能主要是向其公民提供公共商品，并為私人商品的有效提供創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其基本職能主要是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括維持社會治安、制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行鄉(xiāng)村基本建設(shè)和社會保障體系建設(shè)等，同時為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓(xùn)服務(wù)。根據(jù)這樣的職能定位，征收稅費(fèi)并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任務(wù)。然而，在農(nóng)業(yè)稅減免以前，由于鄉(xiāng)級財政實行包干自籌，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收繳狀況不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公經(jīng)費(fèi)直接聯(lián)系，而且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個人的收入直接掛鉤，因此，催糧派款、征稅收費(fèi)成了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年四季的主要工作。這項工作牽扯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大量的時間與精力。據(jù)中國社科院調(diào)查報告的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部70%以上的時間和精力都用來抓農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收了（互聯(lián)網(wǎng)）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把大量的時間與精力都投到了征收稅款上，無暇顧及其它工作，致使許多份兒內(nèi)應(yīng)干的事情沒有干好或者根本沒有時間去干。不僅如此，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，對繳納稅費(fèi)有抵觸情緒，再加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在收費(fèi)過程中方法簡單，態(tài)度粗暴，致使干群矛盾激化，干群關(guān)系緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象也因此受到嚴(yán)重?fù)p害。在不少群眾看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就不是為群眾服務(wù)的，而是專門“催糧要款，刮宮引產(chǎn)”，“要糧、要錢、要命”的。減免農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)功能被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也從繁瑣的收費(fèi)工作中被解放出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不用四處奔波收費(fèi)了，節(jié)省的大量時間和精力就可以用來幫助農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加經(jīng)濟(jì)收入；排查農(nóng)村矛盾，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定；開展文娛活動，豐富農(nóng)民生活；關(guān)心困難群眾，實現(xiàn)共同富裕了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對農(nóng)民的索取少了，服務(wù)多了，干部與群眾之間的矛盾沖突大大減少，干群關(guān)系明顯改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾心目當(dāng)中的形象也有所好轉(zhuǎn)。

3.促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，催化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制的誕生 農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自收自支，管理混亂，“收費(fèi)養(yǎng)人，養(yǎng)人收費(fèi)”的問題十分突出，從而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)龐雜、人浮于事、效率低下。根據(jù)有關(guān)部門提供的材料，在我市的153鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中，各類超編人員就高達(dá)8000多人。這不僅嚴(yán)重增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也在很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和各項事業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)職能不復(fù)存在，工作任務(wù)大大減輕，工作中心與工作方式也發(fā)生相應(yīng)改變，支撐大量編外人員生存的經(jīng)濟(jì)來源被切斷，因此改革機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新體制問題迫在眉睫，勢在必行。目前，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作正在轟轟烈烈地進(jìn)行，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案也已經(jīng)出臺，并且正在緊鑼密鼓地貫徹實施。

我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要圍繞兩個方面進(jìn)行：第一，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。目前，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)臵不太科學(xué)，存在著數(shù)量多、規(guī)模小的問題。我市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)153個，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口只有2.55萬人。按照省政府規(guī)定的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3萬人的標(biāo)準(zhǔn)，有73個不符合標(biāo)準(zhǔn)，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的48%。在經(jīng)濟(jì)還欠發(fā)達(dá)的情況下，這種設(shè)臵是一種極大的浪費(fèi)。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)和從業(yè)人員將會大大減少，“廟小菩薩多”的問題有望得到解決。第二，重設(shè)機(jī)構(gòu)。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)臵忽略了農(nóng)村的特點(diǎn)與需要，基本上按照上級政府的構(gòu)成情況對口設(shè)臵，黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子一個不少，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加上七站八所高達(dá)20多個。這不僅占用了大量的人力財力資源，而且造成了辦事效率低下。改革以后，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)臵將打破黨政界限，黨政領(lǐng)導(dǎo)也將實行交叉任職。按照我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只設(shè)立黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦和社會事務(wù)管理辦三個綜合性辦事機(jī)構(gòu)，事業(yè)機(jī)構(gòu)除了保留計生技術(shù)服務(wù)中心和財政所，新設(shè)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心以外，其它機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)取消。這種設(shè)臵充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，適應(yīng)了社會發(fā)展的需要，更有利于促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來的問題

伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，一些新的問題也隨之而來。盡管由于這項改革時間不長，各種問題暴露得不是太充分，但是問題的苗頭已經(jīng)開始有所顯現(xiàn)。這些問題歸納起來，大致有以下幾個方面：

1.鎮(zhèn)、村的可用財力都有不同程度減少，對不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響更為明顯。實行稅費(fèi)改革尤其是今年全市統(tǒng)一取消農(nóng)業(yè)稅征收后，鎮(zhèn)、村一級的可用財力必然會受到不同程度影響，對一些工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，農(nóng)業(yè)稅原本在其可用財力中占有較高的比例，農(nóng)業(yè)稅免征后，對其可用財力將會造成直接的影響。以延津縣東屯鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2001年的鎮(zhèn)可用財力378．01萬元，其中農(nóng)業(yè)稅99．24萬元，占26%；2002年的鎮(zhèn)可用財力為309．49萬元（2002年的財政體制上解額度增加，故可用財力減少），其中農(nóng)業(yè)稅100．44萬元，占32%；2003年的鎮(zhèn)可用財力為

469．85萬元，農(nóng)業(yè)稅98．09萬元，占20%。可見，農(nóng)業(yè)稅的免征將使該鎮(zhèn)的可用財力受到比較大的影響，而鎮(zhèn)財政的各項支出卻并未減少，從而對鎮(zhèn)財政的平衡，政府公共產(chǎn)品的提供都造成了不小的壓力。

2.加大了鎮(zhèn)、村的償債壓力。根據(jù)我市農(nóng)委去年所做的專項調(diào)查結(jié)果，截止2003年年底，我市153個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，負(fù)債總額高達(dá)12.09億元。其中，負(fù)債在1000萬元以上的有33個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的21.43%；負(fù)債在2000萬元以上的有7個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的4.5%；負(fù)債最高的衛(wèi)輝市太公泉鄉(xiāng)本級負(fù)債高達(dá)6858萬元。從債務(wù)形成的原因來看，有興辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)，有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)，有拖欠干部和教師工資形成的債務(wù)，有公用經(jīng)費(fèi)支出形成的債務(wù)等。這些債務(wù)在 農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借自己擁有的收費(fèi)權(quán)，通過增設(shè)收費(fèi)項目或者任意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或多或少還有償還的可能性。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)功能被廢止，各種“創(chuàng)收”的路子被堵塞，盡管由農(nóng)業(yè)稅減免造成的財政缺口由上級財政通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，但這些資金也僅僅能夠勉強(qiáng)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒有結(jié)余用來還債。這些債務(wù)如何化解，已經(jīng)成了目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一大難題。如果這一問題得不到妥善處理，不僅有礙農(nóng)村的發(fā)展，而且可能影響農(nóng)村的穩(wěn)定。

3.社會公益事業(yè)發(fā)展減速。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，提供農(nóng)村社會公共產(chǎn)品所需的費(fèi)用都是通過集資等形式向農(nóng)民直接收取解決的。稅改以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的收費(fèi)功能被取消，各種支出要靠財政轉(zhuǎn)移支付來解決，而上級財政轉(zhuǎn)移支付所提供的資金是非常有限的，除了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以外，很難有結(jié)余。這就造成一個問題，即今后農(nóng)村公益事業(yè)怎樣發(fā)展，所需資金如何解決？這一問題不解決，就會導(dǎo)致兩種結(jié)果：第一，不發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。這必然影響農(nóng)村建設(shè)的總體發(fā)展，引發(fā)廣大農(nóng)民群眾的不滿。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重開收費(fèi)口子。這種可能性不是沒有。2004年8月10日《華商報》就曾報道，陜西省山陽縣小河口鎮(zhèn)為了增加財政收入，竟以紅頭文件形式，要求根本沒有執(zhí)法權(quán)的干部下鄉(xiāng)罰款。這是非常值得注意的問題。因為一旦收費(fèi)的口子被重新打開，就有可能舊態(tài)復(fù)發(fā)。這將使農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果被 9 部分抵消或者全部化為泡影。那么，就這兩種結(jié)果來看，顯然都不是我們所期待的。

4.富裕人員如何安臵。稅改推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制的誕生。但是，在這一過程中，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將面臨一個非常棘手的問題，就是富裕人員如何安臵的問題。這一問題如果得不到很好的解決，不僅農(nóng)村的穩(wěn)定有可能受到影響，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也很難取得成功。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)如何保證。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于財政轉(zhuǎn)移支付資金是否充足到位。取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村基層政府的財政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)所需資金主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付，因此，轉(zhuǎn)移支付資金是否足夠使用、能否及時到位，就成了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。在目前財政轉(zhuǎn)移支付制度很不規(guī)范的情況下，要確保上級財政轉(zhuǎn)移支付資金充足到位，需要解決三個問題：一是轉(zhuǎn)移支付資金在中央、省、市三級財政之間如何分配？這個問題不解決，就難以長期保證財政轉(zhuǎn)移支付資金的正常供給，進(jìn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是上級財政轉(zhuǎn)移支付資金如何適時調(diào)整？隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需的各種經(jīng)費(fèi)支出會呈現(xiàn)出擴(kuò)大化趨勢。如果沒有一套科學(xué)調(diào)整制度來適時調(diào)節(jié)上級財政轉(zhuǎn)移支付資金的供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需經(jīng)費(fèi)就會難以保證，正常運(yùn)轉(zhuǎn)就會受到影響；三是如何避免財政轉(zhuǎn)移支付資金在轉(zhuǎn)移過程中被截留挪用。這是財政轉(zhuǎn)移支付資金使用管理過程中存在的最大隱患。在目前狀況下，由于這一政策實行時間短，上級要求嚴(yán)，財政轉(zhuǎn)移支付資金被截留挪用的情況尚不多見，也許沒有，但隨著時間的推移，情況會怎樣就很難說得清楚。只有盡早鏟除隱患，杜絕漏洞，才能防患于未然。

6.工商業(yè)滯后，以農(nóng)業(yè)稅收為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政格局不復(fù)存在，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工商經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)尚未全面建立。農(nóng)村稅源基礎(chǔ)薄弱、稅收零星是一個長期存在的問題，“稅不夠，費(fèi)來補(bǔ)”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決經(jīng)費(fèi)不足的主要出路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入不僅嚴(yán)重依賴類似人頭稅的“三提八統(tǒng)”(即所謂“人田各半”的征收方法)，而且還大量向農(nóng)民集資、攤派，靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來維持基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)是一片空白，僅僅靠商業(yè)流通實現(xiàn)一部分稅收，對地方稅收而言好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年也只有七八萬元，差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年僅有五六千元。

三、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的對策建議

農(nóng)村稅費(fèi)改革，改的是稅費(fèi)，動的是全局，利益關(guān)系調(diào)整大，涉及面廣，需要一系列配套改革措施作為支撐，才能保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利和高效推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，加大轉(zhuǎn)移支付的力度

1994年的分稅制將省以下地方政府的財力上收，提高了中央財政集中度，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。但也產(chǎn)生了兩個方面的負(fù)效應(yīng)，一是地方財政能力縮小，二是地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱。農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是陷于困境，要確 保農(nóng)村稅費(fèi)改革順利平穩(wěn)地推進(jìn)，則必須消除分稅制后兩個負(fù)效應(yīng)。

首先是開辟新稅源，重新分配原有稅源，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自我保障能力。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來我國的許鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都出現(xiàn)了困難，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了巨額的財政赤字和債務(wù)，其中一個很重要的原因是一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源單一，自我保障能力較差。這些地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市場化程度不高，既沒有高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)，也沒有其他的工業(yè)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入成為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支柱。農(nóng)業(yè)稅減免不可避免地沖擊地方財政，導(dǎo)致財政收入陷于困境。所以農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要擺脫困境最根本的是靠大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，要立足地方優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，為財政提供穩(wěn)定的財源。

要解決地方財政危機(jī)，除了中央和省級政府轉(zhuǎn)移支付外，一個重要的方面就是重新分配稅源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的提供較為穩(wěn)定的來源。因為實行分稅制后，國家還將營業(yè)稅、個人所得稅收入的大部分上繳省級和中央財政，可以說分稅制改革僅僅考慮了如何增加中央的財政收入，而沒有考慮如何設(shè)臵符合地方稅要求的主體稅種，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源寄于工商稅和農(nóng)業(yè)稅上，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制性危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家在稅收分配上是否可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的份額，同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辟一些新的稅種，比如稅基 比較穩(wěn)固的房地產(chǎn)稅和自然資源比較豐富的地區(qū)的資源稅種向主體稅種演變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為真正的一級地方財政。

其次是加大轉(zhuǎn)移支付的力度，保障地方政府財權(quán)與事權(quán)相對平衡。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59、61條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：…

（五）執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作；…鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：…

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；…也就是說縣鄉(xiāng)政府的職能基本上包括了農(nóng)村社會生活的方方面面。在這些職能中有些職能并非是基層政府的所能完成的，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)科技投入等。從政府治理角度看，它是一個范圍遍及全國的純公共產(chǎn)品，從法律角度看，它是一個國家義務(wù)，而非基層政府的義務(wù)。對于這些事務(wù)，國家要按照公共財政的原則，進(jìn)一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出比重。以義務(wù)教育為例，世界各國通行做法是國家對所有適齡兒童實行無差別對待，每一個人能公平而不受歧視地分配教育資源，使用現(xiàn)有教育設(shè)施。在我國，稅費(fèi)改革前農(nóng)村義務(wù)教育成為地方基層政府最為重要的職責(zé)之一，這顯然與世界各國 做法不一致。稅費(fèi)改革后，我們確立了“以縣為主”的財政投入體制，主要強(qiáng)調(diào)通過轉(zhuǎn)移支付來確保農(nóng)村兒童義務(wù)教育權(quán)利的實現(xiàn)，這是財權(quán)與事權(quán)相對平衡表現(xiàn)。對基層政府其他職能，國家要保證其實現(xiàn)，則要賦予其財權(quán)，因為職能在某種程度上則意味著財權(quán)，也只有財權(quán)與事權(quán)相對平衡才能使基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，才能避免三亂等傷農(nóng)事件再次發(fā)生。

最后是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理方式。從目前來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相當(dāng)困難，與之相隨的是混亂財政管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因缺乏必要的財政監(jiān)督機(jī)制，支出也缺乏預(yù)算約束，所以財政資金使用隨意性很強(qiáng)，這也是造成基層財政困境重要原因。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理方式，目前可探索三種體制模式：(1)比較規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制。這種模式主要在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模大、財政增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。(2)分稅制基礎(chǔ)上收支包干型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。這種模式主要在經(jīng)濟(jì)狀況較好、財政有一定規(guī)模、收支差額不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。(3)鄉(xiāng)財縣代管財政體制。對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可比照國庫集中收付的管理辦法，其財政收入直接上繳縣國庫，財政支出由縣財政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的支出需要，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為滿足支出的需要直接向農(nóng)民伸手的現(xiàn)象。對大部分縣鄉(xiāng)財政的管理方式，還是應(yīng)該按照中央精神，積極推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的改革。

（二）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成為中國農(nóng)村改革的又一個焦點(diǎn)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榭h級政府的派出機(jī)構(gòu)；也有學(xué)者認(rèn)為實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。不管改革的方向是什么，但有一個問題是必須要面對的，那就是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)林立、人滿為患的狀況。稅費(fèi)改革前我國約有4.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各類工作人員約有200——300人，據(jù)不完全統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民養(yǎng)活的人員約1316.2萬人，平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部，因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成40%左右的額外負(fù)擔(dān)。所以要鞏固稅費(fèi)改革的成果，則必須推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。

首先是對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小，而財政供養(yǎng)人員并不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小而有所縮減，可謂是麻雀雖小，五臟俱全。人員過多的結(jié)果必然是導(dǎo)致國家行政成本的加大。在原有體制下，為解決成本問題，只能以各種名義來亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派。要減少國家行政治理的成本，杜絕三亂，保護(hù)農(nóng)民利益，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不失為一種好的選擇。如廣東省提出全省整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例要達(dá)到15%以上，同時廣東省還要求撤銷不符合規(guī)定設(shè)臵的機(jī)構(gòu)，按轉(zhuǎn)變政府職能的要求核定鎮(zhèn)級人員編制，并于2003年6月30日，凍結(jié)鎮(zhèn)級人員編制，對超編人員和不符合規(guī)定進(jìn)入鎮(zhèn)級編制的人員，要堅決清退。將過 多過散的事業(yè)單位進(jìn)行合并，鼓勵條件成熟的鎮(zhèn)級事業(yè)單位企業(yè)化，走向市場。

其次是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改變治理方式。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能涵蓋了農(nóng)村生活的各個方面。但實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力實現(xiàn)上述職能。要實現(xiàn)這些方面，一個重要的條件就是大幅度提高工作人員的數(shù)量，這又要回到稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展老路上去。對此，我們要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，主要是協(xié)助中央政府提供部分農(nóng)村公共產(chǎn)品，或者說這些公共產(chǎn)品由中央政府直接提供的話成本相對較高，它包括社會治安、地方交通、信息、計劃生育等。而像義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)科技投入等則是中央政府提供范疇。如稅改前的農(nóng)村義務(wù)教育，由于中央經(jīng)費(fèi)投入較少，農(nóng)村義務(wù)教育投入體制基本上是以鄉(xiāng)為主，農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資成為教育經(jīng)費(fèi)兩大來源。為維系教育的正常運(yùn)作，基層部門只有不停地向農(nóng)民收費(fèi)來辦學(xué)。對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，世界各國基本上都是由中央政府來提供的。它強(qiáng)調(diào)只要是適格主體，他們的權(quán)利是平等無差別的，誰也沒有超越法律之上的特權(quán)，誰也不能對他人有優(yōu) 越的地位。同時，世界各國還通過立法規(guī)定對一定兒童免費(fèi)實施某種程度的學(xué)校教育。如意大利憲法（1947年）第34條規(guī)定，“學(xué)校向一切人開門。凡年滿8歲者之初級教育，為義務(wù)和免費(fèi)教育”。《德意志帝國憲法》（魏瑪憲法）第145條規(guī)定，“受國民小學(xué)教育為國民普通義務(wù)。就學(xué)期限，至少八學(xué)年，次為完成學(xué)校至滿足18歲為止，國民小學(xué)及完成學(xué)校之授課及教育用品，完全免費(fèi)”。從此可看出，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育既不是基層政府的職能，它也沒有這個能力，而這些方面往往又是農(nóng)民最為關(guān)注的事情。廣東省農(nóng)村稅費(fèi)改革調(diào)查隊調(diào)查表明，農(nóng)民對農(nóng)村稅費(fèi)改革后政府職能的期望：62.1%的農(nóng)戶希望政府搞好農(nóng)村合作醫(yī)療，減少農(nóng)民看病支出；25.3%的農(nóng)戶希望政府嚴(yán)格監(jiān)督教育收費(fèi)，減少農(nóng)民教育支出；12.6%的農(nóng)戶希望增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件。[1]P12而醫(yī)療、教育等方面我國在立法上政策上均界定為地方政府職能，中央政府投入相對較少，現(xiàn)在是改變的時候了。

（三）加大對一些貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶力度

農(nóng)村稅費(fèi)改革對于我市一些工業(yè)經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)相對占主導(dǎo)的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力相對較大。對于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，每年的教育費(fèi)用支出、社會事業(yè)支出在其財政支出中占有很大比例，如延津縣東屯鎮(zhèn)2003年為民辦實事的經(jīng)費(fèi)上級撥款172．7萬元用于水泥化道路和農(nóng)村改水，鎮(zhèn)政府支出317．6萬元，主 要用于水泥化道路148．8萬元、農(nóng)村改水58．5萬元、危橋改造12．4萬元、合作醫(yī)療10萬元、以及農(nóng)村低保、危房改造等，鎮(zhèn)里的這部分支出目前一部分尚屬欠款，還未落實，農(nóng)業(yè)稅免征以后，鎮(zhèn)財政更為緊張，提供社會公共產(chǎn)品的能力也必將受到影響。因此，建議可以從政策上加大對我市貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶力度，如對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)可取消或適當(dāng)減少目前的財政上解額度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一；市、區(qū)縣政府增加對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收分成比例，增強(qiáng)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展動力；加強(qiáng)對幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶力度，科學(xué)確定幫扶項目，幫扶資金可以通過財政轉(zhuǎn)移支付形式支出，確保其及時到位。

第三篇：稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層組織建設(shè)的影響調(diào)查

稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層組織建設(shè)的影響調(diào)查2004年9月2002年，我縣按照市里的統(tǒng)一部署，全面推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革。我縣稅費(fèi)改革前2001年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為7260萬元，人均為63.60元，稅費(fèi)改革后2003年農(nóng)業(yè)稅為2677萬元，人均為23.45元，減負(fù)率為63.1。這次稅費(fèi)改革，對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定農(nóng)村改革、增加農(nóng)民收入起到了積極作

用，絕大多數(shù)農(nóng)戶在稅費(fèi)改革中受益。但稅費(fèi)改革后也出現(xiàn)了一些新問題，特別是對農(nóng)村基層組織建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。

第四篇：稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層組織建設(shè)的影響調(diào)查

稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層組織建設(shè)的影響調(diào)查2004年9月2002年，我縣按照市里的統(tǒng)一部署，全面推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革。我縣稅費(fèi)改革前2001年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為7260萬元，人均為63.60元，稅費(fèi)改革后2003年農(nóng)業(yè)稅為2677萬元，人均為23.45元，減負(fù)率為63.1%。這次稅費(fèi)改革，對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定農(nóng)村改革、增加農(nóng)民收入起到了積極作用，絕大多數(shù)農(nóng)戶在稅費(fèi)改革中受益。但稅費(fèi)改革后也出現(xiàn)了一些新問題，特別是對農(nóng)村基層組織建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。

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第五篇：稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層組織建設(shè)的影響調(diào)查

一、稅費(fèi)改革給農(nóng)村基層組織建設(shè)帶來的問題及成因

（一）農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。稅費(fèi)改革往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財力進(jìn)一步減少，鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難明顯增大。

鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，缺乏有效的化解途徑。目前鄉(xiāng)村欠債問題突出，鄉(xiāng)村債務(wù)是由歷史原因造成的，是長期積累下來的，但是稅費(fèi)改革后這個問題突顯出來。一些鄉(xiāng)村逐年積累起來的債務(wù)像滾雪球一樣越滾越大，原本指望通過統(tǒng)籌和提留來維持周轉(zhuǎn)并逐步得以消化，但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，統(tǒng)籌提留以及集資攤派全部取消，化解債務(wù)便成為了頭等難事。據(jù)調(diào)查，清水鄉(xiāng)累計負(fù)債額達(dá)230萬元，比全鄉(xiāng)10年的農(nóng)業(yè)稅及附加總和還要多；村一級也是如此，該鄉(xiāng)7個村，村村都負(fù)債，負(fù)債額超過60萬元。稅費(fèi)改革導(dǎo)致農(nóng)業(yè)附加稅也相應(yīng)減少，使得一些全靠附加稅來維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的村級基層組織感到了困難，更不用說去償還那些陳年舊帳。

（二）農(nóng)村基層干部存在難選、難當(dāng)、難留的“三難”問題。稅費(fèi)改革后，村級財務(wù)的缺口最終將大部分落到現(xiàn)任干部的工資上，村干部一年忙到頭，有的只能拿到部分工資，有的甚至拿不到工資，嚴(yán)重挫傷了村干部的工作積極性。

同時，在現(xiàn)有條件下，基層干部年老后的后顧之憂沒有相應(yīng)政策解決。村干部認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上沒有“盼頭”，政治上沒有“奔頭”。許多村沒有積累只有債務(wù)，使鄉(xiāng)村基層組織失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其職能相應(yīng)萎縮，多數(shù)村找不到像樣的人當(dāng)村主任、村支書，鄉(xiāng)村干部“含金量”大大降低，村干部一般人都不愿干。面對農(nóng)村的這種情況，一些有水平、有頭腦、有能力的鄉(xiāng)村干部紛紛外出打工，謀求出路。

（三）農(nóng)村基層民主政治建設(shè)遇到新挑戰(zhàn)。稅費(fèi)改革政策規(guī)定，村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金，按照“一事一議”的原則辦理，“一事一議”的實際效果如何，將直接關(guān)系到村內(nèi)集體事業(yè)和公益事業(yè)的發(fā)展，這就對如何進(jìn)一步提高村民自治、民主管理的水平提出了新要求。

在具體實踐中，“一事一議”制度在一定時間內(nèi)難實施，目前很多村是“事難議、議難決、決難行”。一是缺乏群眾基礎(chǔ)。在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、偏遠(yuǎn)的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，群眾認(rèn)為“一事一議”制度名義上是給自己民主權(quán)利，實際上不是要群眾出勞，就是讓群眾出資。因此，對“一事一議”制度不熱心不認(rèn)可，導(dǎo)致有的村召開村民大會，商議集體生產(chǎn)公益事業(yè)，村民代表不參加會議，或者到會人數(shù)太少，會議開不成。農(nóng)民群眾不愿參加“一事一議”的村民大會，還有一個原因，就是開會沒有誤工補(bǔ)貼。稅費(fèi)改革前召開村民大會給予誤工補(bǔ)貼，改革后村級收入減少，取消了誤工補(bǔ)貼。二是缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收減緩，生活較為困難，對集體生產(chǎn)公益事業(yè)實行“一事一議”制度，出勞出資超出了農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力。比如，修村組道路等等，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民群眾確無錢出資，導(dǎo)致公益事業(yè)辦不成。三是任何事務(wù)村民受益的程度很難一致，不受益或受益少的農(nóng)戶不會交錢。特別我縣農(nóng)民外出打工的較多，舉家外出現(xiàn)象十分突出，對這些外出沒在家的根本就收不到錢。如水口鄉(xiāng)常年外出打工的農(nóng)民有5000人，占了全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?4%，有的組走了只剩十來個人。

（四）農(nóng)村公益事業(yè)興辦難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面村級財力下降，“無錢辦事”的問題日顯突出。另一方面村級負(fù)債面大，還債與辦實事之間產(chǎn)生矛盾，在村級現(xiàn)有的財力下，既要保“吃飯”，又要還債務(wù)，還要辦實事，村組干部感到很為難。尤其今年夏天，遭受了歷史罕見的洪災(zāi)，一些道路、橋涵、堰渠等基礎(chǔ)設(shè)施被破壞，這些僅靠有關(guān)部門的投入是有限的，多數(shù)要靠農(nóng)民自行解決。

二、幾點(diǎn)建議

（一）加大轉(zhuǎn)移支付力度，積極化解農(nóng)村債務(wù)。現(xiàn)階段可用一些開拓性的辦法化解鄉(xiāng)村債務(wù)。讓基層盡快渡過稅費(fèi)改革的“磨合期”，走上良性發(fā)展的道路。一是應(yīng)在全國農(nóng)村開展債務(wù)清理整頓工作，用條例形式規(guī)范農(nóng)村債務(wù)管理，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村債務(wù)中的違規(guī)高息、應(yīng)付款生息和利滾利等經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動。二是降息止息。嚴(yán)格執(zhí)行各項金融政策，把各種不合理的利息降下來，同時把鄉(xiāng)村欠款所列利息停下來，按先本后息的順序進(jìn)行償還。三是拍賣資產(chǎn)。對鄉(xiāng)村集體所屬資產(chǎn)和資源進(jìn)行拍賣，所得收入用于還債。四是債務(wù)重組。清理三角債，實行債權(quán)與債務(wù)掛鉤，消除鄉(xiāng)村作為中間方的債權(quán)債務(wù)責(zé)任；實行以物抵債，用鄉(xiāng)村所屬集體資產(chǎn)和實用意義不大的物資產(chǎn)權(quán)抵償、減輕債務(wù)，減少資產(chǎn)管理費(fèi)用。五是應(yīng)準(zhǔn)許省、市、縣人民政府發(fā)行定期債券，償還農(nóng)村債務(wù)。六是中央財政應(yīng)向農(nóng)村傾斜，控制國家重點(diǎn)重復(fù)建設(shè)項目，節(jié)約資金，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，償還農(nóng)村債務(wù)。

（二）合鄉(xiāng)并村，減少財政和農(nóng)民供養(yǎng)的干部人數(shù)。在交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)和計算機(jī)管理日益完善的今天，合鄉(xiāng)并村的條件已基本成熟，更有效率和更為經(jīng)濟(jì)。壓縮村干部數(shù)量，可以通過村“兩委”成員交叉任職等辦法，進(jìn)一步精減村干部數(shù)量，特別要壓縮拿誤工補(bǔ)貼的人員數(shù)量。提倡村組干部交叉兼職。另外，許多同志認(rèn)為實行村干部退休制加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，建議取消這一制度，改用更加科學(xué)、更符合農(nóng)村實際的辦法調(diào)動農(nóng)村干部的積極性。

（三）提高干部待遇，規(guī)范干部工作職責(zé)。將村干部待遇定為每月為300－350元，由財政統(tǒng)一支付。為了減輕財政壓力，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位富余人員下放到村任職，仍享受原工資待遇，并加強(qiáng)村干部的教育管理，讓他們有錢辦事，有能力干事。

（四）完善“一事一議”及“兩工”的籌資、籌勞政策。進(jìn)一步完善“一事一議”的有關(guān)政策，制定切實可行的操作辦法，以利于農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。對于一些外出打工戶的籌資籌勞，在自愿的原則下可以實行以資代勞。在一定時期內(nèi)可以繼續(xù)保留“兩工”，加強(qiáng)對“兩工”使用的規(guī)范和管理，保證對農(nóng)田水利基本建設(shè)有一個穩(wěn)定的投入渠道。在取消“兩工”后，為了保證農(nóng)村的水利建設(shè)，國家要加大資金投入，國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，要逐步轉(zhuǎn)到以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來，大型水利工程要繼續(xù)堅持以政府組織引導(dǎo)為主。跨地區(qū)工程要由受益范圍內(nèi)的單位與個人共同出資、統(tǒng)一興辦。鑒于目前農(nóng)村存在的“一事一議”難議、難決、難實施的實際，建議國家將“一事一議”籌資納入國家財政，主要由國家投入。

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