第一篇：環保依法行政問題初探

我市環保依法行政如何突破困境初探

加強環保依法行政工作，是全面貫徹落實依法治國基本方略和建設“法治眉山”的重要舉措，是推進環保部門依法行政、建設法治眉山的重要抓手，也是構建和諧眉山的重要保障。當前全市環境形勢十分嚴峻，總量減排、污染防治任務十分艱巨，加強環保依法行政已刻不容緩，如何突破環保依法行政困境已經成為加強環境保護工作的重中之重。

一、我市推進環保依法行政現狀

2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》下發后，全市環保部門加強組織領導，把依法行政工作作為環保工作的重點，堅持一把手負總責，明確目標責任，實行目標管理。幾年來，通過不懈努力，環境管理逐步走上依法辦事正軌,依法行政水平逐步提高，主要體現在以下幾個方面：

（一）法制機構和隊伍建設得到不斷加強。全市環保部門單獨設置法制機構3個，設置兼職法制審查職能機構3個，加強法制機構建設，不斷充實法制工作人員，落實法制工作經費，取得了較好的效果。

（二）依法行政意識不斷增強。近年來，我市環保系統通過加強學習培訓制度建設，加大學習培訓力度，采取領導干部學法用法培訓、集中培訓、選派培訓、開展專題講座、學習討論、案

例分析講解等多種形式組織開展培訓教育，充分提高了環保行政執行人員對依法行政的深刻認識，依法行政意識得到不斷增強。

（三）行政決策機制進一步健全。全市環保部門切實加強行政決策機制建設工作，建立健全合法、科學、民主的行政決策，進一步增強行政決策透明度和公眾參與度。調研表明，全市環保部門在做出重大事項決策時，都能事前由法制機構進行合法性審查，有力促進了環保行政決策更加科學、規范和透明。

（四）行政執法程序進一步規范。近年來，全市環保部門積極倡導“以人為本、執法為民”的執法理念，改進執法作風，規范執法行為，全面落實行政執法責任制的各項要求，通過開展案卷評查、行風評議、辦案能手評選、執法規范年等活動，進一步規范行政執法行為，較大提高了行政效能。

（五）行政監督機制進一步完善。近年來，全市環保部門建立了完善了依法行政評議考核制度、行政執法程序制度、行政復議及應訴制度、業務培訓制度、行風監督員制度、首問負責制度、服務承諾制度、限時辦理制度和責任追究等20余項制度，進一步強化規范性文件備案審查，規范環保行政處罰自由裁量，嚴格執行各項工作制度，行政監督機制得到較大完善。

（六）行政調解機制初顯成效。全市環保部門大力開展環境矛盾糾紛排查調查工作，積極探索預防和解決環境污染矛盾糾紛新方法、新機制，積極完善信訪工作機制，不斷涌現好的經驗和 2

做法，有效發揮了行政調解職能作用，大量環境矛盾糾紛得到了依法妥善處理。

二、存在的問題

全市環保依法行政工作雖然取得了較大進展和一定成效，但同時我們也要清醒認識到，各區縣推進環保依法行政還不平衡，與法治建設要求還存在較大差距，仍然存在諸多問題，主要表現在：

（一）行政職權機構設置不盡完善

全市環保行政部門設置行政職權科、隊、股29個，其中環境監察執法機構7個，行政審批、許可機構18個，法制審查機構4個，除環境監察執法機構全部設置到位外，行政審批、許可、法制審查機構設置不盡完善，比較混亂，混崗混編、權責不清、崗位虛設現象比較突出，特別是法制審查機構設置很不健全，崗責不明確，個別區縣環保局甚至沒有法制審查機構。我市區縣環保部門依法行政職權機構設置不盡完善，力量單薄，一個科室、大隊要同時應對市局幾個口徑的工作，一個行政執法人員要兼任幾項環境執法工作，工作任務重、工作質量難以保證。比如，青神縣環保局環境監察人員編制為4人，而實際從事環境執法業務的僅有2人，而這2人除要承擔全縣重點污染源的監督管理任務外，還要對口應對核與輻射安全監管工作，工作任務相當繁重，導致依法行政效率和質量受到制約和影響。

（二）行政崗位人員配置不到位

全市行政執法崗位核編129個，其中市局22名，東坡區23名，仁壽縣22名，彭山縣17名，洪雅縣16名，丹棱縣14名，青神縣15名，而實際在崗人員55人，其中市局13人，東坡區11人，仁壽縣6人，彭山縣11人，洪雅縣3人，丹棱縣5人，青神縣6人，大量在編人員被抽調到其他科室開展工作，僅市環境監察執法支隊就有6人被抽調到市局機關有關科室工作，其他區縣也普遍存在這樣的問題。

（三）行政執法崗位人員素質參差不齊。

全市環保系統共有行政執法崗位工作人員89名，其中35歲以下的54名，占60.6%，35歲～45歲的25名，占28.1%，45歲及以上的10名，占11.3%；大學文化程度的58名，大專文化程度的25名，中專（高中）及以下文化程度的6名，大專及以上文化程度人員占總數的93.3%；環境、法學專業人員25名，非環境、法學專業人員64名，環境、法學專業人員僅占28.1%；參加專業執法培訓并執證上崗位的85名，占總數的95.5%。

部分環保行政工作人員對依法行政意識不強,隨意行政，方式簡單，對相關法律法規理解膚淺,執行法律法規程序不規范，證據意識不強，自由裁量把握不準，行政執法素質與當前環境形勢和任務不相適應，嚴重缺乏既懂法又熟悉環保業務的行政工作人員。區縣環保局行政處罰過程中還存在較多不規范的問題，比如證據收集不全面、不合法或取證馬虎，有的只憑一份談話筆錄就處罰；一些行政處罰法律文書制作不夠規范．不能正確適用法律法規條

文，違法事實與處罰依據條款不相對應，有的甚至引用已廢止的法律法規條文。

除市、區縣環境監察執法人員專業對口性較好外，行政許可、審批和法制審查工作人員大都是半路出家，不熟悉企業的工藝流程、污染治理工藝，不熟悉環境監管法律法規，很難適應環境管理工作需要。

（四）行政執法能力和水平嚴重不足

基層環保部門行政人員少,工作任務繁重，普遍存在一身兼數職的現象，還存在裝備差、工作經費難保障的嚴重問題，大部分基層環保部門執法職能裝備遠遠達不到標準，應急能力差。同時，大部分基層環境監測機構建設滯后，監測設備嚴重缺乏，專業人員少，監測水平受限，一定程度上影響了行政執法能力和水平的提高。

（五）依法行政力度不均衡

我市環境執法力度有較明顯的不均衡性。就總體而言，與地方經濟社會發展水平呈一定相關性。

全市環保部門在對環境違法行為實施環境行政處罰上表現出了較強的地區差異，處罰方式多以警告、限期整改為主，罰款行政處罰極少。以對給予環境違法企業罰款行政處罰為例，2009，全市環境罰款行政處罰案件數為0；2010年全市環境罰款行政處罰案件基本情況是：市級15件70萬元，東坡區0件，仁壽縣0件，彭山縣3件6萬元，洪雅縣1件0.5萬元，丹棱縣0件，青

神縣4件15萬元，從上表明，個別區縣幾年來甚至連一件罰款行政處罰案件都沒有辦理過，全市依法行政力度存在明顯地區差異。

（六）環保依法行政難的問題還在較大程度和范圍內存在 1.對家庭作坊式違法排污執法難。絕大多數農村畜禽、漁業養殖、泡菜加工家庭作坊式業主未辦理審批手續，生產廢水未作處理直排外環境，盡管多年來基層環保部門不斷加大執法力度，但因業主環保意識不強，抵觸情緒大，使得執法成本大大增加，執法效果也大打折扣，通過各種辦法阻礙執法、暴力抗法時有發生。

2.對偷排污染企業執法難度大。部分中小規模以下企業由于受市場行情影響，注重追求經濟效益，不愿承擔過大污染治理成本，經常各種偷排手段來規避環境監管。

3.對小“三產”環境違法行為執法難。一些小“三產”企業規模小，點多面廣，生產工藝落后，無證經營生產，無任何污染治理設施，經常與環境監察執法人員玩“貓捉老鼠”游戲，執法檢查難度大。

（七）環保依法行政培訓和宣傳工作不到位

環保依法行政培訓還存在模式單

一、內容不夠全面、考核機制不健全等較多問題。雖然近幾年來，我市環保部門相繼組織近200人次參加國家、省、市、區縣組織的各類培訓，但培訓效果不甚理想，類似培訓缺乏有效考核認定標準，培訓內容、方式與環保依法行政實踐結合性不強。另外，環保依法行政法制宣傳工

作基本上只停留在環保系統內部，對市級部門、區縣黨委、政府及部門和鄉鎮黨委、政府的環保法制宣傳工作基本上還是空白，對社會公眾環保法制宣傳還只局限于“五五”普法日、世界環境日宣傳活動，宣傳形式單一，宣傳內容有限，宣傳效果不明顯。

（八）環境污染司法救濟困難

1.受害人起訴難。由于訟訴主體受限、舉證困難以及訴訟成本高等原因，致使受害人在起訴環境污染者時困難重重，給環境司法造成了很大障礙。

2.受害人舉證困難。現行法律雖然也規定了舉證責任倒置原則，但在環境侵權糾紛中，受害人相對于排污者來說處于社會弱勢地位，很難取得受害事實相關的證據，而且環境侵害明顯化過程較長，不同時期受害癥狀也不一樣。

3.訴訟時效過短。我國《環境保護法》第42條規定：“因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或應當知道受到污染損害時計算。”也就是說，在一般情況下，我國法律對超過3年的環境民事權利不再予以保護。然而該規定顯然是與環境侵害的特征不相適應的。

三、原因分析

（一）環境立法滯后

從1979年頒布《環境保護法》以來，我國加大了環境立法工作力度，逐步建立與完善了環境保護法律體系，頒布制定了近30部環境保護法律、60余項行政法規、800余項環境保護標準。但

隨著環境管理工作的不斷發展變化，環保法律法規標準的立、改、廢工作相對滯后，離環境管理要求還存在差距。

個別領域缺乏實體環保法，環保程序法規定較少，一些實體環保法操作性不強，給當前的環保依法行政造成困擾。比如，《環境保護法》第二十九條規定“限期治理”的對象為造成環境嚴重污染的企業事業單位，但對哪些情形屬于“嚴重污染”卻未明確；《噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》和《固廢污染防治法》無配套的實施細則；《噪聲污染防治法》第二十三條規定，在城市范圍內向周圍生活環境排放工業噪聲的，應當符合國家規定的工業企業廠界環境噪聲排放標準，但對這種違法行為并沒有規定對應處罰條款；《標準法》規定，企業排放污染物濃度超出國家強制性排放標準即違法，即“超標即違法”，而《噪聲污染防治法》第五十條規定，環保部門對企事業單位噪聲超標排放行為實施處罰的必要前提是該單位未經環保部門批準、擅自拆除或者閑置環境噪聲污染防治設施，這顯然與“超標即違法”的原則相矛盾。

（二）地方行政干預還不同程度存在

個別區縣黨委、政府對環境保護認識不到位，少數領導片面理解“發展是硬道理”，甚至不惜以犧牲環境為代價追求眼前、局部經濟效益，不按程序和規定盲目引進不符合產業政策和環保要求的企業，縱容企業環境違法行為，利用職權向環保部門施加壓力，致使環保依法行政受到較大阻礙。比如，某縣縣政府準備引進一個高污染企業，為使企業順利進行該縣產業規劃園區，縣政

府某領導多次打電話、約見該縣環保局領導和行政管理工作人員，對該企業環評審批提出不合法要求，致使環保部門面臨巨大壓力。

（三）環境依法行政各項制度落實不到位

1.“查處分離”原則在全市范圍內尚未全面開展。目前全市的環境行政處罰中除了市局實現了查處分離，其他區縣現場調查取證和行政處罰都未實現全面分離，增大了現場調查人員工作量同時也使行政自由裁量權無法受到監督。

2.重大案件審議制度落實不到位。部分區縣環保局對重大案件審議制度執行不到位，不按案審程序進行審議，個別區縣甚至沒有建立重大案件審議制度，采取局內勾兌、個人獨斷進行定案，導致執法人員行政自由裁量權無法受到監督。

（四）環境管理體制不科學

在我國現行的“統一領導、分級負責”的環境管理體制下，環保部門上級對下級只有業務指導關系，而人事、行政經費、裝備配置管理卻在各級政府，使得地方環保依法行政主動性受到牽制。

環境執法權保障力度不夠，比如，對于環境行政處罰決定，因環保部門無強制執行權，往往行政相對人不按期履行，而申請法院強制執行，法院則需該行政處罰決定做出兩個半月或更長時間后（如當事人申請行政復議或訴訟）才予受理，致使環保執法不到位，環境違法行為經常處于持續狀態。

環境依法行政主體呈現多元化趨勢，各執法部門協調難以開展。《環保法》第七條規定“縣級以上地方人民政府環境保護行政

主管部門，對本轄區環境保護工作實施統一監督管理”，同時又規定公安、交通、鐵道、民航等部門依照有關法律規定對環境污染防治實施監督管理，土地、礦產、林業、水利等部門依照有關法律規定對資源的保護實施監督管理。由于本位主義思想嚴重，各執法部門很難形成合力，時常發生對本部門有利的事情 “打籃球”，無利的事情“踢皮球”的現象。比如建設項目需要立項審批時，有意繞過環評審批，建成后產生環境污染，就把問題推給環保部門。又如，在噪聲環保、農村環保、飲用水水源保護、二氧化硫排污費征收等方面，都存在著部門環境執法的不協調現象。

（五）環保依法行政缺乏社會環境法治意識支持

1.排污主體環保意識不強，履行環保法律法規不到位。未批先建、“三同時”履行不到位等現象在全市普遍存在。2009年，全市投資100萬元規模以上新開工建設項目1524個，未經環評審批就擅自開工建設的項目就有1388個，高達91.1%；2010年，全市投資100萬元規模以上新開工建設項目1725個，未經環評審批就擅自開工建設的項目就有1612個，高達93.4%。2009年，全市經環評審批建設項目有136個，未執行竣工驗收的有95個，占69.9%；2010年，全市經環評審批建設項目有113個，未執行竣工驗收的有88個，占77.9%。

2.社會公眾參與意識不強。社會公眾由于長期受“義務本位”影響,環境法律意識還比較淡薄,對待環境污染問題往往采取“事不關已，高高掛起”的態度，加之缺乏公眾參與環保的工作機制，使

得環保依法行政民主性受到損害,降低了環境依法行政效率和質量。

（六）環境守法成本高、違法成本低

企業治污設施建設和運行成本普遍較高，由于規模和技術限制等因素，污染治理成本已遠高于其可能獲得的經濟效益。這種情況下，污染嚴重的企業就會通過交罰款的形式繼續排放廢物、污染環境，違法者甚至把罰款理解成環保部門對排污的認可。

（七）環境保護問責制落實不到位

近年來，雖然將污染物減排、總量控制、環境質量作為對地方政府目標考核重要內容，甚至實行一票否決，基層各級領導也確實引起了高度重視，但在環保問責機制落實上還不到位，對黨政部門及領導干部實施考核時環保績效權重不大，經濟發展指標與環境質量指標不平衡。

四、對策研究

當前，我市環保依法行政所存在的上述問題，嚴重阻礙了依法行政進程，影響了依法行政效能，為清除這些障礙，提高環保依法行政質量和水平，實現環保依法行政目標，調研組經討論研究，提出如下對策。

（一）完善環境立法

以“可持續發展”思想指導環境立法的，修改完善環境執法法律體系，完善建立環境行政程序法，建立環境行政糾紛調解法，增強環境依法行政的可操作性，提高法律的預見性和前瞻性。為

切實解決“企業環境違法成本低、守法成本高”的問題，建議從立法層面加大對違法企業的處罰力度；為切實解決“環保執法不到位”的問題，建議從立法層面賦予環保部門執法強制手段。

（二）建立科學、有效的環保監管體系

根據環保法律、法規和關部門分工負責制度的規定，明確了相關部門環保職責，重點理順與發展委、經信貿、國土資源、農業、衛生、水務、規劃、住建、林業、公安、工商等部門的關系，優化環保依法行政的外部條件，環保部門切實履行好環境統一監管職責，努力爭取有關部門支持，主動配合人大常委會的執法監督和政府組織的環境執法檢查，如實匯報本地區環保依法行政工作中存在的問題和困難，虛心聽取和接受人大、政府對環保依法行政工作的批評監督，爭取人大、政府、政協對環境依法行政工作的理解和支持，以利解決本地區環保依法行政中的難點和熱點問題。

（三）加強環保依法行政隊伍建設

1.要把好入口關，建立進入門檻和淘汰機制，保證高素質的人員進入到環境管理隊伍，把低素質人員淘汰出局。

2.要明確環保依法行政工作職責和權限，避免職能或交叉重疊或管理空白，杜絕遇事推諉或超越權限的情況出現。

3.要嚴格實施環境監管隊伍工作考核和責任追究制度，科學規劃設置考核內容，比如環評審批考核與減排掛鉤、排污許可與達標排放掛鉤，通過考核獎勤罰懶，揚優抑劣。

4.要全面提升環境管理人員的素質和執法能力，采取開展環保專業知識講座、集中學習環保法律法規、定期開展依法行政工作經驗交流、組織研討典型案例、組織考察學習等方式，加大對環保管理工作人員的教育培訓，全面提升環境管理人員基本素質和執法水平。

（四）切實加強環保依法行政保障力度

1.硬件方面包括機構、人員、設備、經費等要隨著環境監管工作量的增加而相應增加。

2.軟件方面要加強環境保護法律法規的宣傳教育，提高全民的環境保護意識，增強社會各界尤其是地方各級黨員領導干部、企事業單位負責人帶頭遵守環境保護法律法規的自覺性，把污染減排、生態保護、資源能源投入產出比等關系可持續發展的內容作為主要政績考核的指標，從制度上形成嚴格執行環境保護法律法規的動力和社會氛圍，為環境依法行政創造一個良好的外圍環境條件。

（五）加強環保依法行政各項制度建設

1.完善環境監管機制。建議試點“國家—省—縣（市）—鄉”四級環保執法垂直監管模式，廢除環境管理雙重領導體制，在鄉鎮設立環保工作機構。

2.建立健全環保行政執法責任制。聘請人大代表、政協委員、新聞媒體、各行各業代表為環保部門行風監督員，定期征求意見，聽取對環保工作的建議。對外公布舉報監督電話，建立評議考核

制度，采取平時檢查考核與年度考核相結合的辦法，實行百分制考核。對評議考核不合格的科（室）單位，年度不得評為先進，并責令其限期整改，對評議考核不及格的人員，暫扣執法證件，責令其學習整改，達到要求的，恢復其執法資格。

3.建立健全環保依法行政檔案管理制度，統一行政法律文書格式，對執法檔案實施標準化管理，明確卷宗整理規范，做到一案一卷，案結卷結。

4.建立科學民主決策機制。要進一步完善重大行政決策機制，完善重大行政決策聽取意見制度。在市、區縣環保局成立重大事項聯審聯批工作機構，對重大建設項目環境環評審批、重大環境案件的處理、重要環保專項資金等重大環保行政事項，提交聯審聯批機構會審，集體把關，集體決議。推行聽證制度，建立合法性審查制度，建立實施情況后評價制度。

5.嚴格執法資格制度。全市環保部門要嚴格執行環境執法人員持證上崗制度，履行執法職務的正式工作人員應當持有有效執法證件，對持有部頒證件的，環保部門應當統一向當地人民政府備案。對未取得上述行政執法證件的，不得安排上崗執法。

6.探索建立行政執法和監督的信息化機制。不斷創新執法機制，研制開發環境執法平臺，探索網上受理有關行政許可事項、信訪糾紛、要求信息公開申請、審核審批、宣傳教育、統計分析等工作，延伸行政執法工作網絡，實現行政執法全過程監督，節約執法成本，提高執法效能。

7.嚴格落實“查處分離”制度。建立健全環境執法目標責任體系，加大對環境執法權力運用的監督檢查工作力度，糾正和查處不當執法和違法行為，保證環境執法依法、公正、透明，對于沒有完全落實的要進行督促完善，以強化對“環境執法權”的監管。

8.建立健全環境信訪工作和行政調解工作機制。要制訂涉訴執法人員處理工作程序和工作責任追究等制度，堅持以人為本、積極、妥善應對，創新解決方式，真正做到定紛止爭、案結事了，促進社會和諧。

9.落實行政規范性文件備案審查制度，制定實施《眉山市環保系統行政規范性文件管理辦法》，明確職責、管理程序、考核要求，適時開展自查，確保行政規范性文件準確、有效。

（五）加強環保法制宣傳教育

突出重點,創新方式，在強化對各級黨政領導干部和企業負責人的環保法制宣傳教育上下功夫,在強化對社會公眾環保法制宣傳教育上下功夫，使他們認識環保、理解環保和支持環保,有力推進環保依法行政工作。

（六）健全環境監督機制

1.加強黨對環境保護工作的監督，主要通過加大黨委、政府紀檢監察部門和環保部門紀檢監察機構對環保工作和環保部門領導干部的紀檢監察力度促使環境依法行政工作真正落到實處。

2.加強市、區縣人大、政協機構及人大代表、政協委員對環保依法行政工作的監督，積極爭取人大、政協對環保依法行政工作的理解和支持。

3.加強公眾監督，充分發揮社會各界的力量，既監督違法的單位和個人，也監督違法的和不作為的政府機關。四是進一步加強輿論監督，包括對污染、破壞環境的單位和行為予以曝光、批評，也包括對保護環境的正面宣傳。

作者：申淵明

第二篇：淺談鄉鎮政府依法行政問題

淺談鄉鎮政府依法行政問題

提

綱

鄉鎮政府是國家法律和政策在農村的執行者，鄉鎮政府在農村政策執行得怎樣，直接體現黨在農村的執政能力，直接影響農民對黨和政府的信任程度，更直接影響當地經濟和社會的發展；鄉鎮政府作為我國一級政權的行政主體，處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常，鄉鎮政府是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障和社會法制環境的形成，關系到黨和政府在人民心目中的形象。鄉鎮政府作為基層政府，以往在農村具有很高的權威。隨著農村經濟社會的發展，鄉鎮機構設置、職能設定的變更和政府行為立法的相對滯后，鄉鎮政府的權威在農村受到嚴峻的挑戰。鄉鎮逐步演化成一個權力空殼化、責任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權力，天大的責任”。筆者所在的留營鄉，是橋西區唯一建制鄉鎮，鄉政府的工作性質、工作任務、工作實效都直接影響到當地人民的日常生活。因此，結合自己工作實際和查閱其他各地鄉鎮工作經驗，針對鄉鎮政府在執政中遇到的如：法律法規數量龐雜，法律的現實適用性差，法律部門化、利益化傾向嚴重，重實體、輕程序，現實行政中政策依據多余法律依據，機構設置與職能變更的“垂直運動”導致權利虛化，行政權力的“租借行駛”導致權利風險加大，搞“運動”的行政方式導致鄉鎮行政的高成本、低效益，“三農”問題等矛盾的日益凸現導致鄉鎮權利難以招架，行政成本難以接受等方面的矛盾和問題，從當前鄉鎮政府行政的法律依據、鄉鎮政府行政權力的困惑和鄉鎮政府依法行政的保障三個方面簡要闡述了鄉鎮政府依法行政的重要意義。淺談鄉鎮政府依法行政問題

鄉鎮政府是國家法律和政策在農村的執行者，是直接跟農民打交道的機關。鄉鎮政府在農村政策執行得怎樣，直接體現黨在農村的執政能力，直接影響農民對黨和政府的信任程度，更直接影響當地經濟和社會的發展。為了使鄉鎮政府行政行為符合當地的實際情況，符合人民群眾的根本利益，符合科學發展觀，結合自己的工作實踐，從三個方面淺談鄉鎮政府的依法行政問題。

一、當前鄉鎮政府行政的法律依據

為了保障農村社會經濟的發展，保護農民的合法權益，中央到地方都相繼出臺了一系列法律法規，這些法律法規對維護農村穩定、促進農村經濟和社會發展起到了很大的作用。鄉鎮政府作為國家在農村的一級國家機關，其行政行為依據都應當來自這些法律法規。考察這些法律法規，我們可以看到，當前鄉鎮政府行政所依據的法律法規有以下五個問題：

一是法律法規數量龐雜。如在網絡全文數據庫上搜索涉“農”法律法規多達14664篇，涉及“鄉鎮”的就有4006篇。涉農法律除了少量基本法律法規由全國人大及其常委會、國務院制定外，大多數法律是國務院部門規章和地方性法規，其中尤以部門規章為多。各個省及以下政府對口部門依據部門規章制定相應的規范性文件，更是難以統計。

二是法律的現實適用性差。1992年實行市場經濟后在網上可搜索 到的法律只有553篇，97%的法律法規是在計劃經濟體制下制定的，許多法律雖然未被廢止，但實踐上已經不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不強，有的法律剛剛頒布，就面臨修改。比如，計劃生育法是建立在城鄉二元制結構下的法律，2002 年頒布后，各省在2002、2003年相繼頒布地方條例，但是，隨著2004年全國性的戶口制度改革，城鄉生育差別將面臨再次重大修改。

三是法律部門化、利益化傾向嚴重。鄉鎮現實工作中，主要是依據上級政府部門規范性文件來執行政務，政府部門間各自依據文件收費、罰款，爭奪利益。有的一件事、一個行政相對人，往往要受到多個部門的審查、收費，稍不小心，就會受到部門責難和處罰。由于“政府工作部門化、部門行政利益化、部門利益法制化”，農村法律在一定程度上成為部門“賺錢”的法寶。《行政許可法》出臺后，這些法律法規及相關規范性文件將在一定時間內得到清理。

四是重實體，輕程序。鄉鎮行政的實體法非常多，與之相對應的程序法較少，實體法在實施過程中非常容易變形，達不到立法的期望值。實體法又多設立收費、罰款等職能，沒有具體的程序做保障。這樣致使不少地方在具體行政行為中，異化成了“管理就是收費，執法就是罰款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些惡性案件。為了彌補程序的缺位，實踐中黨委部門又出臺許多的政策。比如，計劃生育法“七不準”政策、農民負擔“八不準”政策，工作中的“一票否決”制度。由于“一票否決” 的實效性，一些地方相繼出臺一系列的一票否決制，導致一票否決過多過濫，鄉鎮行政行為無所適從，無法正常 開展。

五是現實行政中政策依據多于法律依據。鄉鎮實際工作一般都使用上級黨委政府制定的政策，依政策行政。當出現政策與法律沖突時，鄉鎮一般會拋開法律，按照政策來執行政務。鄉鎮如果要執意依據法律行事，將會受到方方面面的制約，惹上非常多的麻煩。

二、鄉鎮政府行政權力的困惑

鄉鎮政府作為基層政府，以往在農村具有很高的權威。隨著農村經濟社會的發展，鄉鎮機構設臵、職能設定的變更和政府行為立法的相對滯后，鄉鎮政府的權威在農村受到嚴峻的挑戰。鄉鎮逐步演化成一個權力空殼化、責任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權力，天大的責任”。當前，鄉鎮行政權力存在以下五個方面的困惑：

一是機構設置與職能變更的“垂直運動”導致權力虛化。在20世紀80年代，鄉鎮的各項管理職能都非常集中，鄉鎮屬于強權狀態。隨著部門立法的興起，為了強化某一項職能，一些部門，特別是具有收費和處罰職能的部門，紛紛從鄉鎮獨立出去。隨著一些權力在實際運作中的弱化，一些原先屬于縣市管理的義務性權力又紛紛下放給鄉鎮，實際上就是甩“包袱”給鄉鎮，如農技、文化等站所。時至今日，鄉鎮法定的職能僅有計劃生育、民政救濟、武裝動員等幾項，其余的國地稅收、工商管理、土地管理、社會治安、農田水利、林業管理，其資金、人員、項目和相關權限實際上上收到縣市主管局，鄉鎮只留存計劃生育、民政救濟等義務性職能。（《中國行政法制發展進程調查報 告》）

二是行政權力的“租借行使”導致權力的風險加大。由于鄉鎮政府在政府機關序列中處于最底層，在權力“垂直運動”的影響下，鄉鎮政府為了“生計”，千方百計地尋求權力支撐；一些已經垂直的部門為了更好地行使在農村的權力，將一部分權力“租讓”給鄉鎮政府，與鄉鎮政府分攤收益，比如地稅部門的小稅種征收；一些部門將一些難以行使的權力強行推讓給與之有利害關系的鄉鎮政府，將該項工作與鄉鎮政府的收入狀況、評先評優掛鉤，如財政的農稅征收（財政局是農稅征收法定主體）、計劃生育（計劃生育局是計劃生育執法主體）。一部分本應由市場運作的業務，在一些利益部門的指使下變成一種行政命令，通過鄉鎮得以實施。在扭曲的權力格局下，鄉鎮政府成了各種權力的主動和被動行使者。“上面千條線，下面一根針”，使鄉鎮政府變成了有限權力、無限責任的現狀。鄉鎮政府在“胡蘿卜+大棒”的驅使下，在本轄區內“借權”開展行政工作，這種現象往往是部門“無風險”受益，鄉鎮政府高“風險”受益，一旦出現惡性案件，鄉鎮政府就成了替罪羊，鄉鎮黨政“一把手”就成了打板子的首選對象。

三是搞“運動”的行政方式導致鄉鎮行政的高成本，低效益。“運動”式鄉鎮工作程序一般是先由上級層層開會下達行政指令，由鄉鎮負責人親自掛帥，層層建立工作領導小組，層層簽定責任狀。再召開動員大會，組織學習上級指示精神。然后按照上級規定的時間分步實施。為了保證工作的順利開展，上級一般會建立臨時檢查組到鄉鎮檢查工作。由于許多工作本來沒有經過可行性論證，工作要求難以達到，鄉鎮只好采取省略步驟或集中辦“點”的方式應付上級檢查。檢查過關就等于交差完事。這種“運動”式行政方式常見于達標升級活動，建立“政績工程”活動，具有非常“高”的效率，對政績評價有很強的蒙蔽性，能浪費大量有限的行政經費，造成地方不可估量的損失。如在“普九”、農業基地開發等方面，已經出現了很多的教訓。當前，一些地方的“招商引資”正在以這種方式出現，令人擔憂。

四是“三農”問題等矛盾的日益凸現導致鄉鎮權力難以招架。“三農”問題歸納起來就是中國農村人口眾多與土地環境資源、教育資源、就業崗位、社會保障資源的相對匱乏的矛盾，中國農村一切問題均因此而起。在這種矛盾運動中，鄉鎮政府一直以來起到了穩定的作用。在鄉鎮政府的“作風粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年間使中國至少少出生了4億人口，鄉鎮干部以犧牲自己名譽的方式完成了中國建國以來最難、功勞也最大的一項工作，為中國改革開放贏得了難得的環境。（《政府制度性制約與解決三農問題的路徑依賴》）現在，“三農”問題還非常復雜，稅費改革對緩和干群矛盾、促進農村穩定起到了一定的效果，但各種問題還沒有得到有效解決，性別比問題、老齡化問題、因“非典”引起重視的農村醫療體系問題，稅費改革后農村基礎設施等公益事業建設問題都在不斷出現，鄉鎮現行行政權力格局將難以勝任今后的工作。

五是行政成本難以承受。隨著國地稅的改革，鄉鎮財政日益空虛。特別是在中西部地區，在縣級財政“空空蕩蕩”的情況下，鄉鎮財政更是捉襟見肘。稅費改革以前，鄉鎮可以通過制定一些收費項目來保 工資、保運轉、保建設、保穩定。但是，由于上級各種決策失誤，加上地方盲目投資、揮霍浪費、供養系數過大，多數鄉鎮已經形成數額較大的債務。（《城鄉統一稅制論》）稅改后，鄉鎮預算內收入大幅度縮減，預算外收入幾近枯竭，債主催款、工資性支出讓一些鄉鎮主要領導干部成天官司纏身，艱難維持。對于現行高成本、低效益的行政工作，鄉鎮更是難以承受。

三、鄉鎮政府依法行政的保障

黨的十六屆四中全會提出了要全面加強黨的執政能力建設的要求，科學行政、民主行政、依法行政，建立法治政府將是政府提高執政能力的方向。鄉鎮政府要做到這一點，我認為需要得到以下幾個方面的保障：

一是鄉鎮依法行政的法律保障。為了進一步規范鄉鎮的外部行政行為，使鄉鎮工作做到有法可依。需要對當前農村的所有法律法規進清理和編纂，取消過時的法律，協調有沖突的法律，填補有空白的法律，形成一整套有機協調、科學規范的農村法律體系。通過立法的方式合理劃分縣鄉行政權力，使各級各部門各司其職、各就其位，不越權辦事，不推卸責任。要出臺政府行政行為法，規范政府的辦事程序，提高政府工作效率，從程序上保證政府行為的公平與正義。

二是鄉鎮依法行政的組織保障。要修改《地方人大和政府組織法》，按照《憲法》修正案對鄉鎮人大和政府任期進行變更。同時，明確鄉鎮政府的工作職能，政府機構設臵與人員編制設臵。制定專門的鄉鎮政府工作機構及工作人員行為規則，進一步規范內部行政行為。大力 培訓鄉鎮行政工作人員，提高鄉鎮公務員的執法水平，適量引進一批高學歷的人員到鄉鎮工作，提高鄉鎮公務員的整體素質，為鄉鎮政府依法行政提供人力資源支持。

三是鄉鎮依法行政的經費保障。鄉鎮國、地稅都已經上收到縣市，農業稅正在逐步取消，鄉鎮預算內基本無收入。稅費改革后，“三提五統”和其他收費名目都被取消了，鄉鎮預算外也基本無收入。鄉鎮綜合配套改革后，教師工資上劃，“七站八所”供給取消，公務員和農稅征管員都要大幅度精簡，支出日趨簡單，鄉鎮財政已經失去了存在的物質保障和現實意義。今后，要取消鄉鎮財政，縣級財政要切實保障鄉鎮行政經費，保證鄉鎮正常運轉。

四是鄉鎮依法行政的監督。首先，在鄉鎮綜合配套改革的基礎上，探索構建鄉鎮政府內部權力行使和制約的新機制。通過政府組織內部調整，為鄉鎮政府依法行政提供良好的工作機制。其次，要在憲法和法律的基礎上，重新構建黨委、人大、政府之間的權力制約與平衡關系。第三，要加大對違法行政行為的處罰力度，該處罰的決不能姑息遷就，對犯罪行為要堅決追究刑事責任。第四，要形成鄉鎮政務公開的制度化，明確規定政務公開的內容、程序，自覺接受人民群眾和新聞媒體的監督。

四、鄉鎮政府依法行政的重要意義

鄉鎮政府作為我國一級政權的行政主體，處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常。鄉鎮是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障和社會法治環境的形成，進而關系到黨的依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的實現，關系到市場秩序管理、經濟宏觀調控、社會保障體系建設等政府職能的轉變，關系到黨和政府在人民心目中的形象和威信，并在很大程度上關系著黨的執政能力的建設，對依法治國方略的實行具有重大的戰略意義。可以說，依法行政的關鍵在于鄉鎮依法行政。只有鄉鎮政府依法行政了，依法行政才能得到真實體現。

（一）鄉鎮依法行政是廣大人民群眾實現合法權益的迫切需要。當前，隨著廣大人民群眾的法律意識越來越強，他們對維護自身合法權益提出了更高的要求，因此對鄉鎮行政組織的行政手段和方式提出了更高的要求，尤其是對行政者的行政行為提出了更加嚴格的要求。鄉鎮政府是否依法行政，直接關系到廣大人民群眾合法權益和利益的實現。基層依法行政已成為當前廣大人民群眾實現合法權益的迫切需要。

（二）鄉鎮依法行政是實現依法治國，推進社會主義法制國家進程的需要。當前鄉鎮依法行政中仍然存在尊重當地風俗習慣，按照一些不合法的地方“法律法規”行政，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象仍有發生，這些問題的存在極大地影響了黨群、干群關系，阻礙了社會經濟的健康發展，若不及時予以解決，必將影響到依法治國，建設社會主義法制國家的進程。為此，必須要改變當前鄉鎮政府這些行政行為，做到有法必依，執法必嚴，違法必究，切實維護好人民合法權益和利益的實現，維護法律的尊嚴。

（三）鄉鎮依法行政是上層政權組織依法行政的最根本體現基層政權作為我國政權的基層行政主體，其行政如何直接關系到國家行政機關在基層行政的體現。只有鄉鎮政府依法行政了，國家依法行政才能得到實實在 在的體現，依法行政才不成為一紙空文，我們依法治國方略和建設社會主義法制國家才能實現。

參考文獻：

1、姜明安

2、畢秋麗

3、劉書明 ；

。《中國行政法制發展進程調查報告》 《政府制度性制約與解決三農問題的路徑依賴》 《城鄉統一稅制論》

第三篇：農機局依法行政問題探討

依法治國，建設社會主義法治國家，是黨中央確立的跨世紀治國方略。如果說依法行政是實施這一方略的核心，那么依法行政的關健是依程序法辦事。人們一般認為，法律活動的程序性是指立法和司法活動的程序性，而行政活動程序性是被排斥在外的。隨著法治進程的推進，行政程序已逐步成為人們關注的問題。行政程序與依法行政的關系如何？如何通過健全行政程序的途徑來嚴格依法行政？本文試對此作粗淺的探討。

一、重實體輕程序是當前影響依法行政的重要原因

自從黨的十一屆三中全會以來，雖然我國行政法制建設成績斐然，但它相對于我國經濟、民事和刑事等方面的法制建設仍比較落后。這種落后最重要的表現就是：

（1）立法上重實體輕程序，重事后程序輕事前、事中程序。我國行政立法多只注重解決行政前的實體問題，如行政機關的權限、職責，行政相對人的權利、義務，行政行為的條件、標準等；而忽視對相應程序上的規范，如對行政的方式、步驟、時限，行政機關的程序義務，行政相對人的程序權利等，在有關立法中很少規定。在現有行政程序規范中，多只是涉及監督和救濟，如行政監察、行政復議、行政訴訟、國家賠償等；而很少規定事前、事中的程序，如行政公開、事前聽取相對人意見、向相對人說明理由、作出行政行為過程中舉行聽證等。

（2）程序概念意識淡薄。不少人認為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認為行政執法只是依照法定職權，對法定程序無關緊要；違反法定職權才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴重地影響依法行政，阻礙國家法治進程。

——造成有法難依，有法不依。黨的十一屆三中全會以來，我國制定了不少法律。可以說，一個以憲法為核心的社會主義法律體系框架已基本形成，在社會政治、經濟、文化和其他領域已基本做到了有法可依。但我國的法律執行得不是很好，人民群眾對一些地區和部門存在的有法不依，執法不嚴、違法不究的現象反映強烈，不依法行政的現象普遍存在。其原因之一就是不重視行政程序法，可操作性差。以至有法難依，有法不依，法律虛置。

——有礙公民行使正當權利。依法行政不僅是對行政機關的要求，也是對公民的要求。由于行政程序的不健全，法律上雖然規定了公民的實體權利，但難以實現。而行政機關必須履行的義務也沒有很好履行。然而程序規范的不完善使得公民在行使權利時受到不同程度的限制；對行政機關答復時間沒明確規定，使公民不知何時實現其權利；對辦理條件不作界定，使公民不知怎樣實現其權利。由此可見，公民只有在實體上和程序上的權利才是全面的，才能更好依法行政。

——影響對行政行為的有效監督，難以實現法律正義。依法行政是法律正義、社會正義的表現，由于在行政管理活動中行政機關是管理者，相對一方是被管理者，行政機關這種法定地位具有我命令你服從的特權性質。在這種強弱不平衡的情況下，保護的重點只能是公民個人，這是正義觀念的起碼要求。由于我國還沒有建立起現代行政程序（其作用就是控制和約束強大的行政權），對行政自由裁量權缺乏有效監控，因此對行政行為還算不上真正有效監督，各種不依法行政、濫用職權的現象時有發生，影響法律正義的實現。例如，對各種“三亂”現象，從中央到地方雖然一再進行專項治理，但還沒有得到有效根治，其原因之一是程序監督不夠力度，再如《治安管理處罰條例》雖然是我國較為完善的行政程序法，但它多只注重保持行政管理的效率，而對權力制約、防止行政權濫用和保持相對人的合法權益卻有所忽視。如為保持處罰裁決和處罰執行的效率，規定了一系列有關的程序，包括規定對輕微違法行為的當場處罰等，然而另一方面該法對公安機關及其工作人員為進行行政處罰行使調查權、取證權、裁決權、強制執權等都沒有規定相應完善的制約程序，如調查權與裁決權分離、調查取證應出示相應的證件等。由此而經常出現公安人員濫用職權、公民權利得不到保障的現象。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面為行政權力的行使設定了嚴格的規則，行政權力尤其是自由裁量權的行使被限定按事先設計好的公正合理程序進行，起到防止侵害相對人合法權益的作用。另一方面，行政程序又為公民提供了程序權利。一般來說，行政程序對行政機關來說是義務性的，而對行政相對人來說則是權利性的。例如聽證程序就是使當事人擁有聽證權，可以申辯和質證，并有得到通知權、申請回避權、委托代理人權等。行政相對人通過這些程序權利來保障實體權利，從而保持了行政與相對人權利的大體平衡，公民更好依法辦事。

三、健全行政程序制度

落實依法行政重在程序辦事，因此落實依法行政必須樹立重視行政的民主程序意識，尤其是行政人員要帶頭遵守行政程序，國家要加強行政程序立法，各級行政機關要重視程序制度建設，要根據行政事項的性質、內容設定一系列具體、適當的程序制度，規范行政權力的運行。當前應看重健全和執行以下行政程序制度：

1、職能分離制度。為了加強權力制約，防止行政機關及其工作人員以權謀私、濫用權力、侵犯相對人合法權益，必須將行政機關內部的某些相互聯系的職能加以分離，使之分屬于不同的機關或不同的工作人員掌握和行使。例如我國《行政法》就規定了兩種職能分離制度：一是辦案與決定處罰相分離；二是罰款決定的機關與收繳罰款的機關相分離。由于罰款這一行政處罰具有特殊性，極易導致各種形式的腐敗，因此該法規定，除個別情形外，作出罰款決定的機關不得自行收繳罰款，當事人在規定的時間內到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關和個人不得以任何形式私分和截留。這樣不僅可以防止這一領域內的腐敗現象的發生，也有利于行政決定的公正、準確。

2、簡易程序和普通程序分離制度。設定行政程序不僅要保障公民的權利，而且要提高行政效率，即行政程序的嚴格程度取決于行政行為影響到的相對人的權益和行政程序本身對社會公共利益的影響之間的關系。因此必須要對不同的行政行為規定嚴格程序不同的行政程序；簡易程序與普通程序。對一些影響當事人利益較少的行政行為可設定簡易程序，以有利于提高行政效率，應付龐大復雜的行政管理。當然簡易程序簡便，可以當場作出決定，但執法者也必須出示執法證件，填寫預定格式、編有號碼的行政決定書。而正式嚴格的行政程序一般手續繁瑣、費用較高，國家所付出的較當事人受到保護的利益更大。因此對影響當事人利益較大的行政行為才應設定普通程序，這一程序應有嚴格的調查、質證、抗辯、決定、送達等規定。普遍程序與簡易程序要相互分離，按不同條件分別適用。

3、說明理由制度。說明理由是指行政機關作出涉及相對人權益的決定、裁決、特別是作出對相對人權益不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明根據（法律、法規根據或政策根據）和理由（事實證據和有關分析說明等）。說明理由不僅是政治文明的要求，而且有利于相對人更好地理解相應的行政行為，從而使相對人更好地理解相應的行政行為，從而減少行政機關執行公務的困難和阻力，以提高行政效率，保證法律和政策的順利實施，落實依法行政。

4、不單方接觸制度。行政機關某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（包括接受一方當事人的宴請，在家接待一方當事人的求見等）和聽取其陳述，接收其證據。不單方接觸也包括行政處罰裁決機構就相對人違法行為作出處罰決定的過程中，不能在被處罰人不在場的情況下，單獨與調查違法行為和提出指控的行政機構或工作人員私下商量，交換意見和討論處罰內容。

5、聽證制度。聽證就是當面聽取相對人的意見、申述、建議，接收其提供的證據和有關材料，并根據需要組織當事人辯論、質證，行政機關在充分考慮到各種相關因素和權衡各種意見后再作出行政決定。

6、行政公開制度。行政公開是現代行政程序的重要制度之一，它包括的內容非常廣泛，涉及行政法規、規章、行政決策、行政決定以及行政機關據以作出相應決定的有關材料、行政統計資料、行政機關的有關工作制度、辦事程序及手續等。所有這些資料，凡事涉及相對人權利和義務并不屬于法律法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、法人及其他組織均可依法查閱和復制。行政分開制度是行政的手段，公民行使依法權利，履行法定義務的重要條件，它可以增進公民對政府的信任，加強公民和政府之間的溝通和合作，調動公民參政的積極性；同時還有利于防止行政機關在行使職權中侵犯公民的合法權益。例如目前政府公開發行的《政報》、公開辦事制度等都是這一制度的體現。

除了上述幾項重要制度外，現行行政程序的其他制度如時效制度、實行公務公開制度、回避制度、復議制度等等，都必須引起我們的重視。只要結合實際來制定健全這些制度，依法行政就可以更好地落到實處。

第四篇：堅持依法行政是解決環保問題的根本途徑

堅持依法行政是解決環保問題的根本途徑

依法行政是依法治國的重要組成部分,也是政府部門大力倡導的一項重要工作,更是環保事業發展的根本要求。

近幾年來，**市環保局把環保依法行政作為推進環保事業發展的根本途徑，高度重視法制建設，通過完善執法程序、規范執法行為、樹立環保執法形象、嚴厲查處各種環境違法行為為手段，從整體上推動了環保執法工作，使全市在經濟持續、快速發展的同時，環境質量總體上保持了穩定。從而為實現天藍、地綠、水青的目標奠定了堅實的基礎。

一、建章立制，規范執法行為

為更好的規范內設職能部門和執法人員行為，使環保依法行政工作有章可循，我局依照各有關法律、法規和上級的一些制度規定，編印了《**市環境保護局管理、執法、收費、處罰明白書》和《**市環境保護局行政執法手冊》，共修訂和完善管理制度21項，辦理事項須知14項，執法程序20項，使我局的環保執法工作有章可循，逐步走上法制化軌道。

二、加強隊伍建設，健全法制工作機構

建設一支強有力的環保執法隊伍是環境保護事業深入開展的需要，是依法行政的前提。我們以監理隊伍標準化建設為契機，把建設學習型隊伍，作為全面推進依法行政的關鍵所在，健全學習培訓 1

制度，加大崗位培訓力度。開展了環保法律、法規集中培訓，堅持一周一學習、一月一部法、一月一小考、一季一評比，考試成績納入年終考核，對于考核不及格的執法人員，暫扣執法證件，責令其停止執法工作，進行學習整改，達到要求的，恢復其執法資格；其次，在“6.5”世界環境日期間，組織全局職工開展“依法行政，執政為民”演講活動，就環保部門如何提高依法行政水平展開熱烈討論，經過激烈角逐，6名同志獲獎，第三，根據市依法治市辦的工作安排，我局派對4名同志參加了三門峽市行政許可法電視競賽，并獲得第2名的好成績，受到各方面的好評。

三、嚴格法律程序

為保證執法過程的合法性，一是嚴把法律文書關。由法制科全權負責全局執法文書的審查把關，統一審核行政處罰及其他行政行為的法律適用和程序，確保法律文書的規范、齊全。二是理順內部關系，加強監督管理。我局認真執行查處分離、處罰與收款分離，對環境違法案件的查處，切實做到法制科立案，監理站調查取證，監測站提供數據保證，法制科對事實證據進行審核復查，局長簽發法律文書，交法制科監督執行。三是實現環境監測的科學化、制度化。我局每年組織監測人員集中對全市的排污單位進行服務性監測，準確掌握全市300余家排污單位污染物排放種類、數量、濃度，免費為排污單位提供最新的排污狀況信息，促使企業自覺加強管理，防止漏排事故發生。同時，也為環境管理、環保執法提供了可靠依

據，使執法對象心服口服，從而增強行政行為的說服力，保證行政執法工作的順利進行。

四、推行政務公開，自覺接受監督

我局對主要的執法程序以公示欄的形式在局辦公樓醒目位置對外公示，并印發環保服務手冊分發到有關鄉鎮和排污單位，自覺接受社會、公眾的監督；面向社會公開聘請20余名行風監督員，對環保人員在執法過程中是否有違反規定，超越直權等行為進行評議和監督；執法人員在執行公務中違反“十不準”和環保系統“六條禁令”時，嚴格按照《河南省環境保護系統行政執法過錯追究辦法》，實行責任追究。

五、嚴格執法，嚴厲打擊環境違法行為

我們從解決環境難點問題入手，嚴格依法辦事，提高環保部門的地位和威信。首先，對那些無視國家環保法律、法規，阻撓執法的“釘子戶”依法申請法院強制執行，今年，共申請法院強制執行9起，極大震懾了環境違法行為，增強了企業的法制觀。其次，在**電視臺播放“**環保世紀行”專題片5期，重點報道了我市境內河流水質、黃金“三小”非法生產和違法排污企業關閉取締等情況。第三、我們積極開展嚴查環境違法行為，保障群眾健康環保專項行動，對違法企業進行全面關停取締，受到了人民群眾的一致稱贊和好評，為環境保護工作的開展贏得了廣泛的群眾支持。

六、環保依法行政工作存在的主要問題和對策

（一）、存在的主要問題

1、部分領導重經濟、輕環保和重短期效益忽視長遠發展的現象依然存在。

為保護環境，實施可持續發展戰略，國家經貿委曾發文要求淘汰一批如小水泥、小煉鋼等落后的生產工藝和設備，淘汰一批如小造紙、小漂染、小冶煉等資源消耗大、環境污染嚴重、產品質量低劣的“十五小”企業，而有些鄉鎮政府只見眼前利益忽視長遠發展大計，消極對待，落實不力。類似情況時有發生。、部分工作人員長期以來依程序執法的觀念比較淡薄。由于受傳統行政管理模式影響，部分環保工作人員長期以來依程序執法的觀念比較淡薄。例如在進行現場監督檢查時未告知身份和出示證件、未按規定人數執行公務、在作出較大的行政處罰前未履行告知程序和聽證程序等，認為只要能達到目的，不用去計較手段和程序，在工作中構成違法行政。

3、政務公開未得到普遍重視。

我局政務公開在取得進展的同時，也存在一些問題和不足。主要表現在公開的內容和范圍還不夠；有法不依，執法不嚴，違法不究的環保行政違法行為時有發生。

（二）、推進環保依法行政的對策、提高對環保依法行政重要性的認識。

環保依法行政是依法治國、建設社會主義法治國家的需要，是

廉政建設和樹立政府良好形象的需要，同時也是促進環保事業發展的需要。嚴格執法就是為了促進環境、經濟、社會的協調發展，就是為了實施基本國策，就是為了實踐 “三個代表”重要思想。、認真學習環保法律法規知識，提高依法行政的業務水平。“工欲善其事，必先利其器”。要做到依法行政，文明執法，就必須認真學習環保法律法規知識，必須熟悉業務，知法懂法才能守法。要不斷學習，熟練掌握有關法律知識和執法程序，提高依法行政的水平和能力。由于我們基層環保部門執法條件差，工作比較辛苦，要求環保執法人員要有吃苦耐勞、任勞任怨的敬業精神，嚴格履行法定職責，為**人民創造一個良好的學習、工作、生活環境。

3、加強現場執法檢查，克服官僚主義。

現場檢查必須形成一種制度，并使之規范化、制度化。經常對企業的“三同時”執行情況、污染物的排放情況、污染防治設施的運轉情況、限期治理的執行情況、“三廢”綜合利用情況等，實行定期和不定期的檢查，有利于及時發現問題，杜絕企業“偷排”，遏制達標企業污染反彈，使得國家法律法規得于履行，環境得到保護。

4、嚴格依據法定程序辦事。

我們必須嚴格按照《環境保護法》和有關法律、法規規定，嚴格依據程序辦事，促進環保依法行政的落實。

5、全面推行政務公開。

實行政務公開是依法行政的有效措施，是落實群眾知情權、參

與權、監督權的集中表現。我們要建立健全一整套運行有序的監督機制，促進依法行政，轉變工作作風，改進服務態度，提高工作效率，增加辦事透明度，密切政群關系，實現環境行政管理規范化、制度化，推進我局環保政務公開。

通過落實環保依法行政的各項措施，提高全市人民依法保護環境的意識和落實各項制度，克服工作中的各種弊端，執法必嚴、違法必究，定將促進我市環保事業的發展。

第五篇：農機局依法行政問題探討(精)

農機局依法行政問題探討

依法治國，建設社會主義法治國家，是黨中央確立的跨世紀治國方略。如果說依法行政是實施這一方略的核心，那么依法行政的關健是依程序法辦事。人們一般認為，法律活動的程序性是指立法和司法活動的程序性，而行政活動程序性是被排斥在外的。隨著法治進程的推進，行政程序已逐步成為人們關注的問題。行政程序與依法行政的關系如何？如何通過健全行政程序的途徑來嚴格依法行政？本文試對此作粗淺的探討。

一、重實體輕程序是當前影響依法行政的重要原因 自從黨的十一屆三中全會以來，雖然我國行政法制建設成績斐然，但它相對于我國經濟、民事和刑事等方面的法制建設仍比較落后。這種落后最重要的表現就是：（1）立法上重實體輕程序，重事后程序輕事前、事中程序。我國行政立法多只注重解決行政前的實體問題，如行政機關的權限、職責，行政相對人的權利、義務，行政行為的條件、標準等；而忽視對相應程序上的規范，如對行政的方式、步驟、時限，行政機關的程序義務，行政相對人的程序權利等，在有關立法中很少規定。在現有行政程 序規范中，多只是涉及監督和救濟，如行政監察、行政復議、行政訴訟、國家賠償等；而很少規定事前、事中的程序，如行政公開、事前聽取相對人意見、向相對人說明理由、作出行政行為過程中舉行聽證等。

（2）程序概念意識淡薄。不少人認為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認為行政執法只是依照法定職權，對法定程序無關緊要；違反法定職權才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴重地影響依法行政，阻礙國家法治進程。

——造成有法難依，有法不依。黨的十一屆三中全會以來，我國制定了不少法律。可以說，一個以憲法為核心的社會主義法律體系框架已基本形成，在社會政治、經濟、文化和其他領域已基本做到了有法可依。但我國的法律執行得不是很好，人民群眾對一些地區和部門存在的有法不依，執法不嚴、違法不究的現象反映強烈，不依法行政的現象普遍存在。其原因之一就是不重視行政程序法，可操作性差。以至有法難依，有法不依，法律虛置。——有礙公民行使正當權利。依法行政不僅是對行政機關的要求，也是對公民的要求。由于行政程序的不健全，法 律上雖然規定了公民的實體權利，但難以實現。而行政機關必須履行的義務也沒有很好履行。然而程序規范的不完善使得公民在行使權利時受到不同程度的限制；對行政機關答復時間沒明確規定，使公民不知何時實現其權利；對辦理條件不作界定，使公民不知怎樣實現其權利。由此可見，公民只有在實體上和程序上的權利才是全面的，才能更好依法行政。

——影響對行政行為的有效監督，難以實現法律正義。依法行政是法律正義、社會正義的表現，由于在行政管理活動中行政機關是管理者，相對一方是被管理者，行政機關這種法定地位具有我命令你服從的特權性質。在這種強弱不平衡的情況下，保護的重點只能是公民個人，這是正義觀念的起碼要求。由于我國還沒有建立起現代行政程序（其作用就是控制和約束強大的行政權），對行政自由裁量權缺乏有效監控，因此對行政行為還算不上真正有效監督，各種不依法行政、濫用職權的現象時有發生，影響法律正義的實現。例如，對各種“三亂”現象，從中央到地方雖然一再進行專項治理，但還沒有得到有效根治，其原因之一是程序監督不夠力度，再如《治安管理處罰條例》雖然是我國較為完善的行政程序法，但它多只注重保持行 政管理的效率，而對權力制約、防止行政權濫用和保持相對人的合法權益卻有所忽視。如為保持處罰裁決和處罰執行的效率，規定了一系列有關的程序，包括規定對輕微違法行為的當場處罰等，然而另一方面該法對公安機關及其工作人員為進行行政處罰行使調查權、取證權、裁決權、強制執權等都沒有規定相應完善的制約程序，如調查權與裁決權分離、調查取證應出示相應的證件等。由此而經常出現公安人員濫用職權、公民權利得不到保障的現象。

二、依法行政的關鍵是依法定程序辦事

法治的基本原則主要就是程序規則，法治的關鍵是程序問題，依法行政的核心是依程序辦事。在當代要特別強調依照法定程序辦事，按照預設的程序規則行為。

1、健全行政程序是落實依法行政的有效途徑。社會主義法制的內涵包括有法可依，有法必依，執法必嚴。違法必究。簡單說，就是有法可依，依法辦事兩大部分。現在大家都承認我們已制定了不少法律，無法可依的局面大為改觀，當務之急是在加強立法的同時，要花大力氣使已有的法律得到實施、遵守，即做到依法行政。如何尋找這一途徑？健全行政程序是必然選擇。因為：其一，實體不能取 代程序。行政程序，是由行政行為的方式和步驟；按一定時限和順序構成的行為過程，它包括時間和空間兩方面。空間，指行政行為的步驟、方式和形式；時間，指行政行為各步驟的時間及其相互間的順序。如果沒有程序，實體規定就等于零，是寫在紙上的無法操作的空規定。從這一意義上說，沒有程序也就沒有實體，正如沒有形式也就沒有內容一樣。我們所頒布的大量的實體法，要使之得到落實，就必須健全程序尤其是行政程序。因為我國有80％以上的法律由行政機關來執行，建立健全行政程序尤其重要。其

二、對法律價值的評價，不能僅從實體內容本身去評判，而更應從程序方面去判斷。法律的價值只有在實施過程中才能得到體現、評價。其三、一切實體上的弊端都必須最終在程序上得到解決。例如，法律賦予稅務官員一定的減免稅實體權力，是必要的，但它又可能給稅務官員帶來貪污受賄等弊端。要克服這些弊端不能靠削減其實體權力來解決，而必須要運用程序上的規范來解決，例如公開減免稅條件，監督審批環節等。由此可說，行政程序法是一部行政操作法，程序的完成過程就是法治的實現過程，也是依法行政的具體過程。

2、健全行政程序是提高行政水平的關鍵。在行政管理的行政機關和相對人這對矛盾中，行政機關是矛盾的主要方面，它能否依法行政是主要的。如何提高依法行政的水平是現代管理的根本要求。行政程序是科學管理的方式和步驟的法制化，是科學性與法律性的統一。設置合理、科學的程序，將大大提高行政效率，保證行政行為的公正和正確。當然，行政程序法只是行政行為重要的法律，并不是要求所有行政程序都由法律規定。非普遍性行政行為可由一定范圍適用的行政程序來規范。而且行政程序具有明顯的條件導向性，即當具備一定條件時，依行政程序勢必會得出一定的結論。因此，行政權力如果依嚴格的要件進行，一般應視為合理的，這樣不僅使行政決定具有合法性、相對穩定性，而且強化了行政相對人對行政決定的服感、認同感，從而達到提高行政效率的目的。

3、行政程序是監督行政機關依法行政的重要手段。由于現實生活是無限豐富、復雜、多變的，法律規定總是有限的，不能包涵、括盡一切，因而法律為行政機關賦予羈束裁量權的同時，也賦予自由裁量權，使行政機關在適用法律時針對不同情況作出不同的處理。如何對行政自由裁量權包括行政濫用職權的有效監控，便成為依法行政的重要 內容。這需要立足于制訂科學的行政程序。行政程序一旦成為法律規范，就與法律的實體權利義務一樣，形成程序權利義務，從而對行政行為起到監督制約作用。這種作用可表現在兩個方面：一是防止濫用權力。行政職權具有法定性和有限性的特點，程序規范則是維護這一特點的有力武器。每一種程序是對權力范圍、權力行使方法、行使對象的界定，超出該范圍或不按規定行使權力即屬違法。例如，《身份證條例》規定公安人員在檢查居民身份證時，必須先出示自己的工作證件，這是表明身份的程序。由于這一法律規定，被檢查身份證的公民就取得了程序權利，有權要求公安人員出示工作證件；公安人員承擔了程序義務，必須出示自己的工作證件。如果公安人員侵犯公民的程序權利，同樣是違法行為。行政訴訟法規定，可以對此提起訴訟，程序違法是構成具體行政為被撤銷的理由，從而對公安人員依法行使權力實行有效監督。二是防止行政機關失職。行政機關在享有某一職權的同時，就承擔了合法行使職權的義務即職責，行政機關不能放棄職權，否則就是失職。通過制訂行政程序，可使行政機關受到嚴格的監督，不致于失職。例如法律規定行政機關對公民申請許可證或執照的行為必須在一個月內答復，公民就有權力要 求該行政機關在一個月內答復的程序權利，該機關就承擔了一個月答復的程序義務。如果該行政機關工作人員擅自放棄職權，不履行法定職責時，上級行政機關或權力機關將追究其失職的責任；公民也可以向人民法院提起行政訴訟。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面為行政權力的行使設定了嚴格的規則，行政權力尤其是自由裁量權的行使被限定按事先設計好的公正合理程序進行，起到防止侵害相對人合法權益的作用。另一方面，行政程序又為公民提供了程序權利。一般來說，行政程序對行政機關來說是義務性的，而對行政相對人來說則是權利性的。例如聽證程序就是使當事人擁有聽證權，可以申辯和質證，并有得到通知權、申請回避權、委托代理人權等。行政相對人通過這些程序權利來保障實體權利，從而保持了行政與相對人權利的大體平衡，公民更好依法辦事。

三、健全行政程序制度

落實依法行政重在程序辦事，因此落實依法行政必須樹立重視行政的民主程序意識，尤其是行政人員要帶頭遵守行 政程序，國家要加強行政程序立法，各級行政機關要重視程序制度建設，要根據行政事項的性質、內容設定一系列具體、適當的程序制度，規范行政權力的運行。當前應看重健全和執行以下行政程序制度：

1、職能分離制度。為了加強權力制約，防止行政機關及其工作人員以權謀私、濫用權力、侵犯相對人合法權益，必須將行政機關內部的某些相互聯系的職能加以分離，使之分屬于不同的機關或不同的工作人員掌握和行使。例如我國《行政法》就規定了兩種職能分離制度：一是辦案與決定處罰相分離；二是罰款決定的機關與收繳罰款的機關相分離。由于罰款這一行政處罰具有特殊性，極易導致各種形式的腐敗，因此該法規定，除個別情形外，作出罰款決定的機關不得自行收繳罰款，當事人在規定的時間內到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關和個人不得以任何形式私分和截留。這樣不僅可以防止這一領域內的腐敗現象的發生，也有利于行政決定的公正、準確。

2、簡易程序和普通程序分離制度。設定行政程序不僅要保障公民的權利，而且要提高行政效率，即行政程序的嚴格程度取決于行政行為影響到的相對人的權益和行政程序本 身對社會公共利益的影響之間的關系。因此必須要對不同的行政行為規定嚴格程序不同的行政程序；簡易程序與普通程序。對一些影響當事人利益較少的行政行為可設定簡易程序，以有利于提高行政效率，應付龐大復雜的行政管理。當然簡易程序簡便，可以當場作出決定，但執法者也必須出示執法證件，填寫預定格式、編有號碼的行政決定書。而正式嚴格的行政程序一般手續繁瑣、費用較高，國家所付出的較當事人受到保護的利益更大。因此對影響當事人利益較大的行政行為才應設定普通程序，這一程序應有嚴格的調查、質證、抗辯、決定、送達等規定。普遍程序與簡易程序要相互分離，按不同條件分別適用。

3、說明理由制度。說明理由是指行政機關作出涉及相對人權益的決定、裁決、特別是作出對相對人權益不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明根據（法律、法規根據或政策根據）和理由（事實證據和有關分析說明等）。說明理由不僅是政治文明的要求，而且有利于相對人更好地理解相應的行政行為，從而使相對人更好地理解相應的行政行為，從而減少行政機關執行公務的困難和阻力，以提高行政效率，保證法律和政策的順利實施，落實依法行政。

4、不單方接觸制度。行政機關某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（包括接受一方當事人的宴請，在家接待一方當事人的求見等）和聽取其陳述，接收其證據。不單方接觸也包括行政處罰裁決機構就相對人違法行為作出處罰決定的過程中，不能在被處罰人不在場的情況下，單獨與調查違法行為和提出指控的行政機構或工作人員私下商量，交換意見和討論處罰內容。

5、聽證制度。聽證就是當面聽取相對人的意見、申述、建議，接收其提供的證據和有關材料，并根據需要組織當事人辯論、質證，行政機關在充分考慮到各種相關因素和權衡各種意見后再作出行政決定。

6、行政公開制度。行政公開是現代行政程序的重要制度之一，它包括的內容非常廣泛，涉及行政法規、規章、行政決策、行政決定以及行政機關據以作出相應決定的有關材料、行政統計資料、行政機關的有關工作制度、辦事程序及手續等。所有這些資料，凡事涉及相對人權利和義務并不屬于法律法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、法人及其他組織均可依法查閱和復制。行 政分開制度是行政的手段，公民行使依法權利，履行法定義務的重要條件，它可以增進公民對政府的信任，加強公民和政府之間的溝通和合作，調動公民參政的積極性；同時還有利于防止行政機關在行使職權中侵犯公民的合法權益。例如目前政府公開發行的《政報》、公開辦事制度等都是這一制度的體現。

除了上述幾項重要制度外，現行行政程序的其他制度如時效制度、實行公務公開制度、回避制度、復議制度等等，都必須引起我們的重視。只要結合實際來制定健全這些制度，依法行政就可以更好地落到實處。