第一篇：試論我國人民陪審員制度存在的問題及完善對策

全國法院系統 第二十二屆學術討論會征文

試論我國人民陪審員制度存在的問題及完善對策

黑龍江省紅興隆農墾法院 孔淑華

二○一○年五月十三日

作者簡介：

孔淑華，女，1959年3月20日出生，漢族，1977年8月調至紅旗嶺農場16隊任出納員。1985年至今擔任紅旗嶺法庭審判員。

聯系電話：0469-5560427

論文獨創性聲明

本人鄭重聲明：所呈交的論文是我個人進行研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經發表或撰寫的研究成果，特此聲明。

作者簽名：孔淑華

日期：2010.5.13 編號：

論我國人民陪審員制度存在的問題及對策

論文摘要：

人民陪審員制度是國家審判機關吸收非職業法官參與案件審判的一項司法制度，是公民直接參與司法活動的一種民主形式，是司法民主的重要象征與保障，主要表現形式有陪審團制度和參審制度。我國的人民陪審員制度，從本質看，屬于大陸法系的參審制。無論是英美法系的陪審團制，還是大陸法系的參審制，追本求源，都可以追溯到英國陪審制。我國陪審制度是從英國的陪審制中移植、異化而來。作為陪審制度的借鑒和移植的中國，人民陪審員制度是人民法院在審判案件過程中，由人民陪審員參加組成合議庭進行案件審判的制度。實踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，為人民群眾參與國家管理，有效反映人民的意愿提供了途徑；為案件全面、客觀、公正審理，防止審判權的濫用進行了監督；同時也為提高人民法院的辦案質量和效率，擴大政治效果和法律效果的統一起到了積極的推進作用，增進了人民群眾對人民法院工作的理解和支持，密切了司法工作與人民群眾的聯系，起到了弘揚司法民主、促進司法公正、強化司法監督、增強司法權威的重要作用，人民陪審員隊伍已經成為我國基層民主政治建設的一支重要力量。

作為一種文明制度已經在世界范圍內存在了九個多世紀之久。中國特色的人民陪審員制度從無到有、從簡略到完善、從零散規定到專門立法，已經走過了將近八十多年的風雨歷程。作為社會主義國家，我國的 人民陪審員制度與英美國家的陪審員制度完全不同，我們沒有現成的路可走，沒有現成的模式可以借鑒，且影響和制約人民陪審員制度充分發揮作用的因素較多，加上人民陪審員制度本身也還不完善，致使我國人民陪審員制度仍然存在一定問題。改革、完善人民陪審員制度勢在必行。人民陪審員制度的改革與完善，實質上就是要在吸納國外先進經驗與總結歷史經驗教訓的基礎上，進一步本土化、中國化。

全文共6347字。

以下正文：

一、人民陪審員制度存在的問題

我國前最高人民法院院長肖揚曾說過：“一次陪審經歷，勝過十次法治宣傳”。目前，由于各種因素的影響，人民陪審員制度自身存在的缺陷和在具體操作過程中的不落實、不具體、不完善，如“參而不審”、“審而不議”、“議而不判”、“審”“判”分離，陪審成“陪襯”等等，因此，充分認識人民陪審制度存在的不足，切實改變人民陪審制度與新形勢下的審判方式不相適應得地方勢在必行。當前人民陪審制度主要存在以下幾方面的問題：

（一）立法尚有缺陷

1、缺少憲法依據和地位。人民陪審員制度在現行憲法中未作規定。憲法是一國的根本大法，其內容是規定國家基本經濟政治制度和公民的基本權利義務等。而作為司法民主重要內容的人民陪審員制度，無論是作為公民的基本權利，還是作為一項基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都應當在憲法中加以規定。建國以來，我國先后頒布了四部 憲法，前三部憲法都對人民陪審員制度作了規定。現行的1982年憲法卻未規定人民陪審員制度，對1982年憲法進行的3次修正中也均未提及人民陪審員制度。2005年5月1日起施行的《決定》對人民陪審員只是作了粗線條的規定，也有待立法的進一步完善。

2、缺少完備的專門法規。現行的人民法院組織法關于人民陪審員的規定過于籠統, 缺乏可操作性，對于人民陪審員的資格條件和陪審員產生的程序等沒有具體規定,陪審員的素質難以保證,有的人民陪審員在庭審中難以真正發揮作用。人民陪審員制度在很多地方已名存實亡,流于形式,甚至根本就不搞陪審。

3、現有法規存在的不足。我國目前關于人民陪審員制度的相關規定，最主要的就是前文多次提及的《決定》，雖然這部法規對人民陪審員制度做了較為全面的規定，也整合了三大訴訟法和人民法院組織法中的相關規定，但仍然存在諸多不足。主要體現在以下二個方面：一是參審案件的范圍界定模糊。二是人民陪審員職權模糊性。

（二）陪而不審、審而不決、合而不議的弊端難以避免 人民陪審員制度發揮其監督審判員行使司法權的作用的一個必要前提是：陪審員需認真執行陪審職權，充分地表達自己的意見，獨立行使表決權。而在我國司法實踐中，陪審員陪而不審的現象長期存在。一些陪審員在參加審判工作的過程中，沒有自己獨立的見解，一味附和審判長的意見。這些陪審員參審的案件的合議庭筆錄中，陪審員或者照搬審判長的意見，或者僅僅附和審判長的意見，不提任何異議。由于審判委員會的存在和二審再審的可能，合議庭的決議處于不確定狀態，沒有最終法律意義，由專業法官組成的審判委員會以及二審法院(再審法院)始終控制著最終司法權。于是，主要在一審中參與庭審的人民陪審員就無 力對案件的最終結果施加自己的影響。雖然自《決定》實行后，陪審員陪而不審、合而不議的狀況有所緩解，但是在某些地方這種情況還是非常突出的。由于陪審員相對于法官來說，法律專業知識欠缺，他們往往信服于法官的專業知識，對法官產生一種權威趨從心理，所以在人民陪審員參與庭審的過程中，有些陪審員僅把參與審判案件的程度停留在“陪”的層面上。也就是說，在審判具體案件時，有些陪審員只是充當“陪”的角色，坐在審判臺上，做一做樣子，擺一擺架勢，有的甚至從頭至尾一句話也不說，整個庭審過程完全由法官來操縱，所以這就使得陪審員參與審判僅僅流于形式，而這種形式意義上的陪審也毫無實際價值可言，陪審員在這種情況下也完全成了法官的陪襯。另外，有些陪審員不但陪而不審，而且還合而不議。這是指在合議庭具體評議案件時，也僅是由審判長一人綜述案件事實，闡述相關法律規定，并擬定出案件的處理意見，而作為合議庭組成部分的人民陪審員在這時起的作用只是點點頭，表示一下同意。在這種情形下，陪審員也是充當了一次擺設，根本沒有實質的參與案件的評議，當然這與案件審理時沒有實質參與審判也是密切聯系的。陪而不審、合而不議的現象影響惡劣，它使得我們的人民陪審員制度成了擺設，人民陪審員制度的價值更因此無法得到體現，名義上的有人民陪審員參與的合議庭審判，實際上卻成了法官的獨任審判。

（三）陪審員的選任、履職程序、陪審范圍、待遇難以落實。

1、陪審員的選任問題。一是選任的機制混亂。通行的做法是單位推薦，法院審批、人大任免；如果推薦的是單位的骨干，與工作發生沖突，推薦的是可有可無的人員，對陪審制度是一種褻瀆。另外還有臨時邀請的陪審員。其次，選任的資格過于廣泛。按照人民法院組織法的規定，2、1、陪審員是年滿23周歲的有選舉權和被選舉權的公民。陪審制度雖然體現出人民性的特點，但不是簡單的劃一個圈，圈里的人可以做，圈外的人就不可以任。它應當綜合考慮年齡、智力健康、職業等多種因素。最后，陪審員任期過長，而且可以連選連任，長期做法院的陪審員。違背陪審制度的初衷。另外《決定》規定陪審員一般要具有大專以上學歷，但實際上，在大多數基層法院，尤其是邊遠貧困山區的基層法院，其所管轄區的人員素質較低，大專以上學歷的主要集中在政府部門，因此選任陪審員的時候受到很大的限制。

2、履職程序及陪審范圍

在《決定》中只是籠統的規定了“人民陪審員除不得擔任審判長外，同法官有同等的權利”，但是沒有明確具體的履職程序。對于確定由人民陪審員參加合議庭審判的案件，應當做好哪些庭前準備工作，在案件的審理、評議、裁判等階段又有哪些詳細的職責規定，在《決定》中未作明示。

按照《決定》，除適用簡易程序審理和法律另有規定的案件外，人民法院審理的社會影響較大的刑事、民事、行政一審案件由人民陪審員和法官組成合議庭進行，一審刑事案件被告人、民事案件原告或被告、行政案件原告向法院申請人民陪審員參加合議庭審判的，也由人民陪審員和法官組成合議庭審理。由此，陪審員參審的案件范圍由《決定》實施前的“選擇性”變為了一定程序上的“強制性”，但是在實際中，只要當事人不申請，法官認為社會影響較大的尺度可以自己把握，沒有硬性的規定，因而一些法官怕麻煩，一般情況下不實行陪審。

3、待遇問題

《決定》規定陪審員因參加審判活動而支出的相關費用由人民法院給予補助，該規定將陪審員參加審判活動的費用壓在了法院肩上，但在現實中，新的訴訟費收費辦法實施后，多數基層法院經費更加緊張，根本無法充分保障陪審員的經濟權益。多年來，我們一直強調陪審員所屬單位應大力支持陪審員工作，強調陪審員應該加強為我國社會主義法治建設做貢獻的意識，但在市場經濟條件下，補助問題顯得十分突出。法院在經費十分緊張的情況下，陪審員參加陪審，交通問題，只能由陪審員自己解決，補助的標準也很低，在一定程度上影響陪審員的積極性。上述問題的存在，很容易導致人民陪審員制度名存實亡，或者造成審判實踐中運用人民陪審員制度的混亂。但還有部分法院對陪審員的認識問題也很值得憂慮，他們把陪審員作為解決人員少任務重之間矛盾的一種手段：社會的發展，法院越來越感受到人員少、任務重的壓力，而且在一定的時間內，不易緩解。單靠制度激勵、靠內部挖潛、靠加班加點也很難彌補人員的不足。因而在審判中重實體輕程序，導致案件程序不合法而影響案件質量的現象屢屢發生。陪審員的參與恰恰彌補了這方面的不足。程序上無可挑剔，問題迎刃而解。比較熟悉法律的陪審員，還可以減輕法官的工作負擔。然而，由不熟悉法律的當地居民擔任陪審員，參與審判活動，是世界各國設立陪審制度的一種基本思想。陪審員不應該成為解決法院人力不足的手段。

二、完善陪審制度促進司法公正的幾點建議

（一）完善立法，使人民陪審員制度的落實做到有法可依。人民陪審員制度作為一項重要的民主政治制度和司法制度，應當在憲法中加以明文規定，使之成為具體法律的終極依據，并獲得具有憲法保障的穩定性。同時，通過陪審的形式參加司法審判，也是公民所享有 的基本政治權利之一，屬于基本人權范疇，其重要性和根本性也需要由憲法加以肯定。對訴訟當事人而言，獲得陪審員的審判是其基本訴訟權利，是其訴權的應有之義，作為一項基本的訴訟權利，自然也應由憲法予以確認。事實上，只有將人民陪審制度上升到憲法保障的高度，“人民司法、司法為民”的新型理念才有得以充分發展的堅實基礎。因此，我國法律應該盡快恢復人民陪審員制度的憲法地位。

亟待出臺《人民陪審員法》。制定《人民陪審員法》主要是基于兩個方面的原因：一是我國現行陪審制度的法律依據主要是《關于完善人民陪審員制度的決定》，但該《決定》卻不是以立法的形式表現出來的，其制度的體系性和規范性不強，法律效力的位階較低。二是由于人民陪審員制度沒有憲法地位，導致我國現行人民法院組織法和三大訴訟法對陪審制度的表述不一致。人民法院組織法和民事訴訟法、行政訴訟法只是要求：人民法院審判案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行。這樣的規定只是一項制度性規定，而刑事訴訟法仍將陪審制度作為一項基本原則加以規定，這導致人民陪審員制度在法院組織法和三大訴訟法中的地位出現差異。《人民陪審員法》應該作為我國陪審制度的單行法，就人民陪審員的資格條件、選舉程序、任職資格、職責范圍、任期、權利義務、管理培訓和經費保障、以及適用陪審的案件范圍等等，都應該作出具體的規定，以便于在司法實踐中進行操作。同時，還應當對憲法、法院組織法、三大訴訟法的有關條款進一步修改和完善。這樣做，一方面，可以整合法律資源，減少因法律規定分散而產生的適用上的混亂；另一方面，也有利于強化觀念，增強人民陪審制度的實際可操作性，實現人民陪審員工作的規范化、制度化和法治化。

3、（二）完善合議庭評議機制，從“陪而不審”到名副其實

為充分發揮人民陪審制功能，解決合議庭評議機制存在的問題，疑難、復雜的案件將合議程序分成兩個階段進行。一是庭審前合議，對合議庭成員進行合理分工，做好審前準備工作，主要針對庭前證據交換、訴爭焦點及開庭時需重點查清事實和證據。有利于人民陪審員在了解案情的基礎上充分履行其職責，作好充分準備，以便在庭審過程中，快速明晰案情，查清真相。合議時，根據查清的事實獨立發表意見，避免附和法官意見，再度成為擺設。二是庭審后合議，具體內容為“事實認定、法律適用、判決意見”，同時，建立論辯機制，明確人民陪審員在參與合議時要充分發表自己的評議意見，加強評議的深度，并對案件涉及到的社會效果予以關注。完善合議庭責任制

（三）明確陪審員的權利和義務

人民陪審員權利應得到明確:l、審判權。在這里要將大眾陪審員與專家陪審員的審判權區分開，對于大眾陪審員應只享有事實判定權，而不享有法律裁判權。對于專家陪審員中的非法律專家陪審員，和大眾陪審員一樣，只享有事實判定權，而沒有法律裁判權。對于法律專家陪審員則只擁有法律裁判權，而不享有事實判定權。

2、調解權。人民陪審員享有調解權，是人民陪審制度應有的內容，陪審員可在庭審中參與調解，也可在庭審之外對當事人進行調解。

3、監督權。在案件審理中，陪審員若發現法官有違法審判或其他不正當行為，且可能影響到案件公正審理的，有權向院長或審判委員會提出，必要時可直接向人大常委會或上一級法院提出。

4、獲得報酬的權利。《決定》在第十八條規定了人民陪審員在履行職責期間有獲得補助的權利，我認為，人民陪審員除了可獲取補助外，還可得到適當的陪審津貼。陪審津貼可通過設立專項基金，4、由國家財政撥款。人民陪審員承擔的義務主要應包括:遵守審判紀律、保守審判秘密、依法履行職務、按時出庭等。

（四）細化人民陪審員的履職程序，明確陪審案件的適用范圍

細化人民陪審員的履職程序及要求。（1）參與庭前準備程序。應在開庭前查閱案卷，熟悉基本案情，必要時可參加庭前調解；（2）協助庭審。未經訓練的陪審員不具備駕馭庭審的技巧和能力，因此應和審判長協商、分工后，在法庭調查、辯論或調解階段協助庭審。（3）評議規則。規定審判員應在評議案件時對陪審員進行指導，全面記錄陪審員的發言，遵循客觀、公正的標準進行評議。

明確陪審案件的適用范圍。《決定》對陪審案件的范圍規定較為原則，法官操作中隨意性較大。根據審判實踐，可規定：基層法院的人民法庭審理的適用普通程序的案件應當由法官和人民陪審員組成合議庭。院機關業務庭審理的案件除簡易程序和法律另有規定的外，刑事自訴案件應當由法官和人民陪審員組成合議庭，刑事公訴案件中可能判有期徒刑五年以上、團伙案、涉及范圍廣等社會影響較大的應當由法官和人民陪審員組成合議庭。民商事、行政案件中適用普通程序的，訴訟標的金額較大、涉及群體利益易引發不安定因素的案件應當法官和人民陪審員組成合議庭。

（五）完善人民陪審員的監督與制約機制

陪審員在參與審理案件的過程中，其地位、作用、權利等同于法官，但目前對陪審員的監督制約存在“盲區”，缺乏有效的措施，不利于全面貫徹、落實陪審制度。第一，建立健全對陪審員的監督管理機制。建議規定：人民陪審員有按時參加庭審的義務，因故不能履行陪審義務時，應提前告知法院更換陪審員。無正當理由，拒絕參加審判活動，經查證

5、屬實的，除可由法院院長提請同級人大常委會免除其職務外，應酌情處以經濟處罰，并通報其所在單位；陪審員所在單位對其參加陪審設臵障礙、拒不支持，經查證屬實的，處以經濟處罰，并將處理結果報至同級人大常委會備案。第二，建立健全違法違紀的監督機制。（1）建議制定“履職登記表”，對陪審員履職過程中的審判紀律（保守審判秘密、遵守法官履職規定），審判作風（包括注重司法禮儀，遵守法庭規則，用語規范、準確、文明）等進行監督；（2）確立和職業法官同樣的懲處標準。對人民陪審員不履行審判職責，濫用職權、徇私枉法、造成錯誤裁判或其他嚴重后果的，應采取與職業法官一樣的處理標準。第三、明確監督主體。建立專門的監督管理機構掌握陪審員履行職務的動態情況，以便對陪審員進行調查和處分。第四、提高當庭宣判率。當庭宣判可使庭審的效果實在化，防止司法腐敗的產生，因此要減少陪審員的庭前準備時間及休庭時間，同時使當事人將精力放在庭審訴訟而不是其他方面。

（六）構建人民陪審員參與執行制度。積極構建以人民陪審員為主的城鄉協助執行網絡，對在當地有重大影響的案件主動邀請人民陪審員參與執行，解決執行員即是“運動員”又是“裁判員”的身份問題，增加執行透明度，消除當事人的抵觸情緒。并積極發揮人民陪審員群眾基礎好、威望高等優勢。

在我國社會主義法治建設的進程中，司法的作用日益突出，許多矛盾糾紛的解決從過去主要依靠行政手段處理，到主要通過司法途徑解決，人民群眾期盼司法公正的愿望不斷增加，參與司法過程的熱情也不斷增加，因此，人民陪審制度作為適應新形勢和應對新挑戰的一項有生命力的法律制度有其重要意義，并在構建社會主義和諧社會的大背景下發揮著其特殊而又深遠的作用。我國的陪審制度改革，不管采取哪一條道路，都存在不小的困難。但是，總要有一個方向性的改革思路，摸著石頭過河并不是保障一切改革成功的良藥。就目前狀況而言，我們可以依托現有的人民陪審團制度，吸收一些陪審團制和參審制的優點，采取試點改革的辦法，逐步完善我國的陪審制度。在社會主義法治建設的征途上，需要不斷探索和研究，在感性和理性的選擇之間、在困惑與彷徨的認識之間，日益尋求形式和實質的完美統一，不斷追求法律和社會效果的有機統一，使有中國特色的人民陪審員制度在良性的軌道上不斷發展，以充分顯示其在我國民主制度和司法實踐中的積極和獨特價值。

注釋 ：

1.蔡可登著：《關于陪審制度的沿革、現狀及思考》，載《法學研究》2005年第6期。

2.劉萍著:《陪審還是參審：這是一個方向問題》載于《中國律師》2005年第5期

3.湯維建著.應當制定《人民陪審員法》2005,(3):21

4.肖天存著：《法官職業化背景下我國陪審制度之重構》，載《云南大學學報》2005年第3期。

5.肖天存著：《法官職業化背景下我國陪審制度之重構》，載《云南大學學報》2005年第3期。

第二篇：淺析我國人民陪審員制度實踐存在的問題及完善

淺析我國人民陪審員制度實踐存在的問題及完善

作者： 崔崇波 李長軍發布時間： 2011-06-01 14:40:47

人民陪審員制度是中華人民共和國的一項基本司法制度，指的是在法院中非法官參與審判工作（不得履行審判長職責），他們與法官共同組成合議庭來審判案件的法律制度，人民陪審員制度的建立，為提升法院審理案件的公信力、提高案件質量、推進審判公開制度實施，以及緩解基層法院案多人少矛盾，都起到積極作用。但是筆者從實際工作中發現，目前人民陪審員制度在某些地區運行中還存在一些及待解決的問題，希望引起有關部門重視。

一、當前基層法院大力加強發揮人民陪審員建設

1、人民陪審員履行職責情況。適當擴大陪審案件范圍。切實發揮陪審員履行職責、宣傳法律、參與調解、化解糾紛、增進和諧的重大作用。逐步拓展當事人申請人民陪審員參加合議庭審判的渠道。強化人民陪審員言行規范。人民陪審員參加審判活動，應當按時到庭，注重司法禮儀、自覺維護司法形象。女陪審員不得穿奇裝異服，濃妝艷抹。深化人民陪審員制度意識，保證人民陪審員依法履行職責。人民陪審員參加審理的民事案件多是婚姻家庭類案件及“三農”案件。在節約審判資源方面得到體現，一定程度上解決人少案多的問題，縮短案件審理周期，提高審判效率。

2、人民陪審員經費管理情況。為人民陪審員參加陪審支出的費用主要為誤工費、食宿費、交通費等，這些費用大都是由法院從自身辦公經費中支出。對于人民陪審員的管理，制定關于人民陪審員管理方面的規章制度，做到以制度管人；還購買相關法律書籍資料分發給人民陪審員。在立案時，把案情簡單、爭議不大的民事案件分流到調解室，由陪審員進行庭前調解，達成和解協議，法院依法予以確認。對未達成調解協議，優先排期開庭，增強人民陪審員調解效能

3、人民陪審員工作情況。一是發揮人民陪審員的調解作用。讓陪審員始終參與案件的調解，以化解雙方當事人的矛盾，確保了法律效果與社會效果的有機統一。二是發揮人民陪審員的行業優勢。對于涉及家庭、鄰里、土地等涉農糾紛，發揮其人緣地緣優勢，取得良好的法律效果和社會效果。三是發揮人民陪審員的監督作用。讓人民陪審員直接參與案件的審理，法官的全部審判活動都在陪審員的監督之下。

二、司法實踐中存在的主要問題

由于人民陪審員制度是一種新生事物，各地人大及法院在落實人民陪審員制度中，缺乏一些科學的管理及措施，存在著一些不容忽視的問題。

1、思想認識不夠到位。一是領導認識不深入。認為審理案件是法官的事情，陪審員參加與否關系不大，難以為陪審員履職創造良好的工作環境。二是基層群眾認識不深入。對人民陪審員制度了解程度還不高。三是法院認識不深入。少數法官認為陪審員法律知識和庭審水平有限，忽視人民陪審員作用。

2、“陪而不審”現象一定程度上存在。一些人民陪審員在案件審理過程中不敢大膽參與審理，發表個人意見，而僅把出庭作為一項義務。多數情況下，人民陪審員在案件評議時缺乏獨立見解和審判，而只是附和法官的意見，形成事實上的陪而不審。

3、責任追究不嚴格。權利與義務是相對統一的，在賦予人民陪審員的法定權利時，卻忽視義務。權利責任的失衡，容易造成司法資源的浪費，給司法公平帶來潛在的危險。

三、幾點建議

為不斷完善人民陪審員工作，充分發揮人民陪審員作用，切實維護司法民主和公平正義，促進和諧社會建設，提出以下幾點建議：

1、統一思想，提高認識。要充分認識加強人民陪審員工作在促進社會主義民主政治建設、構建社會主義和諧社會中的重要意義，把落實好人民陪審員制度作為法院一項重要工作來抓，進一步加強對人民陪審員工作的領導。

2、加強培訓，提高素質。完善教育培訓制度。提高陪審員法律專業知識水平和適用法律知識的能力，提高他們的法律知識水平，保障人民陪審員在陪審過程中真實發揮作用。從根本上杜絕人民陪審員“陪而不審”、“合而不議”的現象。

3、完善機制，強化保障。要完善人民陪審員選聘任用機制，嚴格選任程序和條件，注重選任人員來源的廣泛性和分布的合理性。要建立適應審判工作需要的人民陪審員學習培訓、上崗制度及表彰獎勵機制，使人民陪審員工作走上規范化、制度化的軌道。

人民陪審員制度是我國民主法制建設的一項重要措施，人民陪審員參加審判對體現司法公正、促進司法公正、促進司法公開。人民陪審員制度是我國社會主義民主建設不可剝除的重要內容，對構建和諧社會，實行社會主義新農村建設有著重大的現實價值和長遠意義。(

第三篇：淺析人民陪審員制度存在的問題及對策

人民陪審員制度是我國一項重要的社會主義民主政治制度，也是黨的群眾路線在人民司法工作中的具體體現。人民陪審員制度是我國司法機關吸收非職業法官參與案件審理的一項重要的司法制度，是落實司法民主、司法為民理念的重要舉措，同時人民陪審員所代表的大眾思維模式也是對法官職業思維的理性監督和制約。《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》、《人民法院組織法》、三大訴訟法、《最高人民法院、司法部關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》、《最高人民法院關于人民陪審員管理辦法（試行）》以及2010年1月14日起施行的《最高人民法院關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規定》等一系列規范性文件的頒布實施，為有效落實人民陪審工作奠定了一定的制度基礎。

但因為方方面面的原因，人民陪審工作在實際運行中仍存在諸多問題，在一定程度上影響了人民陪審員制度優勢的發揮。在基層人民法院的司法實踐中應不斷對該制度加以完善，使其更加適應公正司法的現實需要。筆者認真分析該制度在司法實踐中所存在的問題，并對該制度的完善措施提出一點嘗試性的建議，拋磚引玉。

人民陪審員制度在基層人民法院的具體司法實踐中主要存在以下問題：

一、對人民陪審員制度的認識不夠深刻

近年來，雖然人民陪審員制度得到了廣泛的宣傳，但社會公眾對人民陪審員制度了解還不夠深入。少數陪審員所在的單位領導對陪審制度認識不夠到位，對陪審工作支持不力，難以為陪審員履職創造良好的工作環境。少數法官認為陪審員法律知識和水平有限，忽視人民陪審員的作用。少數陪審員自身素質不高，參與意識不強，沒有很好地履行職責。

二、人民陪審員履職不穩定

一個案件的審理需要多次閱卷、庭審、合議，而大多數人民陪審員都有自己的工作，因此，經常造成二者時間上的沖突，影響了法院案件的審理效率。另外，部分人民陪審員，特別是農村地區所處地域距離較遠，也不能保證按照排期開庭時間參加庭審。

三、人民陪審員參與陪審中，陪而不審，審而不議

少數法官把人民陪審員當成陪襯，雖然有法律條文明確指出人民陪審員和法官平等，但在實際庭審中，部分法官根本不給人民陪審員發表意見的機會，人民陪審員有時甚至連嘴也插不上。在庭審中，審判長、審判員參加訴訟全過程，而人民陪審員僅在開庭時或開庭后才介入案件，造成陪審員與審判長所獲得的案件信息不對稱。

另外，人民陪審員大多數是由單位推薦的，多數是黨政干部，許多人把陪審當成單位分派的一項任務來完成或是把人民陪審員僅僅作為一種榮譽稱號，對陪審持無所謂態度。部分人民陪審員往往在庭審當天才閱讀案卷，有的甚至根本沒有閱卷，對案件不夠熟悉，所以在庭審中，陪審員或開庭時坐一坐，只陪不審；或根據審判長的要求做些調解、協調工作；或盲目附和審判長的意見，成了陪襯。因此，實踐中經常出現人民陪審員“陪而不審、審而不議”的現象，使得人民陪審員制度流于形式。

四、人民陪審員出庭的著裝不統一

在庭審中法官統一著法袍，而人民陪審員的穿著卻五花八門，男的陪審員穿襯衫、夾克、西裝等，女的陪審員則穿連衣裙、套裙等，各式時裝色彩斑斕，有的還穿金戴銀，有的還比較暴露。顯然，這些人民陪審員的自由隨意著裝，與法庭上莊嚴肅穆的氛圍形成鮮明的對比，顯得不協調，這樣也會有損司法公信力。

對于上述的系列問題，筆者嘗試性地提出幾點關于完善人民陪審員制度的建議：

一、加快立法進程，從立法角度健全人民陪審員制度

司法制度是政治制度的重要組成部分，陪審制度是司法制度的重要組成部分，必須要有憲法的明確依據，使其獲得具有憲法保障的穩定性。目前，有關人民陪審員制度各個法律文件之間的規定還不統一，在新法和舊法之間、上位階舊法和下位階新法之間、同位階法律之間存在著矛盾沖突。立法機構應不斷完善人民陪審員制度立法，總結各地法院的探索實踐，借鑒吸收理論界的合理建議，盡早制定出臺《人民陪審員法》，明確人民陪審員參審案件的范圍、任職資格條件、權利義務、管理培訓和職務保障等內容，消除不同法律之間的矛盾沖突，從法律的各個層面進行強化，為人民陪審員制度的適用提供統一、銜接、全面的法律依據。

二、加大對人民陪審員的培訓力度

人民陪審員在案件審理過程中，具有與法官同等的權利，既可以認定事實，也可以適用法律。因此，必須要有一支較為知法、懂法，熟悉人民法院審判工作的人民陪審員隊伍。加強對人民陪審員的培訓不僅十分必要，而且意義重大。要完善人民陪審員的培訓制度，對人民陪審員進行初任培訓和定期培訓。人民陪審員的培訓內容，應當包括審判制度、法律法規、司法解釋、證據規則、審判道德和審判紀律等，重點是提高人民陪審員的法律素質和參審能力。

三、明確人民陪審員參與審理的案件范圍

在我國，審理社會影響較大的刑事、民事、行政案件，由人民陪審員和法官組成合議庭進行。但是，何為“社會影響較大”，法律并沒有做出明確界定。這一籠統規定使法院在審理案件過程中不容易把握適用人民陪審員制度的案件范圍。筆者認為，我國法律應該從案件的性質、法定刑、訴訟標的額等因素出發，對“社會影響較大”做出明確規定。立法機構應從司法實際情況出發對“社會影響較大”案件做出詳細、具體的規定。

四、不斷完善人民陪審員的選任機制

我國法律規定，擔任人民陪審員，一般應當具有大學專科以上文化程度。但是，現實中，大部分的社會公眾仍不具備擔任人民陪審員的資格。如果人民陪審員由精英組成，那么他自然失去了平民的視角，不太可能站在社會公眾的立場上代表普通公民的價值觀念對案件進行評議，人民陪審員制度也就失去存在的意義。因此，以大專文化作為人民陪審員的資格限制是不合理的。當然，不規定大專文化程度并不意味著不考慮人民陪審員的文化水平，如果人民陪審員完全沒有文化，確有可能影響對整個案情的理解。筆者認為，可對人民陪審員的文

化程度限定為高中(中專)以上學歷比較合理。人民陪審員的選任要注意廣泛性與代表性相結合。要通盤考慮不同的行業、職業、民族、性別、黨派等因素，吸收不同層面的公民參加。要注重把人民陪審員的平民性、地域性與專業性結合起來。

五、提高人民陪審員的待遇，做好后勤保障工作

針對人民陪審員在參與案件審理過程中，著裝不統一等問題，有關部分應增加資金投入，為人民陪審員配備威嚴統一的人民陪審員服裝及人民陪審標志。人民陪審員在陪審工作中應嚴格要求自己，著裝統一，佩戴人民陪審標志，共同促進審判標準化、正規化。各基層法院應全力做好人民陪審員的后勤保障工作，尊重和關愛每一名人民陪審員，提供平等的待遇。努力讓他們在人民陪審的工作中享受到樂趣，為人民陪審員提供一個良好的工作環境和陪審氛圍，促進人民陪審工作健康發展。

人民陪審員制度作為適應新形勢和應對新挑戰的一項富有鮮活生命力的法律制度，有其重要而現實的意義。新時期、新形勢，人民群眾對司法公開、司法公正有了更高的要求，這需要我們不斷完善人民陪審員制度，讓人民陪審員制度造福于人民群眾。

第四篇：關于我國人民陪審員制度的完善

關于我國人民陪審員制度的完善

李凝

人民陪審員制度在我國已經有了幾十年的歷史，形成了具有中國特色的陪審制度，但是尚未形成一套完整的制度體系。2004年8月，全國人大常委會通過《關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》），并于2005年5月1日起正式實施。它的出臺對于完善和改革我國的審判制度具有重大意義，但改革以后的人民陪審員制度仍存在諸多問題，筆者通過對陪審制度幾個根源性的問題進行探討，期盼人民陪審員制度的繼續完善。

一、當前人民陪審員制度存在的問題

筆者認為，人民陪審員制度在實際執行中并未發揮到最佳作用。在很多地方并不盡如人意，陪審員陪而不審的情況并未得到解決，制度也并未完全得到落實，很多規定還是流于形式。筆者將這些問題歸納，主要存在三個根源性問題。

（一）關于制度本身

1．人民陪審員制度在現行憲法中沒有規定

作為一國根本大法的《憲法》，其內容應該是國家的基本經濟政治制度和公民的基本權利與義務，而作為公民參與政治的人民陪審員制度，無論是在司法民主、人民主權中的地位和作用都是不言而喻的，它理應在《憲法》中予以明確的規定。建國以來我國的1954年《憲法》、1978年《憲法》中有關于人民陪審員制度的相關規定，但是后來又被取消。現行《憲法》的規定也是空白，人民陪審員制度缺乏憲法的支持和保障，雖然全國人大常委會出臺了《關于完善人民陪審員制度的決定》，但是這并不能彌補憲法出現空白的尷尬。

2．《決定》的一些重要規定仍太籠統、模糊，使得操作起來自由度大，不好把握，在實踐中引發出新的問題

（1）人民陪審員參審案件的范圍并不十分確定。《決定》規定：除適用簡易程序審理和法律另有規定的案件，人民法院對社會影響較大的刑事、民事、行政一審案件，由人民陪審員和法官組成合議庭進行。一審程序中刑事案件被告人、民事案件原告或被告，行政案件原告都可以向法院申請由人民陪審員參加審判。《決定》雖然對陪審員參與審案范圍的規定與法院組織法比較更為具體，但依然存在模糊性。《決定》中并未規定什么樣的案件必須由陪審員參與審理，這就導致哪些案件由陪審員參審不好把握。因為“社會影響較大”不好準確理解。在當事人與法院就是否適用陪審出現分歧時，是以當事人意見為準，還是以法院的意見為準不明確，因此只能根據具體情況具體適用。在審判實踐中，當事人申請人民參審員參與審理的案件十分少見，絕大多數當事人并不知道自己還有權利要求陪審員參與審理，而法院在立案時告知當事人有申請人民陪審員參審的權利也不普遍，這直接導致了陪審制度的隨意性，更多情況下是該制度成了花瓶式的制度。

（2）關于如何確定陪審員參審仍存在問題。在《決定》實施前，我國在確定陪審員參與審理案件時，多數的做法是由法院自行指定，導致一些法院將陪審任務固定交給少數積極性較高的陪審員，導致他們普遍成為“編外法官”，失去這項制度的群眾性。《決定》借鑒有關國家的做法，陪審員參與審判采取隨機抽取的方式，這種做法相對公正，但隨機抽取陪審員參審的案件如果與自己的專長無任何聯系，他的特長就發揮不出來了。懂農業專業知識的審理企業破產案件，知識產權方面的專家審理醫療事故糾紛，這樣的效果并不佳。

（3）對陪審員權利和責任的規定仍然過于籠統，難以操作。在《決定》之前的《人民法院組織法》和《民事訴訟法》都規定：人民陪審員在執行職務期間，同審判員具有同等的權利和義務。《決定》規定：人民陪審員參加會議庭審判案件，對事實認定及法律適用獨立行使表決權等權利。《決定》中雖有對人民陪審員違反與審判工作有關的法律及規定，如徇私舞弊造成錯判或其他嚴重后果的，將被免除人民陪審員職務，并規定構成犯罪的依法追究刑事責任，但對于人民陪審員的錯案追究責任及監督并無具體規定。

在通常情況下，陪審員堅持錯誤意見一般不會違反法律的相關規定，也不一定是徇私舞弊，“錯案”對于人民陪審員的責任追究，最壞的結果一般只會免去“兼職”而已，而與該人民陪審員一起組成合議庭的正式法官卻受著嚴格的錯案責任追究制度的制約。如果案件辦理正確也就罷了；如果被上級法院發回重審或被證明錯案時，承擔責任的是法官，而擁有相同權利的人民陪審員卻不承擔相同的責任，對陪審員的監督又沒有明確的規定，為人民陪審員的腐敗提供了機會，也使正式法官的壓力加大。

（4）陪審員的補助、活動經費沒有明確標準，使得執行起來混亂、問題多。陪審制度的實行需要投入一定的訴訟成本，人民陪審員上崗應得到適當的補助。人民法院還需要有一定的活動經費，包括對人民陪審員的培訓、管理等費用。《決定》規定了人民陪審員的補助問題并規定了為實施人民陪審員制度而需要的開支，由各級財政予以保障，但由于沒有明確的標準，加之長期以來基層法院普遍存在著辦案經費緊張，這就使得各地法院對人民陪審員的補助標準不一，甚至有一些地方得不到落實。由于經費緊張的問題對于陪審員的培訓和管理不能到位，影響了人民陪審員的積極性，也擋住了人民陪審員邁向神圣審判席的腳步，影響了人民陪審員制度的有效執行。

（5）《決定》中規定的人民陪審員跨級審理現象沒有法律依據。依照《決定》第7條，人民陪審員的名額由基層人民法院根據審判案件的需要，提請同級人民代表大會常務委員會確定。同時第14條規定中級人民法院、高級人民法院審判案件應由人民陪審員參加會議庭審判的，在其所在城市基層人民法院陪審員中隨機抽取，這就出現人民陪審員跨兩級、三級法院審案的現象，人民陪審員由同級人大任命，受同級人大監督。區人大任命的人民陪審員到市中級法院參加審判，如何體現對同級人大負責？不是市級人大任命的人民陪審員怎么對本級人大負責？

（二）作為司法民主的制度形式人民陪審員制度對人民陪審員的職權設定與其法律專業素養不相符合陪審制度首先是司法民主的政治形式，最高法院院長肖揚稱陪審制度是“社會主義民主政治的產物”。陪審制度的核心價值就在于強化司法審判的民主因素。通過民眾參與司法審判過程，確保了人民對司法的主權。同時克服法官因職業習慣所形成的思維定式，使司法更貼近民眾，從而獲得更為堅實的合法性基礎。

從目前各地的實踐看，陪審員來自社會各個階層，有法學或某一領域的專家、政府要員，也有基層組織推薦的普通民眾。有文章報道浙江義烏有打工妹擔任人民陪審員的情況，這證明我國人民陪審員的廣泛性與群眾性。但從上崗一段時間各地反映，還存在很多問題，與原先的人民陪審員相比，雖然一些陪審員具有了專科以上學歷，且經過了崗前法律培訓，但大部分陪審員法律知識仍顯淺薄，專業化程度較低，難以勝任制度所賦予的完全參與審判的工作。而且普遍存在著駕馭庭審能力較弱的問題，抓爭議焦點、認證等方面能力較弱，審判中很少有自己的獨到見解，即使有不同想法也說不出法律依據，因而只好附和法官的意見，在參審過程中仍是一個“陪”的角色。

這個問題也是我國在陪審員選任上一直爭議和面臨的問題，一方面法律賦予陪審員和法

官同等的權利，同時參與對案件事實的判斷與對法律加以適用的各個環節，并最后作出裁判。而就司法過程的規律而言，審判要求具備一定的知識背景，尤其是一定的法律知識和法律技術專業素養，單從法律適用這一層面而言，處于文化底層的一般平民就顯得有些不相適應，讓他們行使與法官同等的權利，不僅有令司法的理性構成傷害的危險，而且陪審員也容易被職業法官所支配、再次使陪審處于形同虛設的地位。如果將人民陪審員限在社會的某一階層或某一些人，缺乏代表性和廣泛性，很明顯又背離人民陪審員制度的初衷。

（三）在借鑒西方陪審制度的同時，我國現階段推行人民陪審員制度與我國法院的訴訟制度在一些方面還存在矛盾與沖突

1．審理不間斷原則對陪審制度的要求與我國訴訟制度的矛盾

英美的陪審團制度是與審理不間斷原則互相支持的，審理不間斷原則是指，法院一旦開庭審理，除非發生重大事由期間不能間斷，只有審判結束時，法庭才能解散。審理不間斷原則要求對陪審團進行隔離，陪審團成員一旦被確定，就對其實施隔離，只有等陪審結果出來后，陪審員才重獲自由。這樣是為避免審理間斷期間，陪審員可能被賄賂威脅，導致陪審不公。而我國的現實國情，顯然不能對陪審員實行隔離。另一方面為避免陪審員出現腐敗，也要求陪審的案子，要做到即審即判，但我國現行訴訟制度，審理期間法院可根據情況自行對案件延期、中止審理，有的可以長達數月，數次開庭審理案件，也可以根據情況數次商議案件，如果陪審制度落到實處，這種矛盾和沖突不可避免會發生。

2．合議庭負責制的落實影響著陪審員權利的落實

合議庭負責制是直接原則的體現，直接原則是指法院的審與判不能分離，即由直接參與案件審理的人員對案件進行審理并判決，未參與案件審理的人員不得就案件發表意見和參與判決。如果陪審制度落到實處，陪審員的表決權就必須落到實處，陪審員參與的合議結果必須在判決中得到體現。而我國現行合議庭負責制還不能得到落實。庭長、院長、審委會如果不同意合議庭的意見，可以另外作出不同的判決結果。這樣一來，法官的最終裁判權尚未真正落實，陪審員的裁判權又如何落實？在現行體制下陪審員的權利得不到體現，陪審仍沒有實際意義。

3．公開審判原則和證人出庭制度在我國司法實務中的適用情況對我國陪審制度的影響在我國的司法實務中，公開審判原則和證人出庭制度并未得到嚴格執行。案件審理還不能做到完全公開，大量的證人不能到庭。在由法官審理的案件中尚可用庭后核實的方式，來彌補法庭審查不足的問題。而實行陪審制度就要求落實公開審判原則和證人出庭制度，因為陪審員對當事人主張的理解主要依靠在法庭上對這些證據的判斷，只有在公開審判中陪審員能真正履行其職責。這樣，陪審制度就與我國現行的司法實務產生了矛盾。

4．我國庭前準備程序的不完備與實行人民陪審員制度的矛盾

法庭在審理過程中，如果審理準備不足，可以通過休庭，再次開庭的方式來彌補。陪審員制度的落實，使陪審法庭難以再次開庭，為此法庭在開庭審理以前，必須要有完備的庭前準備。而我國的庭前準備程序并不完備。主審法官在庭前準備活動中起主要作用，其他合議庭成員，包括陪審員一般不參與閱卷等庭前活動。在目前的庭審方式下，強調法官通過庭審來查明事實，要求陪審員通過一次“聽審”來查明案件事實，并作出判斷并不切合實際。因此，我國庭前準備程序不完備也影響人民陪審員制度的實行。

二、關于人民陪審員制度建設與完善的幾點思考

任何制度的完善并非一蹴而就，作為司法改革的重要方面，人民陪審員制度的改革是一

項長期的過程。為保證司法公正，推進依法治國，人民陪審員制度應繼續完善。

（一）規范立法，從法律層面完善該制度

一方面要改變《憲法》關于人民陪審員制度的真空，在現行《憲法》中明確規定公民可以作為人民陪審員參與司法審判工作。《憲法》作為國家的根本大法，它是對公民權利與義務的高度概括和體現，因此必須從《憲法》上去規定，以根本法的形式確立公民的權利。也只有在《憲法》這一根本法的高度上去設計這個制度，才能在社會中形成尊重審判、尊重人民陪審員、尊重人民陪審員制度的法制理念，實現人民當家作主，確保“人民主權”在司法審判中的真正確立。另一方面需要對《決定》予以完善，還需要設定一系列的規則并形成體系，現行人民陪審員制度的主要依據散見于三大訴訟法和人民法院組織法及最高人民法院的司法解釋，規定過于籠統，較為混亂，可操作性差。此次《決定》及《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》雖然對人民陪審員制度作出了較為全面的規定，但仍需要制定一系列配套措施和實施細則，同時需要對近年來一些地方各自制定的規定進行疏理，以確保該項制度的統一實施。

（二）明確人民陪審員的職權定位

人民陪審員制度是實行司法民主，在政治上反映人民群眾的意愿和要求，這是實行陪審制度的根本目的，因此不要求他們像法官那樣，具有較高的法律知識和審判水平來審理案件。就法律功能的層面上講，司法需要的并不是人民陪審員的法律知識和各行業的專業技能，司法的專業化注定人民陪審員在法院的裁判中只能是一個配角，而不應享有與受過專業訓練的法官同等權力。即使在西方實行陪審制數百年的國家，陪審員也只是負責事實的認定，而不負責法律的適用，且在庭審中認定事實要接受法官指導是其一項基本的義務，并不與法官在審判權力上平起平坐。從另一方面講，人民陪審員除了在審判中扣私枉法而可能被追究刑事責任以外，由于其并不是專職人員，在實踐中并無法官所受到的錯案追究、紀律處分等重重制約，相對于法官來講更加不易抵制社會各方面的壓力和誘惑，造成司法不公的可能性更大。因此筆者建議，人民陪審員職權定位應借鑒英美法系的做法，人民陪審員只負責對案件事實的認定，而對法律適用的權力則交給職業法官，只有這樣才能真正解決人民陪審的職權設定與專業素養的矛盾，權責不統一的矛盾。

（三）加強對人民陪審員的管理

為貫徹執行《決定》保證人民陪審員的選任、監督和管理，最高人民法院、司法部制定了《關于人民陪審員管理辦法（試行）》，對人民陪審員的選任、培訓、考核等工作做了更細致的規定。筆者針對存在的問題提出以下建議。

1．關于如何確定人民陪審員參審，為解決陪審員隨機抽取而出現的新問題，可采取對陪審員按專長進行分類再隨機抽取的辦法，但要根據案件情況，要避免出現將某一類案件局限在某幾個人的情況，以隨機抽取為主，分類抽取為輔，二者要靈活結合2．關于選任人民陪審員存在的跨級審案現象，可采取在所在城市基層人民法院陪審員名單中抽取一定數量的人民陪審員名額，報同級人大常委會確定的做法，這樣解決了人民陪審員跨級陪審與人民陪審員由同級人大任命，受同級人大監督的矛盾。

3．關于陪審案件的范圍，筆者認為應確定陪審或不陪審由當事人決定的制度和機制。就一具體案件而言，是否要陪審法律不宜做硬性規定，應該把選擇權交給當事人，若當事人要求陪審，法官有義務為其找陪審員。這時，應至少提供3倍以上的陪審員供當事人挑選，候選者要當庭接受法官和律師的咨詢，從而使當事人在選擇陪審員時有一個了解的機會，當事人對陪審員有申請回避權。這樣就真正使陪審制度得到當事人的認可。

4．人民陪審員作為一支法院外的審判隊伍，對其監管管理應與對職業法官的管理相銜接，列入人大經常性的監管范圍。明確人民法院對人民陪審員的管理權限，并落到實處，法院要定期組織對人民陪審員的業務培訓，并定期進行業務考核。

5．人民陪審員參加案件的審理應得到一定的物質保障。人民法院在做業務經費預算時，應計劃好人民陪審員的開支，及時報各級財政部門審批，并進行單獨列支、單獨管理、專款專用，不得無緣無故克扣人民陪審員的正當開支。在物質上得到充分保障，是調動人民陪審員工作積極性的基礎。

人民陪審員制度的改革是一個系統工程，不是一朝一夕就能實現的。人民陪審員制度的改革已經跨出了第一步，這一步既是開端，也是關鍵，只有在實踐中不斷摸索、總結，進而不斷地改進和完善我國的人民陪審員制度，才能使其在未來的司法審判中發揮更大的作用。

【作者介紹】河北省衡水市中級人民法院

第五篇：我國資源稅費制度存在的問題及完善對策

我國資源稅費制度存在的問題及完善對策

1資源稅費制度的理論基礎??????????????????? 1.1資源稅的概念

1.2我國資源稅制度的發展演變（可不要）1.3資源稅費相關理論

2我國現行的資源稅費制度

2.1我國現行資源稅費制度的主要內容（）2.2資源稅制度的發展現狀（1.2可合并）2.3資源稅的主要特點 2.4資源稅的作用

3.我國現行資源稅費制度存在的問題 3.1資源稅課稅范圍窄 3.2資源稅計稅依據不合理 3.3資源稅單位稅額過低

3.4資源稅減免政策較多，調節作用衰退 3.5稅費關系不協調費重稅輕矛盾突出 3.6征稅對象沒有分類

3.7 資源稅的稅權過于集中。稅收調節效率低下 4.國外資源稅發展狀況及給我們的啟示

5.資源稅費制度的完善對策 5.1．擴大資源稅的課征范圍 5.2．改變資源說的征稅依據 5.3．使資源稅單位稅額合理化

5.4．減少資源稅優惠政策．加大財政支持力度 5.5． 規范協調稅費關系 5.6．對征收對象進行分類

5.7.調整資源稅在中央政府和地方政府之間的分享比例 6.結論 7.參考文獻

1.資源稅費制度的理論基礎

1.1資源稅的概念

資源稅是以自然資源為納稅對象的稅種，是國家憑借憲法賦予的對資源的所有權和行政權力，向資源的開發利用者征收的一種稅。廣義的資源包括土地資源、礦產資源、水資源、生物資源、氣候資源等，是生產的原料來源和布局場所，我國目前資源稅中的資源主要是指礦產資源。

資源稅按其性質可以分為一般資源稅和級差資源稅兩種。一般資源稅是國家對國有資源，如我國憲法規定的城市土地、礦藏等，根據國家的需要，對使用某種自然資源的單位和個人，為取得應稅資源的使用權而征收的一種稅，它反映的是絕對地租。級差資源稅是國家對開發和利用自然資源的單位和個人，由于資源察賦的差異所取得的級差收入課征的一種稅，它反映的是級差地租。

我國的資源稅是在1994年稅制改革時開征的一個稅種。稅制改革擴大了資源稅的征收范圍，并將鹽稅納入其中，但尚未將所有自然資源列為納稅對象。在我國境內開采《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定的礦產品或者生產鹽的單位和個人，為資源稅的納稅義務人，應繳納資源稅。我國資源稅實施“普遍征收，級差調節”的征收原則。其中“普遍征收”包括兩層含義，一是對所有境內應稅資源品都要征收資源稅，二是所有應稅資源品的開采或生產者都要繳納資源稅;“級差調節”的含義是指由資源察賦、開采條件、地理位置等客觀條件不同而產生的級差收入，通過實施差別稅額來進行調節。從征收原則來看，我國資源稅既包含絕對地租，又包含級差地租。1.2我國資源稅制度的發展演變

改革開放前，我國一直實行的是“無償開采制度”;1982年1月，《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》的頒布標志著“有償開采制度”的開端;1984年10月，我國開始按照從利潤計征的方式開征資源稅;1986年，資源稅改為從量征收;1994年，國務院頒布、實施了《礦產資源補償費征收管理規定》;1996年，全國人大常委會通過了對《礦產資源法》的修正，進一步確立了我國資源有償取得、使用以及稅費并存的制度;1998年，我國相繼頒布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》;2004年以來，我國陸續調整了部分資源的稅額標準，取消了部分資源的優惠政策與減征政策，拉開了資源稅改革的序幕。

在改革開放前的計劃經濟階段，各種產品的生產、銷售、分配和收益都由國家統一計劃、管理和實施，對于資源的開發利用也不例外。各種礦產資源均是由國家組建的各個地質勘查單位進行尋找和評估，勘探結果歸國家所有;國家投資開采礦源，礦山企業同樣為國家所有，按計劃指令完成對礦產品的采選，并上交國家，所取得的收益則上交財政，由國家統一進行分配。在這種高度集中、統一的計劃經濟體制下，國家集多重身份于一體—既是礦產資源的所有者、生產者，也是其使用者和受益者。由于各種財產權利均屬于國家，實行有償開采制度是沒有意義的，因而在這一時期，一直實行的是資源的“無償開采制度”。

隨著我國經濟體制的改革與發展，資源有償開采制度也隨之建立和演進。1982年1月，國務院頒布了《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，標志著我國礦產資源有償開采的開端。

我國于1984年10月開征資源稅，按照當時的《資源稅條例(草案)})規定，征收范圍包括原油、煤炭、金屬礦產品和非金屬礦產品，但根據當時價格不能大動的情況，為了避免企業既得利益受到影響，資源稅實際征稅只限于少數煤炭、石油開采企

業。資源稅開征時，是按照資源產品銷售利潤率確定稅率征收的，即銷售利潤在12%以上的礦山企業要按規定繳納資源稅，銷售利潤在12%以下的礦山企業則不需繳納資源稅。資源稅征收采用從價超率四檔累進稅率的方式，其初衷是調節級差收益，公平企業稅負。

1986年施行的《礦產資源法》明確規定:國家對礦產資源實行有償開采，開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。但當時鑒于資源產品銷售利潤率下降的情況，為穩定資源稅收入，決定將資源稅計稅辦法在原設計稅負的基礎上，改為按產量和銷量核定稅額從量征收。

1993年全國進行財稅體制改革，對1984年的第一代資源稅制度做出了重大修改，形成了第二代資源稅制度。1993年12月，國務院發布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》及《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，細化及擴大了資源稅的范圍，把鹽稅納入其中，征收品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽。同時正式把按超額利潤征稅改為按礦產品銷售量征稅，按照“普遍征收，級差調節”的原則，就資源察賦狀況、開采條件、資源等級、地理位置等差異設置了不同稅額，即同類產品資源條件不同，稅額也不相同。1994年，《礦產資源補償費征收管理規定》開始實施，其《附錄》中列出了我國當時己發現的全部173種礦產及其補償費率，結束了礦產資源無償使用的歷史，也從此形成了礦產資源有償使用的“稅費并存”制度。1998年，國務院頒布了《探礦權和采礦權轉讓管理辦法》，逐步停止了各地礦業權的無償授予，對礦產資源的保護和開發效益的提高起到了積極作用。1999年財政部和國土資源部又發布了《關于探礦權采礦權使用費和價款管理辦法的補充通知}}(財

綜字[1999〕183號)。

從2004年起，我國陸續調整了煤炭、原油、天然氣、鉛鋅、鎢等部分品目的資源稅稅額標準，從而拉開了新一輪資源稅改革的序幕。

2004年7月和12月，財政部、國家稅務總局分別下發文件，規定自2004年1月1日起，將陜西省部分地區煤炭企業資源稅額調整至2.3元/噸(財稅「2004」128號);自2004年7月1日起，將山西省煤炭資源稅額調整至3.2元/噸，青海和內蒙古調整至2.3元/噸(財稅[2004〕187號)2005年，國家財政部和稅務總局發布了《關于調整原油天然氣資源稅稅額標準的通知》(財稅[2005〕 115號)，規定從2005年7月1日開始，上調油田企業原油、天然氣資源稅稅額標準為原油14~30元/噸，天然氣7~15元/千立方米，新標準規定了每噸30元、28元、24元、22元、18元、16元、14元七個原油資源稅稅額檔次，每千立方米15元、14元、12元、9元、7元五個天然氣資源稅稅額檔次。此前財政部和國家稅務總局也宣布，自2005年5月1日起，調高河南、安徽、寧夏、福建、山東、貴州和重慶等省市的煤炭資源稅稅額標準，這是繼2004年年底調高山西、青海和內蒙古自治區三省區的煤炭資源稅稅額標準后，財政部和國家稅務總局第二次調高煤炭資源稅。

2006年，湖北、湖南和內蒙古三省區的煤炭資源稅稅額分別提高至3元、2.5元和3.2元(財稅[2005」169號、170號、172號);冶金礦山鐵礦石資源稅由原來的減征60%改為減征40%，即按規定稅額標準的60%征收。同時調整的資源稅項目還包括:取消對有色金屬礦資源稅減征30%的優惠政策，恢復全額征收;錳礦石資源稅使用稅額由2元/噸調至6元/噸;鉑礦石資源稅適用標準調整為:一等稅額標準8元/噸，二等稅額標準7元/噸，三等稅額標準6元/噸，四等稅額標準5元/噸，五等稅額標準4元/噸(財稅[2005〕168號)。

2007年1月，財務部、國家稅務總局發布《關于調整焦煤資源稅適用稅額標準的通知》(財稅「2007」15號)，宣布自2007年2月l日起，將焦煤資源稅適用稅額標準由3.2元/噸上調至8元/噸。2007年8月1日，財政部、國家稅務總局聯合發布通知，對鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石三種礦產品資源稅做出調整，其中鉛鋅礦石資源稅平均上調410%，銅礦石平均上調330%(財稅[2007〕100號)1.3資源稅費相關理論 1.31國外相關研究

國外學者關于資源稅費制度理論基礎方面的研究，主要集中在資源收益及分配方面的研究，沿襲了政治經濟學中關于收益分配的理論，集中在礦山地租、要素收入及財產收入上。收益分配的比例由要素的邊際貢獻決定。李嘉圖在《論礦山租金》一文中指出，礦山和土地一樣要給礦主支付租金，礦山的租金是以無需付租金的最貧瘩的礦山索取的資本回報為基礎，決定其它較為多產的礦山的租金。這里的租金實際上是一種級差地租的概念。馬克思發展了亞當斯密和李嘉圖的地租理論，其地租理論體系包括了絕對地租和級差地租，他指出，真正的礦山地租的決定方法，和農業地租是完全一樣的，礦產所有權的壟斷是產生礦山絕對地租的原因，資源察賦及分布是產生級差地租的源泉。絕對地租的概念與產權的收益(權)是基本等同的。新制度經濟學中關于收入與分配的討論主要集中在(產權中的)所有權與收益權上。國外政府對其資源所有權的利益體現的收入來源主要是對資源開采征收權利金，也有些國家采用征稅的方式。國際上對于權利金是一種稅還是一種費在認識上也存在不同。權利金作為一種稅，相當于是一種不動產所得稅，是礦產資源所有權在不發生轉移的情況下，因讓渡礦業權而取得的收益并對之課征的稅收，是對納稅人(礦業權人)支配擁有的非其所有的財產權(從所有權中分離出的礦業權)所征收的稅收。但權利金不是由稅務部門征收的，由于它是一個專門的領域，為降低征收成本，由礦政管理部門負責征收，因而有別于一般的“稅”。權利金作為一種費，如美國認為權利金是美國財政最大的一筆非稅收入，但其源于國家的財產所得，收繳后進入國家財政，又區別于一般的“費”。1.32 國內的相關研究

自1984年資源稅在我國開征以來，資源稅費制度對于維護國家礦產資源財產權益，促進資源的合理開發利用，保護生態環境等起到了積極作用。然而種種弊端也不斷顯現，引起了國內學術界的廣泛關注和討論，其中的焦點集中于“稅費并存”問題，即作為資源的基本租金，其存在形式是否合理，各種類型的資源稅費是否應該保留或合二為一，或者資源稅本身即應直接予以廢止。1.認為資源稅與資源補償費都應予以保留。

苗建偉等人認為，即使礦產資源通過拍賣其開發權來達到礦產資源的有償使用，但是對于原來征收的礦產資源補償費也不應被取締。因為資源補償費本質上是對國家進行的資源普查投入的補償，必須予以回收以保證國家新的普查工作的資金來源;而資源稅的存在形式應是國家或政府為實現其職能需要，憑借其政治權力，并按照特定標準，為應付公共支出而強制、無償取得財政收入的一種形式，作為一種經濟杠桿，應起到調節經濟活動的作用2。

2.認為資源稅與礦產資源補償費合二為一，作為資源的基本租金，以資源租金(權利金)的形式計征。

吳鑒認為，國家作為礦產資源的所有權人對采礦權人征收的各種有明確的經濟內涵的費用—礦山地租，是天經地義的事情，資源稅普遍征收、級差調節，對采礦權人征收，又與資源條件藕斷絲連，歸并到礦產資源補償費中才是正途3。王廣成4、楊人衛5均認為，資源補償費和資源稅二者都是礦產資源價值的實現形式，都體現了礦產資源所有者的權益，而這在稅理上是重復的，所以應將二者合一，作為礦產資源的基本租金，以資源稅或資源租金的形式從量計征。陶樹人等也建議合并資源稅和礦產資源補償費為“優質資源稅”，使之真正成為補償資源所有權人的優質資源級差收益，費用原則上納入國家預算管理，考慮到歷史上已經形成的地方利益，中央和地方可按一定比例分配“。張磊認為，應參照國外的權利金制度，將資源稅與資源補償費統一合并為“資源稅”，以理順國家對礦產資源所有權的經濟關系和級差收益的關系，從而減少征收成本，便于政府統一管理7。袁懷雨認為，礦產資源隨著開采只會減少，直至消失，不可能要求其在經營(開采)中保值、增值，只能要求國家對礦產資源資產的所有權和礦業權必須在經濟上得以體現—獲取被消耗掉的礦產資源的資產收益。前者為礦產資源作為一種國有資產的價值，即礦產資源在被勘查之前就具有的原有價值，體現為礦業的超額利潤(絕對礦租和第一形態級差礦租)，由其所有者—國家以礦產資源權利金的形式加以征收(以此取代資源稅和資源補償費);后者為收取礦業權使用費與國家出資勘查形成的礦業權價款。資產性礦產資源管理必須保障在礦業經營 活動中這兩種國有資產的收益不致流失，否則國家對礦產資源的所有權和礦業權只是一句空話8。

3.認為資源稅或資源補償費征收不合理，應予以廢止。

鮑榮華等人認為，1984年開征礦產資源稅的目的是為了調節礦山企業由于礦產資源自然及經濟條件優越而引起的級差收益，即對礦山超額利潤部分的征稅，屬于級差地租性質。而1994年的資源稅暫行條例卻將增收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，違背了礦產資源稅開征的初衷，起不到調節礦山級差收益的作用，因此應取消此稅種征收，或者仍保留此稅種，而采取零稅率征收9。關鳳峻從土地的剩余征稅出發，分析了地租和土地稅的征收主體、征收對象、征收依據、征收目的。進而把土地與礦產作類比，說明了由于資產所有者不同，決定的地租(礦租)和土地稅(礦產稅)的征收主體、征收對象、征收依據、征收目的存在與否及其差異，指出資源稅沒有立稅的理論依據，補償費理論解釋存在錯誤’“。從“財產權利第一，政治權利第二”的原則出發，國家只要擁有財產權利，就應首先充分利用這種權利;棄財產權利不用而動用政治權利，是對政治權利的濫用和浪費，也即是國家機關放棄了維護“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”這一原則的義務，張文駒也建議取消資源稅”。鄭愛華等人認為，礦產資源是一種不可再生資源(水資源例外);當發現礦床后，消耗多少儲量(資產)就

減少多少儲量(資產)，因而礦產資源的消耗是得不到補償的，也不能增值，礦產資源資產(儲量)的增加是通過生產要素的追加得來的，與所消耗的礦產資源資產無關。應取消現行征收的礦產資源補償費’2。

2我國現行的資源稅費制度

2.1我國現行資源稅費制度的主要內容

我國現行的資源稅是依據1994年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》執行的資源稅。凡在我國境內開采規定的礦產品或鹽的單位或個人，都應按規定繳納資源稅。資源稅的征收范圍包括所有礦產資源，征收品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽。納稅人在開采主礦產品的過程中伴隨開采的其它應稅礦產品，凡未單獨規定使用稅額的，應按主礦產品視同主礦產品稅目征收資源稅。資源稅按產品資源條件不同，稅額也不相同。計征依據按照從量定額辦法征稅，即應稅產品的銷售量或自用數量，稅率為幅度定額稅率。具體計算公式為:應納稅額=課稅數量x單位稅額。納稅人開采或者生產不同稅目的應稅產品，應該分別核算，不能準確提供不同稅目應稅產品的課稅數量的，從高適用稅率。資源稅由國家稅務局和地方稅務局負責征收管理，所得收入由中央政府和地方政府共享。資源稅中海洋資源稅歸中央，其余歸地方。此外，中外合作開采石油、天然氣，目前按照規定征收礦區使用費，暫不征收資源稅。現行的資源稅主要體現了三個原則:一是統一稅政，簡化稅制，將鹽稅并入資源稅，作為其中一個稅目，簡化原鹽稅征稅規定;二是以普遍征收，級差調節為原則，擴大了資源稅的征稅范圍，并規定生產應稅資源產品的單位和個人都必須繳納一定的資源稅;三是資源稅的負擔與流轉稅負擔結構的調整作了統籌考慮，一部分原材料產 品降低的增值稅負擔轉移到了資源稅。2.2資源稅制度的發展現狀 9 8 4年，我國開征了資源稅． 當時只對開采天然氣、石油、煤炭的企業開征，并且按照銷售利潤率超過 1 2 ％的利潤部分征稅． 1 9 9 4年，我國對原有資源稅進行了改革，形成了現行的資源稅． 規定不再按超額利潤征稅，而按礦產品銷售量征稅，并且為每一個課稅礦區規定了適用稅率． 其征稅對象為開采應稅礦產品和生產鹽的單位和個人，并且把征稅范圍擴大為7個稅目： 原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽． 1 9 9 4年征收的資源稅一直沿用了十幾年沒發生變化．近年來國家又快了資源稅改革步伐，2 0 0 3年以來中國陸續調高了一些省、市的煤炭資源稅的單位稅額，授權部分省、市擴大資源稅的征收范圍，如2 0 0 6年又開征了被稱為“ 石油暴利稅” 的石油特別收益金． 目前，資源稅還處在進一步改革之中．

隨著我國社會、經濟的發展，對 自然 資源需求越來越大，經濟飛速發展和資源日益緊張之間的矛盾加深，現行資源稅已經越來越不能發揮應有的作用了．

2.3資源稅的主要特點

我國現行的資源稅制度主要具有以下特點: 第一，實行資源的有償使用。一般來說，國家可以憑借自然資源所有權向資源開發經營者收取租金，也可以憑借行政權力征收稅費。在我國，國家既是自然資源的所有者，又是政治權力的行使者，因此在對資源開發利用時，國家通過征收資源稅的方式實現資源的有償使用。凡在我國境內開采或生產應稅資源產品的單位或個人，都要依法納稅。這其中包括國有企業、集體企業、私有企業、股份制企業、外商投資企業、外國企業和行政單位、事業單位、軍事單位、社會團體、其他單位，以及個體經營者和其他個人。對開采原油、天然氣的中外合作油(氣)田企業暫不征收資源稅，另按規定征收礦區使用費。

第二，只對特定資源征稅。資源的范圍廣泛，不僅包括礦產資源，還包括水資源、土地資源、植物資源、動物資源等。但我國現行資源稅的征稅對象并不是全部自然資源，也不是對所有具有商品屬性的資源都征稅，而主要是有選擇地對部分礦產資源和原油進行征稅。其中，原油僅指開采的天然原油，不包括以油母頁巖等煉制的原油和其他人造石油;天然氣，暫不包括煤礦生產的天然氣;煤炭，僅指原煤，不包括選煤、洗煤和其他煤炭制品;金屬礦產品和非金屬礦產品，均指原礦石:鹽，指海鹽原鹽、湖鹽原鹽、井礦鹽和鹵水。

第三，普遍征收，級差調節。資源稅根據各礦山的儲量狀況、開采條件、品位高低、地理位置等客觀條件而規定了不同級別的征稅標準，一個礦區一個稅率，納稅人具體適用的稅額由有關部門根據其開采狀況在幅度內予以確定，從而調節各個資源開發者和使用者的級差收入。

第四，實行從量定額的計稅方式。資源稅按噸、立方米、千立方米等單位從量定額計征。這種征收方法只與開采量或銷售量有關，與生產成本或銷售價格無關。便于計征和繳納，便于設計差別稅額，便于確定納稅人的納稅地點，維護資源稅產地的利益。2.4資源稅的作用

資源稅作為調節經濟的手段，其在提高資源利用效率、增加國家財政收入、創造公平的競爭環境、促進各地區協調發展等方面均發揮著不可或缺的作用。

第一，有利于提高資源利用效率，促進資源合理開采。國家開征資源稅，根據資源開發條件的差異，確定不同稅率，一方面可以抑制企業采富棄貧、采易棄難、采大棄小、亂采濫伐的行為，使資源能夠充分地得到開發利用，有效減少資源浪費造成的損失;另一方面，也有利于激勵經營者出于自身利益的考慮，積極提高技術水平，建立有效的企業管理機制，從而提高資源的開發利用率，最大限度地合理開發和節約資源。

第二，有利于增加國家的財政收入。資源稅的開征，體現了國有資源的有償使用原則，有利于國家財政資金的累積，為社會發展做出貢獻。資源稅作為絕對地租，參與資源價格的形成過程，改變了過去無償開采和使用資源的狀況;資源稅作為級差地租，能夠調節資源開采企業的級差收入。將絕對地租和級差地租收歸國有，保障了國家作為資源所有者的合理收益。

第三，有利于為企業創造公平競爭的良好環境。我國地域遼闊，各個地區的資源賦存狀況以及開發、運輸的難易程度存在和很大的不同。資源儲量高、條件好、品味高、開采容易的企業生產成本較低，反之則較高。由于礦產企業多為產品價格的接受者，難以通過自主定價轉嫁生產成本，成本的高低直接決定了礦產企業的利潤水平，從而在利潤分配上失去了合理的基礎。開征資源稅，可以調節不同資源條件下企業間的收入，對資源條件好的企業課征較高的資源稅以將其超額利潤收歸國有，對資源條件較差的企業則可通過稅收優惠或補貼等方式對其進行補償，從而使企業的利潤能夠大體反映其主觀努力程度和生產管理水平，排除了資源因素造成的分配上的不合理，為企業之間的競爭創造了一個公平的環境，使企業能夠在平等的基礎上展開競爭，調動企業積極性，提高生產效率。

第四，有利于促進各個地區經濟的協調發展。我國資源分布不均，資源富集的地區往往是經濟發展比較慢的地區，例如西部地區。開征資源稅，一方面能夠提高資源所在地的收益，提高當地的公共服務，改善當地的社會經濟環境，化資源優勢為經濟優勢;另一方面，開征資源稅能夠增強資源所在地恢復和保護環境的能力，彌補因資源開采造成的環境破壞和損失，為開發和尋找新的資源創造條件，從而實現地區經濟的可持續發展。

3.我國現行資源稅費制度存在的問題

3.1資源稅課稅范圍窄 從資源稅開征的目的來看，其征稅范圍本應包括一切開發和利用的資源。但是，1994年1月1日起施行的《中華人民共和國資源稅暫行條例》由于各種原因，只規定了對原油、鹽等7種礦產品開征資源稅。然而，隨著我國經濟的發展，只對這幾類資源征稅的范圍明顯過窄。首先，無法有效地保護自然環境和生態環境。目前，森林資源、水資源、草場資源和灘涂資源等的開發利用已十分普遍，不對這些資源征收資源稅會導致資源破壞現象十分嚴重，不利于整個經濟的可持續發展；其次，不能體現稅收公平原則。同樣是被開采的自然資源，一部分不征收資源稅，而另一部分卻征收，使納稅資源的價格比非稅資源的價格高，這與稅收調節經濟，營造公平的市場經濟環境功能相悖。3.2資源稅計稅依據不合理

我國現行的《資源稅暫行條例》規定了資源稅的課稅數量:(一)納稅人開采或生產應稅產品銷售的，以銷售數量為課稅數量;(二)納稅人開采或者生產應稅產品自用的，以自用數量為課稅數量。由此可見，現行資源稅的計稅依據是:納稅人開采和生產應稅產品銷售的，以銷售數量為課稅依據;納稅人開采和生產應稅產品自用的，以自用數量為課稅依據。這種計稅依據使得對企業已經開采而未銷售或使用的無需付出任何稅收代價，直接鼓勵了企業和個人對資源的無序開采，降低了資源的回采率，造成大量資源的積壓和浪費。由于資源稅的計算以產量而不是儲量為基數，企業開采而未銷售或未自用的資源，不在納稅范圍，許多企業難以抵擋利潤的誘惑，往往采取掠奪式開采。國家安全生產監督管理總局的數字顯示，中國煤礦回采率平均只有35%，一些鄉鎮煤礦回采率僅為巧%，有些甚至低至10%。這意味著實際儲存100萬噸的煤礦，有的只開采了10萬噸就被廢棄，還有 90萬噸被白白浪費。山西煤炭資源平均回采率雖然比過去有大幅度提高，但仍不理想，只有40%回采率。而按不可再生資源的規范，采掘要求其回采率應為80%一90%。

同時，資源稅全部從量征收，實行的是遞減稅，征稅多少與礦產品市場價格變化及礦山企業的盈利沒有關系，不利于改善礦業投資環境，更重要的是不能通過稅收這個重要經濟手段實現對礦產資源的調控，這一點在2003年下半年開始的宏觀調控中顯得十分突出，由于需求和運力的原因，一些礦產品價格迅猛上漲，礦山企業的利潤也大幅度增加，但是由于資源稅從量征收，不僅使國家未能得到應有的資源收益，重要的是國家失去了對企業因價格變化而產生的利潤調整手段，使得公共收益流入小集團手中，產生了新的更大的不公平

另外，征稅計量單位與生產實踐計量單位不統一。如沙、石資源的課稅數量按噸計算，而開采、使用數量是以立方米計算的，兩者之間缺乏合理的折算比，造成征收管理中課稅數量不準確，為相關人員尋租行為提供了可能性。3.3資源稅單位稅額過低

由于資源在市場中的一般價格由劣等資源價格決定，并遵從優質優價、劣質劣價的規律。現行資源稅的單位稅額只反映了劣等資源和優等資源級差收益，資源稅稅額最高60元/噸(固體鹽)，最低0.3元/噸(煤炭)，這種以劣質低價為基礎設定的不同級差的單位稅額，不因資源市場變化而調整，與市場機制要求相背離。從整體水平看，我國資源稅的單位稅額偏低。稅率是稅制的主導，過低的資源稅單位稅額使資源稅制在能發揮作用的有限空間難有用武之地

我國資源長期以來在政府控制下實行低價政策，市場經濟體制確立后，它是最后進入市場的商品，而且進入市場的總量少、范圍窄，其進入市場過程中提價的幅度遠遠低于其他商品。近年來，國家鼓勵我國資源商品要盡量與國際接軌，這導致我國長期受政府調控下的資源性產品價格持續走高，隨著國際市場價格的波動而波動，而政府的資源稅率是不變的，與資源價格波動沒有相關聯系。如近年來我國油價持續走高，但對原油的開采稅率確實十幾年之前的，在這種價格現狀下征收的資源稅率必然偏低。資源稅單位稅額設置偏低，而納稅人具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環境影響無關，我國資源結構的不同及地區差異，造成了資源的貧富礦之分和開采的難易之別。在資源管理混亂的狀況下，往往會出現采富棄貧、采易棄難的問題，弱化了稅收對資源的保護作用。

以煤炭資源為例，我國的煤炭資源稅自1984年以來，整整20年沒有動過，平均稅額僅為0.5元/噸。如此低的征稅額度，加之我國在企業取得礦產資源開發權問題上采取的是審批制而非公開招投標制，使企業往往是無償取得采礦權。在極高利潤的趨使下，很多投資者紛紛投入到煤炭資源的開采中來，“吃肥丟瘦”式透支性開采和巨大的浪費已成為普遍的現象。據統計，自建國以來至2003年，中國累計產煤約350億噸，而煤炭資源消耗量超過1000億噸。在“吃菜心”式的開采過程中，中國至少扔掉了650億噸的煤炭資源，按2003年的煤炭消費計算，這些煤夠我們用近40年。

資源稅稅負過輕導致資源稅收入增長不能同經濟增長相適應，資源稅保護國家資源、調節收入分配的作用得不到充分發揮。從地方政府的角度看，由于資源稅幅度稅額標準由中央制定，而其稅收收入歸屬于地方財政。因此，在近年石油、煤炭價格高漲的背景下，中央資源性壟斷企業取得了高額的利潤，但地方政府的收益卻沒有相應增加，導致地方政府對資源收益持有不滿情緒。從企業的角度看，由于資源稅稅負過輕甚至微乎其微，企業大多并不在乎這個負擔，在無休止的掠奪開采中，企業收益頗豐但浪費現象驚人，資源利用率極其低下。3.4資源稅減免政策較多，調節作用衰退

從財政角度看，資源稅優惠政策造成地方政府非稅收入的不規范。資源稅優惠減免以政府直接放棄和讓渡部分稅收收入為代價，這必然使得地方政府收入中規范性的稅收減少。更為嚴重的是，在政府職能不斷加強和財政支出不斷增加的情況下，地方政府各部門必然通過設置一些收費和創收項目來組織不規范的收入，以彌補預算資金的不足。而這些花樣繁多的收費和創收也逐漸發展成為政府難以控制的亂收費。由此可見，過多的稅收優惠也是導致收費泛濫的深層次原因之一。

從市場角度看，資源稅優惠政策不利于公平競爭。在市場經濟中，一些納稅人享受的稅收優惠，實際上就是其他納稅人遭受的稅收歧視。資源稅優惠減免不利于市場經濟條件下納稅人開展公平競爭。從適用地區看，目前資源稅優惠中存在的地域性減免政策，不利于東西部地區之間的公平競爭，從課稅對象看，現行資源稅依據納稅人開采利用不同資源品而制定優惠政策，不利于經營不同品種的同行業納稅人之間的公平競爭。如現行適用東北老工業基地的優惠政策，即因資源品的不同特殊屬性而降低了低豐度油田和衰竭期礦山的資源稅，雖然體現了政府針對東北經濟發展特點的政策傾斜，但造成的稅負不公顯而易見。從資源配置看，資源稅是資源產品價格的一個重要組成部分，如果某些資源產品在開采和利用活動中享受了稅收減免，那么這類產品在市場競爭中就更具價格優勢，能占有更多的市場份額，或者能夠在同樣價格條件下實現銷售，賺取更多的利潤，最終使得資源配

置向那些在開發利用中享受減免優惠的行業、企業和資源品轉移。

從國家資源基礎角度看，資源稅優惠政策有悖于資源保護政策。出臺資源稅優惠政策，將對資源開采者產生暗示作用，鼓勵其增加對于享受優惠政策的經營活動的投入，以通過滿足市場對資源品的巨大需求來達到獲取自身利益的目的。為了充分利用各地對礦產資源的稅收優惠政策，在優惠期內達到最大的經濟效益，部分企業就很可能采取采富棄貧、采易棄難、采大棄小的方式加大礦產資源的開采率，盡最大可能增加資源稅的實現數量。因為對大部分礦山來說，其開采期一般都在5年一10年之間，探明的大儲量的礦山并不多，因此企業往往尋求最大的短期經濟效益。加之礦產資源是不可再生資源，因此，資源稅優惠政策有進一步刺激自然資源過度開采利用之嫌，不利于資源保護。3.5稅費關系不協調費重稅輕矛盾突出

3.6征稅對象沒有分類

李亮會計10分現行資源稅設置中存在的問題及對策.pdf

3.7 資源稅的稅權過于集中，稅收調節效率低下 資源稅屬于公享稅，其稅收管理權集中在中央稅種的立法權，稅法的解釋權，稅種的的開征權，停征權，稅目稅率調整權，減免稅權等均高度集中在中央并且資源稅的大部分收入也由中央取得，這中分配機制令許多地方不滿意按常理說，礦產資源既然是國家的公共資源，代表國家的利益的中央政府占資源國家利益的中央政府占資源稅的大部分本無可厚非． 但問題在于我國許多地方是依靠屬地資源． 經濟才得以發展起來的。而在資源開發過程中，不但造成環境狀況急劇下降． 而且所造成的土地和水資源的嚴重流失和浪費。完全由當地民眾承擔． 地方民眾和地方政府卻不能從其豐富的礦產資源中得到合理收益。同時地方政府沒有足夠的權限．，不能通過調整資源稅政策的方式調節地方經濟，不能根據本地經濟社會發展及財政變化的需要對具有地方特色的資源稅履行開征、停征或減免權，不利于地方因地制宜地發揮當地的經濟優勢和資源優勢。

4.國外資源稅發展狀況及給我們的啟示 4.1國外資源稅現狀

鑒于各國或地區資源享賦的差異及其經濟影響的不同，實際納入特殊課稅的資源范圍也就存在差異:有的涉及范圍較廣，如美國路易斯安那州對自然資源產品征收的資源開采稅，其自然資源就包括各種礦物、其他天然礦床、巖鹽、海鹽、各種木材(包括紙漿原材和松脂以及其他林業產品)。被特別課稅的自然資源最常見的是礦產資源，特別是石油和天然氣，如安哥拉、澳大利亞、加拿大、以色列、荷蘭、挪威、月一麥、法國、馬來西亞、菲律賓、西班牙、泰國、英國等，都對石油和天然氣征收特別稅或適用特別規定。有些國家如加拿大、菲律賓以及上面已提及的美國路易斯安那州等還特別對林業產品征稅，法國則對森林砍伐征森林砍伐稅，泰國單獨對柏木征稅。有些國家還對一些特殊資源征稅，如安哥拉對鉆石征稅，泰國對燕窩、水產征稅等。此外，對于石油的下游產品如汽油、柴油，不少國家都納入消費稅應稅項目征收消費稅。國外稅費體系 二十世紀以來，礦產資源國有化成為世界性的趨勢。在社會主義國家這固然是公有制的一種表現形式，第二次世界大戰之后獨立的民族國家，普遍實行了礦產資源國有制。老資格的資本主義國家，則發生了兩種變化:一是使礦產資源同土地脫鉤，在保持土地私有的同時實行礦產資源國有化，例如前聯邦德國;二是限制土地私有化的發展，例如美國從1930年起停止向私人出賣國有土地(過去己經賣出的，私人土地所有權包括礦產資源所有權仍然有效)。這樣各個國家就普遍強化了對礦產資源的所有權，礦產資源財產權利制度的重要性大大提高。礦業活動是一項以盈利為目的的經濟活動，因此其應服從一般的稅收制度與規定。市場經濟國家的資源稅收制度一般主要包括:所得稅(公司稅)、權利金(產量稅、產品稅、采掘稅等)、超額利潤稅(資源租金稅、資源租金權利金等)、進口稅、出口稅、按土地面積征收的稅費(租費)、申請/登記費、印花稅、礦權轉讓稅、銷售稅(營業稅、增值稅)、教育稅、附加稅、環境稅等等。其中資源有償使用制度涉及的稅費包括:權利金、超額利潤稅、紅利、保證金、資源耗竭補貼等。不分資源條件優劣，征收“權利金”(royalty)以體現資源消耗補償;區別資源條件優劣，征收“資源租金稅”(rentaltax)以體現級差收益分配。礦產資源的有償使用制度涉及的稅費一般包括：權利金、資源租金稅、礦業權租金、折耗準備金、紅利等 4.3國外資源稅的借鑒

通過對各國資源稅制度的了解，可以總結出以下幾方面的借鑒意義: 第一，各國的資源稅制度盡管不盡相同，但普遍通過立法確認了礦產資源歸國家或全民所有，并通過征收權利金來體現資源所有人與開采人的關系，通過征收資源租金稅來調節資源察賦差異產生的超額利潤。總體來看，各國對絕對地租和級差地租的界定較為明確清晰。

第二，各國資源稅的征稅范圍比較廣泛，不僅包括原油和礦產資源，也有很多國家結合本身的實際情況，對諸如森林資源、水資源、海洋資源、野生動物資源等征收資源稅。從而不僅拓寬了政府的財政收入，還可以對更加廣泛的資源進行保護，引導資源類企業合理開采。

第三，各國對取得的資源稅收入，明確規定了其專門用途，并設有相關的專項基金，主要用于資源勘探、保護、管理及成本補償。通過設立這種機制，可以有效防止資源稅收入被挪作他用，為保護資源和生態環境，促進資源開發利用的可持續發展提供穩定的資金來源。5.資源稅費制度的完善對策 5.1．擴大資源稅的課征范圍

從世界各國資源稅的征收范圍看．資源稅稅目可涉及到礦產資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源以及海洋資源、地熱資源、動植物資源等，其中以礦藏資源、土地資源和森林資源為主。我國現行資源稅的征收范圍顯得過窄．僅限于7種礦產品和鹽。應按照公平稅負的原則．將資源稅的征收范圍逐步擴展到所有自然資源．按照“寬稅基、低稅率、少優惠”的基本思路設計。資源稅的征收不但要包括礦產資源，還應逐步包括土地、森林、山嶺、草原、水、動植物、海洋、空間等自然資源。基于目前的征收管理水平．可以考慮先將國家目前已經立法管理的一些資源納入其中，如水資源、土地資源、森林資源、草場資源、海洋資源、漁業資源、灘涂資源等。對現行資源稅范圍進行重新調

整，將土地使用稅、耕地占用稅、水資源費等并入資源稅，成為資源稅的一個稅目．從而建立起一個具所有權性質的生態物質資源稅制。5.2．改變資源說的征稅依據 首先，將資源稅的計稅依據由按銷售量征稅改為按生產數量征稅，這可以使企業開采后沒有出售而積壓的資源也成為應稅資源．使企業積壓的資源產品也負擔稅收，引導企業節約資源，避免過度開采，其次，將從量計征改為從價計征和從量計征相結合的方式。從價征稅是以征稅對象的價格為標準，按照一定的比例 計稅，稅收收入與價格變動直接相關。與征稅對象的數量也有緊密聯系，可以調節產品結構，最終調節產業結構。但是，從價計征方式必須要求資源的價格統一，信息比較透明、公開、容易取得，目前煤炭、石油和天然氣的價格信息基本統一、公開．實行從價計征的條件已經成熟，因此可以首先對這些資源實行從價計征。對于其他不具備從價計征條件的資源可以繼續實行從量計征 的方式，但是要調高單位稅額，以提高稅負水平。最后，積極探索回采率計征等方式，待條件成熟后付諸實施，創新資源稅計征方法。完善資源稅計稅依據后。相關企業稅負加重，為降低成本，資源消耗企業將被迫采用先進技術節能降耗，從而有利于企業合理有效地利用資源，促進產業結構的調整。5.3．使資源稅單位稅額合理化

在確定資源稅的單位稅額時應充分考慮和認識到以下因素： 1．政府資源所有權和使用權的讓渡價格應以劣等資源為基礎：

2．政府作為資源的所有者應將自然賦予的利益收歸國有，根據優質資源高稅、劣質資源低稅的原則制訂單位稅額：

3．表達資源的稀缺度越大．政府對該種資源的限制程度就越強．資源稅稅率就越高：

4．反映資源開采形成的外部成本．即資源的有害物質含量越高。在開采過程中給予環境造成的損害越大．資源稅稅率就應當越高： 5.4．減少資源稅優惠政策．加大財政支持力度

保留《資源稅暫行條例》中規定的優惠政策，明確可以享受優惠減免的條件和優惠減免權的歸宿．杜絕資源稅中各種非法減免和越權減免的發生。同時，將稅收優惠政策重點由鼓勵資源開采轉為鼓勵資源節約．制定必要的鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源的稅收優惠政策，提高資源循環再生的利用率．使資源稅成為發揮生態環境保護功能的稅種。此外，適當調整消費稅、出13退稅、企業所得稅等相關機制，以協調發揮資源保護效應。5.5． 規范協調稅費關系

就資源稅而言，已形成地方固定收入：就礦產資源補償費而言．其收入已構成中央和地方礦產資源勘查、環境保護等方面的專項資金和礦產資源使用費征收機構的經費。將礦產資源補償費并入資源稅的關鍵是：1．順國家對礦產資源所有權的財產權益的經濟關系和級差收益的關系．要求以資源稅取代礦產資源補償費．維護國家作為礦產資源所有者的權益：2．行資源稅按照資源產品的銷售數量為計稅依據普遍從量征收與礦產資源補償費的實質含義類似：3．家目前已對礦山企業實行探礦權、采礦權有償 使用和公開出讓制度．應將礦產資源補償費并人資源稅．實行國際通用的權利金。李亮會計8分淺談資源稅的改革和完善.pdf

5.6．對征收對象進行分類

5.7.調整資源稅在中央政府和地方政府之間的分享比例

中央應適當地讓利于地方．中央分享小部分資源稅收入，地方分享大部分收入。讓利于地方．對中央財政并無大礙，對地方而言，情況則大不一樣，地方多分享資源稅，可以為地方政府恢復生態、治理環境解決資金問題 調高地方資源稅分配比例．有利于資源省區真正發揮資源優勢．從根本上促進自身的發展。我國許多資源都集中西部地區．這些地區經濟不發達，而許多資源又是不可再生的，將資源稅大部分留在地方，有利于縮小中西部之間的差距．讓地方分享資源稅改革成果。資源稅的收入分成．可以借鑒2 0 0 6年國務院公布的《 關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案》 的分配方式。

6.結論