第一篇：人民法院機構設置及審判方式改革問題研究

人民法院機構設置及審判方式改革問題研究

公開審判，在有的地方亦稱“一步到庭”、“直接開庭”等。早在50年代，董必武就提出過要推行公開審判，我國憲法第125條規定，“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行”。《中華人民共和國民事訴訟法》第6條也規定：“人民法院依照法律規定對民事案件獨立進行審判，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”

然而，很長時期以來，在許多地方的民事、經濟審判當中，公開審判并未真正落到實處。一方面，許多案件因行政干預或地方保護主義的影響，在開庭審理前即已形成傾向性意見，使公開審判流于形式、成為過場。另一方面，在庭審中當事人提供的證據或辯論有可能不為法官所接受或考慮，從而對判決結果并不產生實質性的影響。在許多案件中，法官自己包攬調查取證，不注意法庭上的公開質證；當庭也不對當事人講解認定或不認定某一證據的理由，審判活動的透明度很差，結果，公開審理并未起到應有的作用。加上案件的所謂層層審批、層層把關，也往往使判決意見由法院領導說了算。

廣泛推行公開審判與民事訴訟辯論原則的采用是聯系在一起的。大陸法系民事訴訟辯論原則在性質上屬于一種約束民事裁判者的基本規范，它至少包含了以下三個方面的含義：其一，法院不能以當事人沒有主張的事實作為裁判的事實根據；其二，法院應將當事人沒有爭議的事實作為裁判的事實根據；其三，法院對證據事實的調查，只限于當事人雙方在辯論中所提出的事實。應當看到現行民事訴訟法已相應調整了庭前準備工作的重心，將原試行的民事訴訟法第87條第1款“審判人員必須認真審閱訴訟材料，進行調查研究、收集證據”修改為“審判人員必須認真審核訴訟材料，調查收集必要的證據”。（注：《中華人民共和國民事訴訟法》第116條。）這一修正無疑也是一個進步。但它仍然引導著審判人員過早投身于沖突解決之中，不利于充分調動雙方當事人舉證和訴訟的積極性，且有可能造成審判人員在開放審理前根據自己調查收集的證據材料形成先入之見，進而難以擺脫開庭審理只不過是這些先入之見的再次推演和展示的狀況，使開庭審理形式化和庭審功能萎縮。因此民事經濟案件實行公開審判，應采納辯論原則，主要由當事人舉證和辯論，從而達到公開審判的效果。

自審判方式改革以來，各地都在民事、經濟審判中大大加強了公開審判方式。這種方式都在不同程度上強化了庭審功能，強化了當事人的舉證責任。特別是通過公開審判，在法庭上講清事實、說明是非，極大地保障了裁決的公正性；樹立了法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象；也確有助于防腐倡廉。所以，公開審判方式已受到法院和人民群眾的普遍歡迎。另外，公開審判也為鍛煉法官的業務能力提供了條件。公開審判，使法庭成為法官履行職務的主要活動舞臺，這就要求法官不僅要有較高的政治素質、深厚的法律理論知識，還要有豐富的審判經驗和較強的組織公開審理的能力。

《中華人民共和國民事訴訟法》第138條明確規定：“判決書應當寫明判決認定的事實、理由和適用的法律依據”。但事實上，很長時期以來，法官只注重事實的調查與認定，不重視判決的說理。這一現象，已到了必須引起高度重視并予以切實解決的時候了。

英美國家由其法律傳統和思維方式所決定，有著發達的判例法，法院出具的判決書內容具體、推理非常嚴謹，法官往往從某一個具體的案件出發，通過該案件的審判，闡發或歸納出一項具有普遍指導意義的法律規則。大陸法國家雖為成文法國家，但法官所作的判決，也特別注重推理、說理。而我國法院作出的判決書等法律文件，大多內容過于簡單，尤其是推理部分往往下筆太少，對判決中引證的法律條文也未作闡釋，有時令人不知其所以然。

當然，出于成文法制度的背景，由于法官不能創制有拘束力的先例，因而其判決通常僅局

限于對可適用法律條款的分析，而不必像英美法國家的法官在判決中那樣注重推理（注：［美］埃爾曼著：《比較法律文化》，賀衛方等譯，三聯書店1990年版，第230頁。）。但在我國，法官之所以不重視判決的說理，還有其制度上的特定原因。由于錯案的認定標準是事實認定的錯誤，法官便只對事實的真實可靠負責，這樣，自然也就不重視或根本就忽略對判決書中判案理由的闡述。有一種觀點甚至認為，法院的判決書應盡量少說理由，說理越多，越易被當事人抓住辮子甚至惹出麻煩。這樣的認識和作法顯然是十分錯誤的，正如有的學者所尖銳地指出的：法官們以此為理由使其判決一般較為簡潔時，也就同時將他們對于從事冗長論證的不情愿合理化了。事實上，強調法官在判決中說理對正確適用法律是十分必要的。成文法的演繹推論的方法決定了法官的判決及當事人的請求無法通過法律規范而只能借由具體的判決中的理由來闡述。加之成文法產生的歷史悠久，理論基礎深厚，法律規范體系編排嚴謹，這就更需要借助法官的判決尤其是判決書中的判案理由來達致活的、變動不居的社會生活與死的、刻板固定的法條之間的溝通。

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第二篇：刑事審判方式改革現狀與對策研究

刑事審判方式改革現狀與對策研究

摘要：年修正后的刑事訴訟法對傳統的訊問式審判方式進行了較大改革，吸收了

英美法系對抗式審判的一些合理做法。但是，司法實踐當中，先入為主、控審不分、重實

體輕程序的現象和做法依然是司法機關亟待改變的現狀。筆者試圖通過本文發現刑事審判

方式方面存在的問

題，探索完善刑事訴訟制度的措施和途徑。

關鍵詞：刑事審判方式現狀對策

在現代西方國家，主要存在著兩種不同的審判類型：英美法系國家的對抗式審判和大

陸法系國家的訊問式審判。英國法學家彼得·斯坦和約翰·香德在《西方社會的法律價

值》一書中列舉了西方社會法律制度的三大基本價值：程序、公平和個人自由。①英美法

系國家基于自由至上和正當程序的理念，嚴格限制國家權力，強調公民權利和法官的消極中立，追求過程公正。在充分保障無辜者的基本權利方面是卓有成效的，但其犯罪

率高漲、許多顯然的犯罪者得不到追究、社會秩序混亂也是有目共睹的事實。十個罪犯得

以逃脫也比一個無辜者被定罪強是其基本信條。大陸法系國家基于安全至上和實體真

實的理念，強調維護秩序、懲罰犯罪和法官積極主動地干預案件，追求結果公正。在查

明案件真相、追究懲罰犯罪方面不乏積極意義，但其內在地蘊含著對被告人合法權利不當

侵犯的危險性和危害性使刑訊泛濫。寧枉不縱為其價值取向。由此觀之，兩大法系國家的刑事審判制度均是利弊共存，集輝煌與敗筆于一身。在對法官權力與控、辯雙方權利關

系的處理上，走上了兩個極端，對法律的三大基本價值是顧此失彼。基于此，兩大法系國

家對各自的審判方式都在進行調整，借鑒和吸收對方的一些理念和做法。

我國傳統的審判理念類同于大陸法系國家，其對實體真實的探求和法官職權超強

化的強調，較之大陸法系有過之而無不及。正是認識到傳統刑事審判所存在的問題，年修正后的刑事訴訟法對此進行了較大的改革：理順了控辯審三方的關系，控辯雙方的抗

辯性；取消法院庭前實體性審查；擴大合議庭權限等等。這次改革很顯然吸收了英、美對

抗式審判程序的因素，順應了當今各國刑事審判方式的普遍發展趨勢。但是，新的刑事審

判制度仍然保留了相當濃厚的訊問式審判的色彩：法官可主動收集證據；可對庭審中的疑

證進行廣泛的調查活動；可在庭前對主要證據進行審查等。審判人員這些帶有追訴傾向活

動的存在，與我國刑事訴訟法所確定的懲罰犯罪與保障人權并重的訴訟目的、疑罪從無的司法原則不相和諧，立法和司法實踐的現狀有待改進。

一、現狀

（一）庭前審查，造成先入為主，未審先定。

刑事訴訟法第一百五十條規定：人民法院對提起公訴的案件進行審查后，對于起訴書

中有明確的指控犯罪事實并且附有證據目錄、證人名單和主要證據復印件或者照片的，應

當決定開庭審判。其中主要證據該如何理解？它包括哪些具體證據？立法未予明確，由

司法機關自行掌握，而實踐中是如何做的呢？公訴機關移送的主要證據幾乎就是公訴人在法庭上所出示的證據，法官在庭審中所獲取的證據信息就是其在庭前審查的證據（僅就控

方證據而言），所不同的僅僅是原件與復印件的區別而已。據有的學者分析，一旦審判人

員已經形成自己的看法，他就很難客觀公正地對待被告和所取證據，往往是有意無意地根

據自己的看法，注意聽取同自己看法相符的證據，而忽視與之看法不符的證據。案卷移送

制度使法官在庭前就形成有關案件的預斷性看法，受此影響，法庭審理常常變成了走過

場，這顯然違背了刑事訴訟法的民主性和科學性。②法官常常在庭前形成先入之見的影

響下壓制了被告辯護權的行使，一定程度上出現被告人權利虛化的現象。審判前的調查

行為和審判方案本身在某種情況下如此不利于被告，以致無罪推定完全或者部分受到挫

敗。

（二）法庭調查、辯論的階段性明顯。

法庭調查與法庭辯論是法庭審理活動的重要內容，兩者之間并沒有不可逾越的鴻溝。

控辯式的審判方式要求邊質證邊辯論，在質證中容進辯論的內容。但在司法實踐當中，并

未得到很好的執行，依然是法庭調查之后進行集中辯論，即使有時控方或辯方在質證階段

想展開辯論，卻往往受到法官的制止，讓其留待辯論的時間再談。這樣做的弊端在于：控

方或自訴方所舉證據（原則上是控告一方先舉證）由于不能得到及時反駁和質疑，易形成一邊倒的局面。尤其是比較復雜的案件，由于證據較多，在很長一段時間內，審判人員聽

到的和看到的都是控方的證據和證人，在合議庭成員的心理上越來越傾向于控訴人一方，輪到被告人及其辯護人舉證時，控方的觀點已經在他們心里扎下了根，顯然對被告人不

利；其次，對控方提供出庭的證人，被告人及其辯護人僅可以向其發問，而不能對其證詞

進行

辯論，以至于在證人退庭，法庭調查結束進行法庭辯論時，被告人或其辯護人還要對

證人的證詞進行質疑，不能使控辯雙方在直接面對證人的情況下進行辯論，降低了證人

作證的效力，不利于案件事實的查清。

（三）濫用調查權。

我國刑訴法確立的訴訟結構模式是以當事人主義為主，職權主義為輔的混合式訴訟

結構，即控辯雙方積極對抗，法官居中裁判的控辯式審判方式，但它不完全等同于當事人

主義的對抗制審判方式，保留了職權主義的一些特征，表現在人民法院對證據有收集權

（刑訴法第條）和調查核實權（刑訴法第條）。筆者認為，前者僅限于當事人因某種

原因無法收集并且在提出申請的情況下方可行使；后者只能對審理中有疑問，而當庭又無

法作出準確的判斷和認定的證據進行庭外調查，調查的對象是有疑問的證據，而不是案件

事實，在調查證據過程中所獲取的證據證明的對象是有疑問的證據，而不是案件事實本

身。除此之外的任何收集和核實行為都是不正當的。在司法實踐中，審判人員在收集和核

實證據時，往往對與本案有關的所有證據和事實均予以收集和核實，甚至連控辯雙方未曾

提及的證據也一并收集，這是不符合立法者的意圖的。現代世界各國無不把公正和效率作

為刑事程序改革所追求的基本價值目標，調查權的濫用顯然違背了疑罪從無和訴訟經濟的原則。審判人員在調查證據時，總是試圖弄清案件發生的全過程，本應在庭審中進行的活

動卻在庭外獨自地進行，尤其是在自訴案件中，法官幾乎就是在行使偵查權，其調查核實

證據的時間有時長達數月。這種耗時費力的重復性勞動，無異于職權主義模式中法官積極

主動收集證據和主動退偵以間接實現自己偵查意圖的做法。遲來的正義亦非正義，案件

久拖不決，難免給人以司法不公、效率低下的感覺。

（四）重實體、輕程序。

審判方式的改革擴大了合議庭的權限，使合議庭擁有對一般案件作出裁決的權力，并

在將重大、疑難、復雜案件提交審判委員會討論方面掌握了一定的主動權。此項改革的目的在于使合議庭相對獨立，避免外界因素對裁判的影響，增加司法透明度，使公開審判、合議制、陪審制等審判制度和當事人辯護、申請回避、舉證等訴訟權利落到實處，改變以

往審者不判、判者不審的怪現象。但是，在司法實踐中，由于不能正確看待合議庭權力

和重實體輕程序的影響，仍然不能走出暗箱操作的誤區。表現在：人民法院內部仍然流

行一種上定下審的做法，在案件未作出判決之前，先向上級法院請求報告，使開庭流于

形式，開庭審判只不過是宣布事先作出的決定而已，即使當事人不服判決提出上訴或人民

檢察院提起抗訴，上級法院一般不會改變原來的決定，不到萬不得已，誰會自扇耳光，使法院的兩審終審制度成為事實上的一審終審；向審委會匯報或審判委員會通過過問干

預合議庭審判，有學者形象地稱這種現象是一種司法過程中的大鍋飯。就訴訟而言，實

際參與程序的是原告、被告和審案法官。一切的程序規則就是為他們設置的，程序主要對

他們起作用，如果定案的人不是審案的人，而是程序以外看不見、摸不著的高人，則程

序的效用就會大打折扣。因為他們不在程序之內，程序對他們不起作用，程序的魅力對他

們無法展開。當此之際，程序對于法官就成了一種擺設和道具。④傳統的觀念和做法在當

今中國刑事訴訟制度中依然根深蒂固地存在著，重實體，輕程序，重結果公正，輕程序

過程仍然是有遠見的學者們痛心抨擊的時弊和司法機關亟待改變的現狀。

二、對策

（一）更新訴訟觀念

受我國傳統的司法活動影響，積極主動地追訴犯罪、先入為主、未審先定、控審不分

等司法觀念，已經牢牢地盤踞在一些法官的頭腦中，現代訴訟觀念并未深入執法者的內心

而多在專家學者的論述中。正是由于一些法官的訴訟觀念和審判意識未能徹底更新，不能

從根本上深刻理解新刑事訴訟法的立法精神和審判方式改革的精髓所在，以至于面對新的審判方式感到茫然而無從著手，或者只是機械地按照程序操作，形式是新的，但實質上

仍可清楚地看到先入為主，控審一體的痕跡。這些來自法官自身的觀念障礙正是制約刑事

審判方式的非常重要的因素，因此可以說，刑事審判方式的改革首先是觀念的改革。法官

應當確立與現代審判方式相適應的訴訟觀念和審判意識：在庭審中，相對于控辯雙方而

言，法官不代表任何一方的利益，改變由過去的主動訊問，轉為消極審聽；由主要依賴自

己職權調查，轉為主要依賴控辯雙方的質證、辯論；對雙方詢問證人、鑒定人和向被告人

發問等訴訟權利予以充分同等的保障；對雙方的意見和證據予以同等的關注和重視。

（二）立法的修改與完善

現行立法的缺陷導致了訴訟職能發生混亂，尤其是訴訟職能還不能徹底分開。控辯制

審判方式要求控訴方承擔舉證責任，有向法庭出示證據的義務，如詢問證人、鑒定人，出

示物證，宣讀書面材料等，以此來證實自己提出的指控主張。法官不承擔任何證明責任，在刑事訴訟中其應始終保持中立的地位，不得從事任何帶有追訴傾向的活動，以免給被告

人的辯護和防御帶來不應有的限制和阻礙。任何人不得擔任自己案件的裁判者是正義最

樸素的要求，法官天南海北地收集證據和廣泛的庭外調查活動無疑與這種要求相違背，其

表現就是控審不分。這如同忘記職責的足球裁判，在吹哨的同時還要抬腳射門。⑤對抗

式審判中法官的完全消極中立，由此帶來的弊端諸如訴訟效率低下等也是顯而易見的，因

此，筆者認為，賦予法官必要的職權用于控導審判也確有必要，但這種權力應以合理必要

為限度，應從立法上嚴格規范，以防濫用。

對刑訴法第一百五十條中主要證據復印件或者照片的字句應予刪除，以防法官先入

為主。只要起訴書中有明確的指控事實，證據目錄、證人名單，人民法院就應開庭審判。

至于指控能否成立，案件事實是否存在、是真是假，有無確鑿、充分的證據在所不問。因

為這些都只能在開庭審理后才能查明。公訴機關不能在庭前移送證據，證據的展示只能在庭上進行。

（三）分散與集中辯論相結合修正后的刑事訴訟法雖說確立了控辯式的審判方式，但同時也給予了其過多的限制。

這種障礙主要來自法官職權的寬大無邊，法官控制著庭審的進程，對辯論的時間、范

圍、內容、方法進行較多的限制和干預，嚴重束縛著控辯雙方的手腳，其典型表現就是

控辯雙方欲辯論時而得不到法官的許可，原因是尚未到辯論的階段。法庭調查與法庭辯論

涇渭分明。這種界限分明的辯論方式其弊端前文已論及。為此要改變只進行總結性辯論的做法，實行分散與集中相結合，在質證中融進辯論的內容，從而達到審查核實證據，查清

案情事實的目的。筆者贊成時下眾多學者所倡導的一事一證一質一辯的庭審方式，這

樣，證據積累到何種狀態，通過證據對案件事實已經證明到何種程度都能為控辯雙方所了

解，法官通過控辯雙方站在相反的立場對每一事實、每一證據的充分辯論，也就了解了案

件的整體，有助于其合法、公正地作出判決。同時也有利于改變法官庭上查不清，庭下去

調查的做法。

注釋：

〔〕參見陳興良：《刑法哲學》中國政法大學出版社年月版，導論第頁。

〔〕參見左衛民、周長軍：《刑事訴訟的理念》法律出版社年月版第頁。

〔〕參見（美）埃爾曼：《比較法律文化》賀衛方等譯，三聯書店年版頁。

〔〕參見何兵：《法院里的大鍋飯》裁《法制日報》年月日第版。

〔〕參見《人民法院報》年月日第三版。

第三篇：關于行政審判方式改革的調研

關于行政審判方式改革的調研

行政案件“圓桌審判”模式繼承和發揚了馬錫五審判方式，借鑒了協商式司法的理念，創造了對話和交流的良好氛圍，從而促進溝通理性，最終達到糾紛解決的目的。根據行政糾紛解決的類型，對圓桌審判制定了較為詳盡的適用范圍，分為根據合意的糾紛解決和根據決定的糾紛解決兩類。由于行政訴訟法在行政案件審理中沒有調解程序的具體規定，為了通過多元化措施解決行政爭議，該院在法庭的“最后陳述”結束后，增加了“協調程序”，即征求雙方當事人的意見后進入協調程序，如果達成協議的按照撤訴處理；達不成協議的，法庭再進入判前評斷階段，直至最后依法判決。同時，將圓桌庭審向庭前和庭后兩個維度作了延伸，即庭前圓桌交流和庭下圓桌協調評斷，使大批行政爭議得到及時妥善化解。因此，圓桌審判的優勢在于其讓訴訟雙方當事人在一張桌子上平起平坐，從形式上弱化相對人和行政機關的對立，減輕行政訴訟原告的心理負擔，有利于行政案件的迅速處結。

二是通過圓桌審判強化行政審判聯動協調機制，提高行政審判的社會效果。法院的司法判決具有定紛止爭的功能，且能夠彰顯公平，實現正義。但囿于我國行政審判權作用范圍相對狹窄和審查強度略顯薄弱之實際，法院依法作出的行

政判決并不當然能鈍化官民矛盾，相反，由于行政判決未能真正實現當事人，特別是原告的訴訟目的，法院往往會成為原告遷怒的對象。因此基于現實之考量，為了最大限度地實現案結事了，最大限度地追求和諧穩定，協調化解行政爭議成為法院行政審判工作的重心。在普通訴訟模式下，由于行政訴訟不適用調解，因此，只能依法進行審理，步驟中規中矩，無法進行實質性協調。但在“圓桌審理”模式條件下，不再拘泥于對被訴具體行政行為合法性的認定，還可以對被訴具體行政行為有關的法律關系和事實進行協調，范圍寬闊，往往能夠突破被訴具體行政行為的審查界限，從而發現糾紛爭執的根源，促使矛盾的得以化解。“圓桌審理”模式為行政糾紛的協調化解提供了一個良好的平臺，營造了一個相對寬松平和的環境，是創新行政爭議協調化解機制的一個重要探索。該項舉措還產生了意想不到的社會效果。

在2004年6月，省委率先在全國作出了加強兩院工作的決定，就加強全省法院檢察院工作作出全面部署。全省各級黨委、人大和政府認真貫徹會議精神，態度堅決，舉措硬朗，為努力實現良好的司法環境做了大量工作。尤其是各級黨委按照中央的要求，站在大局高度，對人民法院的工作給予了傾力支持。并以此作為貫徹落實科學發展觀、正確的政績觀的重要舉措。4年多來，全省各級黨委、政府高度重視和支持法院工作，鼎力支持法院依法履行職責，積極為法院工作的開展提供有力政策支持，大力幫助法院解決實際困難和問題，有效地推動了法院各項工作的新發展。據統計，2003年以來，全省各地黨委、人大、政府下發的支持法院工作的文件約有150余件。

第四篇：民事訴訟基本模式與審判方式改革

民事訴訟基本模式與審判方式改革

一、民事訴訟基本模式概念

模式，又可稱為“模型”，是指某一系統結構狀態或過程、狀態經過簡化抽象所形成的樣式。⑴也有學者提出模式是對某類事物或行為特征的概括或抽象，即模式通過提示該事物與他事物的本質屬性來說明此事物與彼事物的差異。⑵

民事訴訟基本模式又稱民事訴訟結構。當前法學界比較認

同的民事訴訟基本模式稱之為當事人主義和職權主義兩種類型。但學界對于當事人主義和職權主義基本模式的含義卻存在不同的或模糊的認識。特別是對當今世界上最具有代表性的民事訴訟體制的英美法系、大陸法系和以原蘇聯為代表的民事訴訟體制的基本模式劃分的歸類并非一致,于是有學者提出在明確民事訴訟基本模式基本含義的前提下，進一步理清民事訴訟基本模式的劃分根據是必要的，如果不明確模式的劃分根據就不能夠正確地加以歸類，并導致連鎖錯誤。⑶

人們根據民事訴訟基本模式這一工具對三大法系（英美法系、大陸法系和以原蘇聯為代表的民事訴訟體制）進行分類。根據一部分學者的觀點，“英美法系國家多采用當事人主義，大陸法系多采用職權主義。”并認為這種觀點是我國民事訴訟法學界通常的觀點。⑷還有一種觀點即張衛平學者于1993年在一篇題為《當事人主義與職權主義——兩種民事訴訟基本模式的分析》指出：不管是大陸法系還是英美法系，其民事訴訟體制的基本模式都是當事人主義，而原蘇聯東歐各國都可納入職權主義模式。⑸有學者指出，兩種觀點分歧的根本原因在于對作為兩種民事訴訟基本模式的當事人主義和職權主義的基本含義如何理解，即各自對當事人主義和職權主義有自己的定義。作為當事人主義的對立物的職權主義訴訟基本模式，在大陸法系的民事訴訟理論中，關于職權主義一般認識是“承認法院在民事訴訟中擁有主導權的原則總稱為：‘職權主義’”。具體為：（1）、法院對程序的進行、開始及訴訟對象的決定有主導權；（2）、訴訟證據資料的收集及訴訟爭點的確定一般由法院主動進行，并且認為對程序進行主導稱為“職權進行主義”；對程序開始、終了及訴訟對象的決定，訴訟資料的收集及訴訟爭點等方面的主導權稱為“職權探知主義（DiositioMaxine）。筆者認為，不管是英美法系，還是大陸法系中，對當事人主義與職權主義的理解主要圍繞以下兩方面確定：（1）民事訴訟程序的啟動、進行、推動由誰進行，即包括兩種情況，一種是依賴于當事人，另一種是由法院主導進行；（2）法院裁判所依賴的證據資料收集及訴訟爭點確定的來源。一種是由當事人收集證據資料，在自己訴訟主張范圍內確定訴訟爭點；另一種是由法院主動調查收集證據，同時確定訴訟雙方當事人的訴訟爭點。這些活動的進行如果是依賴于當事人完成的，稱為當事人主義，由法院依職權進行的，稱為職權主義。在當今兩大法系及原蘇聯為代表的民事訴訟體制中，由于相互取長補短，不斷對自己的訴訟結構進行調整，特別是在市場經濟條件下，對外開放及經濟貿易往來等，加上國家對經濟生活領域的干預，兩大法系的訴訟結構或模式已相互吸收或部分融合，不再具有絕對的當事人主義和職權主義，但是要把握好民事訴訟的整體結構，建立具體的體現民事訴訟的公正、效率、自由等價值為內容及達到公平、合理地解決民事糾紛的目的的訴訟制度，尤其是充分發揮當事人的積極作用，并使其訴訟權利得以充分保障，法院的中立裁判者的身份得以體現，探討民事訴訟基本模式非常必要，也是促進審判方式改革的必要前提。

二、我國民事訴訟制度的發展及結構分析

件的訴訟人應就其所主張的事實舉出證明方法（書面證據、證物、證人、勘驗、鑒定等），法院亦應自行調查事實，搜集調查證據、法院認定事實、應憑證據，不應單憑訴訟人的陳述。”⑺這是我國當前的經濟、政治及法律文件等條件決定我國法律制度的特點，具有典型的職權主義色彩。在對待裁判爭議的事實根據上，法院對民事爭議的裁判可以依照當事人的陳述和提出證據為根據，法院可以甚至完全可以自己獨立收集的證據為依據對案件進行裁判。法院可以在當事人主張的證據范圍以外，依職權獨立收集證據，而不受當事人主張證據范圍的限制，法院不只是簡單地核查當事人提出的證據的真實性、可靠性，還要直接收集證據。《試行》第65條第2款規定，法院有權“全面地客觀地收集和調查證據。”在各種具體程序的啟動和終結方面，法院具有主動性和決定性。如執行、保全程序的啟動等，《試行》都規定法院可以依職權主動開始，并且明確規定執行的開始的方式之一是職權移送為主，當事人申請為輔、法院在民事訴訟中的主導性還體現在對當事人處分權的干涉方面。例如，法院可以不受上訴請求范圍的限制，對一審訴訟標的進行全面復審。由此可見，不管是在程序的開始、進行及對程序的推動和證據資料的收集、爭點的確定方面，《試行》中規定法院總是具有主導作用，甚至決定作用，當事人處于被動地位或者輔助作用。所以有學者認為在法院與當事人的基本關系上堅持了法院的主導地位，反映出很強的職權干預色彩，也反映出《試行》對當事人主體自治的忽視。⑻

1991年我國對《試行》進行了大的修改，并成為我國第一部正式施行的民事訴訟法典。新民事訴訟法進一步完善了我國的民事訴訟規范，對于在新的形勢下比較科學、公正、迅速和經濟地解決民事紛爭起到了重要作用。新民事訴訟法與《試行》相比有一個比較顯著的特點，即民事訴訟程序中法院職權干預的弱化以及相關的當事人處分權的強化，例如，執行程序和財產保全程序的啟動方式由法院以職權移送為主開始改為以當事人申請為主；上訴制度方面，針對《試行》中規定的二審法院：“不受上訴范圍的限制”的職權干預規定，將其改為：“第二審人民法院應當對上訴請求的有關事實和適用法律進行審查。”但是應當看到新民事訴訟法對法院職權干預的弱化只是一種量的變化，并不意味著我國民事訴訟體制發生了結構性的轉換。在最能體現民事訴訟中當事人的主導性方面沒有根本的轉變，即作為法院裁判根據的事實不受當事人主張的限制，法院可以在當事人主張以外依職權主動收集和提出證據，并依此為依據對案件爭議作出判決。⑼我國民事訴訟法第六十四條中規定“人民法院應當按照法定程序全面地客觀地審查核實證據”的同時，又規定“人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。”所以，有學者認為，從民事訴訟基本模式的角度看，現行民事訴訟體制依然屬于職權主義類型。⑽

筆者認為，從國民事訴訟制度的發展的歷史過程看，解放初期幾個有關民事訴訟的規定，到民事訴訟法《試行》頒布施行，直至新民事訴訟法的頒布執行，始終沒有擺脫法院或法官在民事訴訟中的主導作用，甚至決定作用，從而使當事人在訴訟中的處分權或辯論權無法得到發揮，甚至受到嚴格的法官行政化職權的限制。因此，我國民法及有關法律中規定的當事人自治原則無法在訴訟程序中保障實現。從而對我國市場經濟中當事人的積極性、主動性的發揮起了一定的阻礙作用，影響了法律的公正、公平、自由等價值的實現。有學者對職權主義模式的基本結構缺陷進行了分析。認為：“結構性缺陷是指這種模式所內含的缺陷，是由于職權主義模式自身的基本構造所決定的，不改變這種基本結構其內含的缺陷就無法消除。”并且認為職權主義模式的基本結構是法院（法官）在民事訴訟程序中起著主導地位，具體體現為法官所裁判的訴訟資料不受當事人雙方主張的限制。因此，當事人在訴訟程序中就處于被動和相對消極的地位，這種基本結構的缺陷最明顯的直接使作為民事訴訟程序核心的辯論程序空洞化，并最終導致整個民事訴訟程序空洞化⑾。筆者認為，當前我國民事訴訟結構中當事人的主張得不到法院的認可，訴訟地位中的主導作用無法體現，法院的取權色彩過于濃厚。所以，我國民事訴訟審判方式的改革根本出路中于重建我國訴訟結構，做到切實強化當事人在訴訟中的主導作用，弱化法院（法官）職權，建立一種接近當事人主義的訴訟模式。

三、重建民事訴訟結構，改進我國民事審判方式

民事訴訟模式的轉換是一個復雜的工程，轉換過程中還涉及一系列有關訴訟體制的調整問題，民事訴訟基本模式從既存的職權主義向大陸型當事人主義訴訟論模式的轉換所體現的實質精神是強調當事人在訴訟中的主導作用，強調當事人的主體性。因此，除了直接關系民事訴訟模式的基本點的有關規定應該加以修改以外，還有與此整合協同的制度也要加以調整，諸如管轄制度，當事人制度等。民事訴訟基本模式的轉換實際上就已經提出了再次修改民事訴訟的問題⑿。筆者認為，民事訴訟的基本模式轉換問題，也就是民事訴訟結構的重建，同時也是審判方式改革的重要內容，其主要目的是當事人與法院在訴訟中的地位與作用的權限劃分問題。我國要建立適應現代經濟發展，符合法治精神的民事訴訟審判方式，必須從以下幾個方面對我國民事訴訟結構進行調整。

首先是程序的啟動、進行和推動應以當事人為主，法院或法官應遵守“不告不理”的訴訟原則。我國憲法第123條規定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”。民事訴訟法第6條也明確規定：“民事案件的審判權由人民法院行使。”有學者認為法律賦予法院的這種特殊身份決定了法院在民事訴訟中必然居主導地位，對民事訴訟起主導作用。并認為這種主導地位和主導作用主要表現在以下幾個方面：首先，法院決定民事訴訟的開始與終結，表現法院指揮民事訴訟的整個過程；再次，法院決定民事訴訟的結果；最后，法院保證判決和裁定的執行⒀。筆者認為，在不能因訴訟從法院立案受理開始即認為民事訴訟中程序的啟動和進行的決定作用在法院。因為，根據我國民事訴訟法的規定，當事人向人民法院提起訴訟，只要符合起訴條件的人民法院應當受理，受理案件開始訴訟的根據由法律規定，人民法院沒有自由裁量權。相反，訴訟的開始決定于當事人是否向人民法院起訴。至于法院指揮民事訴訟的整個過程，決定民事訴訟的結果及保證判決和裁定的執行，也是法院根據法律規定履行其中立裁判者的職責，行使司法權的必然結果。況且，根據當事處分權原則（包括程序上和實體上的處分權），在訴訟過程中，原告可以隨時撤訴或放棄訴訟。雖然當事人處分行為必須接受法院的審查監督，如果當事人的處分行為違反法律或損害國家、集體或他人的合法權益，法院有權否決或加以糾正。這并不限制當事人原來的訴訟行為，而是對一種新的侵權行為的監督，即對權利濫用的防止。我國民事訴訟法對證據開示沒有作任何規定。1998年6月最高法院《關于民事經濟審判方式改革問題的若干規定》對民事證據制度進行較大的改革。1999年10月最高法院《人民法院五年改革綱要》第16條指出，民事經濟審判方式改革要進一步完善舉證責任制度，除繼續堅持主張權利的當事人承擔舉證責任的原則外，要建立舉證時限制度，重大復雜疑難案件庭前交換證據制度完善人民法院收集證據制度，進一步規范當事人舉證、質證活動。由此可見從我國民事訴訟發展趨勢看，建立證據開示制度成為必然。但由于證據開示制度本身存在一定的缺陷，如程序繁瑣，未聘請律師的當事人易受制約和變動。因而要求律師制度存在，當事人素質和律師數量質量提高以及當事人盡量委托律師代理，因此又將增加訴訟成本。于是有學者提出創造證據開示制度的運行環境，如訴訟體制環境、法制環境、政治經濟環境、訴訟觀念環境等。如訴訟體制上推進民事訴訟制度轉向弱化法院職權的方向，強化辯論原則，實行當事人舉證的證明責任制度。當事人未主張的事實，法院不能依職權主動收集調查⒂。也就是說建立證據開示制度還必須進行法治環境的創造及相關訴訟制度的改革。

再次，是辯論原則的貫徹和爭點的確定。前面已提過，處分權主義和辯論主義是當事人主義的核心和基調。所謂辯論主義，一般是指只有當事人訴訟中所提出的事實，并經辯論才能作為法院判決依據的一項訴訟制度或基本原則。反之，當事人沒有在訴訟中，提出的事實就不能作為法院裁判的依據⒃。我國民事訴訟法第12條規定：“人民法院在審理民事案件時，當事人有權進行辯論。”這是我國民事訴訟法辯論原則的表現，但是現行民事訴訟法關于辯論原則的規定過于簡單，而且沒有充實的內容，更缺乏司法實踐的貫徹實施，也就是立法理論及實踐都存在很大的缺陷。要真正貫徹辯論原則，實行較為徹底的當事人主義，必須貫徹辯論主義包含以下三原則：⒄第一，當事人沒有主張的事實不能作為判決基礎。即當事人如果不主張有利于自己的事實，就不能作為判決的基礎。第二，法院對當事人之間沒有爭議的事實，必須原原本本作為判決的基礎。即對自認事實、包括對自己不利事實，都應作為判決的基礎。第三，當事人之間沒有爭議事實原則上限于當事人所提出的證據。根據“誰主張、誰舉證”的證明原則，闡明案件事實所需要的證據由當事人負擔，法院不能依職權調查取證。這是法院作為中立裁判者所必須的。

總之，我國民事審判方式的改革不能只在一些表面上的，形式上的工作上做文章。必須切實加強職權主義向當事人主義的轉變，建立相應的具體的訴訟制度和訴訟規則，以保證法院裁判工作公正、公開進行，促進司法公正和訴訟效率的提高。

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第五篇：淺議鄉村機構設置中的問題及改革對策1

一稿

評語：文章內容主要論述的是農村行政體制改革，建議將文章標題改為：淺議農村行政機構改革

文章第一部分標題改為：農村行政機構改革的必要性 內容要進一步擴充

農村機構改革須從體制上做起

[內容提要]： 隨著農業稅的取消，我國已經進入后農業稅時期。作為改革配套措施之一，鄉村機構改革已被提到各級領導議事日程。我認為鄉村機構改革要從體制上做起，要動大手術：即取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處；取消村民委員會，以行政村為單位設立居民委員會，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉村行政管理體系，夯實政權基礎，堅持依法行政，提高工作效率，促進農村社會進步和經濟發展。

主題詞： “三農”問題

鄉村機構改革

隨著農業稅的取消，我國已經進入后農業稅時期。作為改革配套措施之一，鄉村機構改革已被提到各級領導議事日程。鄉村機構改革要從體制上做起，要動大手術 ：取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處；取消村民委員會，以行政村為單位設立居民委員會，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉村行政管理體系，夯實政權基礎，堅持依法行政，提高工作效率，促進農村社會進步和經濟發展。

一、為什么要進行鄉村機構改革？

人們不論做什么事情都有一個明確的目的。比如，穿衣是為了遮羞保暖；革命是為了推翻舊政府，建立新政權；改革是為了解放生產力，發展生產力，促進經濟發展和社會進步。為什么要進行鄉村機構改革？進行鄉村機構改革的目的是什么？主要是改革開放以來，我國的工商業有很大的發展，工商稅收入有很大的增長。2004年，全國的稅收收入（不包括農業稅和關稅）達26100 億元，而農業稅收入只有300多億元，農業稅占稅收收入的比例不到2%。取消農業稅，對國家的財政收入沒有一點影響。那么，為什么要進行鄉村機構改革？是因為當前的鄉村機構設置制約了經濟社會的發展。不改革，就不能推動社會進步；不改革，就不能促進經濟發展；不改革，就不能改變農村的落后面貌。

二、當前鄉村機構設置中存在的問題；

1、是機構臃腫，人浮于事。世界各國，絕大多數國家，只有中央、省、縣三級政府。而我國卻有中央、省、地（市）、縣、鄉（鎮）五級政府。鄉鎮一級，黨委、人大、政府、政協、共青團、婦聯、人武部等各種組織一應俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農經站、農技站、農機站、水管站、土管站、鄉鎮企業辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。造成鄉鎮機構臃腫，人浮于事。在鄉鎮政府機關，不要說辦事員，僅這些組織的正副職領導干部就有好幾十人。除黨委、政府之外，其他組織大多數是一些虛設的機構，一年難得開展一兩次活動。虛設機構的大多數干部的大部分數時間過著“一杯茶、一支煙，一張報紙泡一天”的日子。我們必須改變不是這些干部不想做事，而是這樣的體制安排使他們無事可做。我們必須要改變這種現象。

2、是政企不分，工作錯位。鄉鎮政府延續人民公社的體制，政企不分現象十分嚴重。政府內設有專門管理鄉鎮企業的機構，鄉鎮企業的人事要經過鄉鎮黨委、政府研究，企業大小問題要經過鄉鎮黨委、政府決定。在一些地方，鄉鎮黨委、政府的領導甚至直接干預、參與企業的經營活動。不僅造成鄉鎮政府工作嚴重錯位，同時造成嚴重的行政干預，制約了鄉鎮企業的發展。

3、是經濟薄弱，供給困難。由于鄉鎮規模小，絕大多數鄉鎮是以農業經濟為主的自然經濟，主要收入為農民上交的農業稅，經濟實力十分薄弱。分稅制實施以來，全國絕大多數鄉鎮無法完成上級下達的稅收任務，無法維持政府的正常運轉。

4、是村級管理，嚴重缺位。13億多人口，9億在農村，是我國的基本國情。農村地域遼闊，經濟落后。居民居住分散、生活水平低、文化素質低、政策觀念法制觀念淡薄。農村治安情況復雜，工作難度大。然而，在行政村，卻沒有設置行政管理機構，沒有行政管理人員，造成行政管理嚴重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委員會去做。在一些大姓聚居的地方，村委會的領導權被封建宗族頭目或他們的代理人所篡奪，小姓百姓和外籍人根本沒有議事的資格和說話的余地。這些封建宗族勢力的頭目無視黨紀國法，對抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些農村，社會風氣不正，打架斗毆，聚眾賭博，封建迷信活動猖獗。農村中，盜竊、搶劫、殺人、放火、投毒、強奸、賣淫、嫖娼、拐賣婦女兒童、走私、制毒販毒吸毒、私自制造倒賣武器彈藥、圍攻政府、槍殺公安干警及政府官員等惡性案件呈上升趨勢。嚴重影響了社會穩定和經濟發展。

三、鄉村機構改革措施

1、取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處，建立一個簡明高效的行政辦事機構。我國憲法規定，鄉鎮政府為一級政府。與縣以上各級政府相比，鄉鎮政府實際上不具備一級政府的職能：第一、鄉鎮政府沒有人事權，鄉鎮干部歸縣委組織部、縣人事局管理、任免和調動；第二、鄉鎮政府沒有政策制定權。鄉鎮黨委、政府只能貫徹上級黨委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、鄉鎮政府沒有財權，雖然建立了鄉鎮財政，鄉鎮沒有金庫，建立鄉鎮財政以來，一直實行收入上交、支出下撥的財政體制。鄉鎮政府名為一級政府，實際上只是縣級政府的派出機構。取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處是恢復其本人面目。

鄉鎮辦事處設辦公室 1個，配主任1名，副主任2-3名（其中專職1名，兼職1-2名），文書（兼黨委秘書）1名，財政、民政、武裝、土地管理、計劃生育干事各1名。鄉鎮辦事處保留黨委，書記由辦事處主任兼任，副書記、委員分別由辦事處黨員副主任及行政村居民委員會黨員主任兼任。鄉鎮不設人大主席團，不設政協、共青團、婦聯、工會等人民群眾團體組織專職機構和專職干部，只設聯絡小組，聯絡小組組長由縣相關組織確定，由鄉鎮辦事處正副主任或干部兼任。現鄉鎮政府內從事農林水技術工作的事業人員由縣級主管部門收回集中管理使用。改革后，包括聘用的駕駛員、炊事員、服務員等勤雜人員，鄉鎮辦事處一般控制在10人左右。

鄉鎮辦事處的工作任務是：

1、傳達、宣傳、貫徹、落實黨的方針政策和國家的法律法規；

2、貫徹、落實縣委、縣政府交辦的各項工作；

3、管理、指導行政村居民委員會的工作；

4、協助財政部門做好直接補貼農民工作；

5、協助民政部門做好困難群眾的救助工作及烈軍屬、復員退伍軍人的優撫工作；

6、協助治安部門調解民事糾紛，打擊犯罪活動，維護一方太平；

7、協助兵役機關做好義務兵征集工作；

8、協助稅務部門做好稅收征管工作；

9、協助計劃生育部門做好計劃生育工作；

10、其他相關的行政工作。

2、取消村民委員會，以行政村為單位設立居民委員會，選派行政干部到居民委員會工作

居民委員會配主任 1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事員一般控制在5人左右。行政村不配小車，不配駕駛員服務員。居民委員會干部吃住工作在村，編制在鄉鎮辦事處，由鄉鎮辦事處統一管理、統一調配、統一使用。

居民委員會的工作任務是：

1、傳達、宣傳、貫徹、落實黨的方針政策和國家的法律法規；

2、貫徹、落實鄉鎮辦事處交辦的各項工作；

3、管理、指導居民小組的工作；

4、協助財政部門做好直接補貼農民工作；

5、協助民政部門做好困難群眾的救助工作和烈軍屬、復員退伍軍人的優撫工作；

6、協助治安部門做好調解民事糾紛，打擊犯罪活動，維護一方太平；

7、協助兵役機關做好義務兵征集工作；

8、協助稅務部門做好稅收征管工作；

9、協助計劃生育部門做好計劃生育工作；

10、其他相關的行政工作。

3、采取嚴格措施，實行政企分開。

徹底打破政企合一的結構，把管理、經營企業的職能從鄉鎮辦事處和行政村居民委員會分離出去。政企分開后，鄉鎮辦事處和行政村居民委員會及其領導干部要嚴格做到“六不”：

1、不兼任企業的領導職務和“顧問”；

2、不任命企業的領導，企業的領導由企業聘任；

3、不安排企業員工，企業員工由企業聘用；

4、不參與、干預企業的經營決策和經營活動；

5、不為企業貸款、融資擔保；

6、不向企業索要利潤、上交款和其他各種名義的“服務費”，“贊助費”。

4、保證財政供給，嚴格財經紀律。

把鄉鎮辦事處和行政村居民委員會的經費列入縣級政府的財政預算。個人經費據實核定，公務費限額使用。

鄉鎮辦事處及行政村居民委員會的經費支出（包括勤雜人員的經費支出）是政府必須支付的行政成本，不能只給政策不給經費。

鄉鎮辦事處和行政村居民委員會必須嚴格遵守財經紀律，不得突破財政預算，亂支亂用財政經費；不得挪用專項經費用于辦公支出或其他項目的支出。

鄉鎮辦事處和行政村居民委員會不具備法人資格，不得向銀行、單位或個人貸款用于發放工資或公務費、招待費等開支。

按照上述改革方案，一個轄 10個行政村、3-4萬人口的鄉鎮，鄉村兩級共需配備行政干部60人左右，約占轄區人口的1.6‰左右，低于國家行政人員占轄區人口2‰的規定。

四、鄉村機構改革中應當注意的幾個問題：

1、要先行試點，再全面鋪開，做到忙而不亂。鄉村機構改革是農村政治生活中的一件大事，觸及各個階層、各個方面的利益，應當把保持農村社會穩定放在這項工作的首位。由于各地的情況不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行試點，取得經驗后再全面鋪開。

2、要擇優留用鄉村干部。政治路線確定之后，干部就是決定的因素。擇優留用鄉村干部對抓好今后的工作十分重要。要堅持按照黨的干部政策，注意把思想作風、工作作風過硬，工作能力強，密切聯系群眾，群眾擁護的優秀干部留下來，以利抓好工作。

3、要注意做好被精簡人員的思想工作和安置工作。對被精簡人員決不能一腳踢開，不管不問，給社會穩定留下隱患。按國家行政管理人員占轄區人口 2‰的規定，全國鄉村需配備行政管理人員180萬人（9億×2‰）。從整體上來看，我國鄉村的行政管理人員遠遠沒有達到這個數額。鄉鎮精簡下來的行政人員（財政供給人員），可以選派到行政村居委會工作。鄉鎮自聘人員（集體干部）能安排到鄉村企業工作的，要盡量安排到鄉村企業工作。要求自謀職業的要積極給予支持。對被精簡人員生產上、生活上存在的困難，在政策允許的情況下，要盡量給予解決。對精簡下來的鄉鎮領導干部，在工資待遇上應盡量保留不變。對被精簡人員決不能一腳踢開，不管不問，給社會穩定留下隱患。

4、要防止國有資產和集體資產流失。要組織專人做好鄉村債權債務清理工作，對房屋、車輛、辦公用具等財物要進行清理和登記。防止有人趁機構調整之機轉移債權債務，變賣國有資產和集體資產，逃廢銀行和集體債務。嚴禁趁鄉村機構改革之機給干部職工發紀念品和各種名目的獎金或補貼。確實需要處理的國有資產和集體資產，經請示上級主管部門同意后（集體資產要經村民大會同意），實行公開拍賣。避免暗箱操作，防止產生腐敗。

5、要防止把農戶承包的土地、山林、水面打亂重分。嚴格執行黨在農村的各項政策，特別是土地承包政策。嚴禁趁機構改革人員變動之機把農戶承包的耕地、山林、水面打亂重新分配，侵犯承包者的合法權益。對被撤并鄉村與承包人簽訂的合同（包括鄉村企業承包合同），要承認其合法性，以保持工作的連續性。對已經到期或確實需要變更或補簽的合同，也要放到機構改革結束，工作走上正軌之后再變更或補簽。

6、要保證鄉村集體企業正常開工。在鄉村機構改革期間，不準變更企業產權；不準調整企業領導班子；不準侵占企業房產；不準變賣企業財產；不準調走企業資金；不準侵犯企業的合法權益；不準干預企業的合法經營活動。對企業生產中遇到的困難要積極幫助解決。一句話，不能因為改革而影響企業正常生產。