第一篇：對加強農村宅基地流轉管理的調研報告

農業、農村、農民問題始終關系黨和國家事業發展的全局，中共三代中央領導集體都始終高度重視解決“三農”問題。改革開放以來，中共召開了多次中央全會專題研究農業農村工作。今年是我國實行改革開放30周年。撫今追昔，有許多寶貴經驗應當認真總結，有許多重大課題迫切需要破解，農村改革發展亟待加快推進。正是在這樣的背景下，10月12日中共十七

屆三中全會專題研究了新形勢下推進農村改革發展問題。

這次會議客觀分析了我國農村改革發展面臨的挑戰和問題，提出農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。會議全面部署了新形勢下推進農村改革發展的主要任務。其中最重要的一項任務就是從農村基本經營制度、農村土地管理制度、農業支持保護、農村金融、城鄉經濟社會發展一體化、農村民主管理等方面著手，大力推進改革創新和加強農村制度建設。中央第一次把農村土地管理制度納入了重要工作日程。

近30年來，伴隨著經濟的高速發展，我國正經歷著一個經濟和人口高速增長、城市化進程加快、土地需求旺盛的時期。然而，一方面，由于政府對農村建房普遍缺乏必要的監督和指導，許多城市特別是在一些發達地區，農村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴重超標和過剩閑置等問題。另一方面，由于利潤的驅動，出現了集體和農民利用宅基地進行“以地生財”的隱形交易，形成了地下宅基地市場。

新一輪農村土地改革的重大突破將集中在農村非農建設用地領域。而宅基地作為非農建設用地的重要組成部分，中共十七屆三中全會后有望獲得制度性突破。其中，通過規劃、引導農民集中居住的宅基地“置換”將被認可。宅基地置換，將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規劃合理的住宅中，“騰出來”的農村非農建設用地可以從事其他用途，包括復耕、工業用地。當然，新建住宅用地仍在原來的宅基地上。此舉有利于節約集約利用土地資源，有利于基礎設施和公共服務設施集約配套，方便農民生活。通過宅基地置換機制的建立，可以達到合理歸并自然村落、盤活市郊建設用地存量的目的，也確保了土地資源的可持續利用，即盤活更多農村集體建設用地，包括改善宅基地置換方式，并使得其有和城市土地同樣的權益。

一．當前農村宅基地流轉面臨的問題

宅基地使用權是在保有集體土地所有制基礎之上，為農民建造方便而創建的一種用益物權。自建國至今，對宅基地使用權的流轉一直采取禁止性規定。隨著農村經濟的發展以及城鎮化的進程，現實中存在大量宅基地使用權的隱性流轉。迫切呼喚理論界及實務界能夠對此作出合理的解釋，彌補宅基地使用權流轉制度方面的不足。

許多農戶都嘆息道：農村房屋，哪一塊磚、哪一塊瓦不是農民用現金購回的。造一幢新房，往往要讓全家十年或二十年的財產性收入“沉淀”下來，“活錢頓時變成了死資產”。甚至有農民認為，城鄉二元分割的體制對農民最不公之處就體現在這里。這是農村遭遇的“融資難”，沒有農村房屋產權的流動性，是農民最大的“沉睡資產”。其原因在于：

1．.農村宅基地使用權私下流轉導致土地資源的嚴重失衡

對宅基地使用權流轉理論研究和法律規定的缺乏，并未影響現實生活中大量宅基地使用權流轉行為的私下進行；城鄉結合部或經濟較發達的農村表現的尤為強烈。究其原因，受市場經濟大潮的影響，部分農民意識到房地產巨大的市場價值，開始超出原來農村的界線，進行一些合法或不合法的處分。分析當下流轉的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉，包括出租、轉讓、抵押。這幾種流轉行為的受讓主體未有限制，可以是自然人、法人或其它經濟組織，而且身份也突破了同一集體經濟組織的限定。另外，上述幾種流轉方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入。土地作為重要的自然資源，不能完全等同于普通的私有財產，未有土地主管部門宏觀調控引導的民間行為，必然導致土地資源的嚴重失衡。其交易大多暗箱操作。由于大城市的對外經濟輻射作用，帶來了很多外來人口進入，城郊農村宅基地及房屋出租買賣十分活躍。但是，《土地管理法》規定，宅基地是農民的居住財產，無法入市，因此，宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成。

2．宅基地單獨買賣問題

農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律、法規，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但是，對農村宅基地上已建成的住宅是否可以轉讓，國家現行法律、法規沒有明確的禁止性規定，但也沒有明確允許轉讓的規定。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(受讓人必須是房屋所在地鄉鎮范圍內的人)。隨著農村房屋買賣的出現，宅基地轉讓不

可避免，但這些宅基地的轉讓行為并不受現行法律、法規的保護，屬于私下流轉。

3．法律滯后，無法可依

農村宅基地流轉從流轉條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面，均缺乏明確的法律法規及政策的規定和指導，這一方面增加了管理的難度，另一方面大量宅基地流轉私下進行，擾亂了土地市場的正常秩序。

而且自發流轉行為和結果不受法律保護，無法律的約束和保障，當轉讓、出租行為發生后，雙方一旦發生矛盾和糾紛，各執一詞，如果對簿公堂，法院只能依據大法的規定，判處此項交易不成立，從而不分誰對誰錯，一味地維護本村居民（即宅基地使用者）的利益，這在一定程度上損害了承租人或者是買方的利益，助長了村民在處理宅基地交易案件上的無理行為。

4．歧視性制度加劇了城鄉二元分割。在法律規定上，向來以傾向國有土地為主，嚴格限制農村集體土地的使用和流轉，實質上是對農村集體土地的歧視待遇。城鎮居民對應的是商品房，而農民對應的是宅基地和農宅，商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農宅則無法作為資產進入市場經營，明顯體現了城鄉差距與分割。

二．農村宅基地流轉是新時期新農村建議的必然

按照目前頒布的《物權法》，農村宅基地只能在村集體內部流轉，尚不允許城市居民或村莊以外的其他居民購買村莊的農民住房，也就是說，農民的宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。土地作為一種生產要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同樣的道理。宅基地僅僅在村民之間交易，遠談不上自由交易，自然也談不上資源合理配置。人類的創造性首推交易的發明。好的制度保護和創造財富；差的制度使財富遁于無形。從經濟學上說，可以交易而沒有交易是一個浪費；是潛在的交易各方利益的損失。因為交易不被賦予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理價格不能形成。政府對已經發生的交易也難以監管和控制。

事實上，城市居民購買農民住房在很多地方已經是比較普遍的現象，也就是說，現實生活已經在突破既定秩序的限制。隱蔽的農村住房市場是存在的。一方面有供應，另一方面也有需求。按照現行法律，農村住房的供應還在不斷擴張。只要有新的農戶產生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。農村人口源源不斷地產生，結婚成家的農戶年年增加，宅基地也年年增加。法律沒有要求子女能夠繼承父輩房產時不得另占有宅基地，于是，父輩的房產變成殘垣頹壁也得不到修繕，子女們一定要申請新的宅基地。這樣的制度不變化，農村土地總歸有一天要被房屋全部占去。

1.農村宅基地流轉是現代物權發展的必然體現

所有的法律規范、法律制度和法律活動，歸根結底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財富為目的，也就是通過法律手段促進資源的優化配置。因此，現代物權法更強調對物的經濟效益的價值追求，由過去單純的強調歸屬轉向對利用價值的追求。宅基地使用權作為一種用益物權，如果僅僅是確定其歸屬，則其財產的價值未能充分發揮。只有允許宅基地使用權流轉，才能將資源流向有效的利用主體，實現資源的最優配置。因此，要實現對宅基地使用權的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉是實現價值的有效途徑。

2．農村宅基地流轉是我國經濟體制變革的必然要求

自20世紀80年代，我國開始了由計劃經濟轉向市場經濟的變革。經濟體制的變革要求由市場配置資源，要求資源主體自主支配其財產，形成可流轉的物權或財產權體系。農村村民的財產除承包地（農地使用權）外，唯有對宅基地的使用權。財產的匱乏使農民創造財富的機會減少，如果再對唯一的可資利用的財產作出禁止或限定，就使農民喪失了融通資金的基本手段。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現在物權化的趨勢，無不體現對農民財產的尊重以及經濟價值的體現。同樣，宅基地使用權也不例外。現在農民以“市場經濟人”的理念對宅基地使用權進行管理、使用，符合經濟體制要求的資源利用形式。因此，過去宅基地使用權作為安身立命之須，而現在卻作為財產，在農民手中充分實現其市場價值。

3．農村宅基地流轉是協調大量潛在宅基地供需的要求

我國在1978年實行改革開放后，由于農村經濟發展產生的大量農村剩余勞動力紛紛由西部地區流向東部地區，由農村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置，在這些地區大量出現“空心村”。另外，隨著我國城市化措施的出臺，尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強，農村空閑宅基地將變為潛在的市場供給。據我國城市化進程的分析資料估計：今后20年全國每年有1200多萬農村人口要轉移到城鎮地區。農村人口的流動、城市化快速推進形成的空閑宅基地，為宅基地流轉市場的形成提供資源儲備。從某種意義上說，流轉的標的物已經形成，只是市場尚未建立。

4．價格的低廉性促進了宅基地使用權的流轉

宅基地使用權的原始取得（使用）均是無償的，則其流轉的成本必然與昂貴的國有土地使用權形成巨大反差。城市土地市場經過幾年的運作與完善，已經形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤空間已經很小。況且，現在的城市土地市場已經形成較為飽和的局面。因此，投資者正逐步由城市轉向城市郊區，進而是廣大的農村低廉的土地。

三．農民普遍最關心農村宅基地流轉

其實農民更熱衷于關注農村村民宅基地的流轉，這是因為盡管鄉鎮公共實施和公益事業用地是為了廣大農民群眾服務的，但它的用途和使用權一般來說不會發生較大的變動，農民對此的關注并不是很密切；對于企業的用地，在改革初期一般是無償的，其后，隨著鄉鎮集體所掌管的土地越來越少和鄉鎮企業的日益民營化改革，如今鄉鎮企業要獲得土地使用權必須是有償的。一般來說，鄉鎮企業所占的集體土地數量是相當大的，在管理上也不是很規范，其對農民利益的影響應該說是比較大的，但由于企業用地與農民沒有很直接的利益關系，因此，農民對企業用地的關注強度至少低于他們對自己承包地的關注。農民宅基地私有的觀念在農村已根深蒂固，有的農民甚至把自家的宅基地視為“祖傳家業”、私有財產，尤其是在城鄉結合部一帶，農民房屋的出租占了宅基地使用權流轉的很大比重；相比農民的承包地和企事業用地，特別是從農村自身利益的角度來看，農民更關心的還是宅基地的流轉問題。

農民的宅基地與農業的承包地都是農民非常關心的問題，因為它們有很多的相同之處。首先，它們都屬于集體土地；其次，兩者的使用權獲取均是無償的，盡管農民對自己的宅基地要繳納宅基地使用費，但此費用比起國有土地使用權的獲取代價要低得多，可以看成是無償獲取；第三，使用權的主體具有特定性，集體土地使用權的主體主要是農村的集體組織和農業集體經濟組織的內部成員，但如果是使用權發生流轉就要另當別論了；第四，宅基地或承包地使用權的行使均受到較多的限制，這也是我國保護土地資源所必需的。例如，我國的《土地管理法》規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

但農民宅基地與農業的承包地在很多方面仍有不同。

1．土地使用權的獲得方式不同。農業承包地一般是農村實行家庭聯產承包責任之后由農業集體按一定方式分配而來的；而農民宅基地的來源相對來說就要復雜得多了，有法定批準的，有通過置換得來的，有祖輩遺留下來的，等等。

2．對土地使用權的處置權限不同。我國的《憲法》和《土地管理法》都規定：“土地使用權可以轉讓”，但這實際上主要是針對國有土地而言的，因為《土地管理法》同時還規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。然而，在實踐中，由于農村內部結構的調整，農地使用權的流轉已經非常普遍，且我國《土地承包法》的頒布也給予了土地流轉一定的法律保障；而宅基地使用權按法律的規定是不能流轉的。《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，并且“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，可見宅基地的流轉是不合法的；但從現實中看，農民宅基地流轉的情況已是司空見慣的事情。

四．加強農村宅基地流轉管理的思考

就目前不規范的宅基地使用權流轉現狀來看，為了保障我國土地資源的可持續發展，切實保障農民的合法權益，提高宅基地的配置效率和集約利用程度，就必須探索與市場經濟相適應的農村宅基地管理和有償流轉的相關對策。

1．提高農民對農村宅基地流轉的思想認識

從社會主義市場經濟的基本要求和發展的必然趨勢看，集體建設用地流轉是整個建設用地市場的有機組成部分，而宅基地的流轉是集體建設用地流轉市場的重中之重，一定要將其融入社會主義市場經濟中。同時，在不改變集體土地所有權性質的前提下也應該允許出租、轉讓集體土地使用權用于農業生產或非農建設。只有允許集體土地流轉，賦予其資產內涵，農民才會認識到土地價值，才會更加珍惜手中的土地；此外，只有允許集體土地流轉，也才能使其具備有利盤活、高效使用的前提條件，發揮更大的經濟效益。因此，要加強農民對集體土地流轉的認識，加大宣傳力度，讓農民深刻認識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉)常識。如今城鄉結合部的農民在進行其房產交易的同時，他們并不知道自己的宅基地也隨著在交易，只認為這樣可以增加自己的收入。這是因為農民是典型的“經濟人”，追求的是經濟利益最大化，所以其行為方式往往受到經濟利益的驅動，這也是城鄉結合部土地市場如此混亂的重要原因之一。

2．盡快著手和加強宅基地確權登記發證工作，明晰宅基地產權

產權明晰是流轉的前提。應加強宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權屬范圍，明晰宅基地使用權的產權主體，保障交易的安全性，做好流轉的管理。在具體的登記過程中，要加強登記的規范化建設，特別是在“一戶多宅”和超標準面積的處理上，要依法進行，堅持“一戶一宅，面積法定”的原則，針對不同的情況采取不同的措施。

3．建立和完善農村特別是城郊集體建設用地流轉的法律法規

我國現行《土地管理法》中只是簡單規定“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設……”。這一規定隨著時代的進步，其操作性已逐漸變弱，且很難適應經濟發達地區，特別是適應即將實施農村城市化的地區的經濟發展需要。在一些發達地區的城市郊區，如北京市近郊的一些農民已經把原來自己經營的土地租給外來的從事農業生產的勞動者耕種，至于收成如何他們并不在意，因為其主要的甚至全部的收入均來自第一產業以外的其他產業，農業倒成了他們的“副業”，或者是賠本的買賣，只是國家分配的任務不得不完成而已。因此，針對目前集體建設用地流轉日益增多的現狀，各地有關部門應該盡快出臺配套的政策性文件、法規，引導和規范城鄉結合部的集體非農建設用地的流轉行為，不能只是一味查堵，應結合實際情況，采取有效措施在流轉活躍的地區先行試點，待取得成功后，逐步推廣。

4．促進農民宅基地使用權的合理流轉，確保流轉收益分配的公平和公正

在上述條件基本成熟后，允許將宅基地連同地上建筑物優先轉讓給符合宅基地申請條件的農戶，也可以轉讓給其他農民，而流轉收益則主要歸原使用者所有。農民宅基地實際占用面積超過規定標準的部分，在土地流轉后應將超占部分按規定全部上交，以切實保護土地所有者和使用者的土地收益。宅基地流轉不改變用途的，地方政府不應收取土地收益；改變用途增值的，建議地方政府收取的土地收益最高不要超過土地收益的10%，當然，最好免收土地收益，以支持當地經濟發展。

五．對農村宅基地流轉的建議與對策

既要盤活農村的房產，又要防止出現私人大莊園。在一定時期里，法律應規定每戶城市居民只能購買一所農舍。法律還應根據農舍周邊環境規定農舍實際院落的大小；山區的院落與平原上的院落應該有所不同。法律還應該規定，山區私人院落的林地應允許游人進入，但不允許打獵。有關這方面的法律應該隨著經濟發展而不斷修改。

農村宅基地的交易還應符合政府的土地利用規劃。土地利用規劃應體現節約土地資源和保護耕地的原則。現在我國農村的建設用地總規模已經超過了城市建成區的面積，其中主要是農民住房占地和村莊內的空閑地。要通過村莊整治、合并和搬遷，使農村建設用地總規模得以減少。宅基地的交易必須服從這一節約土地資源的要求。政府對農村宅基地的使用要作出規劃，只有符合規劃的宅基地才可以交易。要解決杜絕把耕地轉為宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流轉稅，用稅收收入建立村莊整治基金，為農村建設開辟新的資金來源。

在經濟利益、城鄉居民利益互補以及景觀優勢等因素的共同驅動下，宅基地管理措施應當采取疏導方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準許宅基地入市，制定宅基地流轉制度，建立合理健康的農村宅基地流轉市場，徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制，推動城鄉協調發展，保護農民利益。因此，建議：

1．設計符合我國現實農村國情的宅基地流轉的法律制度

農村宅基地是我國八億農民安身立命之基礎，事關農民的切身利益、農村社會的穩定以及農業的發展，設計一個既符合我國現實農村國情、又具有前瞻性的宅基地法律制度十分重要。農村宅基地上的房屋所有權可以轉讓，意味著宅基地使用權也可以轉讓。因為“地隨房走”是我國現行法的一項基本原則。１９９０年國務院批轉《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，為逐步推進農村住宅商品化，鼓勵農民原地或異地購買商品房，以及對村鎮現代化建設奠定了良好理論基礎。建立宅基地流轉法律制度，其核心內容是，在保持農村宅基地集體所有的基礎上，政府取消原有的限制農村宅基地流轉的相關規定，對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋，頒發《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書，允許農村宅基地進入土地交易市場，和城市商品房、房改房一樣，合法上市轉讓。

2．做好農村宅基地流轉的基礎性工作。當前，要加強有關農村土地、住宅建設的法律法規宣傳，公開審批登記手續，公開收費標準，對符合政策規定的農民現有宅基地和房屋發放土地使用權證和房產證，明確農民資產產權和住宅個人財產權，讓農民知道房屋財產有法可依，有章可循。

3．制定宅基地流轉的“放開”政策。在相關法律正式出臺之前，地方農村宅基地上市流轉可先實行 “放開”政策。允許農村宅基地向本集體經濟組織內部或者本鄉鎮范圍內的符合申請宅基地條件的人員，或者外地來此長期從事農業生產的準備在此定居住的人員出租或出賣。其租賃或購買農村宅基地價格由雙方協商確定，由市場機制調節，與現有的國有土地交易市場逐步接軌，以真正體現農村土地的市場價值。

4．積極穩妥地開展宅基地上房屋的他項權利登記。一般農民最大一筆財產，即是宅基地上的房屋。如何把其潛在價值變成擴大生產的貨幣價值，解決農民發展經濟資金不足的問題，重要途徑就是將其宅基地上的房屋抵押貸款。這與擔保法中“為促進資金融通和商品流通，保障債權的實現，發展社會主義市場經濟”的立法精神是一致的，應當予以支持。為此，要做好房屋權屬登記工作；房屋他項權利登記應采用登記要件主義，要增加必要的登記收件，如要求土地所有者提供同意抵押的證明等。這樣可以最大限度地保證抵押安全，防止出現糾紛。此外，宅基地上房屋他項權登記要盡可能降低收費標準，切實減輕農民負擔。

5．建立合理的宅基地分配機制。對于新增宅基地可以設計不按戶限定標準，而是規定人均面積上限，超出部分根據有待建立的農村宅基地價格體系規定的地價購買。宅基地流轉過程中獲得的收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應當在國家和集體經濟組織和原宅基地使用者之間進行合理分配，大部分留給原宅基地使用者，國家則通過土地稅的形式分享。

6．整理農村宅基地。清理空置住宅，“一戶多宅”和閑置宅基地。全面開展宅基地登記發證工作，界定宅基地邊界和產權，為宅基地市場提供基礎條件，鼓勵農民向住宅小區集中，提高土地利用效率。

7．結合村鎮規劃，合理組織宅基地布局。許多宅基地布局雜亂無章，零星分散，土地浪費和亂占現象嚴重，應當鼓勵農民建樓房，配套的宅基地面積上限應作相應調整。實行宅基地有償使用制度，便于對村莊統一規劃、加強管理，改變村落破舊零亂的面貌。

8．明確宅基地合法流轉范圍。明確農民宅基地的使用權究竟是債權還是物權。如果是債權，永遠處于發包、承包的關系上，是不能流轉的，使用者無權抵押。如果是物權，則可以流轉，要真正保護農民的利益，就要明確其為物權，承認宅基地入市經營。宅基地的所有權仍然屬于集體，但是合法使用者享有租賃權和收益權，可以將農宅入市買賣租賃。農村村民出賣、出租房屋后，不得重新申請宅基地。

9．建立規范的宅基地流轉制度。合理的農村宅基地流轉制度包括農村宅基地流轉形式、程序及具體登記、管理措施等的具體規定。

．建立規范、有序的農村宅基地市場。隨著社會主義市場經濟體制的建立，土地要素市場也從無到有逐步建立起來，初步形成了土地市場體系的框架，但是對于農村宅基地市場方面卻是一片空白。在新的形勢下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，要完善社會主義市場體系，協調大量潛在宅基地供需，合理利用土地就必須改變農村宅基地的無償使用制度，建立起規范、有序的農村宅基地市場，要以體現宅基地區位環境質量的差異性為核心，形成合理的價格體系，使價格在農村宅基地的有效配置中發揮基礎性作用。

第二篇：關于農村集體土地流轉和宅基地建設問題調研報告

關于農村集體土地流轉和宅基地建設問題調研報告

市人大農村農業代表專業小組

按照市人大常委會的工作要點和《2007年市人大代表活動安排意見》，農村農業代表專業小組于5月中下旬，在常委會余榮靄、李漢章副主任的帶領下，圍繞社會主義新農村建設中的“農村集體土地流轉和宅基地建設問題”，深入到香洲、金灣、斗門三個區進行了專題調研；與市國土資源局、市規劃局召開了專題座談會；專程赴佛山、中山兩市學習好的經驗和做法。通過調研，了解了我市農村集體土地流轉和宅基地建設的現狀，對存在的問題及其原因進行了分析，并提出了一些意見和建議。現將有關情況綜述如下：

一、我市農村集體土地流轉和農民宅基地建設的現狀

（一）農村集體生產、生活留用地的確權狀況

1988—1993年，我市對農村集體土地進行了統征或預征，在保留原舊村場的同時，按征地時各村在冊人數和戶數，以一定指標，劃給各行政村相應數量的生產、生活留用地，其中生活留用地（宅基地）用于農民建房。香洲區范圍內（包括高新區）各區的生產、生活留用地基本上辦理了《建設用地規劃許可證》和《建設用地批準書》，而部份舊村場因沒有進行土地確權，未辦理上述一證一書。斗門、金灣（包括臨港工業區），由于農村土地利用未作出規劃，農村建設用地確權工作尚未完成，斗門各村的生產生活留用地和舊村場基本上沒有辦理《建設用地規劃許可證》和《建設用地批準書》。萬山的情況與金灣、斗門兩區的情況類似。也就是說，香洲區已完成了生產建設用地和宅基地的確權工作，而金灣的一部份、斗門的大部份尚未確權，主城區的留用地已大部份使用，而金灣、斗門尚未充分使用，東部與西部發展不平衡。

（二）我市未實施農村集體土地使用權流轉政策，農村集體用地無法實現“同地、同權、同價”。

2005年省政府頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（省政府100號令），但我市并未實施，農村集體用地不能流轉，無法實現“同地、同權、同價”。集體用地無法進入市場交易、無法進行抵押借貸，村集體無力融資開發，經濟發展受到較嚴重的制約，開發商對無法辦理產權的村集體用地不敢大膽使用，給招商引資帶來了難度。由于沒有規范的流轉渠道，部分農村為發展經濟，在利益的驅動下，只好自主、零星、沒有按規劃地建設，以出租給企業和外來人員獲取集體和個人的利益，因而造成工業園區周邊出現了不少違章建筑。但市政府在已完成了征地任務的香洲區，采取集體建設用地部份轉為國有用地的辦法進行了流轉，從九十年代初開始，實行了村集體建設用地的30%轉為國有商用地進行開發建設和流轉，較好地解決了城郊征地農村和農民的收益問題。而斗門、金灣未實行過此項政策。

（三）近幾年，農民宅基地的建設無序狀態嚴重

從1999年開始，城郊的村停止了宅基地的審批報建，斗門自改區后也停止了報建。雖然停止了報建，但由于工業園區周邊的生活配套不完善，市場需求較大，在利益的驅動下，村集體或村民進行自主建設，改建、搶建等違章建筑多，非法搭建嚴重。城中舊村改造讓村民嘗到了甜頭，許多人在舊村改造前也搶建。但也有一部分村民，住宅出現了危房，確急需維修拆建的，也有一些家庭子女長大，成家立業需要分戶的，由于農村規劃嚴重滯后和政府對農村建設缺乏有效的積極政策，不給報建，農民違章建設比較普遍。目前，無序建設狀態嚴重，個別嚴重的村已到了“法不治眾”的地步（如南屏廣昌村曾出現過集體上訪、堵路、毆打執法人員的情況），一些村民經常上訪，已出現了不穩定的因素。

（四）宅基地布局零散，影響城鄉一體化的推進

規劃劃撥農村新村用地位置時，大多數村基本上是在原有舊村的周圍就近劃撥，這樣的留地方式造成兩個不利的后果：一是每個村的新地舊地都統統劃在一起，使得村莊的面積比原來舊村的范圍更加大了，不但改變不了村民以往單家獨戶建私房的習慣，也由于新舊村混在一起，增加了改造舊村和推進城市化工作的難度；二是生活用地和生產用地都是在每個村的現狀位置附近劃撥，造成每個村鎮的生產用地位置分散，無法形成具有一定規模的工業集中片區，無法推進現代化大生產。因此，布局零散影響了城鄉一體化的推進。

（五）舊村改造存在一些歷史遺留問題

2006年6月，市委市政府作出了“改造城中舊村，建設文明社區”的重大決策。經過多年的推進，列入改造城中舊村范圍的26個行政村41個項目，至今已有23個行政村中的33個項目確定了開發商，并取得了實質性效果。這33個項目中，已有23個項目建好并回遷；5個項目建好部分回遷房回遷；3個項目待建（江村、吉大、官村）；2個項目未啟動（前山B、C地塊）。除此33個項目外，余下的8個項目（翠微、造貝、蓮塘、上沖、梅溪、聯安、高沙、關閘），市政府決定暫緩改建。

七年的城中村改造，雖然取得了較大的成績，但也存在一些歷史遺留問題。目前遺留的最大問題：一是回遷房建設速度慢，簽訂合同后未及時按期改建引起補償爭議。有的拆了未建，有的未拆未建，有的建好了未回遷，造成成本加重，開發商與村民矛盾較大。二是村集體資產補償和村民拆遷補償問題，開發商與村民意見不一致，僵持不下。如北嶺村，回遷房已全部建好，由于集體資產補償開發商與村民無法達成一致意見，阻礙了回遷。南村項目中關于村綜合樓的補償，雙方仍在打官司中。夏村改建項目，村民要求提高回遷補償標準，許多村民還拒絕與開發商簽訂合同，嚴重阻礙了拆遷工作，幾年的改造才回遷了58戶，余下的80%多仍未拆遷。三是有的回遷后至今無法辦理房地產權證。如南村改建項目，部分村民原產權資料不完備，無法核對原房屋拆遷情況，回遷房遲遲未能辦理房地產權證。四是個別村的村民內部糾紛影響了改建項目的實施。如吉大村，村民因歷史上恩怨分成派，對所擁有的集體資產分別成立了兩個股份公司（富泓股份公司、日昇股份公司），兩公司對改建、補償等問題無法統一意見，互相斗氣，根本無法統一對開發商談判簽約，致使整個項目癱瘓。五是舊村改建問題成為群眾上訪的焦點。村民經常到市、區兩級上訪，存在較大的不穩定因素。

二、存在問題的原因

（一）農村規劃滯后制約了農村建設的發展。珠海歷年來對規劃的投入重點放在城區，而對數量眾多的農村及郊區的規劃投入極少，基本依靠村鎮有限的投入，加上農村規劃編制的主體不明確，使農村規劃遠遠滯后于城市規劃。據統計，已編制了較完善的村域規劃的行政村和社區不超過總數的15%，且多為90年代初編制的成果，已遠不能適應建設社會主義新農村的發展要求。在實際操作中，各村在使用生活留用地作為宅基地分配和建設時，往往只是做了局部的簡單規劃，而沒有經費做全村整體的規劃來統籌和指引村的建設和發展，對市政基礎設施和公共服務設施考慮往往不足，集體生產留用地與宅基地資源缺乏長遠規劃。因此，土地的利用、確權尚未完成，土地的利用規劃和建設規劃滯后，農村集體生產留用地的建設與宅基地的建設難以在規劃的指導下實施，出現混亂的狀態在所難免。

目前，在新農村建設中已意識到這個問題，并致力于扭轉局面。2006年啟動并完成了全市21條試點村的規劃編制，今年又計劃推動54條行政村的新農村規劃編制工作，并擬在總結試點村規劃及其實施經驗的基礎上，2009年底前完成全市121條行政村的新農村建設規劃。但是對平沙、紅旗兩個華僑農場，未列入新農村規劃編制中。

（二）農村集體土地流轉和宅基地建設缺乏相應可操作的配套政策。

對《中華人民共和國土地管理法》、《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》和《珠海市土地管理條例》的實施，政府沒有出臺相應的實施細則，土地流轉沒有得以實施。在宅基地建設上，從1999年起。我市主城區范圍內基本上停止了村民住宅報建，斗門改區后也停止了報建。停止至今，一直沒制定出可操作的配套政策。集體建設用地使用權有流轉的需求，宅基地建設有迫切建設的需要，但流轉、報建缺乏可操作性，只堵不疏，沒有暢通渠道，勢必會出現自主違章的建設。

（三）查處違章建筑執法操作較難。

過去，由于法律、法規不健全，對正在建設過程中的違章搶建實施強制拆除缺乏法律、法規的支持，申請法院強制執行又失去時效性，客觀上造成一些違章建筑的歷史問題。《珠海市相對集中行政處罰權條例》實施后，雖然賦予了執法人員強制拆除違章建筑的權力，但村民報建的合理需求得不到滿足，對立情緒嚴重，執法難度大。執法手段缺乏，不具備足夠有效的強制力，當遇到暴力抗法事件時，執法人員的安全沒有保障，影響執法力度。新修訂的《珠海市規劃條例》中雖有了明確的罰款條款（如九十四條），但操作起來也難于落實（需有關部門核定出“全市平均建筑安裝造價”，難及時作出處罰決定）。行政執法力量薄弱，部門協同配合力度不夠，加上近年來執法體制的不穩定，給執法也帶來了一定的影響。

（四）國家的土地法和廣東省人民政府的集體建設用地使用權流轉管理辦法以及珠海市的土地管理條例有不一致的地方。

國家土地法第六十三條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，也明確規定農民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。這里所指的集體土地不知是否含括了農村集體留用的生產建設用地和生活建設用地。廣東省人民政府頒布的100號令關于集體建設用地使用權流轉管理辦法，明確規定和規范了建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，允許在該辦法規范下流轉。而珠海市土地管理條例第四十九條規定，“農民集體經濟組織不得將本村的集體建設用地使用權轉讓或抵押”。因此，對國家的法律如何理解實施，對省政府的流轉管理辦法如何貫徹執行，對珠海市的土地管理條例如何理解執行并作出相應的實施細則，還需要相關部門的研究，理出既不違背上位法，又有利于提高集體建設用地的利用率和產出效益的可操作的辦法來。這點也是當前影響我市集體用地流轉的一個原因。佛山、中山市的經驗告訴我們，按省政府的100號令實施并作出相應的實施細則，已取得了較好的效果。

（五）城中舊村的改建既有政府職能管理和政策引導問題，也有村民對改建政策不理解和過高補償要求的問題。

政府在管理上設立了舊村改建領導小組，但下設的辦公室是香洲區的改建辦，這樣的協調機構難于行使政府的管理職能，遇到問題時，靠向市領導報告和商請有關規劃、建設、行政執法等部門的配合，對解決拆遷補償糾紛的行政裁決和依法強制拆遷也難以實施。對類似延遲未拆，但簽了合同又付給了村民幾年租金，或已拆并被搬遷（如長沙工業區2002年5月市旅游路建設市政府要求長沙工業區馬上搬遷，但后來調整又不需拆除，但廠區廠商已在規定時間全部搬走并已拆除了部分建筑，市有關部門未作任何補償）但又未獲得任何補償的，政府在制定“拆一免幾”的政策時，未作出相應的優惠政策引導。加上村民對改建政策不理解，額外要求對宅基地或村集體土地作出補償；有的村民對補償要求過高超出改建政策標準；違章大戶利益得不到滿足，阻礙或煽動其他村民不予配合；幾年的拖延，村民認為市場價值升高，提出了更高的補償要求。這些都在不同程度上影響了舊村改建的推進。

三、建議意見

農村的留用地，是解決被征地農民長遠生活的重要保障。一方面用于發展集體經濟，提高農民的生活水平并使農民生活長久有保障，另一方面用于解決農民住房問題，建設好社會主義新農村。因此，在解決集體建設用地流轉和宅基地建設問題上，要緊緊圍繞增強農村集體經濟發展能力和保障好農民的生活來研究制定我們的政策。針對我市存在的一些問題，按照有關的法律、法規，借鑒佛山、中山市的經驗，提出了如下一些意見和建議：

（一）堅持規劃先行

規劃是龍頭，規劃是基礎，規劃也是關鍵。無論是城市總體規劃、土地利用總體規劃和新農村建設規劃還是城鎮建設規劃，規劃編制工作都要走在各項工作的前面。堅持規劃先行，要解決好以下幾個問題：一是加大經費投入問題。二是解決好零星的生產、生活留用地的整合，按推進城鄉一體化進行規劃建設，特別是城鄉結合部更應如此。要積極穩妥地推進農村“三集中”（工業向園區集中、土地向規模經營集中、農民向集鎮小區集中）。三是新農村的規劃要“因地制宜，因區制宜”，規劃模式不搞“一刀切”。香洲片區應鼓勵“上樓”，金灣、斗門根據現狀和發展作出規劃，能“上樓”則“上樓”，并給予相應的優惠。對分散的村適當臨近以片區組團規劃；對經濟落后，沒有條件上樓的以改危建新村進行規劃。四是盡快完善金灣、斗門土地利用規劃。五是為提高土地的經濟產出效益，按照“集體建設用地總量不變，位置變”的辦法，做出調整用地規劃。

（二）加快農村集體土地的確權、發證工作。盡快完善全市舊村的確權和農村生產、生 活留用地確認、登記、發證等手續，為規劃先行作好準備，為流轉和建設打下基礎。

（三）制定農村集體建設用地流轉和村民宅基地報建方面的相關政策。

一是盡快出臺土地流轉實施辦法。二是政策上增加農村集體建設用地功能的兼容性。根據用地位置，應突破農村集體建設用地（包括舊村場）用地功能的限制，凡符合規劃的，用地功能上都給予支持，宜工則工、宜商則商、宜住則住。三是在金灣、斗門積極實施允許集體建設用地按一定的比例轉為國有用地的政策。四是盡快出臺新的珠海市農民住宅報建管理規定和宅基地分配管理辦法等。最好能綜合建設、規劃、國土等部門的管理職能統一出臺一管理辦法，即制定《珠海市社會主義新農村建設管理辦法》，為加快新農村建設和規范報建提供法規上的支持。五是制定出鼓勵村民“上樓”的優惠政策，使有限的建設用地資源發揮出更大的產出效益。

（四）加強領導，加大清理違章建筑的力度，實行堵疏結合。

要借鑒中山的成功經驗，解決我市目前的無序狀態問題。歷史上，中山也有嚴重亂建的情況，如十四村就是典型。但中山從1998年開始就制止了這種情況，市長親自掛帥進行清理整頓，依法堵截亂建行為，并加強依法報建，渠道暢通，堵疏結合，很快就進入了規范和有序的狀態。借鑒中山的經驗，應加強領導，加大清理打擊力度，同時要盡快出臺政策，疏通報建渠道，讓有迫切需求的集體和村民的報建簡便快捷，縮減審批環節和費用，對公寓式“上樓”有容積率和報建面積的優惠，以暢通的渠道、優惠的政策引導村民走上自覺報建的軌道。

（五）完善舊村改造政策和辦法，解決舊村改建中的歷史遺留問題，推動城郊城區的舊村改造工作。

對舊村改建中的遺留問題，應從全面統籌、統一政策、一攬子解決去考慮制定相應的政策，力爭盡快解決。在改建中，大力推動公寓式住宅建設，按照政府扶持、集體組織、個人出資、規范戶型、市場運作的原則建設公寓式住宅，讓征地農民宅基地優惠政策在市場化和舊村改造中得到兌現，既保障征地農民宅基地合法權益，又以市場經濟規律配置資源，發揮土地資源的最大效益，促進社會經濟發展。

（六）要建立保障農民村民利益的長效機制。

機制要與土地流轉的收益綑綁起來，按照省人民政府100號令《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第二十五條規定“集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。”江蘇已有成功的經驗，把征地款打入社保賬戶，用于保障農民的長遠利益。

（七）加強法律法規的宣傳。教育廣大農民遵章守法，依法訴求，讓廣大農民共享改革的成果，也讓他們支持珠海整體的發展。

第三篇：高唐縣農村宅基地管理情況調研報告

關于農村宅基地管理工作的幾點思考和建議

——以山東省高唐縣為例

09300220024 劉敬源 化學系

我國自歷史上便是一個農業大國，農村人口占全國人口的57.3%，約606，670，000人（截止2008年底）1，占中國人口的大多數。他們生活在中國最廣大的鄉村，為我國各大中小城市提供大量的勞動力與糧食、蔬菜。可以說中國農民的問題是牽動國體的大問題，于小，關系中國社會的最底層，是最應受關注的對象，于大,關系到中國日后的發展，我們中華民族的壯大。但主流媒體焦點長期聚焦于城市，對于農村發展問題農民生存問題缺乏深入的采訪與剖析，由于農村本身信息流通的不發達（特別是華北、西北地區的農村），使得廣大農民無法及時將自己的問題反映給社會公眾。使得身居城市的主流論調長期忽視一直苦苦哺育城市、哺育工業的廣大農民的利益。造成“城市無小事，農村無大事”的嚴重不對稱的局面。我的家鄉山東省高唐縣是個位于華北平原上的以農業為主的縣城，而老家在農村、自小便居住在國土資源局家屬院的我對于當地的農民問題，特別是土地問題有著一定的了解。因此，我想寫這份提案，關注中國的大多數，關注關系中國國本的農民問題。

傳統農業的最根本基礎便是土地，保護耕地是中華人民共和國在建國之初就制定的一項基本國策。在國際糧價飛漲，中國糧食嚴重依賴進口（每年糧食進口就要花掉數百億美元）、農村勞動力大量外出務工，人口老齡化導致農村勞動力減少的前提下，保有相當數量的耕地更是當務之急。自2000年起，我國耕地由19.140億畝下降到18.257億畝（2009年回升至18.600億畝）2，已經接近了我國18億畝耕地的最后底線（自1996年至今保護耕地是每個土地日的主題，而堅守18億畝耕地的紅線更是自2006年以來每年必然提到的主題），若繼續聽之任之，我們的國家將有可能出現糧價飛漲、甚至糧食饑荒的問題。然而如此嚴重的涉及國本民生的問題卻鮮見提起，實在是中國發展中蟄伏的巨大隱患。

造成耕地減少的原因有很多，既有因政府建設征地使農用地變為建設用地，農業結構調整用地（如耕地改建果園）等傳統原因，更有農村宅基地管理問題等一系列新出現的問題。宅基地是農村的農戶或個人用作建造住宅而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者用于建造房屋的土地。隨著近年農民收入的提高，翻蓋以及新建房屋成為許多農民改善自身生活水平的首選，2009年國家批準用地類型中住宅用地占到了批準總量的10.8%3 而且呈增加趨勢。農村宅基地問題，面廣量大，情況復雜，涉及中國最廣大農民的切身利益，也直接關系到我國耕地數量。且在了解過程中，發現農民與政府對此認識不足，既

涉及到政府方針，又涉及到農民的認識問題。那么農村宅基地管理中存在哪些問題?如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農戶的宅基地使用權?針對以上問題我以山東省高唐縣為例，對農村宅基地管理情況進行了調研。希望可以由點看面，由一縣的宅基地問題發現我國在農村用地方面體制的不足。

高唐縣地處魯西北平原地區，土地總面積960平方公里，共747個行政村，總人口47萬，其中農業人口為32萬，農村居民點用地面積為9369公頃，人均293平方米，遠遠高于國家、省規定的用地指標，且“空心村”現象比較嚴重。4

一、當前農村宅基地管理中存在的主要問題

《中華人民共和國土地管理法》及相關法律法規，已經確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權力登記、不得流轉等基本制度，為農村宅基地管理提供了基本的法律依據。法律規定相對還是合理的，但是隨著廣大農民生活水平的提高、農村人口大量向城市轉移，宅基地的審批及使用暴露出一些新的問題：

一是村鎮建設缺乏統一規劃。多數村莊無規劃或規劃滯后，農民建房隨意性大，盲目外延發展，布局混亂分散，浪費土地嚴重。究其原因：一是部分農民思想保守，認為宅基地是“祖宅”，不愿舍棄舊宅服從規劃，新建住房喜好“風水”，認為規劃的住宅區風水不好，不愿建房。二是新建住宅不服從管理。農民新建住宅，多喜好寬敞、氣派，前后較寬廣，因此往往會超過法律規定的面積。且由于房屋分散,大量耕地被割裂成小塊造成棄耕或耕種成本增高、產量下降。

二是房屋空置現象突出，造成“空心村”。近年來，農村經濟條件逐步改善，交通條件越來越便利，土地的區位優勢越來越明顯，部分村莊規劃不合理，為求公路沿線的表面繁榮，使村民住宅大都臨近公路、大路，且村民臨路亂搭亂建現象普遍，形成村莊內空外撐，向公路沿線發展，占用大量寶貴的耕地。部分進城經商的村民在縣城安家，而村里的住宅仍然保留；有些城鎮職工違規在村莊內要宅基地而不去居住，造成空置。

三是村民私自倒賣房屋問題突出。村民建起新房后，其原有的宅基地村委會難以收回，有個別村民不經村委會同意，私自將原有宅基倒賣給他人，引起一系列不良反應。四是農村宅基地面積超標。據調查，目前大多數村莊宅基地面積均不能執行省政府規定的農村宅基地面積限額，現行宅基地面積大多數在350平方米左右。此外，一戶多宅的現象也較為突出，有的村民在現有宅基地的基礎上，再多占幾處宅基，建新不拆舊，造成一戶多宅，現象嚴重。

五是政府相關部門管理機制不夠健全，缺乏有效的監督管理手段。目前，上級對農村宅基地管理尚未出臺切實可行的政策措施，正處于調整探索階段，機制不夠健全，農村宅基地管理部門重審批輕監管，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無人過問，持有的農民不愿上交，耕地資源白白流失。

六是宅基地流轉機制缺失。法律和政策限制宅基地流轉，特別是禁止城鎮居民購買農村宅基地，但同時卻缺少農村村民退出宅基地的機制，不但存在大量的隱性流轉，而且致使已定居城鎮或他鄉的居民不愿將其合法擁有的宅基地轉讓出去，使宅基地使用權的權益難以實現，宅基地空置、空心村現象越發普遍，土地不能得到充分利用。

二、完善宅基地管理制度的幾點思考

(一)必須堅持以人為本的理念，制定完善村鎮建設規劃，推進節約集約用地，建立嚴格的宅基地監督管理制度。政府部門不能只管盲目審批，更要盡職盡責地做好事前規劃事后管理工作。要統一規劃、合理布局、一戶一宅。對節約集約用地原則，強化宅基地規劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細化各類不同地區的宅基地面積標準，明確農民住宅小區即新農村用地標準，明確多余宅基地及宅基地轉讓、繼承、贈予、收回的監管措施，規范設立登記、變更登記及注銷登記的程序，強化批后監督的措施和手段。

(二)明確基層國土資源管理所的法律職能，充分發揮其處理農民土地問題的作用。國土資源管理體制改革之后，在宅基地規劃中，須充分發揮國土資源所的作用。宅基地申請的受理、初審、證書送達，還是宅基地面積的丈量、確認、糾紛的調處、權力的保護、宅基地的日常管理等，均應由國土資源管理所負責并完成。

三、改進宅基地管理的幾點建議

一是建立農村宅基地規劃制度。宅基地規劃作為宅基地管理的基礎，直接關系到日后宅基地的管理。政府應聘請或培訓專業人員來合理規劃村莊，使耕地得到最大限度利用的同時保障農民舒適居住的權利。規劃要明確農村宅基地規劃的內容和法律地位。明確規定各居民點內各戶宅基地的位置和界址范圍，擬調整、控制、整治、新建的宅基地及居民點的布局、利用方案，規劃實施的保障措施等。同時希望。經批準的農村宅基地規劃作為審批農村宅基地的依據，發揮規劃應有的控制、引導作用。

二是建立并完善宅基地占用農用地轉用計劃專項指標制度，確保宅基地農用地轉用計劃指標落到實處。把每年的針對農村宅基地的農用地轉用計劃專項指標專用，工業用地等不得

挪用、擠占農村宅基地指標，并簡化審批程序，縮短審批時間，既避免了未批先建，更重要的是確保了農用地轉用計劃指標落到實處。

三是建立宅基地流轉制度。農村宅基地流轉有其客觀必然性，農村經濟發展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動已很不現實，及時正確地進行疏導，實現宅基地有序流轉已經成為深化改革的迫切需要。我國《憲法》第十條第四款規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓”和《物權法》第一百五十三條“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，并沒有禁止宅基轉讓行為，而是要求依據土地管理法律法規的規定轉讓、行使。因此建立宅基地轉讓、贈予等宅基地流轉制度不但不違反憲法和《物權法》的規定，而且對于農村投融資制度改革和完善，促進農業生產、農民增收和新農村建設具有重大而現實的意義。

四是健全宅基地規范管理長效機制。一是建立聯席會議制度，由國土、財政、建設、規劃等部門及各鄉鎮共同參與，各部門各司其職，共同參與、協調配合，對用地實行集體會審，確保農村宅基地管理的政策性和嚴肅性。二是建立考核獎懲制度，把宅基地管理和“空心村”治理工作作為黨政考核的重要指標，明確獎懲標準，落實獎懲措施，確保宅基地管理的規范性和連續性。三是建立公開監督制度，在宅基地管理上，向群眾公開擬規劃宅基地的位置、面積、戶數和申請條件，公開申請人的基本情況，公開用地審批程序、收費項目和標準，確保宅基地管理的公正性。

宅基地，這個對城市人遙遠而陌生的名詞，卻與中國的6億多農民的日常生活緊密相連。合理規劃與利用宅基地，不但可以改善農民朋友的生活水平，更是我國合理利用耕地，節約利用土地的重要途徑。我希望藉此提案，喚起政府對底層農民住房以及日常生活的關心，喚起民眾對農民的關注，對我國嚴峻的耕地資源狀況的關心！

由于認識有限，時間倉促，我的調查可能有不夠準確之處，方案有不盡合理之處。歡迎老師與同學給予指正！數據來源：中國人口信息網http://www.tmdps.cn 2 數據來源：國土資源部網站http://www.tmdps.cn 3 數據來源：《2009年中國國土資源公報》 中華人民共和國國土資源部 2010.4 4 數據來源：高唐縣國土資源局 宅基地分類及轉讓類型參考《中華人民共和國土地管理法》 6 調查自高唐縣國土資源局

第四篇：關于農村宅基地管理的調研報告

關于農村宅基地管理的調研報告

農村宅基地具有生活和生產雙重功能，但由于農村宅基地無償無期限和無流動的使用制度，在一定程度上導致了農村宅基地的無序擴張，土地資源的嚴重浪費和城鎮化進程的緩慢由于農村宅基地管理工作面廣、工作量大、情況復雜、實施效果不甚理想。

一、存在的主要問題有：

（一）農村住房建設缺乏規劃引導，布局零亂。

長期以來，對農村規劃投入少，農村規劃進展緩慢。農村村莊建設規劃編制由于缺乏村鎮規劃和控制性詳細規劃，從而在一定程度上阻礙了新農村建設，農民住宅處于低水平重復建設之中，出現“只見新屋，不見新村”的現象。

（二）農村“一戶一宅”制度難以貫徹落實，出現“一戶二宅”、“一戶多宅”現象。自治區對農民宅基地雖然有具體規定。但由于歷史遺留問題多、基層政府對農民建房缺乏正確引導和管理，再加上采用的是無償、無期限的使用制度，很長一段時間以來農村建房處于無序狀態，亂占、多占現象嚴重，普遍出現了農民超標準占用宅基地建房和未經土地管理部門批準任意建房，建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地，出現“一戶二宅”、“一戶多宅”現象。

（三）宅基地轉讓受現行法律法規限制，農村出現大量閑置宅基地、閑置住房。農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律法規規定，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但從現在情況看，除了本行政村內相鄰戶間的調劑和父母與子女間因分家析產以及農戶經批準后因客觀原因由村委重新安排而發生的流轉外，沒有其他形式的流轉。由于宅基地的不可交易性，一方面大量農民進城后，農村的房子都閑置著；另一方面有的農民在城市賺到錢后，在城市里買房的同時，又在農村修建新房，舍棄老宅破屋，進一步擴大了宅基地占用的土地面積，也使農村出現大量的閑置宅基地、閑置住房。

（四）農村宅基地違法案件屢屢發生，查處難執行難。

一是符合村莊規劃和用地條件的農戶，由于種種原因未經批準就建設了房屋，造成違法占地。二是不符合規劃也不符合宅基地審批條件，個人搶占宅基地的。由于我鄉（鎮）基層國土資源管理人員少，很難實施有效監管，對這些違法案件的查處在現實中很難執行。國土資源管理部門只有查處權又沒有強制執行權，申請法院執行又要履行繁瑣的程序，具體執行起來也很困難。

二、加強農村宅基地利用和管理的對策與建議

（一）加大宣傳力度，嚴格依法行政。

各級政府和國土資源管理部門要加大土地管理法律、法規和政策的宣傳力度，在農村特別要加強農村宅基地管理的宣傳和普及力度，在全社會形成集約節約用地的輿論氛圍，提高廣大農民群眾依法用地意識。要切實加強鄉（鎮）國土資源管理隊伍建設，充分發揮其在宅基地管理中的作用。要進一步健全土地執法動態巡查制度，發揮村級土地協管員的作用，加強農村宅基地的日常監管，及時發現和制止土地違法行為。對亂占與濫用耕地建房等違法行為，國土、建設、法院等部門要加強協調配合，形成執法合力，堅決依法查處。

（二）加快宅基地使用權登記發證工作，確保農民合法使用的宅基地全部如期發證到戶。加快宅基地使用權登記發證工作，是依法保護宅基地使用權人合法權益的重要措施，是加強農村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統一登記的重要基礎和保障。通過開展宅基地使用權登記，可以有效規范農村住宅建設，防止亂占濫用耕地，推進社會主義新農村建設，維護社會的和諧與穩定。認真按照國土資發〔2008〕146號“關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知”要求，集中力量，克服困難，在對本轄區現有農村宅基地進行全面調查摸底的基礎上，力爭在2009年底前，基本完成宅基地使用權登記

發證工作，做到權屬糾紛基本解決，農民合法使用的宅基地全部發證到戶。

（三）制定宅基地利用和管理的獎懲政策，盤活農村土地存量。

對“一戶多宅”和空置住宅，各地要制定激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。允許村民將原宅基地和房屋與其他村民自愿協商后有償調劑給有條件申請宅基地建房的本村農民。鼓勵農村村民進城落戶，對已在城鎮購置商品房定居或愿意進入城鎮規劃區定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農民，其宅基地還耕后歸村集體經濟組織所有。農民放棄宅基地后，不影響其農村集體土地承包權益，不影響其作為農民身份享有的原有政策待遇。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規劃合理的住宅中，“騰出來”的農村非農建設用地可以從事其他用途。

（四）深入開展調查清理工作，規范和保護農民建房。

要以開展宅基地使用權登記發證工作為契機，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。要嚴格宅基地申請條件，堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定。要規范農村宅基地申請報批程序，健全公開辦事制度,提供優質服務。在符合土地利用總體規劃和村莊規劃的前提下，鼓勵農村村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地。要按照城鎮化和集約用地的要求，鼓勵集中建設農民新村。使農村宅基地的利用和管理走上合理化、規范化軌道。

第五篇：農村宅基地調研報告

淺析改進和完善農村宅基地管理的必要性

農村宅基地問題，面廣量大，情況復雜，涉及廣大農民的切身利益，長期以來一直是農村基層工作的熱點、難點問題之一。搞好農村宅基地管理，對于節約集體用地和保護耕地，保持耕地總量動態平衡，促進農村社會穩定和經濟可持續發展，建設社會主義新農村，具有重要意義。黨的十七屆三中全會指出，要“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。那么農村宅基地管理中存在哪些問題？如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農戶的宅基地使用權？針對以上問題我們對部分鄉鎮、村進行實地調研。

一、當前農村宅基地管理中存在的主要問題

《中華人民共和國土地管理法》及相關法律法規，已經確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權力登記、不得流轉等基本制度，為農村宅基地管理提供了基本的法律依據。但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立、城鎮化建設的推進、農村經濟發展和農民生活水平的改善與提高、農村人口大量向城市轉移和新農村建設的全面推進，現行的農村宅基地管理制度已經不能適應社會主義新農村建設的需要，主要是表現在：

一是宅基地管理不規范。農村宅基地的管理只限于土地法律法規的個別條文和相關政策性文件，操作性差，缺乏系統性和針對性，相互之間還不銜接，國家也沒有指定法律、法規或者規章，宅基地管理缺少規范。

二是宅基地缺乏規劃。第二輪土地利用總體規劃基本上沒有預留新的宅基地規劃點，沒有為發展預留空間，無法適應新農村建設對宅基地管理的需求，致使新農村建設規劃、村莊規劃與土地利用總體規劃很難銜接。

三是農村居民點分布零散，面積大，超面積占用宅基地現象普遍。我縣農村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，30戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。

四是宅基地管理薄弱，有的地方放任不管。由于前幾年鄉鎮機構改革，人員變動較大，再加上基層國土資源管理機構改革不到位，我縣將工作的重點放在經營城鎮國有土地、農村土地開發復墾整理上，對農村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出來，新的宅基地隨意擴張，甚至占用農用地而無人問津。

五是管理方式落后。農村宅基地管理制度仍然停留在上個世紀80年代的管理理念和管理模式上，程序繁雜重復，效率低下，管得多服務的少，更談不上人性化的管理。

六是缺乏有效的監督管理手段。農村宅基地管理重審批輕監管，管理缺乏依據，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無人過問。

七是宅基地流轉機制缺失。法律和政策限制宅基地流轉，特別是禁止城鎮居民購買農村宅基地，但又沒有農村村民退出宅基地的機制，不但存在大量的隱性流轉，而且致使已定居城鎮或他鄉的居民不能將其合法擁有的宅基地轉讓出去，使宅基地使用權的權益難以實現，宅基地空臵、空心村現象普遍，土地不能得到充分利用，同時由于宅基地禁止抵押，農民無法通過抵押宅基地在銀行進行融資，進一步發展農業生產和壯大農村經濟等等。

二、完善宅基地制度應當注意的幾個問題

（一）推進節約集約用地，建立嚴格的宅基地監督管理制度。加強農村宅基地管理，必須堅持統一規劃、合理布局、“一戶一宅”、節約集約用地原則，強化宅基地規劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細化各類不同地區的宅基地面積標準，明確農民住宅小區即新農村用地標準，明確多余宅基地及宅基地轉讓、繼承、贈予、收回的監管措施，規范設立登記、變更登記及注銷登記的程序，強化批后監督的措施和手段，正確處理政府干預和市場機制的關系，充分發揮干預職能，強化宅基地的動態監管和權利保護。

（二）必須堅持以人為本的理念，把服務人民、方便群眾為準則。一是符合條件的，農村村民一次申請即可取得宅基地使用權證，減少環節和重復勞動；二是充分發揮村集體經濟組織在宅基地管理中的作用，確立本集體經濟組織的宅基地決定權，如果本集體經濟組織是村民小組的，則不需要經村集體經濟組織或村民委員會的同意，村民即可向國土資源部門申請。三是建立政府干預制度，防止弱勢個體法定的宅基地使用權受到侵害，通過聽證形式，對符合條件的村民由政府直接批準其宅基地。

（三）明確基層國土資源管理所的法律地位，充分發揮其在土地管理中的橋頭堡作用。隨著國土資源管理體制改革的到位，在宅基地管理中，必須把國土資源所放在首要位臵，無論是宅基地申請的受理、初審、證書送達，還是宅基地面積的丈量、確認、糾紛的調處、權力的保護、宅基地的日常管理等都必須發揮國土資源管理所得作用，并在法律上予明確規定，從而確立國土資源管理所在土地管理中的法律地位，為其依法行政，發揮管理作用提供法律依據。

三、創新制度、強力改革落后的宅基地管理方式

一是建立農村宅基地規劃制度。把宅基地規劃作為宅基地管理的基礎，明確農村宅基地規劃的內容和法律地位。各居民點內各戶宅基地的位臵和界址范圍，擬調整、控制、整治、新建的宅基地及居民點的布局、利用方案，規劃實施的保障措施。經批準的農村宅基地規劃作為審批農村宅基地規劃作為審批農村宅基地的依據，發揮規劃的控制、引導作用。

二是確定宅基地登記生效制度。現行的宅基地登記是一種登記對抗原則，即不登記權力仍然有效，但登記了可以對抗第三人。物權法在建設用地使用權登記中首次規定了登記生效原則，而對宅基地管理則沒有規定登記是對抗還是生效。為便于宅基地管理，強化宅基使用權人的權利意識。充分發揮宅基地使用權的權能，宅基地登記也應當按照物權法管理建設用地使用權登記生效原則的規定，確立宅基地登記生效制度，規定不登記的法律后果。

三是建立農民住宅小區用地制度。為了適應建設社會主義新農村的要求，提高農村村民的生活質量和居住環境，享受改革開放的成果，大力推進節約集約用地，鼓勵農民集中居住，應當允許在集體建設用地上興建農民住宅小區，向本鄉（鎮）農民出售，建立農民住宅小區使用農村集體建設用地的制度，明確建設農民住宅小區的條件和范圍，規范建設農民住宅小區的用地及辦理宅基地使用權證的程序等。

四是建立宅基地占用農用地轉用計劃專項指標制度，確保宅基地農用地轉用計劃指標落到實處。針對宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現行的宅基地占用農用地轉用批次審批辦法，實行先批后核，即每年年初在具體的宅基地宗地地塊未落實的情況，由市、縣國土資源行政主管部門在省人民政府規定的專項計劃指標里，申請宅基地農轉用計劃指標，經批準后當年內落實到具體地塊，并在年終上報核實，以解決申請宅基地無農轉用計劃而長期無法批準農民未批先用，以及每家每戶單獨分散申請難以一次批準等問題。

五是建立宅基地流轉制度。農村宅基地流轉有其客觀必然性，也是社會主義市場經濟發展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動已很不現實，及時正確地進行疏導，實現宅基地有序流轉已經成為深化改革的迫切需要。我國《憲法》第十條第四款規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓”和《物權法》第一百五十三條“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，并沒有禁止宅基轉讓行為，而是要求依據土地管理法律法規的規定轉讓、行使。因此建立宅基地轉讓、贈予等宅基地流轉制度不但不違反憲法和物權法的規定，而且對于農村投融資制度改革和完善，促進農業生產、農民增收和新農村建設具有重大而現實的意義。