第一篇：祁陽(yáng)縣農(nóng)村宅基地管理調(diào)研報(bào)告

祁陽(yáng)縣農(nóng)村宅基地管理調(diào)研報(bào)告

農(nóng)村宅基地具有生活和生產(chǎn)雙重功能，農(nóng)村宅基地問題，面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長(zhǎng)期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。特別是近幾年來，黨的一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)民收入逐步增長(zhǎng)，生活水平不斷提高，新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，居住條件明顯改善。但是，農(nóng)村宅基地普遍存在著不批就建，少批多建，亂占濫用的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。按照學(xué)校安排，我今年4月份，浯溪街道辦事處唐家?guī)X村、龔家坪鎮(zhèn)龔家坪村、黃梅村等10多個(gè)村，逐戶走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)15％的農(nóng)戶擁有一戶多宅，超面積建房戶高達(dá)95％；土地權(quán)屬糾紛達(dá)6%，我縣農(nóng)村宅基地是城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的12.7倍。究竟農(nóng)村宅基地管理中存在哪些問題？如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)？針對(duì)以上問題我對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

一、存在的主要問題

1、宅基地管理法律缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確立了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權(quán)利登記、不得流轉(zhuǎn)等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。然而，農(nóng)村宅基地的管理，只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，相互之間還不銜接，宅基地管理還需不斷規(guī)范。

2、農(nóng)村宅基地建設(shè)布局零亂，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)。第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預(yù)留新的宅基地規(guī)劃點(diǎn)，沒有為發(fā)展預(yù)留空間，無法適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)宅基地管理的需求，致使新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接。長(zhǎng)期以來，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入少，農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)展緩慢。農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃編制由于缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，從而在一定程度上阻礙了新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民住宅處于低水平重復(fù)建設(shè)之中，出現(xiàn)“只見新居，不見新貌”的現(xiàn)象。我縣農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局星星點(diǎn)點(diǎn)，雜亂分散，10戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。

3、農(nóng)村“一戶一宅”制度難以貫徹落實(shí)。宅基地帶有福利性，盡管對(duì)農(nóng)民宅基地有具體規(guī)定，但由于歷史遺留問題多、基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，再加上采用的是無償、無期限的使用制度，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來農(nóng)村建房處于無序狀態(tài)，亂占、多占現(xiàn)象嚴(yán)重，普遍出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房和未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)任意建房，建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地，出現(xiàn)“一戶二宅”、“一戶多宅”現(xiàn)象。

4、宅基地轉(zhuǎn)讓受限制，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地、閑置住房。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。除了本行政村內(nèi)相鄰戶間的調(diào)劑和父母與子女間因分家立戶經(jīng)批準(zhǔn)后由村委重新安排而發(fā)生的流轉(zhuǎn)外，沒有其他形式的流轉(zhuǎn)。由于宅基地的不可交易性，部分農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村的房子都閑置著;還有的農(nóng)民工打工賺錢后，在城市里買房的同時(shí)，又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅基地，進(jìn)一步擴(kuò)大了宅基地占用的土地面積，也使農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地、閑置住房。

5、農(nóng)村宅基地違法案件頻繁發(fā)生，查處難、執(zhí)行難。部分農(nóng)民隨意建設(shè)，想建就建，由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層國(guó)土資源管理人員少，很難實(shí)施有效監(jiān)管，對(duì)這些違法案件的查處在現(xiàn)實(shí)中很難執(zhí)行。加上國(guó)土資源管理部門只有查處權(quán)又沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來也很困難。

6、宅基地管理薄弱，管理方式落后。基層國(guó)土資源所機(jī)構(gòu)改革不到位，宅基地管理仍然停留在上世紀(jì)80年代，程序復(fù)雜，效率低下。

7、完善宅基地功能的同時(shí)，耕地破壞嚴(yán)重。由于人口增長(zhǎng)較快，大部分村民追求獨(dú)立自主、功能設(shè)施齊全的宅基地，在他們眼中，在耕地上建房既經(jīng)濟(jì)有便宜便利，特別是近年來，為了方便生產(chǎn)生活，家家戶戶修公路，都從自家的責(zé)任山、責(zé)任田中修建，面積占到土地總面積的0.7%，致使大量耕地破壞。

8、迷信重，糾紛多。農(nóng)民建房是件大事，喜事，對(duì)農(nóng)民來說一生也就發(fā)生一兩次，因而格外慎重。有的農(nóng)民建房崇信封建迷信，看風(fēng)水，截別人地脈，就因采光、通風(fēng)、引發(fā)宅基地糾紛。有的農(nóng)民建房時(shí)擠占縣、鄉(xiāng)、村道路，毀壞溝渠，影響農(nóng)業(yè)灌溉和村民日常出行及交通車輛行駛引發(fā)諸多矛盾，給農(nóng)村穩(wěn)定帶來不安定因素。

9、基層國(guó)土資源所力量薄弱。基層國(guó)土人員擔(dān)負(fù)著轄區(qū)村民建房用地、耕地保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害巡查監(jiān)測(cè)、礦產(chǎn)資源管理、土地利用動(dòng)態(tài)巡查等，任務(wù)極重，且每個(gè)國(guó)土資源所最多4人，最少只有2人，每個(gè)基層國(guó)土工作人員要管理100多平方公里，是測(cè)量靠尺子，走路靠?jī)蓷l腿，缺乏科技手段，管理難度極大。

10、土地“私有化”思想嚴(yán)重。大多數(shù)農(nóng)村群眾對(duì)國(guó)家法律法規(guī)在認(rèn)識(shí)上存在一些偏差，認(rèn)為上級(jí)批準(zhǔn)給自己的以及祖上遺留的宅基地，都屬于自己私有的；有的農(nóng)村在批準(zhǔn)新宅基地之后，沒有及時(shí)收回舊宅基地，造成部分宅基地滯留在個(gè)別農(nóng)村群眾手中；還有的土地因工程實(shí)施征用了，還認(rèn)為是自己的。

11、土地征收難。在公益事業(yè)面前，大多數(shù)農(nóng)村群眾思想好、覺悟高，對(duì)村公益事業(yè)給予積極支持與配合。然而，也有一些村民顯得比較斤斤計(jì)較，甚至新農(nóng)村電網(wǎng)改造工程，需要占用村民宅基地、挖個(gè)洞栽電線桿，同樣需要錢，否則，事情就辦不成。

12、處理新舊宅基地缺問題少有效辦法。不少宅基地都是由祖上傳下來的，因繼承就擁有了二處宅基地上的房子，又不能收回。還有不少農(nóng)民工，有了錢就地買房在城里安家，農(nóng)村的房子和宅基地如何處理問題，均無明確的立法規(guī)定。

二、問題產(chǎn)生的主要原因

1、思想意識(shí)落后。在農(nóng)村，不少農(nóng)民群眾土地基本國(guó)策意識(shí)淡薄，思想上存在一些錯(cuò)誤的觀念和不良的傾向，有些村民信奉風(fēng)水迷信，隨意改變建房地點(diǎn)或規(guī)定朝向，不在規(guī)劃范圍內(nèi)選址，不尊重科學(xué)布局。

2、農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生誤區(qū)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了對(duì)農(nóng)民建自用住宅的收費(fèi)，于是農(nóng)村村民片面理解農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策，認(rèn)為無論在何種情況下，只需要5元錢的工本費(fèi)。造成搶占好地、耕地建房成風(fēng)，對(duì)土地的重要性、耕地減少的危險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足或根本沒有認(rèn)識(shí)，助長(zhǎng)了濫占亂用耕地現(xiàn)象禁而不止。尤其是近幾年在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大環(huán)境下，進(jìn)一步助長(zhǎng)了農(nóng)民濫占土地亂建住房，農(nóng)民建房用地處于無序狀態(tài)，農(nóng)民違法占用耕地的現(xiàn)象十分普遍。

3、立法本意與管理現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)偏差。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而沒有明確分家立戶的具體條件，對(duì)“一戶一基”可以有不同的理解。使農(nóng)民建房立戶“一戶一基”的原則被曲解。立法本意認(rèn)為：祖孫三代、父子兩代構(gòu)成傳統(tǒng)的“戶”，忽視了在農(nóng)民收入提高后，或在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的新立戶現(xiàn)象。年滿18歲的單身公民能否立戶?沒有明確的規(guī)定。無論每戶人數(shù)多寡，農(nóng)村村民子女年滿18周歲便可以分家立戶，新建住房，占用宅基地，造成了土地資源的浪費(fèi)，“一戶一基”政策在實(shí)踐中與立法初衷發(fā)生了背離。另外，對(duì)農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來看，光靠行政手段，沒有經(jīng)濟(jì)措施，難以操作到位，效果也不理想。

4、基層力量不足，非法占地發(fā)現(xiàn)難。基層國(guó)土所是國(guó)土資源管理的前沿陣地，承擔(dān)著大量的事務(wù)性工作，基層人員不夠，已成為農(nóng)村土地管理不理想，非法占地發(fā)現(xiàn)難的一個(gè)重要原因。

5、村級(jí)管理不力，非法占地建房制止難。稅改后農(nóng)村村級(jí)組織工作量少了，靠批地送點(diǎn)人情，聯(lián)絡(luò)干群關(guān)系，造成村級(jí)組織主觀上不愿管，害怕管得過多得罪群眾，影響換屆選舉拉選票，在管理上睜一只眼閉一只眼。

6、鼓勵(lì)農(nóng)民建房使用荒地不切合農(nóng)村實(shí)際。農(nóng)村已在對(duì)條件惡劣的農(nóng)戶實(shí)施搬遷，在交通不便，信息不靈，水源有限的荒地上建住宅，這一政策與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是不相適應(yīng)的。同時(shí)，農(nóng)民以耕種農(nóng)田為生，為方便耕作管理，也不愿意和不可能把宅基地建在離承包地太遠(yuǎn)的地方，大多數(shù)農(nóng)民新建住房極難做到不占耕地。特別是在現(xiàn)行無償使用宅基地的政策下，誰還愿去開荒地來建房?其地基開挖成本就是一筆不小的支出。因而，鼓勵(lì)農(nóng)民使用荒地建房得到的響應(yīng)甚少，是一種不切實(shí)際的要求和規(guī)定。

7、法律措施不力，非法占地建房查處難。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，對(duì)農(nóng)村居民非法占用土地建住宅的，國(guó)土資源部門可以責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋；對(duì)違法占地建筑責(zé)令停止仍續(xù)建的，有權(quán)制止。但在實(shí)際執(zhí)法中，對(duì)發(fā)現(xiàn)在建的非法占地建筑，責(zé)令停工仍繼續(xù)施工的，如何行使制止權(quán)沒有明文規(guī)定，難以操作。對(duì)已建成的違法占地建筑，國(guó)土部門自身沒有強(qiáng)制拆除權(quán)，只能依照法定程序申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。因農(nóng)村宅基地涉農(nóng)政策敏感性，導(dǎo)致相關(guān)單位不愿意配合，使得行政處罰成為一紙空文。農(nóng)民建房監(jiān)管實(shí)際上已處于有法難依，執(zhí)法難嚴(yán)的被動(dòng)境地。

8、報(bào)批程序繁瑣，報(bào)批難。農(nóng)民建房需要進(jìn)行申請(qǐng)公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和縣政府批準(zhǔn)。占用農(nóng)用地的還需到市（州）辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并落實(shí)占補(bǔ)平衡，加上占補(bǔ)落實(shí)難，少則半年，多則一年以上，而多數(shù)建房戶用地心切，很多農(nóng)戶索性不報(bào)批先占用。這一問題已成為農(nóng)村個(gè)人建房用地管理的一大癥結(jié)問題。

三、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地利用和管理的對(duì)策與建議近幾年來，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部高度重視農(nóng)村宅基地管理工作，先后出臺(tái)了一系列的文件和政策。2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中就有關(guān)于農(nóng)村宅基地管理相關(guān)內(nèi)容，要求各地政府對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。同年，國(guó)土資源部又出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)），對(duì)農(nóng)村宅基地發(fā)證政策做出了具體規(guī)定。今年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求力爭(zhēng)到2012年底把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。《通知》明確要求，凡是到2012年底未按時(shí)完成工作的，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收審批暫停，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目不予立項(xiàng)。由此可見，從中央到地方，都在不斷探索農(nóng)村宅基地管理的新方法、新路子。針對(duì)巴東全縣當(dāng)前宅基地管理存在的突出問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下個(gè)方面著手加強(qiáng)農(nóng)村個(gè)人建房用地管理：

1、加大宣傳力度，嚴(yán)格依法行政。加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，形成集約節(jié)約用地的輿論氛圍，提高廣大農(nóng)民群眾依法用地意識(shí)。針對(duì)村干部對(duì)土地政策法規(guī)了解不多的實(shí)際情況，對(duì)村委會(huì)主要干部進(jìn)行輪訓(xùn)，使村級(jí)干部系統(tǒng)掌握農(nóng)村宅基地、和耕地保護(hù)等方面的法律規(guī)定，提高依法保護(hù)、開發(fā)和利用土地資源意識(shí)；針對(duì)農(nóng)民群眾文化特點(diǎn)，開展形式多樣的宣傳，讓土地法律法規(guī)家喻戶曉，進(jìn)而提高村民遵守土地法律法規(guī)的自覺性，真正使村民依法建房用地意識(shí)深入人心。要切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土資源管理隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步健全土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度，發(fā)揮村級(jí)土地監(jiān)管員的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為。對(duì)亂占與濫用耕地建房等違法行為，國(guó)土、建設(shè)、法院等部門密切配合，形成執(zhí)法合力，堅(jiān)決依法查處。

2、加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，確保農(nóng)民合法使用的宅基地全部如期發(fā)證到戶。摸清各類用地面積底數(shù)是開展農(nóng)村宅基地集中治理的基礎(chǔ)。認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)“關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知”要求，由政府統(tǒng)一組織，制訂調(diào)查方案，有計(jì)劃、有步驟地開展調(diào)查，集中力量，對(duì)本轄區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面調(diào)查，摸清轄區(qū)的住宅用地、生產(chǎn)性用地、經(jīng)營(yíng)性用地、服務(wù)性用地等數(shù)量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉(zhuǎn)讓住宅和違法用地、批少用多、批甲占乙等現(xiàn)狀，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)信息，建立數(shù)據(jù)庫(kù)和完善的檔案、臺(tái)帳，實(shí)行信息化管理。

3、強(qiáng)化規(guī)劃管理。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宅基地的管理，強(qiáng)化實(shí)施規(guī)劃的措施，特別對(duì)用地規(guī)模、布局、用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按規(guī)定控制的范圍實(shí)施。因地制宜，制訂科學(xué)合理村莊發(fā)展規(guī)劃。要科學(xué)合理利用土地，首先要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，制訂和編訂與本村相適應(yīng)的村莊發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃。這也是合理用地的前提和基礎(chǔ)。其次，要嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行操作，避免亂圈亂建，造成土地資源的浪費(fèi)。

4、強(qiáng)化監(jiān)督，加大違法用地查處力度。對(duì)一些違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處，做到嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，該罰的就罰，該拆的依法拆除，加大處罰力度，這對(duì)于規(guī)范農(nóng)村建房是一項(xiàng)必要的措施。

5、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民建房的政策引導(dǎo)。按照“合理布局，集約用地”的原則，因地制宜，鼓勵(lì)村居建設(shè)高層住宅，在土地和建設(shè)審批上，爭(zhēng)取最大限度地減免有關(guān)費(fèi)用，降低工程造價(jià)，避免失地農(nóng)民無錢買房或買房致貧的現(xiàn)象。對(duì)一戶多宅的，出臺(tái)具體的政策，予以相應(yīng)處理。妥善處理好歷史遺留問題，對(duì)已形成的違法占地，所建房屋符合規(guī)劃的，按照有關(guān)規(guī)定，依法補(bǔ)辦手續(xù)。不符合規(guī)劃的，制定切實(shí)可行的處罰辦法，依法進(jìn)行處理。對(duì)于私自轉(zhuǎn)讓已成事實(shí)的，研究制訂處理辦法。

6、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地管理工作的扶持力度。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)的力量，合理統(tǒng)籌資金，按照新農(nóng)村建設(shè)的要求積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作。

7、改革農(nóng)村村民建房用地指標(biāo)以戶為單位的核定方式，實(shí)行按人均用地指標(biāo)來確定每戶用地面積和有償使用的政策。為遏制土地浪費(fèi)，對(duì)每戶占地指標(biāo)，應(yīng)按人均占用宅基地的多少，確定一定的面積基數(shù)，對(duì)基數(shù)范圍內(nèi)也應(yīng)適當(dāng)收取土地有償使用費(fèi)（符合有償使用的法定原則），對(duì)超過基數(shù)面積的用地，實(shí)行分級(jí)加倍收取有償占用費(fèi)的辦法，以遏制多占、濫占土地建房。占用耕地必須交納開墾費(fèi)，由專門部門實(shí)施復(fù)墾，確保“占一補(bǔ)一”的政策規(guī)定落到實(shí)處。對(duì)在原宅基地上翻建的要限制面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非移民（工程、地災(zāi)）和婚姻原因，遷入他村的農(nóng)民，原宅基地必須拆除復(fù)墾后，才能在新的居住地申請(qǐng)建房用地；原房屋出賣的，新的宅基地必須加倍支付有償使用費(fèi)。

8、制定宅基地利用和管理的獎(jiǎng)懲政策，盤活農(nóng)村土地存量。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。允許村民將原宅基地和房屋與其他村民自愿協(xié)商后有償調(diào)劑給有條件申請(qǐng)宅基地建房的本村農(nóng)民。鼓勵(lì)農(nóng)村村民進(jìn)城落戶，對(duì)已在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房定居或愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民，其宅基地還耕后歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)民放棄宅基地后，不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其作為農(nóng)民身份享有的原有政策待遇。同時(shí)積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途。

9、逐步規(guī)范和保護(hù)農(nóng)民建房。要以開展宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。要嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件，堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。要規(guī)范農(nóng)村宅基地申請(qǐng)報(bào)批程序，健全公開辦事制度,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地。要按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。使農(nóng)村宅基地的利用和管理走上合理化、規(guī)范化軌道。

10、深化改革，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。全額撥款的基層國(guó)土所人員應(yīng)納入公務(wù)員管理，要從有利于國(guó)家發(fā)展大計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，站在保護(hù)國(guó)家糧食安全的高度，重視農(nóng)民建房占地的問題，重視國(guó)土資源及其體制改革工作。要進(jìn)一步完善體制，調(diào)整基層國(guó)土所人員編制，充實(shí)基層國(guó)土干部隊(duì)伍，切實(shí)搞好系統(tǒng)人員經(jīng)費(fèi)保障。

11、暢通信訪渠道，使違法用地處理在萌芽狀態(tài)。要充分調(diào)動(dòng)廣大村民的積極性，鼓勵(lì)他們積極加入到村莊的建設(shè)管理中來，對(duì)違規(guī)建房進(jìn)行舉報(bào)，使違規(guī)建房的現(xiàn)象能夠早發(fā)現(xiàn)、早處理，從而可以減輕工作的壓力和阻力，促使村民建房進(jìn)入規(guī)范化的軌道。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地管理的重要組成部分，加強(qiáng)和規(guī)范宅基地管理，有利于集約節(jié)約用地，只有不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極探索，走出一條符合實(shí)際的宅基地管理之路，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

第二篇：高唐縣農(nóng)村宅基地管理情況調(diào)研報(bào)告

關(guān)于農(nóng)村宅基地管理工作的幾點(diǎn)思考和建議

——以山東省高唐縣為例

09300220024 劉敬源 化學(xué)系

我國(guó)自歷史上便是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的57.3%，約606，670，000人（截止2008年底）1，占中國(guó)人口的大多數(shù)。他們生活在中國(guó)最廣大的鄉(xiāng)村，為我國(guó)各大中小城市提供大量的勞動(dòng)力與糧食、蔬菜。可以說中國(guó)農(nóng)民的問題是牽動(dòng)國(guó)體的大問題，于小，關(guān)系中國(guó)社會(huì)的最底層，是最應(yīng)受關(guān)注的對(duì)象，于大,關(guān)系到中國(guó)日后的發(fā)展，我們中華民族的壯大。但主流媒體焦點(diǎn)長(zhǎng)期聚焦于城市，對(duì)于農(nóng)村發(fā)展問題農(nóng)民生存問題缺乏深入的采訪與剖析，由于農(nóng)村本身信息流通的不發(fā)達(dá)（特別是華北、西北地區(qū)的農(nóng)村），使得廣大農(nóng)民無法及時(shí)將自己的問題反映給社會(huì)公眾。使得身居城市的主流論調(diào)長(zhǎng)期忽視一直苦苦哺育城市、哺育工業(yè)的廣大農(nóng)民的利益。造成“城市無小事，農(nóng)村無大事”的嚴(yán)重不對(duì)稱的局面。我的家鄉(xiāng)山東省高唐縣是個(gè)位于華北平原上的以農(nóng)業(yè)為主的縣城，而老家在農(nóng)村、自小便居住在國(guó)土資源局家屬院的我對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民問題，特別是土地問題有著一定的了解。因此，我想寫這份提案，關(guān)注中國(guó)的大多數(shù)，關(guān)注關(guān)系中國(guó)國(guó)本的農(nóng)民問題。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的最根本基礎(chǔ)便是土地，保護(hù)耕地是中華人民共和國(guó)在建國(guó)之初就制定的一項(xiàng)基本國(guó)策。在國(guó)際糧價(jià)飛漲，中國(guó)糧食嚴(yán)重依賴進(jìn)口（每年糧食進(jìn)口就要花掉數(shù)百億美元）、農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，人口老齡化導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力減少的前提下，保有相當(dāng)數(shù)量的耕地更是當(dāng)務(wù)之急。自2000年起，我國(guó)耕地由19.140億畝下降到18.257億畝（2009年回升至18.600億畝）2，已經(jīng)接近了我國(guó)18億畝耕地的最后底線（自1996年至今保護(hù)耕地是每個(gè)土地日的主題，而堅(jiān)守18億畝耕地的紅線更是自2006年以來每年必然提到的主題），若繼續(xù)聽之任之，我們的國(guó)家將有可能出現(xiàn)糧價(jià)飛漲、甚至糧食饑荒的問題。然而如此嚴(yán)重的涉及國(guó)本民生的問題卻鮮見提起，實(shí)在是中國(guó)發(fā)展中蟄伏的巨大隱患。

造成耕地減少的原因有很多，既有因政府建設(shè)征地使農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地（如耕地改建果園）等傳統(tǒng)原因，更有農(nóng)村宅基地管理問題等一系列新出現(xiàn)的問題。宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作建造住宅而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者用于建造房屋的土地。隨著近年農(nóng)民收入的提高，翻蓋以及新建房屋成為許多農(nóng)民改善自身生活水平的首選，2009年國(guó)家批準(zhǔn)用地類型中住宅用地占到了批準(zhǔn)總量的10.8%3 而且呈增加趨勢(shì)。農(nóng)村宅基地問題，面廣量大，情況復(fù)雜，涉及中國(guó)最廣大農(nóng)民的切身利益，也直接關(guān)系到我國(guó)耕地?cái)?shù)量。且在了解過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民與政府對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，既

涉及到政府方針，又涉及到農(nóng)民的認(rèn)識(shí)問題。那么農(nóng)村宅基地管理中存在哪些問題?如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)?針對(duì)以上問題我以山東省高唐縣為例，對(duì)農(nóng)村宅基地管理情況進(jìn)行了調(diào)研。希望可以由點(diǎn)看面，由一縣的宅基地問題發(fā)現(xiàn)我國(guó)在農(nóng)村用地方面體制的不足。

高唐縣地處魯西北平原地區(qū)，土地總面積960平方公里，共747個(gè)行政村，總?cè)丝?7萬，其中農(nóng)業(yè)人口為32萬，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為9369公頃，人均293平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家、省規(guī)定的用地指標(biāo)，且“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。4

一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的主要問題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權(quán)力登記、不得流轉(zhuǎn)等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。法律規(guī)定相對(duì)還是合理的，但是隨著廣大農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，宅基地的審批及使用暴露出一些新的問題：

一是村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。多數(shù)村莊無規(guī)劃或規(guī)劃滯后，農(nóng)民建房隨意性大，盲目外延發(fā)展，布局混亂分散，浪費(fèi)土地嚴(yán)重。究其原因：一是部分農(nóng)民思想保守，認(rèn)為宅基地是“祖宅”，不愿舍棄舊宅服從規(guī)劃，新建住房喜好“風(fēng)水”，認(rèn)為規(guī)劃的住宅區(qū)風(fēng)水不好，不愿建房。二是新建住宅不服從管理。農(nóng)民新建住宅，多喜好寬敞、氣派，前后較寬廣，因此往往會(huì)超過法律規(guī)定的面積。且由于房屋分散,大量耕地被割裂成小塊造成棄耕或耕種成本增高、產(chǎn)量下降。

二是房屋空置現(xiàn)象突出，造成“空心村”。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件逐步改善，交通條件越來越便利，土地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)越來越明顯，部分村莊規(guī)劃不合理，為求公路沿線的表面繁榮，使村民住宅大都臨近公路、大路，且村民臨路亂搭亂建現(xiàn)象普遍，形成村莊內(nèi)空外撐，向公路沿線發(fā)展，占用大量寶貴的耕地。部分進(jìn)城經(jīng)商的村民在縣城安家，而村里的住宅仍然保留；有些城鎮(zhèn)職工違規(guī)在村莊內(nèi)要宅基地而不去居住，造成空置。

三是村民私自倒賣房屋問題突出。村民建起新房后，其原有的宅基地村委會(huì)難以收回，有個(gè)別村民不經(jīng)村委會(huì)同意，私自將原有宅基倒賣給他人，引起一系列不良反應(yīng)。四是農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)。據(jù)調(diào)查，目前大多數(shù)村莊宅基地面積均不能執(zhí)行省政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地面積限額，現(xiàn)行宅基地面積大多數(shù)在350平方米左右。此外，一戶多宅的現(xiàn)象也較為突出，有的村民在現(xiàn)有宅基地的基礎(chǔ)上，再多占幾處宅基，建新不拆舊，造成一戶多宅，現(xiàn)象嚴(yán)重。

五是政府相關(guān)部門管理機(jī)制不夠健全，缺乏有效的監(jiān)督管理手段。目前，上級(jí)對(duì)農(nóng)村宅基地管理尚未出臺(tái)切實(shí)可行的政策措施，正處于調(diào)整探索階段，機(jī)制不夠健全，農(nóng)村宅基地管理部門重審批輕監(jiān)管，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無人過問，持有的農(nóng)民不愿上交，耕地資源白白流失。

六是宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺失。法律和政策限制宅基地流轉(zhuǎn)，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，但同時(shí)卻缺少農(nóng)村村民退出宅基地的機(jī)制，不但存在大量的隱性流轉(zhuǎn)，而且致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不愿將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，使宅基地使用權(quán)的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，宅基地空置、空心村現(xiàn)象越發(fā)普遍，土地不能得到充分利用。

二、完善宅基地管理制度的幾點(diǎn)思考

(一)必須堅(jiān)持以人為本的理念，制定完善村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推進(jìn)節(jié)約集約用地，建立嚴(yán)格的宅基地監(jiān)督管理制度。政府部門不能只管盲目審批，更要盡職盡責(zé)地做好事前規(guī)劃事后管理工作。要統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、一戶一宅。對(duì)節(jié)約集約用地原則，強(qiáng)化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細(xì)化各類不同地區(qū)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設(shè)立登記、變更登記及注銷登記的程序，強(qiáng)化批后監(jiān)督的措施和手段。

(二)明確基層國(guó)土資源管理所的法律職能，充分發(fā)揮其處理農(nóng)民土地問題的作用。國(guó)土資源管理體制改革之后，在宅基地規(guī)劃中，須充分發(fā)揮國(guó)土資源所的作用。宅基地申請(qǐng)的受理、初審、證書送達(dá)，還是宅基地面積的丈量、確認(rèn)、糾紛的調(diào)處、權(quán)力的保護(hù)、宅基地的日常管理等，均應(yīng)由國(guó)土資源管理所負(fù)責(zé)并完成。

三、改進(jìn)宅基地管理的幾點(diǎn)建議

一是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度。宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到日后宅基地的管理。政府應(yīng)聘請(qǐng)或培訓(xùn)專業(yè)人員來合理規(guī)劃村莊，使耕地得到最大限度利用的同時(shí)保障農(nóng)民舒適居住的權(quán)利。規(guī)劃要明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。明確規(guī)定各居民點(diǎn)內(nèi)各戶宅基地的位置和界址范圍，擬調(diào)整、控制、整治、新建的宅基地及居民點(diǎn)的布局、利用方案，規(guī)劃實(shí)施的保障措施等。同時(shí)希望。經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃應(yīng)有的控制、引導(dǎo)作用。

二是建立并完善宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)制度，確保宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。把每年的針對(duì)農(nóng)村宅基地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)專用，工業(yè)用地等不得

挪用、擠占農(nóng)村宅基地指標(biāo)，并簡(jiǎn)化審批程序，縮短審批時(shí)間，既避免了未批先建，更重要的是確保了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。

三是建立宅基地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有其客觀必然性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動(dòng)已很不現(xiàn)實(shí)，及時(shí)正確地進(jìn)行疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)宅基地有序流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為深化改革的迫切需要。我國(guó)《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”和《物權(quán)法》第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，并沒有禁止宅基轉(zhuǎn)讓行為，而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、行使。因此建立宅基地轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等宅基地流轉(zhuǎn)制度不但不違反憲法和《物權(quán)法》的規(guī)定，而且對(duì)于農(nóng)村投融資制度改革和完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)具有重大而現(xiàn)實(shí)的意義。

四是健全宅基地規(guī)范管理長(zhǎng)效機(jī)制。一是建立聯(lián)席會(huì)議制度，由國(guó)土、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃等部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同參與，各部門各司其職，共同參與、協(xié)調(diào)配合，對(duì)用地實(shí)行集體會(huì)審，確保農(nóng)村宅基地管理的政策性和嚴(yán)肅性。二是建立考核獎(jiǎng)懲制度，把宅基地管理和“空心村”治理工作作為黨政考核的重要指標(biāo)，明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，確保宅基地管理的規(guī)范性和連續(xù)性。三是建立公開監(jiān)督制度，在宅基地管理上，向群眾公開擬規(guī)劃宅基地的位置、面積、戶數(shù)和申請(qǐng)條件，公開申請(qǐng)人的基本情況，公開用地審批程序、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，確保宅基地管理的公正性。

宅基地，這個(gè)對(duì)城市人遙遠(yuǎn)而陌生的名詞，卻與中國(guó)的6億多農(nóng)民的日常生活緊密相連。合理規(guī)劃與利用宅基地，不但可以改善農(nóng)民朋友的生活水平，更是我國(guó)合理利用耕地，節(jié)約利用土地的重要途徑。我希望藉此提案，喚起政府對(duì)底層農(nóng)民住房以及日常生活的關(guān)心，喚起民眾對(duì)農(nóng)民的關(guān)注，對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的耕地資源狀況的關(guān)心！

由于認(rèn)識(shí)有限，時(shí)間倉(cāng)促，我的調(diào)查可能有不夠準(zhǔn)確之處，方案有不盡合理之處。歡迎老師與同學(xué)給予指正！數(shù)據(jù)來源：中國(guó)人口信息網(wǎng)http://www.tmdps.cn 2 數(shù)據(jù)來源：國(guó)土資源部網(wǎng)站http://www.tmdps.cn 3 數(shù)據(jù)來源：《2009年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》 中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部 2010.4 4 數(shù)據(jù)來源：高唐縣國(guó)土資源局 宅基地分類及轉(zhuǎn)讓類型參考《中華人民共和國(guó)土地管理法》 6 調(diào)查自高唐縣國(guó)土資源局

第三篇：關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的調(diào)研報(bào)告

農(nóng)村宅基地具有生活和生產(chǎn)雙重功能，但由于農(nóng)村宅基地?zé)o償無期限和無流動(dòng)的使用制度，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的無序擴(kuò)張，土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的緩慢由于農(nóng)村宅基地管理工作面廣、工作量大、情況復(fù)雜、實(shí)施效果不甚理想。

一、存在的主要問題有：

（一）農(nóng)村住房建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，布局零亂。

長(zhǎng)期以來，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入少，農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)展緩慢。農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃編制由于缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，從而在一定程度上阻礙了新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民住宅處于低水平重復(fù)建設(shè)之中，出現(xiàn)“只見新屋，不見新村”的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村“一戶一宅”制度難以貫徹落實(shí)，出現(xiàn)“一戶二宅”、“一戶多宅”現(xiàn)象。自治區(qū)對(duì)農(nóng)民宅基地雖然有具體規(guī)定。但由于歷史遺留問題多、基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，再加上采用的是無償、無期限的使用制度，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來農(nóng)村建房處于無序狀態(tài)，亂占、多占現(xiàn)象嚴(yán)重，普遍出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房和未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)任意建房，建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地，出現(xiàn)“一戶二宅”、“一戶多宅”現(xiàn)象。

（三）宅基地轉(zhuǎn)讓受現(xiàn)行法律法規(guī)限制，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地、閑置住房。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但從現(xiàn)在情況看，除了本行政村內(nèi)相鄰戶間的調(diào)劑和父母與子女間因分家析產(chǎn)以及農(nóng)戶經(jīng)批準(zhǔn)后因客觀原因由村委重新安排而發(fā)生的流轉(zhuǎn)外，沒有其他形式的流轉(zhuǎn)。由于宅基地的不可交易性，一方面大量農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村的房子都閑置著；另一方面有的農(nóng)民在城市賺到錢后，在城市里買房的同時(shí)，又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅破屋，進(jìn)一步擴(kuò)大了宅基地占用的土地面積，也使農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地、閑置住房。

（四）農(nóng)村宅基地違法案件屢屢發(fā)生，查處難執(zhí)行難。

一是符合村莊規(guī)劃和用地條件的農(nóng)戶，由于種種原因未經(jīng)批準(zhǔn)就建設(shè)了房屋，造成違法占地。二是不符合規(guī)劃也不符合宅基地審批條件，個(gè)人搶占宅基地的。由于我鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層國(guó)土資源管理人員少，很難實(shí)施有效監(jiān)管，對(duì)這些違法案件的查處在現(xiàn)實(shí)中很難執(zhí)行。國(guó)土資源管理部門只有查處權(quán)又沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來也很困難。

二、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地利用和管理的對(duì)策與建議

（一）加大宣傳力度，嚴(yán)格依法行政。

各級(jí)政府和國(guó)土資源管理部門要加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，在農(nóng)村特別要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的宣傳和普及力度，在全社會(huì)形成集約節(jié)約用地的輿論氛圍，提高廣大農(nóng)民群眾依法用地意識(shí)。要切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源管理隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮其在宅基地管理中的作用。要進(jìn)一步健全土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度，發(fā)揮村級(jí)土地協(xié)管員的作用，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為。對(duì)亂占與濫用耕地建房等違法行為，國(guó)土、建設(shè)、法院等部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成執(zhí)法合力，堅(jiān)決依法查處。

（二）加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，確保農(nóng)民合法使用的宅基地全部如期發(fā)證到戶。加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，是依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要措施，是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要基礎(chǔ)和保障。通過開展宅基地使用權(quán)登記，可以有效規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，防止亂占濫用耕地，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。認(rèn)真按照國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)“關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知”要求，集中力量，克服困難，在對(duì)本轄區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)在2009年底前，基本完成宅基地使用權(quán)登記

發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。

（三）制定宅基地利用和管理的獎(jiǎng)懲政策，盤活農(nóng)村土地存量。

對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。允許村民將原宅基地和房屋與其他村民自愿協(xié)商后有償調(diào)劑給有條件申請(qǐng)宅基地建房的本村農(nóng)民。鼓勵(lì)農(nóng)村村民進(jìn)城落戶，對(duì)已在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房定居或愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民，其宅基地還耕后歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)民放棄宅基地后，不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其作為農(nóng)民身份享有的原有政策待遇。同時(shí)積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途。

（四）深入開展調(diào)查清理工作，規(guī)范和保護(hù)農(nóng)民建房。

要以開展宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。要嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件，堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。要規(guī)范農(nóng)村宅基地申請(qǐng)報(bào)批程序，健全公開辦事制度,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地。要按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。使農(nóng)村宅基地的利用和管理走上合理化、規(guī)范化軌道。

第四篇：農(nóng)村宅基地調(diào)研報(bào)告

淺析改進(jìn)和完善農(nóng)村宅基地管理的必要性

農(nóng)村宅基地問題，面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長(zhǎng)期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。搞好農(nóng)村宅基地管理，對(duì)于節(jié)約集體用地和保護(hù)耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，具有重要意義。黨的十七屆三中全會(huì)指出，要“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。那么農(nóng)村宅基地管理中存在哪些問題？如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)？針對(duì)以上問題我們對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的主要問題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權(quán)力登記、不得流轉(zhuǎn)等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善與提高、農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移和新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，主要是表現(xiàn)在：

一是宅基地管理不規(guī)范。農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，相互之間還不銜接，國(guó)家也沒有指定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。

二是宅基地缺乏規(guī)劃。第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預(yù)留新的宅基地規(guī)劃點(diǎn)，沒有為發(fā)展預(yù)留空間，無法適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)宅基地管理的需求，致使新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接。

三是農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，面積大，超面積占用宅基地現(xiàn)象普遍。我縣農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，30戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。

四是宅基地管理薄弱，有的地方放任不管。由于前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，人員變動(dòng)較大，再加上基層國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)改革不到位，我縣將工作的重點(diǎn)放在經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)國(guó)有土地、農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾整理上，對(duì)農(nóng)村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出來，新的宅基地隨意擴(kuò)張，甚至占用農(nóng)用地而無人問津。

五是管理方式落后。農(nóng)村宅基地管理制度仍然停留在上個(gè)世紀(jì)80年代的管理理念和管理模式上，程序繁雜重復(fù)，效率低下，管得多服務(wù)的少，更談不上人性化的管理。

六是缺乏有效的監(jiān)督管理手段。農(nóng)村宅基地管理重審批輕監(jiān)管，管理缺乏依據(jù)，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無人過問。

七是宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺失。法律和政策限制宅基地流轉(zhuǎn)，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，但又沒有農(nóng)村村民退出宅基地的機(jī)制，不但存在大量的隱性流轉(zhuǎn)，而且致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不能將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，使宅基地使用權(quán)的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，宅基地空臵、空心村現(xiàn)象普遍，土地不能得到充分利用，同時(shí)由于宅基地禁止抵押，農(nóng)民無法通過抵押宅基地在銀行進(jìn)行融資，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等等。

二、完善宅基地制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題

（一）推進(jìn)節(jié)約集約用地，建立嚴(yán)格的宅基地監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地原則，強(qiáng)化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細(xì)化各類不同地區(qū)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設(shè)立登記、變更登記及注銷登記的程序，強(qiáng)化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，充分發(fā)揮干預(yù)職能，強(qiáng)化宅基地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和權(quán)利保護(hù)。

（二）必須堅(jiān)持以人為本的理念，把服務(wù)人民、方便群眾為準(zhǔn)則。一是符合條件的，農(nóng)村村民一次申請(qǐng)即可取得宅基地使用權(quán)證，減少環(huán)節(jié)和重復(fù)勞動(dòng)；二是充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的作用，確立本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地決定權(quán)，如果本集體經(jīng)濟(jì)組織是村民小組的，則不需要經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)的同意，村民即可向國(guó)土資源部門申請(qǐng)。三是建立政府干預(yù)制度，防止弱勢(shì)個(gè)體法定的宅基地使用權(quán)受到侵害，通過聽證形式，對(duì)符合條件的村民由政府直接批準(zhǔn)其宅基地。

（三）明確基層國(guó)土資源管理所的法律地位，充分發(fā)揮其在土地管理中的橋頭堡作用。隨著國(guó)土資源管理體制改革的到位，在宅基地管理中，必須把國(guó)土資源所放在首要位臵，無論是宅基地申請(qǐng)的受理、初審、證書送達(dá)，還是宅基地面積的丈量、確認(rèn)、糾紛的調(diào)處、權(quán)力的保護(hù)、宅基地的日常管理等都必須發(fā)揮國(guó)土資源管理所得作用，并在法律上予明確規(guī)定，從而確立國(guó)土資源管理所在土地管理中的法律地位，為其依法行政，發(fā)揮管理作用提供法律依據(jù)。

三、創(chuàng)新制度、強(qiáng)力改革落后的宅基地管理方式

一是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度。把宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎(chǔ)，明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。各居民點(diǎn)內(nèi)各戶宅基地的位臵和界址范圍，擬調(diào)整、控制、整治、新建的宅基地及居民點(diǎn)的布局、利用方案，規(guī)劃實(shí)施的保障措施。經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導(dǎo)作用。

二是確定宅基地登記生效制度。現(xiàn)行的宅基地登記是一種登記對(duì)抗原則，即不登記權(quán)力仍然有效，但登記了可以對(duì)抗第三人。物權(quán)法在建設(shè)用地使用權(quán)登記中首次規(guī)定了登記生效原則，而對(duì)宅基地管理則沒有規(guī)定登記是對(duì)抗還是生效。為便于宅基地管理，強(qiáng)化宅基使用權(quán)人的權(quán)利意識(shí)。充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的權(quán)能，宅基地登記也應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法管理建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則的規(guī)定，確立宅基地登記生效制度，規(guī)定不登記的法律后果。

三是建立農(nóng)民住宅小區(qū)用地制度。為了適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，提高農(nóng)村村民的生活質(zhì)量和居住環(huán)境，享受改革開放的成果，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，鼓勵(lì)農(nóng)民集中居住，應(yīng)當(dāng)允許在集體建設(shè)用地上興建農(nóng)民住宅小區(qū)，向本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民出售，建立農(nóng)民住宅小區(qū)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度，明確建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的條件和范圍，規(guī)范建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的用地及辦理宅基地使用權(quán)證的程序等。

四是建立宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)制度，確保宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。針對(duì)宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現(xiàn)行的宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批次審批辦法，實(shí)行先批后核，即每年年初在具體的宅基地宗地地塊未落實(shí)的情況，由市、縣國(guó)土資源行政主管部門在省人民政府規(guī)定的專項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)里，申請(qǐng)宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后當(dāng)年內(nèi)落實(shí)到具體地塊，并在年終上報(bào)核實(shí)，以解決申請(qǐng)宅基地?zé)o農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃而長(zhǎng)期無法批準(zhǔn)農(nóng)民未批先用，以及每家每戶單獨(dú)分散申請(qǐng)難以一次批準(zhǔn)等問題。

五是建立宅基地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有其客觀必然性，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動(dòng)已很不現(xiàn)實(shí)，及時(shí)正確地進(jìn)行疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)宅基地有序流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為深化改革的迫切需要。我國(guó)《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”和《物權(quán)法》第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，并沒有禁止宅基轉(zhuǎn)讓行為，而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、行使。因此建立宅基地轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等宅基地流轉(zhuǎn)制度不但不違反憲法和物權(quán)法的規(guī)定，而且對(duì)于農(nóng)村投融資制度改革和完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)具有重大而現(xiàn)實(shí)的意義。

第五篇：對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理的調(diào)研報(bào)告

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局，中共三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都始終高度重視解決“三農(nóng)”問題。改革開放以來，中共召開了多次中央全會(huì)專題研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。今年是我國(guó)實(shí)行改革開放30周年。撫今追昔，有許多寶貴經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)，有許多重大課題迫切需要破解，農(nóng)村改革發(fā)展亟待加快推進(jìn)。正是在這樣的背景下，10月12日中共十七

屆三中全會(huì)專題研究了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題。

這次會(huì)議客觀分析了我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題，提出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。會(huì)議全面部署了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的主要任務(wù)。其中最重要的一項(xiàng)任務(wù)就是從農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村金融、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化、農(nóng)村民主管理等方面著手，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)。中央第一次把農(nóng)村土地管理制度納入了重要工作日程。

近30年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)正經(jīng)歷著一個(gè)經(jīng)濟(jì)和人口高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程加快、土地需求旺盛的時(shí)期。然而，一方面，由于政府對(duì)農(nóng)村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，許多城市特別是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴(yán)重超標(biāo)和過剩閑置等問題。另一方面，由于利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)了集體和農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行“以地生財(cái)”的隱形交易，形成了地下宅基地市場(chǎng)。

新一輪農(nóng)村土地改革的重大突破將集中在農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地領(lǐng)域。而宅基地作為非農(nóng)建設(shè)用地的重要組成部分，中共十七屆三中全會(huì)后有望獲得制度性突破。其中，通過規(guī)劃、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的宅基地“置換”將被認(rèn)可。宅基地置換，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途，包括復(fù)耕、工業(yè)用地。當(dāng)然，新建住宅用地仍在原來的宅基地上。此舉有利于節(jié)約集約利用土地資源，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集約配套，方便農(nóng)民生活。通過宅基地置換機(jī)制的建立，可以達(dá)到合理歸并自然村落、盤活市郊建設(shè)用地存量的目的，也確保了土地資源的可持續(xù)利用，即盤活更多農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括改善宅基地置換方式，并使得其有和城市土地同樣的權(quán)益。

一．當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面臨的問題

宅基地使用權(quán)是在保有集體土地所有制基礎(chǔ)之上，為農(nóng)民建造方便而創(chuàng)建的一種用益物權(quán)。自建國(guó)至今，對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直采取禁止性規(guī)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，現(xiàn)實(shí)中存在大量宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。迫切呼喚理論界及實(shí)務(wù)界能夠?qū)Υ俗鞒龊侠淼慕忉專瑥浹a(bǔ)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面的不足。

許多農(nóng)戶都嘆息道：農(nóng)村房屋，哪一塊磚、哪一塊瓦不是農(nóng)民用現(xiàn)金購(gòu)回的。造一幢新房，往往要讓全家十年或二十年的財(cái)產(chǎn)性收入“沉淀”下來，“活錢頓時(shí)變成了死資產(chǎn)”。甚至有農(nóng)民認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元分割的體制對(duì)農(nóng)民最不公之處就體現(xiàn)在這里。這是農(nóng)村遭遇的“融資難”，沒有農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性，是農(nóng)民最大的“沉睡資產(chǎn)”。其原因在于：

1．.農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重失衡

對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論研究和法律規(guī)定的缺乏，并未影響現(xiàn)實(shí)生活中大量宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為的私下進(jìn)行；城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村表現(xiàn)的尤為強(qiáng)烈。究其原因，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的影響，部分農(nóng)民意識(shí)到房地產(chǎn)巨大的市場(chǎng)價(jià)值，開始超出原來農(nóng)村的界線，進(jìn)行一些合法或不合法的處分。分析當(dāng)下流轉(zhuǎn)的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉(zhuǎn)，包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。這幾種流轉(zhuǎn)行為的受讓主體未有限制，可以是自然人、法人或其它經(jīng)濟(jì)組織，而且身份也突破了同一集體經(jīng)濟(jì)組織的限定。另外，上述幾種流轉(zhuǎn)方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入。土地作為重要的自然資源，不能完全等同于普通的私有財(cái)產(chǎn)，未有土地主管部門宏觀調(diào)控引導(dǎo)的民間行為，必然導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重失衡。其交易大多暗箱操作。由于大城市的對(duì)外經(jīng)濟(jì)輻射作用，帶來了很多外來人口進(jìn)入，城郊農(nóng)村宅基地及房屋出租買賣十分活躍。但是，《土地管理法》規(guī)定，宅基地是農(nóng)民的居住財(cái)產(chǎn)，無法入市，因此，宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成。

2．宅基地單獨(dú)買賣問題

農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是，對(duì)農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從目前法律實(shí)踐來看，各地政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)(受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人)。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不

可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。

3．法律滯后，無法可依

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面，均缺乏明確的法律法規(guī)及政策的規(guī)定和指導(dǎo)，這一方面增加了管理的難度，另一方面大量宅基地流轉(zhuǎn)私下進(jìn)行，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序。

而且自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果不受法律保護(hù)，無法律的約束和保障，當(dāng)轉(zhuǎn)讓、出租行為發(fā)生后，雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，各執(zhí)一詞，如果對(duì)簿公堂，法院只能依據(jù)大法的規(guī)定，判處此項(xiàng)交易不成立，從而不分誰對(duì)誰錯(cuò)，一味地維護(hù)本村居民（即宅基地使用者）的利益，這在一定程度上損害了承租人或者是買方的利益，助長(zhǎng)了村民在處理宅基地交易案件上的無理行為。

4．歧視性制度加劇了城鄉(xiāng)二元分割。在法律規(guī)定上，向來以傾向國(guó)有土地為主，嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地的使用和流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村集體土地的歧視待遇。城鎮(zhèn)居民對(duì)應(yīng)的是商品房，而農(nóng)民對(duì)應(yīng)的是宅基地和農(nóng)宅，商品房可以作為商品在市場(chǎng)上流通交易，而農(nóng)宅則無法作為資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距與分割。

二．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是新時(shí)期新農(nóng)村建議的必然

按照目前頒布的《物權(quán)法》，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，尚不允許城市居民或村莊以外的其他居民購(gòu)買村莊的農(nóng)民住房，也就是說，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。土地作為一種生產(chǎn)要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同樣的道理。宅基地僅僅在村民之間交易，遠(yuǎn)談不上自由交易，自然也談不上資源合理配置。人類的創(chuàng)造性首推交易的發(fā)明。好的制度保護(hù)和創(chuàng)造財(cái)富；差的制度使財(cái)富遁于無形。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說，可以交易而沒有交易是一個(gè)浪費(fèi)；是潛在的交易各方利益的損失。因?yàn)榻灰撞槐毁x予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理價(jià)格不能形成。政府對(duì)已經(jīng)發(fā)生的交易也難以監(jiān)管和控制。

事實(shí)上，城市居民購(gòu)買農(nóng)民住房在很多地方已經(jīng)是比較普遍的現(xiàn)象，也就是說，現(xiàn)實(shí)生活已經(jīng)在突破既定秩序的限制。隱蔽的農(nóng)村住房市場(chǎng)是存在的。一方面有供應(yīng)，另一方面也有需求。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村住房的供應(yīng)還在不斷擴(kuò)張。只要有新的農(nóng)戶產(chǎn)生，該戶人家就有權(quán)得到一塊宅基地。農(nóng)村人口源源不斷地產(chǎn)生，結(jié)婚成家的農(nóng)戶年年增加，宅基地也年年增加。法律沒有要求子女能夠繼承父輩房產(chǎn)時(shí)不得另占有宅基地，于是，父輩的房產(chǎn)變成殘?jiān)j壁也得不到修繕，子女們一定要申請(qǐng)新的宅基地。這樣的制度不變化，農(nóng)村土地總歸有一天要被房屋全部占去。

1.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的必然體現(xiàn)

所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動(dòng)，歸根結(jié)底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財(cái)富為目的，也就是通過法律手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。因此，現(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對(duì)物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求，由過去單純的強(qiáng)調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r(jià)值的追求。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。

2．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求

自20世紀(jì)80年代，我國(guó)開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革。經(jīng)濟(jì)體制的變革要求由市場(chǎng)配置資源，要求資源主體自主支配其財(cái)產(chǎn)，形成可流轉(zhuǎn)的物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。農(nóng)村村民的財(cái)產(chǎn)除承包地（農(nóng)地使用權(quán)）外，唯有對(duì)宅基地的使用權(quán)。財(cái)產(chǎn)的匱乏使農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)減少，如果再對(duì)唯一的可資利用的財(cái)產(chǎn)作出禁止或限定，就使農(nóng)民喪失了融通資金的基本手段。國(guó)家對(duì)耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現(xiàn)在物權(quán)化的趨勢(shì)，無不體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的尊重以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)。同樣，宅基地使用權(quán)也不例外。現(xiàn)在農(nóng)民以“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人”的理念對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行管理、使用，符合經(jīng)濟(jì)體制要求的資源利用形式。因此，過去宅基地使用權(quán)作為安身立命之須，而現(xiàn)在卻作為財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)民手中充分實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。

3．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需的要求

我國(guó)在1978年實(shí)行改革開放后，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農(nóng)村流向城市，使流出地的宅基地長(zhǎng)期閑置，在這些地區(qū)大量出現(xiàn)“空心村”。另外，隨著我國(guó)城市化措施的出臺(tái)，尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強(qiáng)，農(nóng)村空閑宅基地將變?yōu)闈撛诘氖袌?chǎng)供給。據(jù)我國(guó)城市化進(jìn)程的分析資料估計(jì)：今后20年全國(guó)每年有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。農(nóng)村人口的流動(dòng)、城市化快速推進(jìn)形成的空閑宅基地，為宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成提供資源儲(chǔ)備。從某種意義上說，流轉(zhuǎn)的標(biāo)的物已經(jīng)形成，只是市場(chǎng)尚未建立。

4．價(jià)格的低廉性促進(jìn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)的原始取得（使用）均是無償?shù)模瑒t其流轉(zhuǎn)的成本必然與昂貴的國(guó)有土地使用權(quán)形成巨大反差。城市土地市場(chǎng)經(jīng)過幾年的運(yùn)作與完善，已經(jīng)形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤(rùn)空間已經(jīng)很小。況且，現(xiàn)在的城市土地市場(chǎng)已經(jīng)形成較為飽和的局面。因此，投資者正逐步由城市轉(zhuǎn)向城市郊區(qū)，進(jìn)而是廣大的農(nóng)村低廉的土地。

三．農(nóng)民普遍最關(guān)心農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

其實(shí)農(nóng)民更熱衷于關(guān)注農(nóng)村村民宅基地的流轉(zhuǎn)，這是因?yàn)楸M管鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共實(shí)施和公益事業(yè)用地是為了廣大農(nóng)民群眾服務(wù)的，但它的用途和使用權(quán)一般來說不會(huì)發(fā)生較大的變動(dòng)，農(nóng)民對(duì)此的關(guān)注并不是很密切；對(duì)于企業(yè)的用地，在改革初期一般是無償?shù)模浜螅S著鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所掌管的土地越來越少和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的日益民營(yíng)化改革，如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要獲得土地使用權(quán)必須是有償?shù)摹Ｒ话銇碚f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的集體土地?cái)?shù)量是相當(dāng)大的，在管理上也不是很規(guī)范，其對(duì)農(nóng)民利益的影響應(yīng)該說是比較大的，但由于企業(yè)用地與農(nóng)民沒有很直接的利益關(guān)系，因此，農(nóng)民對(duì)企業(yè)用地的關(guān)注強(qiáng)度至少低于他們對(duì)自己承包地的關(guān)注。農(nóng)民宅基地私有的觀念在農(nóng)村已根深蒂固，有的農(nóng)民甚至把自家的宅基地視為“祖?zhèn)骷覙I(yè)”、私有財(cái)產(chǎn)，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部一帶，農(nóng)民房屋的出租占了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的很大比重；相比農(nóng)民的承包地和企事業(yè)用地，特別是從農(nóng)村自身利益的角度來看，農(nóng)民更關(guān)心的還是宅基地的流轉(zhuǎn)問題。

農(nóng)民的宅基地與農(nóng)業(yè)的承包地都是農(nóng)民非常關(guān)心的問題，因?yàn)樗鼈冇泻芏嗟南嗤帯Ｊ紫龋鼈兌紝儆诩w土地；其次，兩者的使用權(quán)獲取均是無償?shù)模M管農(nóng)民對(duì)自己的宅基地要繳納宅基地使用費(fèi)，但此費(fèi)用比起國(guó)有土地使用權(quán)的獲取代價(jià)要低得多，可以看成是無償獲取；第三，使用權(quán)的主體具有特定性，集體土地使用權(quán)的主體主要是農(nóng)村的集體組織和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，但如果是使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)就要另當(dāng)別論了；第四，宅基地或承包地使用權(quán)的行使均受到較多的限制，這也是我國(guó)保護(hù)土地資源所必需的。例如，我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

但農(nóng)民宅基地與農(nóng)業(yè)的承包地在很多方面仍有不同。

1．土地使用權(quán)的獲得方式不同。農(nóng)業(yè)承包地一般是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后由農(nóng)業(yè)集體按一定方式分配而來的；而農(nóng)民宅基地的來源相對(duì)來說就要復(fù)雜得多了，有法定批準(zhǔn)的，有通過置換得來的，有祖輩遺留下來的，等等。

2．對(duì)土地使用權(quán)的處置權(quán)限不同。我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定：“土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓”，但這實(shí)際上主要是針對(duì)國(guó)有土地而言的，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā吠瑫r(shí)還規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。然而，在實(shí)踐中，由于農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，且我國(guó)《土地承包法》的頒布也給予了土地流轉(zhuǎn)一定的法律保障；而宅基地使用權(quán)按法律的規(guī)定是不能流轉(zhuǎn)的。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，并且“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，可見宅基地的流轉(zhuǎn)是不合法的；但從現(xiàn)實(shí)中看，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的情況已是司空見慣的事情。

四．加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理的思考

就目前不規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看，為了保障我國(guó)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高宅基地的配置效率和集約利用程度，就必須探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地管理和有償流轉(zhuǎn)的相關(guān)對(duì)策。

1．提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識(shí)

從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求和發(fā)展的必然趨勢(shì)看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是整個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，而宅基地的流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重中之重，一定要將其融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中。同時(shí)，在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下也應(yīng)該允許出租、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或非農(nóng)建設(shè)。只有允許集體土地流轉(zhuǎn)，賦予其資產(chǎn)內(nèi)涵，農(nóng)民才會(huì)認(rèn)識(shí)到土地價(jià)值，才會(huì)更加珍惜手中的土地；此外，只有允許集體土地流轉(zhuǎn)，也才能使其具備有利盤活、高效使用的前提條件，發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，要加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，加大宣傳力度，讓農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉(zhuǎn))常識(shí)。如今城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民在進(jìn)行其房產(chǎn)交易的同時(shí)，他們并不知道自己的宅基地也隨著在交易，只認(rèn)為這樣可以增加自己的收入。這是因?yàn)檗r(nóng)民是典型的“經(jīng)濟(jì)人”，追求的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，所以其行為方式往往受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，這也是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)如此混亂的重要原因之一。

2．盡快著手和加強(qiáng)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提。應(yīng)加強(qiáng)宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性，做好流轉(zhuǎn)的管理。在具體的登記過程中，要加強(qiáng)登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是在“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)面積的處理上，要依法進(jìn)行，堅(jiān)持“一戶一宅，面積法定”的原則，針對(duì)不同的情況采取不同的措施。

3．建立和完善農(nóng)村特別是城郊集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》中只是簡(jiǎn)單規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)……”。這一規(guī)定隨著時(shí)代的進(jìn)步，其操作性已逐漸變?nèi)酰液茈y適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是適應(yīng)即將實(shí)施農(nóng)村城市化的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市郊區(qū)，如北京市近郊的一些農(nóng)民已經(jīng)把原來自己經(jīng)營(yíng)的土地租給外來的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者耕種，至于收成如何他們并不在意，因?yàn)槠渲饕纳踔寥康氖杖刖鶃碜缘谝划a(chǎn)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)倒成了他們的“副業(yè)”，或者是賠本的買賣，只是國(guó)家分配的任務(wù)不得不完成而已。因此，針對(duì)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日益增多的現(xiàn)狀，各地有關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺(tái)配套的政策性文件、法規(guī)，引導(dǎo)和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為，不能只是一味查堵，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，采取有效措施在流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)先行試點(diǎn)，待取得成功后，逐步推廣。

4．促進(jìn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，確保流轉(zhuǎn)收益分配的公平和公正

在上述條件基本成熟后，允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民，而流轉(zhuǎn)收益則主要?dú)w原使用者所有。農(nóng)民宅基地實(shí)際占用面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分，在土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)將超占部分按規(guī)定全部上交，以切實(shí)保護(hù)土地所有者和使用者的土地收益。宅基地流轉(zhuǎn)不改變用途的，地方政府不應(yīng)收取土地收益；改變用途增值的，建議地方政府收取的土地收益最高不要超過土地收益的10%，當(dāng)然，最好免收土地收益，以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

五．對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的建議與對(duì)策

既要盤活農(nóng)村的房產(chǎn)，又要防止出現(xiàn)私人大莊園。在一定時(shí)期里，法律應(yīng)規(guī)定每戶城市居民只能購(gòu)買一所農(nóng)舍。法律還應(yīng)根據(jù)農(nóng)舍周邊環(huán)境規(guī)定農(nóng)舍實(shí)際院落的大小；山區(qū)的院落與平原上的院落應(yīng)該有所不同。法律還應(yīng)該規(guī)定，山區(qū)私人院落的林地應(yīng)允許游人進(jìn)入，但不允許打獵。有關(guān)這方面的法律應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷修改。

農(nóng)村宅基地的交易還應(yīng)符合政府的土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)節(jié)約土地資源和保護(hù)耕地的原則。現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村的建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過了城市建成區(qū)的面積，其中主要是農(nóng)民住房占地和村莊內(nèi)的空閑地。要通過村莊整治、合并和搬遷，使農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模得以減少。宅基地的交易必須服從這一節(jié)約土地資源的要求。政府對(duì)農(nóng)村宅基地的使用要作出規(guī)劃，只有符合規(guī)劃的宅基地才可以交易。要解決杜絕把耕地轉(zhuǎn)為宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流轉(zhuǎn)稅，用稅收收入建立村莊整治基金，為農(nóng)村建設(shè)開辟新的資金來源。

在經(jīng)濟(jì)利益、城鄉(xiāng)居民利益互補(bǔ)以及景觀優(yōu)勢(shì)等因素的共同驅(qū)動(dòng)下，宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段，通過土地管理制度改革，依法準(zhǔn)許宅基地入市，制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益。因此，建議：

1．設(shè)計(jì)符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村國(guó)情的宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度

農(nóng)村宅基地是我國(guó)八億農(nóng)民安身立命之基礎(chǔ)，事關(guān)農(nóng)民的切身利益、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定以及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，設(shè)計(jì)一個(gè)既符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村國(guó)情、又具有前瞻性的宅基地法律制度十分重要。農(nóng)村宅基地上的房屋所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，意味著宅基地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓。因?yàn)椤暗仉S房走”是我國(guó)現(xiàn)行法的一項(xiàng)基本原則。１９９０年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》，為逐步推進(jìn)農(nóng)村住宅商品化，鼓勵(lì)農(nóng)民原地或異地購(gòu)買商品房，以及對(duì)村鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)奠定了良好理論基礎(chǔ)。建立宅基地流轉(zhuǎn)法律制度，其核心內(nèi)容是，在保持農(nóng)村宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，政府取消原有的限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，頒發(fā)《集體土地使用證》、《房屋產(chǎn)權(quán)證》等證書，允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，和城市商品房、房改房一樣，合法上市轉(zhuǎn)讓。

2．做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，要加強(qiáng)有關(guān)農(nóng)村土地、住宅建設(shè)的法律法規(guī)宣傳，公開審批登記手續(xù)，公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合政策規(guī)定的農(nóng)民現(xiàn)有宅基地和房屋發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，明確農(nóng)民資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和住宅個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民知道房屋財(cái)產(chǎn)有法可依，有章可循。

3．制定宅基地流轉(zhuǎn)的“放開”政策。在相關(guān)法律正式出臺(tái)之前，地方農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)可先實(shí)行 “放開”政策。允許農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或者本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的符合申請(qǐng)宅基地條件的人員，或者外地來此長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的準(zhǔn)備在此定居住的人員出租或出賣。其租賃或購(gòu)買農(nóng)村宅基地價(jià)格由雙方協(xié)商確定，由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，與現(xiàn)有的國(guó)有土地交易市場(chǎng)逐步接軌，以真正體現(xiàn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值。

4．積極穩(wěn)妥地開展宅基地上房屋的他項(xiàng)權(quán)利登記。一般農(nóng)民最大一筆財(cái)產(chǎn)，即是宅基地上的房屋。如何把其潛在價(jià)值變成擴(kuò)大生產(chǎn)的貨幣價(jià)值，解決農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)資金不足的問題，重要途徑就是將其宅基地上的房屋抵押貸款。這與擔(dān)保法中“為促進(jìn)資金融通和商品流通，保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的立法精神是一致的，應(yīng)當(dāng)予以支持。為此，要做好房屋權(quán)屬登記工作；房屋他項(xiàng)權(quán)利登記應(yīng)采用登記要件主義，要增加必要的登記收件，如要求土地所有者提供同意抵押的證明等。這樣可以最大限度地保證抵押安全，防止出現(xiàn)糾紛。此外，宅基地上房屋他項(xiàng)權(quán)登記要盡可能降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

5．建立合理的宅基地分配機(jī)制。對(duì)于新增宅基地可以設(shè)計(jì)不按戶限定標(biāo)準(zhǔn)，而是規(guī)定人均面積上限，超出部分根據(jù)有待建立的農(nóng)村宅基地價(jià)格體系規(guī)定的地價(jià)購(gòu)買。宅基地流轉(zhuǎn)過程中獲得的收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應(yīng)當(dāng)在國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用者之間進(jìn)行合理分配，大部分留給原宅基地使用者，國(guó)家則通過土地稅的形式分享。

6．整理農(nóng)村宅基地。清理空置住宅，“一戶多宅”和閑置宅基地。全面開展宅基地登記發(fā)證工作，界定宅基地邊界和產(chǎn)權(quán)，為宅基地市場(chǎng)提供基礎(chǔ)條件，鼓勵(lì)農(nóng)民向住宅小區(qū)集中，提高土地利用效率。

7．結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，合理組織宅基地布局。許多宅基地布局雜亂無章，零星分散，土地浪費(fèi)和亂占現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民建樓房，配套的宅基地面積上限應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。實(shí)行宅基地有償使用制度，便于對(duì)村莊統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)管理，改變村落破舊零亂的面貌。

8．明確宅基地合法流轉(zhuǎn)范圍。明確農(nóng)民宅基地的使用權(quán)究竟是債權(quán)還是物權(quán)。如果是債權(quán)，永遠(yuǎn)處于發(fā)包、承包的關(guān)系上，是不能流轉(zhuǎn)的，使用者無權(quán)抵押。如果是物權(quán)，則可以流轉(zhuǎn)，要真正保護(hù)農(nóng)民的利益，就要明確其為物權(quán)，承認(rèn)宅基地入市經(jīng)營(yíng)。宅基地的所有權(quán)仍然屬于集體，但是合法使用者享有租賃權(quán)和收益權(quán)，可以將農(nóng)宅入市買賣租賃。農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，不得重新申請(qǐng)宅基地。

9．建立規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)制度。合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度包括農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式、程序及具體登記、管理措施等的具體規(guī)定。

．建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，土地要素市場(chǎng)也從無到有逐步建立起來，初步形成了土地市場(chǎng)體系的框架，但是對(duì)于農(nóng)村宅基地市場(chǎng)方面卻是一片空白。在新的形勢(shì)下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，要完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系，協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需，合理利用土地就必須改變農(nóng)村宅基地的無償使用制度，建立起規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，要以體現(xiàn)宅基地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量的差異性為核心，形成合理的價(jià)格體系，使價(jià)格在農(nóng)村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。