第一篇：城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村宅基地管理制度改革

城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村宅基地管理制度改革

2013-9-3刁其懷來源：《中國房地產(chǎn)》

刁其懷 成都市房屋產(chǎn)權(quán)登記中心

黨的十八大報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會議都提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地制度改革日益緊迫，而其中的農(nóng)村宅基地制度改革尤為重要。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地粗放利用閑置狀況嚴(yán)重，節(jié)約集約利用潛力大，在農(nóng)村宅基地上做好文章，有利于突破我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人多地少的制約。但是在一些地方政府主導(dǎo)下的宅基地整理，出現(xiàn)了農(nóng)民“被動上樓”、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)等現(xiàn)象，損害了農(nóng)民的利益。本文探討了當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度存在的問題及改革方向。

一、存在的問題

1．村莊缺乏規(guī)劃，公共配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，居民點(diǎn)用地規(guī)模大、增長快

長期以來，我國奉行“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”思想，村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃且規(guī)劃滯后，截至2006年，全國還有75％的村莊尚未制定建設(shè)規(guī)劃。按《土地管理法》的規(guī)定，要求各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃，并規(guī)定村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但在實(shí)踐中，村莊建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不同步，兩者之間缺少銜接。居民點(diǎn)分布缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和布局控制，農(nóng)民建房隨意，宅基地容積率低，違章建筑多，查處難度大，居民點(diǎn)建設(shè)占地規(guī)模大，用地失控，增長快，浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)，村莊規(guī)劃的缺失也帶來鄉(xiāng)村公共配套基礎(chǔ)設(shè)施的不足和鄉(xiāng)村鄉(xiāng)貌的不美觀，生活不方便、居住環(huán)境差等問題。

2．人均宅基地面積超標(biāo)情況嚴(yán)重，空心村普遍，宅基地閑置問題突出，節(jié)約集約化用地水平不高

按現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，且面積不得超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際情形卻是宅基地超標(biāo)十分普遍，宅基地閑置嚴(yán)重。其一，由于宅基地的福利性和取得的無償性，刺激了農(nóng)民多占宅基地的沖動，多占總比少占好。其二，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了建新房的熱潮，很多農(nóng)民認(rèn)為宅基地屬于自己的私產(chǎn)，拆老宅和祖房會影響風(fēng)水，因此，農(nóng)房建設(shè)過程中，建新不拆舊現(xiàn)象比較普遍，舊房空置率高，同時(shí)農(nóng)房繼承等原因也使農(nóng)村一

戶多宅普遍，空心村嚴(yán)重。其三，村莊規(guī)劃和宅基地管理不力，基層政府重收費(fèi)、輕管理，農(nóng)房建設(shè)未批先建，批少占多等現(xiàn)象也十分突出。其四，在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，很多農(nóng)村人口基于各種原因外遷也造成了宅基地的大量閑置。宅基地的大量浪費(fèi)閑置，說明我國宅基地利用粗放、節(jié)約集約化水平低。

3．宅基地審批退出機(jī)制不健全，缺乏可操作性

按照我國相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民取得宅基地最后的審批權(quán)限在代表縣政府行使審批權(quán)限的縣級國土部門，但在實(shí)踐中，農(nóng)民獲得宅基地的關(guān)鍵卻在于鄉(xiāng)村干部。通常情況下，農(nóng)民取得宅基地的程序如下：由符合條件的農(nóng)民向所在的村民小組提出申請，經(jīng)村民小組會議討論通過并予以公示，無異議的，將申請材料交至所在的村民委員會討論，村民會議討論通過并公示無異議的，再報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府辦事處審核，并會同村、組相關(guān)人員現(xiàn)場勘查，符合規(guī)定的再報(bào)縣級國土部門審查，審查通過的報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)，登記造冊，確認(rèn)申請人宅基地使用權(quán)。

在上述過程中，縣級國土部門管轄范圍寬，工作任務(wù)重，不可能深入鄉(xiāng)村核實(shí)情況，只會就下級報(bào)送的申請資料作案頭審查，宅基地審批過程中，真正起關(guān)鍵作用的是在鄉(xiāng)村干部。農(nóng)村是個(gè)熟人社會，鄉(xiāng)村干部對所轄范圍內(nèi)的宅基地情況最為了解，而一些鄉(xiāng)村干部借此以權(quán)謀私，借地生財(cái)。其本人家庭或是與其關(guān)系好的親戚朋友就很容易取得宅基地，雖然國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定了宅基地審批過程中不得向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，但在一些地區(qū)農(nóng)村宅基地取得仍需繳納一定費(fèi)用，農(nóng)民只要有錢即可買地建房的現(xiàn)象也比較普遍，這既滋生了宅基地審批過程中的腐敗，也在事實(shí)上造成宅基地取得的失控。

我國1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》和1998年《土地管理法》規(guī)定了宅基地收回的幾種情形，但是并未明確收回的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用人基于利己立場出發(fā)，不可能無償退出已占有的宅基地，即便這些宅基地已處于閑置狀態(tài)。因此，在中國農(nóng)村，宅基地收回的情形幾乎沒有，一方面大量宅基地長期處于閑置狀態(tài)，存量宅基地盤活率極其低下；另一方面卻是宅基地供應(yīng)量的不斷增加。這種現(xiàn)象顯然與國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》所規(guī)定的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策目標(biāo)相違背。

4．宅基地登記發(fā)證率較高，但進(jìn)展緩慢，各地發(fā)展不平衡

我國實(shí)行的是不動產(chǎn)登記發(fā)證制度，宅基地發(fā)證工作關(guān)涉農(nóng)村千家萬戶的切身利益，也是國土部門加強(qiáng)宅基地管理的重要手段。我國一向比較重視宅基地登

記發(fā)證工作，1986年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》首次要求“各地要對所有非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行登記和發(fā)證，建立健全地籍管理制度”；1989年國家土地管理局頒布的《土地登記規(guī)劃》對集體建設(shè)用地登記發(fā)證提出了具體明確要求；特別是 2008年，國土資源部出臺了《土地登記辦法》、《關(guān)于貫徹實(shí)施〈土地登記辦法〉進(jìn)一步加強(qiáng)土地登記工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等一系列法規(guī)文件，全力．部署推進(jìn)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，但各地發(fā)證進(jìn)展情況卻極不平衡。當(dāng)前，地方財(cái)政對宅基地登記發(fā)證工作支持力度不夠，一些地方甚至從未將該項(xiàng)工作列入財(cái)政預(yù)算。由于制度層面取消了宅基地登記發(fā)證收費(fèi)，而宅基地登記收費(fèi)往往是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土管理所的主要工作經(jīng)費(fèi)來源，因此，基層國土管理部門從事此項(xiàng)工作的人員不多，工作主動性差，一些地方的宅基地登記發(fā)證工作幾乎處于停滯狀態(tài)。

5．新農(nóng)村建設(shè)中，盲目推行農(nóng)民住宅的公寓化，侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利現(xiàn)象十分嚴(yán)重

當(dāng)前，我國正在著力推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，但是很多地方并未真正理解城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村向城市看齊，于是在農(nóng)村大拆大建，盲目推行農(nóng)民住宅的公寓化，農(nóng)民集中居住、“被上樓”現(xiàn)象嚴(yán)重。如此雖然帶來了宅基地容積率的增加，宅基地節(jié)約集約利用化水平提高，但也使農(nóng)村失去了應(yīng)有的居住特色，增加了農(nóng)民生活的成本，給農(nóng)民生活帶來諸多不方便。

特別是一些地方政府及開發(fā)商打著以舊村改造和村莊整治為內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化幌子，直接侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利。第一，以“新村建設(shè)”名義，通過舊村改造和村莊整治增加建設(shè)用地指標(biāo)，減少或平調(diào)農(nóng)民宅基地。由于我國實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)管理制度，建設(shè)用地指標(biāo)主要用于大中城市的建設(shè)，縣級城市建設(shè)用地指標(biāo)不足，而農(nóng)民的宅基地作為存量建設(shè)用地，通過各種方式對宅基地進(jìn)行整理，既可增加建設(shè)用地?cái)?shù)量，也避開了建設(shè)用地的指標(biāo)管理。因此，很多地方政府就在農(nóng)民的宅基地上打主意，而通過整理出來的建設(shè)用地往往挪作他用，并未用于新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民也并未得到實(shí)惠。第二，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層地方政府與開發(fā)商聯(lián)手在宅基地上開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)建設(shè)似乎對農(nóng)民、開發(fā)商和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政府三方都是有利的事，一方面，農(nóng)民分享了土地的增值收益，搬進(jìn)了新居；另一方面，開發(fā)商節(jié)約了開發(fā)成本，獲取了開發(fā)利潤；再一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政府獲取了土地出讓收益，同時(shí)農(nóng)村面貌也得以改觀。但這是一種短視行為，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民集中居住“集體上樓”后，作為農(nóng)民個(gè)體的宅基地使用權(quán)變得模糊起來，因?yàn)檗r(nóng)民只能分?jǐn)傂^(qū)土地的一部分，至于此部分在哪里卻并不明確。第三，以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”名義，將農(nóng)民的宅基地國有化。近年來，隨著城市化的快速發(fā)展，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地日益緊張、嚴(yán)重不足，于是

這些地區(qū)的政府就通過縣改市、市改區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，及村委會改居委會、村民變居民的方式，將農(nóng)民的宅基地變?yōu)橐?guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地。

二、改革方向

1．加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理

加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，按照新農(nóng)村建設(shè)要求，逐步禁止零星建房行為，適時(shí)推進(jìn)農(nóng)民住宅建設(shè)向中心村及小城鎮(zhèn)聚集，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量和用地規(guī)模進(jìn)行合理預(yù)測，要抓緊制定和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，各地財(cái)政應(yīng)安排專項(xiàng)資金用于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃的編制工作，嚴(yán)格控制宅基地?cái)?shù)量規(guī)模，合理布局農(nóng)村居民點(diǎn)，防止村莊建設(shè)盲目擴(kuò)張，通過村莊規(guī)劃，使城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地合理安排、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化利用。加強(qiáng)對村莊建設(shè)的引導(dǎo)，村莊建設(shè)要因地制宜，分類指導(dǎo)，體現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、農(nóng)村特色，切忌千篇一律，同時(shí)，加強(qiáng)公共配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，方便群眾生活，提升生活質(zhì)量。

各地應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有針對性的推進(jìn)農(nóng)民住宅公寓化、城鎮(zhèn)集中和中心村建設(shè)。對于第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的村莊，可以推行農(nóng)民住宅公寓化。對于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)周邊的自然村，可納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，逐步向城鎮(zhèn)集中。對于零星的、未能成片的住宅區(qū)及選址不在鎮(zhèn)中心區(qū)的區(qū)域，則不宜推行農(nóng)民住宅公寓化。對于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村莊，則不宜推行農(nóng)民住宅的公寓化，應(yīng)按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，建設(shè)中心村。宅基地規(guī)劃管理要從實(shí)際出發(fā)，防止大拆大建，穩(wěn)步推進(jìn)村莊治理。

2．加強(qiáng)宅基地用途管制

土地規(guī)劃管理是用途管制的基礎(chǔ)，我國 1998年《土地管理法》首次確立了土地用途管制，根據(jù)《土地管理法》第43條、第59條、第62條的規(guī)定，宅基地被嚴(yán)格限定于農(nóng)民住宅建設(shè)，按照質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB／ T21010-2007)國家標(biāo)準(zhǔn)，宅基地屬于住宅用地，代碼為072。目前，我國農(nóng)村農(nóng)民對宅基地的用途管制還不甚明了。宅基地雖然作為集體建設(shè)用地的一種，但它與一般的集體建設(shè)用地仍有所區(qū)別，一般集體建設(shè)用地的利用以體現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)屬性為重，注重高效、集約，發(fā)揮土地的資本功能，而宅基地的設(shè)計(jì)基本目標(biāo)是居有其屋，解決廣大農(nóng)民的居住問題。目前，我國總?cè)丝谥修r(nóng)村人口占到了60％左右，解決好他們的居住問題，也就維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，因此宅基地的用途管制還需加強(qiáng)，監(jiān)管機(jī)制仍需完善。

3．大力推進(jìn)宅基地的節(jié)約集約化利用水平

當(dāng)前，“空心村”、住房空置、一戶多宅、宅基地閑置等已成為宅基地管理中的突出問題，影響到了農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約化利用水平，要改變農(nóng)村宅基地粗放管理模式，因地制宜組織開展宅基地使用情況的調(diào)查清理工作。通過行政和經(jīng)濟(jì)手段加大對閑置宅基地的整理工作，建立激勵加約束的宅基地退出機(jī)制，對于通過非法手段多占宅基地而致宅基地閑置的，政府可以通過強(qiáng)制行政手段讓其退出，對于通過合法手段取得宅基地產(chǎn)生閑置的，可通過經(jīng)濟(jì)杠桿予以調(diào)節(jié)，如對當(dāng)事人退出宅基地的予以合理補(bǔ)償，對于當(dāng)事人超標(biāo)部分的宅基地實(shí)行有償使用，增加其保有的成本。加大宅基地整理、復(fù)耕及置換等工作，推動農(nóng)民退出宅基地，通過整理挖潛，采取舊村改造，可以解決未來用地需求。

嚴(yán)格實(shí)行建新拆舊政策，對于新建住房的，應(yīng)要求申請人先行退出宅基地。要加強(qiáng)宣傳，正確引導(dǎo)，糾正農(nóng)民建房相互攀比觀念，從嚴(yán)控制宅基地增量，盤活現(xiàn)有宅基地存量，農(nóng)民新建住宅的，要充分利用村內(nèi)老宅基地、空閑宅基地及廢棄地等。加強(qiáng)宅基地審批工作，防止村莊盲目向外擴(kuò)展，對各村人口的增長情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，根據(jù)人口增長統(tǒng)計(jì)情況下達(dá)與之相適應(yīng)宅基地計(jì)劃指標(biāo)，村集體與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土管部門要協(xié)同會商，合理分配，同時(shí)要合理規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)布局和宅基地容積率，避免土地浪費(fèi)。

4．建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

針對我國農(nóng)村宅基地退出機(jī)制缺失所導(dǎo)致的宅基地長期處于增量供應(yīng)和存量盤活低等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)建立宅基地退出獎勵制度，對于合法取得的宅基地，農(nóng)民主動退出的應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以現(xiàn)有宅基地估價(jià)后所能置換到的集中居住區(qū)的住房為參照，使得農(nóng)民失去宅基地后，仍可以補(bǔ)償款取得相應(yīng)的住房保障，另外，還要加大力度建立農(nóng)村住房保障體系，為農(nóng)民退出宅基地提供動力。同時(shí)，考慮到農(nóng)村宅基地和城市經(jīng)濟(jì)適用房的相似性，都是針對低收人群體的住房保障，因此，可引入城市經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)回購制度，建立農(nóng)村宅基地回購制度，由政府收購符合流轉(zhuǎn)條件的宅基地，再由政府將其出售給符合一定條件的受讓人。

5．切實(shí)保護(hù)農(nóng)民對宅基地的合法權(quán)益

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體可以為了公共目的收回農(nóng)民的宅基地，并給予“合適”的補(bǔ)償，但該“合適”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻并未明確界定，由此給農(nóng)村宅基地的補(bǔ)

償帶來了很大的隨意性，如果對拆遷房屋按照《土地管理法》中規(guī)定的地上附著物給予補(bǔ)償，那么與臨近國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，明顯偏低。在城市房屋拆遷過程中，主要適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，補(bǔ)償依據(jù)一般根據(jù)城市房屋所在的區(qū)位、用途和建筑面積予以確定，補(bǔ)償數(shù)額較為合理。而農(nóng)村房屋拆遷適用《土地管理法》，該法規(guī)定較為籠統(tǒng)，還沒有完善的法律法規(guī)對農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)制，這顯然不利于保護(hù)農(nóng)民的利益，在實(shí)踐中，農(nóng)民的補(bǔ)償數(shù)額是非常低的。因此，要對宅基地拆遷補(bǔ)償作出明確規(guī)定，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

《物權(quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用。但何為公共利益卻并不明確，時(shí)有打著公共利益的名義強(qiáng)征農(nóng)民土地的事宜見諸報(bào)端，因此，必須對何為公共利益進(jìn)行界定。

防止一些地方政府以“村改居”等名義，擅自將宅基地轉(zhuǎn)為國有用地，即便要轉(zhuǎn)為國有的，應(yīng)該履行法定的征收程序，并經(jīng)宅基地權(quán)利人的同意，嚴(yán)禁強(qiáng)拆，要依法保障農(nóng)民對宅基地的權(quán)利不受侵害。要完善基層民主治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)村民自治，充分發(fā)揮村民自治組織在宅基地分配、使用、監(jiān)管和收回中的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在農(nóng)房搬遷、置換、集中居住等方面，要充分尊重農(nóng)民的意愿，不搞強(qiáng)制性安排。

當(dāng)前，宅基地登記發(fā)證率逐步提高，但宅基地上房屋登記率卻偏低，很多地方都沒開展農(nóng)房登記工作，農(nóng)房管理相對薄弱，農(nóng)房登記的缺失也損害了農(nóng)民的利益。這在征地拆遷中表現(xiàn)最為明顯，大多數(shù)農(nóng)民不能提供農(nóng)房登記的權(quán)屬證明，因此導(dǎo)致對宅基地上農(nóng)房的補(bǔ)償往往按地上附著物補(bǔ)償，價(jià)格很低，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)房的登記工作，通過登記制度保護(hù)農(nóng)民對宅基地上房屋的合法所有權(quán)權(quán)益。

第二篇：宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革

一、宅基地制度改革的主要內(nèi)容和原則底線

中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，是推進(jìn)土地要素市場化配置改革重要探索，對于補(bǔ)齊農(nóng)村土地制度短板，完善鄉(xiāng)村振興“四梁八柱”的政策體系具有重要意義。

二、宅基地制度改革的必要性

（一）有助于解決宅基地閑置浪費(fèi)，土地利用效率不高的問題。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，大量農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。40多年來，在我國農(nóng)村人口數(shù)量減少約2.39億的情況下，宅基地面積卻累計(jì)增加超過3000萬畝，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。造成這種局面的原因主要在于原有的宅基地制度有待改革。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地由集體成員無償取得，一戶一宅，但不允許轉(zhuǎn)讓和買賣，甚至所在集體也不具備有償收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)的機(jī)制。在這種情況下，一方面農(nóng)村新增戶需要新增宅基地，另一方面已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民的閑置宅基地又不能通過市場途徑流轉(zhuǎn)和重新配置，容易導(dǎo)致宅基地總量增加與閑置浪費(fèi)并存。農(nóng)村宅基地制度改革正是在堅(jiān)持土地集體所有、保障農(nóng)戶資格的前提下，引入了市場機(jī)制，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而可以大大提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

（二）有助于吸引鄉(xiāng)村建設(shè)資金，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

長期以來，我國農(nóng)村建設(shè)資金缺乏的問題相對突出。由于宅基地和閑置農(nóng)房均不允許向外開放，農(nóng)村缺乏吸引城市資金下鄉(xiāng)的載體，鄉(xiāng)村建設(shè)資金池有出無進(jìn)，資金要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動的局面無法形成。農(nóng)村宅基地制度改革正是致力于構(gòu)建一套開放、共享、公平的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，釋放出農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋資源的價(jià)值，并吸引外部資本投入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí)，宅基地交易雙方參照城鎮(zhèn)房屋和土地流轉(zhuǎn)交易的稅費(fèi)征收辦法向國家繳納的稅費(fèi)，可用于充實(shí)農(nóng)村集體建設(shè)資金，也為宅基地集體所有權(quán)找到了實(shí)現(xiàn)形式。

（三）有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

對于農(nóng)民而言，住房是其重要的財(cái)產(chǎn)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地自發(fā)入市雖然給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，確實(shí)也解決了部分進(jìn)城人口的居住問題，但是還存在不少制度障礙。農(nóng)村宅基地制度改革正是通過放活宅基地和農(nóng)宅使用權(quán)交易，為農(nóng)民打開了獲得財(cái)產(chǎn)性收入的大門。尤其是對于已經(jīng)在城市就業(yè)，急需定居資金的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，財(cái)產(chǎn)性收入的獲得為他們提供了實(shí)現(xiàn)市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（四）推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，是深化農(nóng)村土地制度改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述精神的具體體現(xiàn)。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展道路上，必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持審慎與創(chuàng)新并重，不斷將宅基地制度改革向縱深推進(jìn)。

三、農(nóng)村宅基地使用主要存在的問題

一是農(nóng)村宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，基于“集體土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多農(nóng)戶都自發(fā)占領(lǐng)多處宅基地；

另一方面，由于基層管理的局限，使一些本應(yīng)該收回的宅基地?zé)o法收回，從而進(jìn)一步加劇了宅基地一戶多宅的現(xiàn)象。

二是農(nóng)戶建房面積大，嚴(yán)重超標(biāo)。

囿于“房子大光宗耀祖”等陳舊觀念及相互攀比心理影響，有些村民建房嚴(yán)重超過了縣宅基地建設(shè)面積標(biāo)準(zhǔn)。

三是村莊缺乏規(guī)劃，房屋布局較散亂。

長期以來，農(nóng)村住房建設(shè)缺乏科學(xué)的規(guī)劃與管理，絕大部分村莊沒有編制村莊規(guī)劃，致使村民建房選址隨意性很大，房屋布局散亂，朝向雜亂無章。

四是閑置房屋多，村莊空心化嚴(yán)重。

農(nóng)村人口大量外出就業(yè)及村民建新不

拆舊，致使閑置破敗的房屋或散布各處或集中連片，加劇村莊空心化程度。

五是違規(guī)建房多。

宅基地審批意識不強(qiáng)，使違規(guī)建房現(xiàn)象嚴(yán)重。

六是私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

由于宅基地管理制度滯后，加之村民普遍認(rèn)為宅基地是祖業(yè)是私有財(cái)產(chǎn)，使得房屋和宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

四、龍港市主要做法

（一）政策支持機(jī)制：宅改的制度保障。被列為宅基地改革試點(diǎn)之一，為該市宅基地改革提供了契機(jī)。龍港市緊緊圍繞中央所定的“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地制度改革總目標(biāo)和“兩完善兩探索”的改革任務(wù)來推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一項(xiàng)鄉(xiāng)村治理改革，也是一項(xiàng)國家治理工作，宅基地制度改革的推行離不開政策的支持。這表現(xiàn)在在市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立宅基地試點(diǎn)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌全市宅基地制度改革。在市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本市實(shí)際情況制定具體的政策制度。如出臺了一項(xiàng)綜合性指導(dǎo)文件—《龍港市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，其內(nèi)容包括“指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、工作任務(wù)、工作步驟、工作措施”六個(gè)部分。圍繞宅改的目標(biāo)，出臺23項(xiàng)配套文件、3項(xiàng)組織管理制度和一系列工作指南等配套文件，這些為宅基地制度改革順利進(jìn)行提供了政策支持。

五、寫在開篇（為何要進(jìn)行宅基地制度改革）

農(nóng)村改革的目的是活村富民。中國農(nóng)村最重要、最龐大的資本存量，就是“三塊地”，即農(nóng)地、宅基地和集體建設(shè)用地。在新的發(fā)展階段，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮農(nóng)村在國內(nèi)大循環(huán)的能動性作用，關(guān)鍵是以盤活農(nóng)村“三塊地”為支點(diǎn)，撬動和動員社會投資并優(yōu)化生產(chǎn)要素的市場化配置，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，由此挖掘和釋放農(nóng)村土地的制度紅利，重構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系并著力拓展農(nóng)民的增收空間。

無疑，農(nóng)村宅基地制度是我國最具特色也是備受關(guān)注的制度安排。正因?yàn)槿绱耍吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)要積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。

六、宅基地制度改革的未來方向

進(jìn)一步探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，在維護(hù)集體所有權(quán)、厘清農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，盤活宅基地使用權(quán)。重點(diǎn)在于：

一是“三權(quán)分置”。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，關(guān)鍵在于維護(hù)所有權(quán)的基礎(chǔ)上厘清資格權(quán)。我國2007年實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)不動產(chǎn)歸本集體成員集體所有”。2021年實(shí)施的《民法典》作出了同樣的規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》和《民法典》的這一規(guī)定，農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的所有權(quán)主體，既不是集體經(jīng)濟(jì)組織，不是村民委員會，也不是全體村民，而是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體。從產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的層面來說，維護(hù)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的核心，不是要形成凌駕于成員之上的“集體”，而是要形成成員之外的排他。因此，明晰農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)歸屬，必須把集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)或資格權(quán)界定清楚，這樣才能把集體所有權(quán)真正落到實(shí)處，解決所有權(quán)主體虛置模糊的問題。

二是產(chǎn)權(quán)開放。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”不僅誘導(dǎo)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，而且打破村莊社區(qū)的封閉格局，在產(chǎn)權(quán)開發(fā)中引入社會資本，形成了多樣化的新型經(jīng)營主體。同樣，宅基地的“三權(quán)分置”也必將促導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)權(quán)開放。宅基地的集體所有權(quán)決定了農(nóng)戶的資格權(quán)，資格權(quán)則決定了農(nóng)戶的使用權(quán)。如果說資格權(quán)是封閉的，那么使用權(quán)則是可開放的。沒有開放不僅難以生成價(jià)格與競爭性市場，而且難以促進(jìn)村莊的人口流動尤其是有能力經(jīng)營主體的進(jìn)入。可能的渠道是，一方面通過對村莊宅基地特別是“空心村”的整治，進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌徇w與集中，利用耕地占補(bǔ)平衡及其區(qū)域性的建設(shè)用地指標(biāo)交易，盤活土地資源；另一方面支持村集體或經(jīng)濟(jì)合作社以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房。

三是撬動盤活。

盤活宅基地使用權(quán)，是進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道。一方面，應(yīng)該穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房與宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓，激活農(nóng)村金融，將產(chǎn)業(yè)振興與生態(tài)宜居目標(biāo)結(jié)合起來、推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從而發(fā)揮土地制度在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用;另一方面，利用財(cái)政資金進(jìn)行宅基地的置換、整理與修復(fù)，由此撬動和放大社會資本的注入，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)觀光、民俗體閑、文化體驗(yàn)以及養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體。其中，可通過股份合作的方式開發(fā)古村落、民俗村、體閑農(nóng)莊等，打造新的產(chǎn)業(yè)鏈；發(fā)展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享經(jīng)濟(jì)形式，打造鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，開放與盤活產(chǎn)權(quán)，必須充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，守住“農(nóng)民利益不受損”的底線，在此基礎(chǔ)上將改革推向深入，從而為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。因此，學(xué)界有必要對農(nóng)村宅基地制度改革給予持續(xù)的關(guān)注。

七、改革背景

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度來源于土地制度改革實(shí)踐，是在對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。多年來，農(nóng)村宅基地制度不斷調(diào)整完善，己形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷深入，現(xiàn)行宅基地制度也暴露出一系列問題。從2015年開始，中央加緊部署包括宅基地制度在內(nèi)的一系列土地制度改革，2019年新修訂的土地管理法把地方的最新實(shí)踐上升為法律規(guī)范，標(biāo)志著改革進(jìn)入新階段。站在新的起點(diǎn)上，梳理我國宅基地制度的政策演變脈絡(luò)，把握宅基地制度的現(xiàn)狀和特征，歸納試點(diǎn)探索的突破與制約，對于深入推進(jìn)宅基地制度改革具有重要意義。

八、宅基地制度改革的發(fā)展歷程

新中國成立至今，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的過程。此處筆者結(jié)合宅基地權(quán)屬性質(zhì)、體制變革及其在土地管理體制上的要求和反應(yīng)等將新中國成立以來農(nóng)村宅基地制度的政策演變劃分為以下幾個(gè)階段。

（一）私人所有、自由流轉(zhuǎn)時(shí)期(1948-1961年)

新中國成立后，實(shí)行生產(chǎn)資料私有制，農(nóng)村的宅基地和房屋等歸農(nóng)民私有，農(nóng)民享有充分的處置權(quán)，可以自由買賣。社會主義改造時(shí)期，通過互助組、初級社、高級社等公有制改造，農(nóng)村生產(chǎn)資料集體化程度不斷提高，但宅基地和房屋屬于農(nóng)民所有的制度沒有改變。1956年實(shí)施的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定社員的房屋地基不必入社。這一時(shí)期，房屋及建房用地仍保持私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，可以自由買賣、租賃、繼承，并受到法律保護(hù)。

（二）集體所有、地隨房走時(shí)期(1962-1994年)

高級社向農(nóng)村人民公社過渡后，在農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)資料集體所有制，農(nóng)村宅基地也逐步集體化，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)演變?yōu)檎厥褂脵?quán)。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，不準(zhǔn)出租和買賣。社員的房屋歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。這一階

段，不允許宅基地單獨(dú)出租和買賣，但宅基地可以隨同房屋一并流轉(zhuǎn)。文化大革命爆發(fā)后，經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)趨于停滯，包括宅基地制度在內(nèi)的農(nóng)村各項(xiàng)制度也無明顯變化。這一時(shí)期，農(nóng)村房屋可以買賣，并順帶實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。1982年國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以隨同房屋的買賣而轉(zhuǎn)移，但是出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。1986年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民建住宅需要使用集體土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，首次從法律上明確城鎮(zhèn)居民可以合法申請集體土地蓋房。

改革開放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了建房熱潮，農(nóng)民建房熱衷于占好地、多占地，出現(xiàn)大量占用耕地的勢頭。為嚴(yán)格保護(hù)耕地，1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》，提出選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、耕地資源緊張的地區(qū)，有步驟地開展宅基地有償使用試點(diǎn)。進(jìn)入90年代后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，為此，中央不斷出臺措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1993年中辦國辦頒布《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》，明確為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和超占費(fèi)，宅基地再次實(shí)行無償使用。

（三）嚴(yán)格管理、限制交易時(shí)期(1995-2008年)

1995年施行的《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，標(biāo)志著宅基地進(jìn)入嚴(yán)格管理、限制交易時(shí)期。1998年城鎮(zhèn)住房分配體制改革后，大量城市居民下鄉(xiāng)購買農(nóng)民的房屋，為控制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋行為以順利推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革，1998年修訂的《土地管理法》從法律上禁止了城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和房屋，并規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地。禁止農(nóng)民把住宅出售給城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民“一戶一宅”的規(guī)定，堵上了城市居民合法獲得農(nóng)村宅基地的途徑。此后，國家出臺的一系列政策文件，如2004年的國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及2007年國辦《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等，都嚴(yán)令禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，從此，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)地成為宅基地制度改革的紅線。

（四）拓展權(quán)能、自主探索時(shí)期(2008-2014年)

新世紀(jì)以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度不斷加大，大量農(nóng)村人口加速流向城市，在城市就業(yè)和購房居住，農(nóng)村宅基地及房屋閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)，引發(fā)社會關(guān)注。，習(xí)為提高宅基地利用效率，推進(jìn)人口流動與土地資源配置相匹配，國家探索放松對宅基地使用權(quán)的限制，穩(wěn)慎有序地激活包括農(nóng)村土地和房屋資源在內(nèi)要素市場成為改革探索的方向。2008年，黨的十七屆三中全會《決定》提出依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。2010年，原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》提出選擇合適地區(qū)開展宅基地有償使用試點(diǎn)，宅基地有償使用再次成為改革內(nèi)容。2013年黨的十八屆三中全會《決定》要求改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)。此后，以還權(quán)賦能為重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，農(nóng)民房屋和宅基地權(quán)益保護(hù)持續(xù)加強(qiáng)。

（五）保障權(quán)益、深化改革時(shí)期(2015年至今)

為落實(shí)十八屆三中全會要求，2014年12月中央深改組審議通過了農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革的意見，系統(tǒng)謀劃推進(jìn)完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機(jī)制等改革事項(xiàng)。2015年2月，全國人大授權(quán)在全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)，開展宅基地制度改革試點(diǎn)。2015年11月，中辦國辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，將探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機(jī)制和開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等改革事項(xiàng)提上日程。2018年，中央一號文件又提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地“三權(quán)分置”等改革事項(xiàng)。經(jīng)過5年的改革實(shí)踐，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2019年全國人大通過新修訂的《土地管理法》，對宅基地制度進(jìn)行了修改：一是明確規(guī)定保障戶有所居多種實(shí)現(xiàn)形式;二是下放宅基地審批權(quán);三是允許農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

九、深化改革的制度建議

（一）建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門的分工協(xié)作機(jī)制。

在宅基地管理上，新一輪的機(jī)構(gòu)改革明確將宅基地審批、監(jiān)督管理和執(zhí)法等職責(zé)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，而村莊規(guī)劃、宅基地確權(quán)頒證、計(jì)劃指標(biāo)管理等職責(zé)還在自然資源部門。實(shí)踐中，兩部門的職能存在一定程度的交叉以及兩部門職能都不包括的空白地帶。如何建立兩部門在宅基地管理上的有效協(xié)同機(jī)制需要認(rèn)真研究，其中，信息和數(shù)據(jù)共享是健全兩部門協(xié)同機(jī)制的核心。因此，建議國家層面盡快研究建立兩部門關(guān)于宅基地管理的數(shù)據(jù)共享和協(xié)作機(jī)制。

（二）研究制定宅基地有償使用制度，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)到期后政策的平穩(wěn)過渡。

探索宅基地有償使用制度是前期改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要改革內(nèi)容，試點(diǎn)地區(qū)也做了大量卓有成效的工作。如果試點(diǎn)工作結(jié)束后有償使用政策不能繼續(xù)執(zhí)行，前期的工作必將徒勞，而且試點(diǎn)地區(qū)黨委政府的公信力將會大打折扣，甚至影響宅基地管理秩序。建議在部署新一輪深化宅基地制度改革試點(diǎn)時(shí)將其繼續(xù)作為重要改革內(nèi)容，或授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究是否繼續(xù)執(zhí)行宅基地有償使用制度以及確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加快探索戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，完善農(nóng)民住房保障方式。

如何在“三權(quán)分置”改革方向和制度框架下保障農(nóng)民戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式是有待繼續(xù)探索的重要問題。新修改的《土地管理法》規(guī)定，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，按照省級政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)戶有所居。這其中“規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”究競是何標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確。實(shí)踐中，各地因地制宜探索戶有所居實(shí)現(xiàn)形式，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開展，如果不與這些政策配合，戶有所居的相關(guān)政策能否獨(dú)立運(yùn)行，以及資金如何籌集等問題需要進(jìn)一步研究。

（四）深入探索宅基地跨集體流轉(zhuǎn)問題，盤活閑置宅基地資源。

盤活閑置宅基地資源，促進(jìn)農(nóng)村土地有效利用是宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)在要求。而宅基地流轉(zhuǎn)是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個(gè)村集體內(nèi)部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉(zhuǎn)，有效盤活利用就成為一句空話。從實(shí)踐情況看，試點(diǎn)地區(qū)探索開展了多種方式的宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)機(jī)制。建議對已有的探索進(jìn)行政策實(shí)施效果評估，在確保農(nóng)民利益不受損的情況下，擇機(jī)部署開展下一輪試點(diǎn)工作，進(jìn)一步驗(yàn)證政策的可行性，逐步將實(shí)踐證明行之有效的做法上升為制度安排，解決宅基地合法流轉(zhuǎn)渠道不暢的問題。

十、當(dāng)前宅基地制度存在的問題

（一）所有權(quán)屬功能虛化，使用權(quán)屬不清晰，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)功能虛化弱化

目前我國農(nóng)村宅基地仍沿襲改革開放前確立的集體所有制，農(nóng)民享有宅基地的使用權(quán)和房屋所有權(quán)，房屋和宅基地的所有權(quán)分屬不同的土體，導(dǎo)致宅基地所有權(quán)土體虛化，所有人虛位。農(nóng)村宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓受限較少，但宅基地使用

權(quán)轉(zhuǎn)讓卻限制較多，在宅基地不能真正實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)的前提下，農(nóng)村住房市場無法真正發(fā)展起來，進(jìn)而影響農(nóng)民的房屋所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。因此，宅基地的所有權(quán)和房屋的所有權(quán)的割裂，使得農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)功能嚴(yán)重虛化弱化。

（二）權(quán)利保護(hù)制度缺失，農(nóng)村宅基地用益物權(quán)不完整

雖然《物權(quán)法》確立了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，政府也加快了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，但是，房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的政策規(guī)范與法律規(guī)定仍存在著一定的沖突，具體表現(xiàn)在:一是農(nóng)民的宅基地上的房屋不得向城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民出售;二是在1999年5月6日《國務(wù)院辦公廳關(guān)十加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》發(fā)布后，對城市居民購買農(nóng)民住宅的不予登記;三是非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋取得宅基地使用權(quán)的登記問題;四是農(nóng)村宅基地所有權(quán)土體與本集體經(jīng)組織成員身份界定問題。這就導(dǎo)致雖然《物權(quán)法》對農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)有原性規(guī)定，但是在具體實(shí)施上仍困難重重。

（三）規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村宅基地閑置與浪費(fèi)并存，粗放使用現(xiàn)象嚴(yán)重

盡管目前已經(jīng)有了村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，村莊布局規(guī)劃等，但規(guī)劃的引導(dǎo)作用和控制力度不夠，基層管理者未能嚴(yán)格執(zhí)行宅基地規(guī)劃，農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模失控，自然村莊環(huán)境整治困難。由十農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制，農(nóng)村宅基地不能按照市場機(jī)制進(jìn)行資源配置，加之農(nóng)村的鄉(xiāng)土人情社會，基層管理不到位，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象大量存在，土地資源利用浪費(fèi)嚴(yán)重，出現(xiàn)了人均宅基地面積不平衡、空心村、私搭亂建嚴(yán)重等現(xiàn)象。

（四）流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制形同虛設(shè)，農(nóng)村宅基地隱形交易與地下流轉(zhuǎn)大量發(fā)生

根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：國家鼓勵進(jìn)城定居的農(nóng)村居民自愿有償退出宅基地，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購以用十滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。但從實(shí)踐中來看，農(nóng)村宅基地自愿有償退出效果不明顯，其原因有：一是村集體財(cái)力薄弱，回購資金短缺;二是農(nóng)民期望值較高，退出之后宅基地流轉(zhuǎn)空間及范圍有限；三是宅基地增值收益分配機(jī)制尚不健全，缺乏具體政策支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發(fā)群眾退出宅基地的積極性。盡管法律明確禁止宅基地買賣，但實(shí)踐中，通過房屋買賣、以租代購等形式的隱形交易與地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，給宅基地的管理造成了進(jìn)一步的混亂。

十一、宅基地制度存在的問題

1.宅基地所有權(quán)難以顯化

現(xiàn)行法律對宅基地集體所有的歸屬安排已經(jīng)比較清晰，當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問題在于如何更好地落實(shí)和顯化集體所有的各項(xiàng)權(quán)能，主要包括處置、管理和收益等三個(gè)方面。其一，宅基地所有權(quán)歸集體所有，但集體是一個(gè)抽象概念，需要通過一定組織來執(zhí)行完成集體意志。良好的組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制關(guān)系著宅基地的處置、管理和收益等集體所有權(quán)能的順利實(shí)現(xiàn)。“目前尚無法律法規(guī)對集體這一概念進(jìn)行界定，存在三權(quán)分置下的集體土地所有權(quán)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。”f}l在宅基地改革實(shí)踐中，村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社以及新型農(nóng)村自治組織(一些基層農(nóng)村地區(qū)因應(yīng)協(xié)商民主，創(chuàng)新村民自治實(shí)現(xiàn)形式，不斷探索搭建起來的各種新型自治組織平臺，如村民理事會、鄉(xiāng)規(guī)民約評理會、村民議事會。)等各司其職，如何科學(xué)處理這些組織之間的關(guān)系，有條不紊地實(shí)施處置、管理和收益權(quán)能，是彰顯宅基地集體所有權(quán)的首要問題。其二，有償使用費(fèi)收取問題。在農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐中，實(shí)施有償選位，針對超面積占用宅基地收取使用費(fèi)是宅基地集約節(jié)

約治理的創(chuàng)新舉措，也是讓市場在宅基地資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)。“實(shí)踐中，我國于1990年至1993年期間，曾有過宅基地有償取得的短暫試點(diǎn)，但很快被叫停，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的居住保障功能，實(shí)踐中宅基地使用權(quán)均為無償取得。長期以來，按照“一戶一宅”為農(nóng)民免費(fèi)配置宅基地的制度理念已深人人心，在缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支持的情況下，長效化的有償收

費(fèi)機(jī)制能否建認(rèn)還有待觀察。其三，宅基地退出的補(bǔ)償資金從何而來?村民能否獲得公平合理的對價(jià)補(bǔ)償是自愿退出宅基地的重要前提。對于一些自然資源享賦比較優(yōu)越、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的村而言，即使退出宅基地后無法快速變現(xiàn)增值，補(bǔ)償資金一般也能到位。但在村集體經(jīng)濟(jì)組織無法解決補(bǔ)償資金的情況下，推進(jìn)宅基地的有序退出就只能靠政府財(cái)政資金支持了。如果沒有強(qiáng)有力的財(cái)政支持就會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地所有權(quán)的管制弱化。最后，是通過項(xiàng)目帶動村莊規(guī)劃，還是村莊規(guī)劃先行;如何建認(rèn)起公平合理的土地收益金分配機(jī)制;如何化解村集體與宅基地資格權(quán)人在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配中的矛盾等，這些都是農(nóng)村宅基地所有權(quán)顯化必須面對的棘手問題。

2.宅基地資格權(quán)的認(rèn)定及規(guī)范保護(hù)比較模糊

宅基地制度改革從“兩權(quán)”到“三權(quán)”，農(nóng)戶資格權(quán)是宅基地“三權(quán)”中新創(chuàng)設(shè)的獨(dú)認(rèn)權(quán)利類型，是勾連宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的紐帶，如何科學(xué)地認(rèn)知和定位宅基地資格權(quán)關(guān)系到農(nóng)村宅基地制度改革的成敗。當(dāng)前，關(guān)于宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)邏輯有“成員權(quán)”和“使用權(quán)”兩種解釋路徑，即宅基地資格權(quán)直接脫胎于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)抑或直接裂變于“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)，這兩種論證思路各有側(cè)重，對于客觀認(rèn)識“宅基地資格權(quán)源自何處”具有多維度的參考價(jià)值，當(dāng)然，無論哪種解釋最終都繞不開集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。“即使是在宅基地‘三權(quán)分置’之下，宅基地使用權(quán)也是一個(gè)具有身份性質(zhì)的權(quán)利，其取得和享有均以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為前提。然而，無論是理論卜抑或?qū)嵺`中，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識依然比較模糊且存在較大爭議。一方面伴隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，各種新的集體組織經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷涌現(xiàn)，給集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的認(rèn)定和規(guī)范帶來挑戰(zhàn);另一方面，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因婚嫁、參軍、求學(xué)、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等原因?qū)е碌倪w人和遷出將會頻繁發(fā)生，這些變動必然會帶來宅基地資格權(quán)的變動，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明確，成員資格認(rèn)定模糊不清，這些都制約著宅基地資格權(quán)的認(rèn)定和規(guī)范保護(hù)。與此同時(shí)，關(guān)于宅基地資格權(quán)“成員身份”的認(rèn)知爭議也給宅基地的退出管理和規(guī)范保護(hù)提出挑戰(zhàn)。杭州市天目山宅基地試點(diǎn)改革在“退得出”方面多舉措發(fā)力，包括采用“以房換地(農(nóng)民公寓置換)”“以錢換地(貨幣回購)”等方式引導(dǎo)農(nóng)村自愿有償退出閑置宅基地及農(nóng)房，同時(shí)結(jié)合村莊整治收回多余宅基地。目前來看，引導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地“退得出”的創(chuàng)新舉措已取得初步成效。但畢竟試點(diǎn)改革時(shí)間比較短，后續(xù)一些問題還沒有完全暴露出來，例如自愿退出宅基地的農(nóng)戶是否意味著宅基地資格權(quán)的完全喪失，畢竟宅基地的退出并不必然導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的喪失。此外，激活宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要目的，2019年新修訂的《土地管理法》不僅允許村民出賣住宅，而且允許贈與住宅，宅基地及住宅變動的方式會越來越多樣化，因贈與、析產(chǎn)、繼承等方式獲取住宅的主體不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還會涉及到非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。基于宅基地“三權(quán)分置”的設(shè)計(jì)導(dǎo)向，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲取宅基地使用權(quán)基本不存在法理卜的障礙，但非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有可能還會進(jìn)一步提出獲取宅基地資格權(quán)的訴求，那么非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可否通過住宅贈與、析產(chǎn)、繼承等方式實(shí)現(xiàn)成員身份的補(bǔ)正?這些

問題都有待實(shí)踐的不斷探索并給出法理下的科學(xué)解答。與此同時(shí)，按照宅基地“三權(quán)分置”之規(guī)范設(shè)計(jì)，宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，宅基地資格權(quán)依然保留，如何處理資格權(quán)人與使用權(quán)受讓人之前的權(quán)責(zé)關(guān)系亦有待界定和明確。

3.宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和盤活利用的市場機(jī)制及法治保障不足

堅(jiān)守宅基地居住保障功能的同時(shí)，進(jìn)一步凸顯宅基地的資產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要目的。宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的顯化依賴于宅基地使用權(quán)的盤活利用。杭州市宅基地改革實(shí)踐在使用權(quán)的盤活方面做出了很多有益的探索，但目前來看依然面臨一些待探討解決的問題。

（1）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。根據(jù)當(dāng)前有關(guān)法律的規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合的不斷推進(jìn)，局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著市場容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之限制進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生改革“于法無據(jù)”的法律風(fēng)險(xiǎn)。2019年新修訂的《土地管理法》雖然對宅基地流轉(zhuǎn)做出了進(jìn)一步規(guī)范，但也僅止于閑置宅基地及農(nóng)房盤活、宅基地退出的原則性規(guī)定。長期以來基于“兩權(quán)分離”的慣性思維對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份性限制顯然已經(jīng)無法契合現(xiàn)實(shí)改革的需要，在總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)卜對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍做出符合時(shí)宜的法律規(guī)定顯得極為迫切。

（2）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限。當(dāng)前我國法律沒有對農(nóng)民享有宅基地的期限做出限制，相對于有期限的國有土地使用權(quán)而言，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無期限的。囿于“房地一體”的原則，在農(nóng)房被繼承時(shí)，必然會發(fā)生非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地的情況。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”設(shè)計(jì)的背景下，宅基地使用權(quán)的規(guī)范利用還會面臨著期限設(shè)置的問題。在杭州天目山宅基地產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)改革實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)設(shè)定的最高出讓期限是20年，但實(shí)踐中很多開發(fā)公司基于農(nóng)村農(nóng)業(yè)長線思維的投資價(jià)值考量，往往對使用期限有更高的要求。

（3）宅基地融資功能的設(shè)計(jì)。宅基地的資產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)性價(jià)值不僅體現(xiàn)于可以合法流轉(zhuǎn)，還在于可以用于抵押擔(dān)保。但囿于當(dāng)前的法律限制，杭州宅基地改革并沒有涉及宅基地使用權(quán)的融資抵押，浙江省只在義烏、樂清、瑞安、青田四地開展了試點(diǎn)，且困難重重。宅基地融資抵押功能的缺失嚴(yán)重影響著宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（4）宅基地流轉(zhuǎn)交易市場的培育和建認(rèn)。由于宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)間較短且范圍受限，市場化的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制還未形成，實(shí)踐中存在較多的交易、履約法律風(fēng)險(xiǎn)。

（5）宅基地用途的規(guī)范管理。杭州的宅基地改革實(shí)踐表明，強(qiáng)化規(guī)劃、優(yōu)化布局是閑置宅基地盤活利用的重要基礎(chǔ)。村莊布局優(yōu)化后會涉及到土地的統(tǒng)籌利用問題，一方面，是否可以把結(jié)余的閑置宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，進(jìn)而更大程度地實(shí)現(xiàn)宅基地的市場價(jià)值;另一方面，在保持宅基地性質(zhì)不變的情況下，閑置宅基地和農(nóng)房的再利用必然涉及到土地利用形式的改變，對于這種改變應(yīng)該采用什么樣的管理方式有待進(jìn)一步探討。

十二、宅基地制度改革的方向

1、發(fā)揮村集體的主導(dǎo)作用，推進(jìn)宅基地集體所有權(quán)的有效落實(shí)

宅基地集體所有權(quán)的有效落實(shí)是宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)，而實(shí)現(xiàn)有效落實(shí)之目標(biāo)，化解宅基地集體所有權(quán)“虛化”“弱化”的問題，需要尊重村民自治，充分發(fā)揮村集體在宅基地管理中的主導(dǎo)作用。宅基地“三權(quán)分置”會賦予村集體及農(nóng)民更多的宅基地利用權(quán)能，“處分和收益”權(quán)能的增加對鄉(xiāng)村治理能力提出了更高的要求，需要對村集體土地權(quán)益的實(shí)施機(jī)構(gòu)和決策運(yùn)行程序的提升完善作出合適的應(yīng)答。從近年來杭州市宅基地制度改革實(shí)踐來看，重視村民自治，激發(fā)村民自治活力是改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素，但是，目前的鄉(xiāng)村治理能力與宅基地“三權(quán)分置”改革要求還存在一定差距。當(dāng)前，待完善鄉(xiāng)村治理體系，坐實(shí)做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，促進(jìn)其在宅基地開發(fā)利用中真正發(fā)揮村集體產(chǎn)權(quán)組織的作用。與此同時(shí)，還需要進(jìn)一步健全村級土地管理議事機(jī)構(gòu)，完善宅基地開發(fā)利用的民主決策、民主管理制度體系。

2、顯化宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，建構(gòu)完善的確權(quán)賦能機(jī)制

“宅基地‘三權(quán)分置’不僅是土地制度的產(chǎn)權(quán)再造，更是重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)益關(guān)系。”探索實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”，是讓“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途徑。彰顯和落實(shí)宅基地集體所有，需要明晰集體所有權(quán)的主體，確認(rèn)集體所有權(quán)

享有處置、管理和收益等完整權(quán)能。厘清宅基地“三權(quán)”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系需要做好宅基地“三權(quán)分置”的登記發(fā)證工作，確權(quán)登記是保障宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。針對宅基地“三權(quán)分置”的確權(quán)登記問題，一些地方開展了不同方式的探索，既有同時(shí)頒發(fā)宅基地使用權(quán)和資格權(quán)兩證的做法，也有為確認(rèn)分置后宅基地使用權(quán)而頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書的摸索，還有地方為了顯化宅基地資格權(quán)直接為宅基地資格權(quán)頒證。在強(qiáng)調(diào)改革于法有據(jù)的新時(shí)代，宅基地“三權(quán)分置”登記的規(guī)范探索顯然不能放置于我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法治架構(gòu)之外，更不可偏離“房地一體”的登記原則。堅(jiān)持這種改革思路才可以有效預(yù)防發(fā)生新的分散登記，讓改革符合法治要求。在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)登記法治架構(gòu)下要凸顯宅基地資格權(quán)，回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)實(shí)，同時(shí)讓宅基地“三權(quán)分置”登記運(yùn)行在法治軌道，宅基地資格權(quán)備注(附記)標(biāo)記的方式值得推崇。臨安的宅基地改革在此方面已經(jīng)做出了有借鑒意義的前期探索⑦。為了充分賦權(quán)擴(kuò)能，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，針對利用閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)而導(dǎo)致原用途發(fā)生變化的，應(yīng)該允許保留原樣態(tài)而不辦理用途變更登記。為了激活閑置宅基地及農(nóng)房，推動農(nóng)村宅基地有序退出，需要進(jìn)一步明晰農(nóng)村宅基地各項(xiàng)權(quán)能在資源市場中的邊界。可以參照國有土地類似用途的流轉(zhuǎn)期限之規(guī)定，明確規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限。應(yīng)逐漸消除宅基地使用權(quán)城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的壁壘，在符合空間管制的情況下，適當(dāng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、地域的限制。結(jié)合宅基地有償使用制度的構(gòu)建，打通宅基地有序退出的通道，真正建認(rèn)起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我推進(jìn)、自我管理的宅基地退出機(jī)制。

3.推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的規(guī)范發(fā)展，保障宅基地使用權(quán)的適度放活

宅基地“三權(quán)分置”作為具有中國特色的土地制度改革創(chuàng)新，充分展示了地方能動和中央推動的良好互動局面，也折射了政府和市場在土地資源配置中協(xié)同發(fā)力的重要價(jià)值。宅基地“三權(quán)分置”改革的深人推進(jìn)，離不開各級政府的政策扶持和有效監(jiān)管。首先，政府要做好宅基地“三權(quán)分置”規(guī)范發(fā)展的推手，通過制定相關(guān)政策引領(lǐng)宅基地“三權(quán)分置”改革的規(guī)范探索，積極構(gòu)建各種激勵措施、福利政策促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，有效提升宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)宅基地的“減量化”目標(biāo)。其次，政府要積極推動搭建宅基地開發(fā)利用的交易平臺，通過規(guī)范化運(yùn)作的交易平臺鏈接起宅基地開發(fā)利用的供需兩端，一端連接宅基地資格權(quán)人(宅基地使用權(quán)供給方)，另一端連接集體經(jīng)濟(jì)組織或其他項(xiàng)目開發(fā)者(宅基地使用權(quán)受讓方)，在供需兩端自由交易下實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民收益最大化”的目標(biāo)。再次，政府還要做好宅基地“三權(quán)分置”改革的有效監(jiān)管，在尊重村民自治基礎(chǔ)下，完善宅基地審批監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化空間管制，優(yōu)化村莊布局和治理結(jié)

構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的“節(jié)約集約化”目標(biāo)。

4.推動宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)外協(xié)同改革，有序促進(jìn)閑置宅基地的盤活利用

近年來我國的農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”，已從起初的各試點(diǎn)地區(qū)封閉單項(xiàng)突破轉(zhuǎn)向“三項(xiàng)試點(diǎn)”的統(tǒng)籌推進(jìn)。在此背景下，宅基地“三權(quán)分置”改革如果僅靠單兵推進(jìn)顯然難以取得最佳的效果。應(yīng)以促進(jìn)閑置宅基地的盤活利用為切人口，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革與相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同融合，不斷完善宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制。其一，新修改的《土地管理法》為集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接人市掃清了法律障礙，為推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐，同時(shí)也為閑置宅基地及農(nóng)房的激活利用開辟了更廣闊的前景。與此同時(shí)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)改革⑧也為宅基地制度改革的外部協(xié)同提供了又一重要支撐。雖然宅基地也屬于農(nóng)村建設(shè)用地，但其特有的農(nóng)村家庭生存保障價(jià)值必然會對其使用功能的開發(fā)利用帶來限制。為了更有效地盤活閑置宅基地，可以將閑置宅基地按規(guī)劃轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用。浙江省德清縣、義烏市作為我國農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)”改革試點(diǎn)縣市，在此方面已經(jīng)做出了有益探索，并產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。“在符合土地規(guī)劃并經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)的前提下，嘗試將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，避免了宅基地使用權(quán)處分直接放開造成過大沖擊，同時(shí)也降低了改革的成本和難度。”[13}其二，錢從哪里來是解決農(nóng)村宅基地有序退出的關(guān)鍵因素，只有給予公平合理的補(bǔ)償，才有可能促進(jìn)農(nóng)戶有序退出閑置宅基地及農(nóng)房。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地有序減量退出，可以積極構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村閑置宅基地減量退出相掛鉤的運(yùn)行機(jī)制。這樣既可以纖解農(nóng)村閑置宅基地減量退出的資金壓力，還可以適當(dāng)緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加的壓力。其三，把宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革結(jié)合起來。2019年新修訂的《土地管理法》在明確堅(jiān)持宅基地“一戶一宅”不能突破的基礎(chǔ)卜，新增了在不能實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”的地區(qū)允許縣級政府創(chuàng)新舉措保障“戶有所居”的例外條款⑨。這一條款為宅基地的集約節(jié)約利用指明了方向、提供了法律保障，對于盤活利用閑置宅基地具有積極的促進(jìn)作用，而且一定意義卜也有助于農(nóng)村土地綜合整治改革的順利實(shí)施。杭州天目山宅基地試點(diǎn)改革實(shí)踐表明，把宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革有機(jī)結(jié)合起來，可以讓宅基地制度改革發(fā)揮事半功倍的效果。“以一都村為例，通過盤活利用存量建設(shè)用地以及調(diào)劑置換等方式，不僅騰挪出了用于公寓樓及回遷安置小區(qū)的建設(shè)用地，讓部分造不起房子或家庭條件比較困難的村民可以選擇性地安置和調(diào)劑外，還打造了夏家民宿集群，切實(shí)地增強(qiáng)了村民改革的獲得感和幸福感。”[

14]

十二、三條底線

堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。作為我國農(nóng)村最基礎(chǔ)的制度和土地公有制的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制是促進(jìn)我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的根本保障。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要在積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制優(yōu)化資源配置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。但適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，絕不是讓城里人和工商資本到農(nóng)村買房置地，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。市場化程度越是深化，越要始終堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有這根“定海神針”，確保改革進(jìn)程中不發(fā)生顛覆性錯(cuò)誤。

堅(jiān)決守住耕地紅線不突破。切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。民以食為天，糧以土為本。耕地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全，絕不容半點(diǎn)閃失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，各方面對土地的需求越來越高，這愈發(fā)提醒我們集約節(jié)約利用每一分、每一寸土地的重要性。深化農(nóng)村宅基地制度改革，必須堅(jiān)持農(nóng)地姓農(nóng)，嚴(yán)守耕地紅線，保障糧食安全。一方面，要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地管理制度，完善宅基地分配和農(nóng)民用地建房管理，探索多種形式保障農(nóng)村居民戶有所居，堅(jiān)決遏制農(nóng)村亂占耕地建房問題。另一方面，要積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，通過挖掘農(nóng)村建設(shè)用地存量，提高土地集約節(jié)約利用效率。

堅(jiān)決守住農(nóng)民利益不受損。深化農(nóng)村宅基地制度改革，關(guān)乎農(nóng)民基本居住權(quán)益，要始終把農(nóng)民權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要切實(shí)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)戶更加充分的宅基地用益物權(quán)。農(nóng)民群眾是宅基地制度改革的主體力量，改革要尊重農(nóng)民群眾意愿，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和非法強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

第三篇：宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地，這個(gè)詞的含義似乎一目了然，但其確切的意思卻很少有人知道。農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民合法使用或依法批準(zhǔn)，用于建造住宅(包括附屬用房和庭院等，下同)的集體所有土地。這里面有三個(gè)關(guān)鍵詞：農(nóng)村村民、建造住宅和集體所有。這說明農(nóng)村宅基地只能為農(nóng)村村民所擁有，而且其用途只能是建造住宅，無論如何他的權(quán)屬都是集體所有。

前面提到農(nóng)村宅基地只能為農(nóng)村村民所擁有，但是這也是有例外的。具有以下兩種特殊情形的，宅基地可以登記給城鎮(zhèn)居民1.非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村合法取得宅基地建造房屋的；2.城鎮(zhèn)居民因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的。第一種的意思是：你曾經(jīng)是農(nóng)村戶口，用宅基地建了房子，后面戶口變成了其他類型，但前面建造的房子和占用的宅基地還是屬于你的。第二種的意思是，你從別人那繼承了農(nóng)村的一套房子，由于這套房子是建造在宅基地上的，兩者無法分離，因此這塊宅基地也是屬于你的。

農(nóng)村宅基地由縣土地行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。農(nóng)村村民宅基地的所有權(quán)屬于集體，個(gè)人只有使用權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)任何人不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租。說到這里就不得不提一下我們國家的土地權(quán)屬制度了，在我國，土地的權(quán)屬可分為所有權(quán)和使用權(quán)，其中城鎮(zhèn)的土地所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，也就是說，不論你多有錢，多有權(quán)有勢，你能得到的只是土地的使用權(quán)，沒有一塊土地是能真正歸個(gè)人所有。

宅基地使用權(quán)的取得具有無償性、福利性，其存在是為了保障農(nóng)民能夠有自己生活的場所。而正是由于這種無償性，因此在實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行舊村、舊城改造需要調(diào)整宅基地的，原宅基地使用人應(yīng)當(dāng)服從。而其福利性主要體現(xiàn)在:農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)(包括附屬用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超過125平方米;使用其他土地最高不得超過140平方米;山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。大家可以想象，若是對宅基地的大小不設(shè)限制，那可能農(nóng)村會出現(xiàn)很多大宅、豪宅、甚至一戶多宅，很顯然這是不利于土地的合理使用的。

并不是所有人都有權(quán)利申請獲得宅基地的，根據(jù)《農(nóng)村宅基地管理辦法》有下列情形之一的，可申請宅基地：

(一)因國家或集體建設(shè)、移民、災(zāi)毀等需要遷建、重建的;(二)實(shí)施城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃或舊村改造，需要調(diào)整拆遷的;(三)現(xiàn)有宅基地面積尚未達(dá)到本辦法規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)需重建、擴(kuò)建的;(四)已具備分戶條件且原有宅基地面積尚未達(dá)到本辦法規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)需重建、擴(kuò)建的;(五)經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引進(jìn)或招聘的專業(yè)技術(shù)人員，確需在農(nóng)村安家落戶的;(六)離休、退休、退職的職工，復(fù)員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的;(七)法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的。

雖然可以申請，但是并不是所有申請者都能被批準(zhǔn)。農(nóng)村村民有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)使用宅基地：（1）年齡未滿十八周歲的；（2）原有宅基地的面積已經(jīng)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者能夠解決分戶需要的；（3）出賣或者出租村內(nèi)住房的。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，其市場化改革長期相對滯后，其相關(guān)制度也很多都已經(jīng)落后，因此宅基地制度在現(xiàn)階段存在很多問題：一是宅基地取得和分配上存在問題，規(guī)劃和計(jì)劃落實(shí)不夠，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局散亂，宅基地分配有時(shí)得不到保障;二是在宅基地管理上對節(jié)約集約用地促進(jìn)不夠，導(dǎo)致粗放利用，存在一戶多宅、超標(biāo)占地的情況;三是在宅基地用益物權(quán)上保障不足和權(quán)能不足并存。一方面，宅基地被實(shí)際賦予的權(quán)能還不夠，當(dāng)前只有使用的權(quán)利，因此也出現(xiàn)了超越權(quán)能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些征地過程中也存在對農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保障不足等;四是在宅基地退出方面存在問題，退出機(jī)制還不夠健全，因此形成大量空心村、閑置地，導(dǎo)致用地不合理。

為了解決這些問題宅基地制度改革勢在必行，宅基地制度改革經(jīng)全國人大常委會2015年2月27日經(jīng)表決通過，開始在全國范圍內(nèi)的33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開始推行，試點(diǎn)期限將于2017年12月31日屆滿。

農(nóng)村宅基地制度改革規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行相對集中建房落實(shí)“一戶一宅”，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配；而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實(shí)“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設(shè)用地，在政府支持下集中建設(shè)公寓式住宅，落實(shí)農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地權(quán)益。

啟動改革以來,我國農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)取得了階段性成效,在緩解征地矛盾、盤活土地資源、增加農(nóng)民收益等方面取得了積極進(jìn)展。通過改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制更成熟。試點(diǎn)地區(qū)在入市主體、入市方式和入市收益分配等方面積累了經(jīng)驗(yàn)。截至今年9月,全國已有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,總面積1.03萬畝,總價(jià)款約83億元。宅基地制度改革還給農(nóng)民帶來更多紅利。在試點(diǎn)地區(qū),改革重點(diǎn)集中在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地自愿有償退出和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押等方面。各試點(diǎn)地區(qū)還積極完善宅基地分配、有償使用和收益分配等方面的村民自治機(jī)制,提高了鄉(xiāng)村治理水平。另一方面，在一些地方看來，移民政策不夠優(yōu)惠、易地扶貧搬遷資金杯水車薪、農(nóng)村危房改造有缺口。每項(xiàng)政策是零星分散的一片肉，但改革把這些分散的利好變成了一盤肉。

宅改推行已經(jīng)過去了兩年多，取得了很多成果，收獲了很多經(jīng)驗(yàn)，也暴露了一些問題。十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議為宅基地制度改革劃出兩條“紅線”即：不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。此舉主要是因?yàn)樵谇捌谠圏c(diǎn)的過程中，一些地方出現(xiàn)操之過急的情形，違背了農(nóng)村土地制度改革“保障農(nóng)民利益”這一初衷。現(xiàn)在不少農(nóng)民實(shí)際上“亦工亦農(nóng)”(在農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城打工，農(nóng)忙時(shí)又回到農(nóng)村種地)或者“離土不離鄉(xiāng)”(雖然不種地，但工作、人際關(guān)系等未離開鄉(xiāng)村)，對于這部分人群而言，以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，不利于保護(hù)農(nóng)民利益。以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)更是顛倒了改革的初衷，適當(dāng)流轉(zhuǎn)盤活宅基地對農(nóng)民有利，但是一旦農(nóng)民失去土地，又無法在城市中真正扎根，將會帶來嚴(yán)重的后果。

10月31日,全國人大常委會審議關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案,擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限延長1年,至2018年12月31日。為何這項(xiàng)重要改革在試點(diǎn)期限即將結(jié)束時(shí)延長1年?未來改革又將在哪些重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)力? 信號一:需要更多時(shí)間深化積累推進(jìn)。國土資源部部長姜大明說,土地制度改革與單純的行政審批制度等改革不同,從制度設(shè)計(jì)、工作布置、實(shí)踐操作到效果反饋周期較長,試點(diǎn)工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段,改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時(shí)間。

信號二:已開展的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得階段性總結(jié)

信號三:完善立法與農(nóng)村土地系統(tǒng)性改革將成重點(diǎn)。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)村土地法律制度研究中心副主任陸劍認(rèn)為,完善立法、構(gòu)建適應(yīng)實(shí)際需求的法律制度框架,將成為延長期內(nèi)的重點(diǎn)任務(wù)之一。姜大明表示,土地管理法修訂工作正在推進(jìn),延長試點(diǎn)期限,有利于推動試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)深化改革,為土地管理法修訂工作創(chuàng)造一個(gè)相對平穩(wěn)的社會氛圍。

第四篇：淺談農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

淺談農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村城鎮(zhèn)化 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

論文摘要：農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個(gè)綜合性問題。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與發(fā)展是整個(gè)社會發(fā)展的基礎(chǔ),對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步起著至關(guān)重要的作用，是關(guān)系到建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的大問題。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能否做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作對我國社會建設(shè)有著極其重要的意義。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化側(cè)重于從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的視角來思考城鎮(zhèn)化問題。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是農(nóng)村因城鎮(zhèn)化而采取城市社區(qū)模式治理農(nóng)村的過程。而在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策背景下，去分析農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展模式，研究城鎮(zhèn)化的可能路徑及其面臨的困難和障礙，探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突破口，既是理論研究的熱點(diǎn)，也是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求。

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵

農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵主要包含四個(gè)方面的內(nèi)容。一是農(nóng)村生產(chǎn)要素尤其是勞動力要素向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聚集;二是城鎮(zhèn)體系的建立和完善;三是城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村;四是城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段就是城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體高度融合，通過城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式和生活方式的融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的共享。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。轉(zhuǎn)貼于http://

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的問題

目前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正處于探索階段，沒有現(xiàn)成的規(guī)律可循，尤其在城鎮(zhèn)化背景下存在著許多問題：

(一)將城鎮(zhèn)化建設(shè)等同于城鎮(zhèn)建設(shè)，貪大求洋。

城鎮(zhèn)化最終的目的應(yīng)該是努力提高人民群眾的生活水平，但有的人在追求政績的心理驅(qū)使下，大搞奢華的形象工程，只抓硬件設(shè)施，忽視了產(chǎn)業(yè)支撐力的提高，使巨額的投入得不到相應(yīng)的回報(bào)，反而帶來了沉重的債務(wù)。

(二)將城鎮(zhèn)化簡單的化為農(nóng)轉(zhuǎn)非

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民，身份從農(nóng)業(yè)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)，不僅僅是身份的轉(zhuǎn)變，還包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療的各項(xiàng)基本福利條件的改變和提高。

(三)資金、土地、人才等資源得不到充分的利用

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，冠心病的早期癥狀集中居住點(diǎn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、管理服務(wù)費(fèi)用支出等都需要大量的資金投入，資金短缺的瓶頸制約非常突出。受國家宏觀調(diào)控影響，嚴(yán)格控制土地使用管理，很多建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí)，影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)。在農(nóng)村，村干部普遍缺乏現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)理念和管理知識。而農(nóng)村基層干部待遇偏低、成長環(huán)境較差，要吸引優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生加入“村官”隊(duì)伍也比較困難。

(四)農(nóng)民主動參與意識與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不相適應(yīng)

雖然農(nóng)民主觀上都渴望過上高質(zhì)量的生活，但真正能主動參與農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的積極性卻普遍不高。大部分農(nóng)民在思想認(rèn)識上存在一個(gè)誤區(qū)，即認(rèn)為建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)是政府的事，跟自己關(guān)系不大。但當(dāng)在建設(shè)過程中，涉及到他們切身利益時(shí)，又會過分地苛求政府。

三、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要想做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要處理好下幾個(gè)方面的關(guān)系：

(一)正確地處理好管理和服務(wù)的關(guān)系

村民自治側(cè)重點(diǎn)在管理，而農(nóng)村社區(qū)側(cè)重于服務(wù)。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)持以人為本的原則，體現(xiàn)服務(wù)村民的宗旨。通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，逐步完善社區(qū)職能，不斷強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)

功能，為廣大村民提供便捷服務(wù)，讓村民真正得到實(shí)惠。

(二)正確地處理好政府引導(dǎo)與群眾參與的關(guān)系

要堅(jiān)持政府依法行政，充分調(diào)動農(nóng)民參與社區(qū)建設(shè)的積極性，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)與群眾參與的良性互動。政府在農(nóng)村社會保障中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，必須充分尊重農(nóng)民群眾的愿望和實(shí)際需求，讓農(nóng)民群眾充分參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)方案的制定過程中，把干部群眾的良好愿望變?yōu)閺V大農(nóng)民群眾的自覺行動。

(三)正確地處理好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容涵蓋了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)等多個(gè)方面，是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程。而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要側(cè)重于社會建設(shè)和管理領(lǐng)域，依托村黨組織和村民自治組織，發(fā)展農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)社會組織，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的，是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

(四)正確地處理社區(qū)建設(shè)與村民自治之間的關(guān)系

擴(kuò)大基層民主，完善村民自治，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，其目的是通過把農(nóng)民群眾組織起來，保證農(nóng)民群眾依法行使民主權(quán)利，把自己的事情管好，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是村民自治的延伸和拓展，也是農(nóng)村基層民主在新的歷史條件下的創(chuàng)新和發(fā)展。

(五)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要以縣域經(jīng)濟(jì)為依托

實(shí)施農(nóng)村城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)在縣域，縣域是農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要平臺和載體，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村城鎮(zhèn)化之間存在著互促共進(jìn)的良性互動關(guān)系。只有縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)村的社區(qū)建設(shè)才會有更大空間。

(六)加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)工作者的培訓(xùn)，提高社區(qū)管理人員的專業(yè)素質(zhì)

從農(nóng)村發(fā)展特別是社區(qū)發(fā)展的趨勢來看，目前農(nóng)村普遍存在因缺少專業(yè)人才而使社區(qū)發(fā)展難以獲得突破。因此，迫切需要培養(yǎng)一支專業(yè)化的社區(qū)發(fā)展隊(duì)伍來推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展。優(yōu)秀年輕干部要充實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，并通過政策理論、業(yè)務(wù)知識、工作技能的培訓(xùn)，努力提高社區(qū)工作者綜合素質(zhì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳愛民.中國城市化:田野研究與省例分析[M]，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003.[2]吳學(xué)明，王榮啟.構(gòu)建和諧農(nóng)村需要推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[J].中國社會發(fā)展戰(zhàn)略.2008(1).[3]陳鴻彬.農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究、建設(shè)和管理[M].中國環(huán)境科學(xué)出版社。2004：74-75.[4]段煉.當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的問題[J].邊疆經(jīng)濟(jì)與文化，2009，(02).[5]威學(xué)森.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008

第五篇：如何加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理

如何加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理

【摘要】農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民在集體所有的土地上為了滿足本身基本的生活居住的需要所占有土地，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，居者有其屋。對農(nóng)村宅基地的管理是直接涉及農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村的社會穩(wěn)定與和諧。

【關(guān)鍵詞】加強(qiáng)管理農(nóng)村宅基用地1．要認(rèn)真做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊規(guī)劃，因地制宜，制訂科學(xué)合理的村莊發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地規(guī)劃計(jì)劃控制。

要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)、村莊土地利用規(guī)劃，嚴(yán)格按照控制建設(shè)用地總量、合理布局、改善居住條件、保護(hù)耕地的原則，合理規(guī)劃村莊、農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。本著節(jié)約集約用地的原則，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃控制。嚴(yán)格控制新增宅基地用地計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，要真正地把農(nóng)村宅基地新增用地計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增的耕地面積掛鉤。

2．改革和完善農(nóng)村宅基地審批管理辦法。

嚴(yán)控申請宅基地的條件對于申請宅基地使用權(quán)的條件，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”這一規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中又被概括為“一戶一宅”原則，要將“一戶一宅”原則細(xì)化。宅基地的申請條件應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)條件，一是分戶條件，一是宅基地面積與人口住房滿足的標(biāo)準(zhǔn)。對于分戶條件應(yīng)當(dāng)規(guī)定多子女戶的成年子女可以依據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)慣與父母和兄弟姐妹分戶，但只有一個(gè)子女與父母共同生活的不得再分戶；獨(dú)子女不得與父母分戶。對于面積標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑容積率和人口的住房面積計(jì)算，在我國，因歷史沿革，大多數(shù)宅基地都早已形成院落，其面積也大小不等，有一些面積比較大的宅基地能容納三代同堂在一起居住，所以每戶宅基地的面積必須要規(guī)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，對于面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，其只能在原有宅基地上進(jìn)行分戶，不能給予新批宅基地，面積不夠分戶標(biāo)準(zhǔn)的，不能容納居住人口的，可以以戶為單位申請新宅基地。

3．完善宅基地使用權(quán)的取得制度

（1）由集體經(jīng)濟(jì)組織劃撥宅基地的取得應(yīng)當(dāng)是無償取得。因?yàn)檎厥寝r(nóng)民集體所有的土地，是經(jīng)國家批準(zhǔn)后由集體分配給農(nóng)民的，因此作為集體土地的所有者成員，只要符合申請宅基地的條件由本集體經(jīng)濟(jì)組織村民代表大會審議通過，在經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)就可無償取得宅基地的使用權(quán)。

（2）通過房屋繼承或者買受取得。農(nóng)民的房屋是農(nóng)民合法所有的私人財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)允許所有人轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)，在所有人死亡后也應(yīng)當(dāng)由其繼承人繼承房屋所有權(quán)。但農(nóng)民的房屋所有權(quán)是建立在集體所有的宅基地上的，因此集體成員為了滿足其居住需要購買了本集體成員的房屋或者繼承本集體成員的房屋，且符合申請宅基地的條件由本集體經(jīng)濟(jì)組織村民代表大會審議通過，在經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)就可取得宅基地使用權(quán).但非集體成員因買受或者繼承房屋取得集體土地的宅基地使用權(quán)不符合宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的，因此，就不應(yīng)當(dāng)允許其通過轉(zhuǎn)讓或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權(quán)。集體成員非出于滿足基本居住目的買受或者繼承本集體成員的房屋，取得宅基地使用權(quán)的，也不符合宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的，因此，也不應(yīng)當(dāng)允許其以買受或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權(quán)。

（3）制定符合我國農(nóng)村實(shí)情的宅基地退出和流轉(zhuǎn)的法律制度，盤活農(nóng)村宅基地存量。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民放棄已取得的宅基地，理應(yīng)無條件退還本集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行再分配或復(fù)墾耕種。可是農(nóng)民應(yīng)有的房屋宅基地權(quán)益得不到合理補(bǔ)償，導(dǎo)致宅基地閑置、空置。基于這種情況，我認(rèn)為當(dāng)前要加快立法步伐，進(jìn)一步培育和建立農(nóng)村宅基地土地市場，進(jìn)一步明晰農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范和改革宅基地與其上面的房屋權(quán)利主體不一致這種矛盾情況，加強(qiáng)和放寬農(nóng)民對宅基地的處置權(quán)，積極建立農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民住宅的合法權(quán)益。

4．規(guī)范農(nóng)村宅基地申請報(bào)批程序。

我們都知道農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對其內(nèi)部成員建造住宅等無償劃撥的土地，在農(nóng)村宅基地申請報(bào)批程序方面一定要做到集體經(jīng)濟(jì)組織及其內(nèi)部成員有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對農(nóng)村村民需要申請宅基地的，一定要在其所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公示，讓群眾有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，對公示無異議的，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報(bào)縣級政府批準(zhǔn)。經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，要在土地所在的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組對土地性質(zhì)、地類、面積等進(jìn)行張榜公示，接受監(jiān)督。只有這樣，才能保證農(nóng)村宅基地申請報(bào)批的公平公正。

5．加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。

及時(shí)做好農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作，是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的一個(gè)重要手段。這樣既能切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，同時(shí)又能掌握農(nóng)村宅基地動態(tài)變化情況，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的初始、變更登記工作，審批一宗，登記一宗，對農(nóng)宅登記實(shí)行動態(tài)管理。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地檔案建設(shè)，推行電子檔案管理信息化，充分發(fā)揮地籍檔案在農(nóng)村宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實(shí)保障“一戶一宅”法律制度落到實(shí)處。要依法、及時(shí)調(diào)處宅基地權(quán)屬爭議，維護(hù)社會穩(wěn)定。

6．打擊宅基地使用中的違法行為

在宅基地使用中存在占用耕地、未批或少批多占、一戶多宅、非法倒賣等行為。這就要求我們土地執(zhí)法部門深入開展土地法律宣傳喚醒農(nóng)民對宅基地使用中違法行為的意識，對違法現(xiàn)象早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。特別是對侵占耕地，惡意圈地造成嚴(yán)重后果的要依法嚴(yán)厲打擊，追究其法律責(zé)任。