第一篇：鄭永年中國反腐運動的新政治意蘊

鄭永年：中國反腐敗運動的新政治意涵

鄭永年

2014年05月20日

鄭永年專欄

中國新一代領導層和新一屆政府產生以來，就開始了規模巨大的反腐敗運動，至今仍在如火如荼地進行。自改革開放以來，歷屆領導人和政府都會發動反腐敗運動。但一些敏感的觀察家已經發現，這次反腐敗從各個角度來說，和以往很不相同。到底不同在哪里呢？人們也說不清楚。這次反腐敗的意涵，不是僅僅從其所已經達到的深度和廣度所能說清楚的，必須把反腐敗運動的深刻意義，置于中國目前所面臨的政治大環境中來認識。

改革開放三十多年來，中國的經濟社會在轉型，官場的腐敗模式也在持續變化之中。發展到現在這個階段，腐敗表現出幾個非常明顯的特征。首先是腐敗數量的巨大。早期的腐敗是以萬計數，現在是以億來計數，有些案例甚至以數十億、百億來計數。第二，犯案官員的數量越來越多。中央提蒼蠅、老虎一起打，但人們發現蒼蠅、老虎似乎到處都是。第三，腐敗官員的層級越來越高，從部長到政治局委員犯案者數量也不少。如果繼續追究，就有可能發現更高級別的官員。第四，腐敗已經具有了集團的性質，不再局限于單獨的個人。在地方政府這一層面，官員的集體腐敗案在1990年代中期就存在了，并且位數不少。發展到今天，這種集團性腐敗已經發展到中央級別的官員了。

在一個層面，腐敗的這些變化是可以理解的，主要是制度建設跟不上經濟變遷。在過去三十多年，中國的經濟發展快速，今天的經濟規模已是世界第二。但同時，中國并沒有足夠的政治體制改革，老的體制早已經弱化；新的、健全的體制還沒有建立起來，因此，從總體上說，現行體制已經很難承擔吏治的責任。例如，現在官員經濟腐敗的規模如此龐大，已經超出人類理性的計算。如果腐敗幾百萬，人們還可以用理性來解釋。但是，那些規模大到數十億、數百億的案件用什么來解釋呢？不用說官員一輩子了，幾輩子都用不完的錢財到底要干什么呢？

在這樣的情況下，反腐敗的意義可以說是不言自明了。大面積、大規模的腐敗關系到執政黨的合法性。“腐敗要亡黨亡國”是中共再三強調的。中國盡管沒有民主國家那樣的選舉制度，但在政府和人民之間也存在著一種不言自明的“社會契約”。傳統上，皇帝統治社會是“天命”，一旦失去“天命”就會被推翻。朝廷的腐敗就是失去“天命”的一個重要指標。今天，盡管人們不相信“天命”了，但如果腐敗不能整治，政權還是有可能不保。很多年里，執政黨高層也一直在強調，官員的權力是人民給的。如果用不好人民所給的權力，人民是可以收回這個權力的。一句話，官員的腐敗會單方面毀掉政府與人民之間的“契約”關系，從而失去合法性。

這個道理可能誰都懂，但對一些干部官員來說，并不想知道歷史上經常發生的王朝更替對自己有什么關系？國家的興衰與自己又有什么關系呢？很少有官員能夠超越自己的、家族的和小圈子的利益去考量整個政黨和國家的利益。盡管歷屆政府都反腐敗，但腐敗者照常我行我素，變本加厲，以至于發展到今天的局面。今天的腐敗和以往的腐敗有什么區別？這里的情況很復雜，簡單地說，寡頭經濟局面已經基本形成并且成為腐敗的經濟制度基礎，而一些經濟寡頭開始轉向政治，既“玩”金錢又“玩”權力，從而嚴重惡化著中國總體政治環境。無論是政府本身的治理能力，還是老百姓對政府越來越甚的抱怨和不滿，都可以在這里找到根源。

反腐敗就是反寡頭

因此，這次反腐敗有了新的政治意涵，那就是反寡頭。

中國經濟寡頭的形成有其體制原因。計劃經濟時代，整個國民經濟是官僚經濟，各級政府管理所有經濟活動。在這個體制下，國民經濟被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領域，并且是從中央到地方的垂直治理。這是一種變相的“封建制度”。改革開放后，中國從計劃經濟轉向市場經濟，但經濟管理的部門化制度特征并沒有變，只不過是隨著產業的變化，增添了新的經濟部門，例如電信和金融等。

在90年代中期，中國政府對大型國有企業進行“抓大”的改革，就是組建龐大的國有企業集團，試圖增強企業的國際競爭力。這個改革的本意沒有錯，并且從企業盈利的角度來看也很成功。不過，因為以市場為基礎的現代企業制度建設沒有到位，國有企業的不同領域形成高度壟斷的局面。一個普遍的共識是，國有企業的高利潤來自壟斷而非市場競爭力。部門經濟的高度壟斷性便是經濟寡頭的經濟制度基礎。

除了經濟制度基礎，經濟寡頭的形成背后還有諸多政治因素。首先是高層領導人的背景。中國的領導層來自“五湖四海”，背景必須是多元的，這是治理一個龐大國家所必需的。但來自不同背景的領導人必然對政治運作產生不同的影響。很多年來，一些高層領導人來自國有企業，他們和原來的“領地”仍然保持著緊密的關系。并且因為中國的國有企業仍然保留著行政級別，主要國有企業（央企）老總本身也是政府官員，這就使得這種關系更加變得有機不可分。

另外一個重要的政治因素是中國的政治權力運作方式。為了便于管理，中國把治理功能分成不同的領域，即中國所說的“口”，例如黨務口、政法口、宣傳口等。在高層（政治局和常委）實行的是權力分工原則，不同的“口”由不同的領導人負責，并且往往是一個領導人在他所管轄的“口”內擁有絕對的權力。各個“口”之間只有分工，而缺少協調機制，往往形成“山頭主義”。一旦經濟寡頭的情形和這種高層領導權力分工結合起來，經濟寡頭就擁有了無比強大的政治力量。

更為嚴峻的是，經濟寡頭開始試圖干預國家政治生活。經濟寡頭不僅分割了中國的國民經濟，而且在“富可敵國”的情況下，經常在政治上變得具有野心。從這次反腐敗所發現的情況來看，這些寡頭一方面通過各種關系向地方和基層延伸，其操作方式往往是黑社會性質的，另一方面也往上延伸到權力核心，干預國家政治。這種情況使得中國總體政治變得越來越復雜，越來越難治理。在中共十八大之前，中國發生了多少政治方面的事情，使得外界非常擔憂中國高層的政治穩定問題。所發生的很多事情，和經濟寡頭向政治領域延伸是有關聯的。

寡頭政治顛覆民主

中國必須通過大規模的反腐敗運動來消除經濟寡頭，尤其是防止其轉型成為政治寡頭。臺灣“黑金政治”的教訓中國要吸取，俄羅斯、烏克蘭等一些后共產主義國家的共同政治教訓更要吸取。臺灣在民主化過程中，經歷了很長時間的“黑金政治”，金錢操縱和影響政治合法化，造成了臺灣今天的政治格局。俄羅斯葉利欽（耶爾辛）時代，在短時間里經濟快速寡頭化，并且具有了足夠的實力來主導國家政治。只有到了普京時代，花費了很大的力氣，才把這個勢頭遏制住。

今天的烏克蘭更是如此，寡頭之間的激烈爭斗，引發地緣政治之爭，把國家推向了解體的邊緣。無論是俄羅斯還是烏克蘭都說明了，政治寡頭一旦形成，并且他們之間開始進行競爭，“民主化”就變得不可避免。但這里的“民主”僅僅是假“民主”之名實現寡頭之間的惡性競爭。所有的寡頭都會用異常漂亮的政治口號，通過欺騙民眾來實現自己的野

心。寡頭政治下的政黨政治就是寡頭政黨，政黨只是名，寡頭通過政黨操縱國家政治才是實。不同的寡頭不僅尋找國內的支持者，更是尋找外國的支持力量。結果，既犧牲了國內民眾的利益，也犧牲了國家的利益。一旦寡頭形成，民主政治只能是犧牲社會整體利益的劣質民主。

從這個角度來看，中國的反腐敗運動不能僅僅停留在抓“蒼蠅”和“老虎”的層面，要使反腐敗運動更具有政治意義，必須深入到反經濟寡頭，切斷經濟寡頭向政治延伸的途徑。或者說，反腐敗就是要營造一個健全的政治環境。沒有這個環境，民眾對執政黨的抱怨和對政府的不滿會越來越甚，執政黨和其政府的合法性也會繼續遞減。一旦寡頭經濟演變成寡頭政治，中國就很難避免葉利欽時代的俄國，更說不定是今天烏克蘭的局面。寡頭之爭必然會造成執政黨和國家的分裂。上世紀30年代軍閥割據的經驗也應當很好地總結，軍閥也是寡頭。

更為重要的是，在營造健全政治環境的基礎上，必須確立預防寡頭經濟和寡頭政治的體制。首先要改革產生經濟寡頭的經濟制度基礎，對國有企業集團進行現代企業制度的改革。這個目標在90年代中期就已經提出，但這些年并沒有什么進展。在一些國有企業集團演變成為寡頭經濟之后，這些年來討論國有企業改革也儼然成為敏感的政治問題。反壟斷、市場化、去行政化和透明化，都是國有企業集團可以引入的改革。

同時，國有企業集團也必須引入有效的人才制度，通過公開透明的方式向社會招收人才，而不能淪落為權貴交換“人才”的封閉的制度。應當強調的是，國有企業集團的“私有化”，無論是通過正在討論的“混合所有制”還是通過類似九十年代的“民營化”，都無助于消除寡頭；相反，這種做法必然演變成為“內部私有化”，從而加速寡頭的產生和壯大。葉利欽時代的俄國是私人寡頭，烏克蘭也是私人寡頭。

同時，中國也要確立專業的政治管理者。這方面，可以向中國的傳統學習很多有益的經驗。中國的傳統制度設計切斷了商人和儒家統治集團之間的關系。盡管掌握權力的人也會努力通過各種合法或者非法的途徑尋求財富，但掌權者本身不會成為“商”的一部分。再者，商人的財富更不能直接轉化成政治權力。商人的家族成員如果要獲得政治權力，就必須通過和其他人一樣的正常途徑，把自己轉變成為“士”而進入統治集團。這個原則今天也適用。把經濟權力和政治權力隔離開來的制度，有利于清廉政府的建設，更有利于規制型政府的建立。

在現有體制下，國有企業的管理者可以直接轉化為政府官員，也就是說經濟權力和政治權力之間可以直接轉換。經濟和政治之間的這種關聯既是寡頭形成的制度根源，也是經濟政治腐敗的制度根源。同樣，中國一直在致力于規制型政府的建設，就是要確立政府對企業行為的監管，但成效不大。這不難理解。在政治權力和經濟權力可以直接轉化的情況下，政府對企業的監管就會出現“左手監管右手”的情形，不可能有規制型政府。

中國的腐敗發展到今天的局面，使得反腐敗運動不僅僅是要解決執政黨和政府的合法性問題，更是重建政治生態的問題。如果任由寡頭經濟演變成寡頭政治，無論是中國經濟還是政治就會變得毫無希望；社會成員即使不滿，也可以抗議，但在寡頭的主宰下也會力不從心，淪為寡頭操縱的對象。因此，今天的反腐敗應當也必須深入下去。當然，正如歷次反腐敗運動所展示的，今天的反腐敗運動最終能否提升到制度層面，通過各種健全的制度來避免寡頭經濟和寡頭政治，人們當拭目以待。

作者是新加坡國立大學東亞所所長

第二篇：鄭永年：廣東改革與中國的未來

廣東改革與中國的未來

作者：鄭永年 來源：《鳳凰周刊》2012年2期

眼下世界各國都非常關切的一個問題，即中國向何處去?盡管中國在繼續發展和崛起，但外界對中國的不確定性也越來越甚。如何理解中國?在很多方面，廣東總是“先行一步”，廣東的各方面的改革因此往往具有全國性意義。廣東成功了，就可以成為全國的典范。反之，如果不成功，那么就要尋找新的改革出路。因為廣東這個特殊的定位，中央政府往往把一些改革的試點放在廣東，而廣東的歷屆領導人也有很大的動力來尋求新的改革思路。對外界來說，從考察廣東所發生的入手往往就可以看到中國的未來發展方向。事實上，中國歷史上的所有變革，都要從中央與地方之間的關系上去觀察。

經過幾年的積極探索，廣東的改革路子不僅已經成型，而且正在轉變成為實際的政策。即1.經濟方面圍繞著“騰籠換鳥”的產業升級;2.行政體系改革;3.社會改革。這些政策，顯示廣東更注重市場和社會的力量去持續推動改革而不是依賴國家的短暫動員。

這些方面同時也為中國的總體改革尋找著新的方式和途徑。無論成敗，廣東的改革都關系到國家的未來。產業升級受誤解 廣東一直被視為成功的市場化經濟改革模式。但是很多年來，廣東的發展越來越缺少動力，被其他地區所超越。下一步如何走? 珠江三角洲在過去幾十年里成為世界大工廠，但大多是低附加值產品，依賴的是廉價的土地和勞動力，加上環保問題，這個模式顯得不可持續。這一點，在2008年世界金融危機之后已經顯現出來。亞洲“四小龍”在過去的三四十年間，已經有多次的產業升級，尤其是新加坡和韓國。任何經濟體的產業升級不容易，但必須要有產業升級的意識和概念，沒有這個意識和概念就不會有升級。

在廣東的一些地方領導中，這個概念就不是很強。盡管發展已經三十多年，但產業還是停留在原地。人們說，廣東三十年前開始使用農民工，三十年后仍然使用農民工。這就是個大問題。盡管廣東為整個國家做出了很大的貢獻，即吸引了數千萬的農民工，但因為廉價勞動力的源源不斷，也對產業升級造成了很大的阻力。廉價的勞動力和廉價的土地一直是投資者來廣東的主要動機。來廣東投資的廠家的技術創新動機并不強。很簡單，如果通過廉價勞動力和廉價的土地能夠賺取足夠的利潤，那么還要做技術創新干什么呢?但如果廣東的產品的附加值提不高，那么廣東很難有前途。

“騰籠換鳥”的目的就在于產業升級。但這一政策一出臺，就發生了金融危機。因此一些自由派經濟學家就出來反對，說政 府應當根據市場的客觀規律行事，不應當施加壓力來“騰籠換鳥”。這些經濟學家并沒有充分的道理，只是根據經濟學教科書的道理來看廣東的產業升級問題。西方國家在產生升級過程中，市場的確扮演了一個重要的角色，但在亞洲的日本和“四小龍”經濟體中的韓國、新加坡和臺灣，產業升級都是政府來推動的。這大大縮短了工業升級的時間。

在產業升級過程中，必須對產業升級做科學的理解。產業升級至少有兩種形式。一是不同產業之間的升級，例如今天生產鞋帽，升級后就生產電子產品。二是同一產業鏈上的升級，就是增加產品的技術成分。鞋帽本身可以升級。意大利生產一件名牌服裝，中國要生產多少件服裝呢?亞洲“四小龍”更多的是第一種形式的產業升級。因為國土面積小，土地有限，它們不得不放棄一些附加值低的產品。但中國那么大的國家，不應當輕言放棄一種產業。珠江三角洲的一些產業可以轉移到廣東的邊緣地區，或者中國的其他地區。這就是“騰籠”。然后，再引入先進的產業。同時，珠三角也可以通過提升產品的技術，追求同一產業鏈的升級。這兩種方式都可以提升產品的附加值。

實際上，產業升級的問題不僅僅是廣東的問題，中國所有經濟區域遲早會面臨這個問題。從這個角度來說，廣東的產業升級不僅僅是要為廣東找到未來，而且也是要為整個國家找個未來。很多人現在很擔心中國會不會陷入中等收入陷阱。就全國而 言，很多省份的人均GDP還遠未達到中等收入水平，討論這個問題還為時過早。但對廣東來說則是再也真實不過了。廣東人均GDP已經達到7000美元。并且和單純的城市如北京、上海不一樣，廣東能否逃避中等收入陷阱對整個國家更具有指標意義，因為其規模就相當于世界上一些中等國家，并且具有城鄉差別。廣東如何逃避中等收入陷阱?這就是廣東下一步經濟改革的內容。怎么改?從國際和東亞經驗來看，除了繼續走社會主義市場經濟的道路，沒有其他更多的選擇。這里分兩部分，就是“社會主義”加“市場經濟”。市場經濟就是繼續深化經濟領域的市場化，尤其是對國企實行市場化。只有經濟領域的市場化才能繼續把蛋糕做大。現在一些人把改革僅僅理解為分蛋糕。政府主導的分蛋糕很容易，但不可持續。只有在經濟可持續發展的情況下，才可繼續分蛋糕。也就是說，市場經濟是社會主義的物質基礎;否則光強調分配，中國又會倒退到毛澤東時代的貧窮社會主義。同時，社會主義意味著在社會領域增大政府的投入，建設社會制度，提供社會保障。總之，如果說早期的改革者錯誤地把經濟政策應用到社會領域，今天的改革者也不要再次錯誤地把社會政策應用到經濟領域。經濟領域的改革和社會改革領域要區分開來，同時這兩個領域的改革一同推進。其實即使是社會改革也不僅僅是分蛋糕，而是為繼續做大蛋糕創造社會條件。向社會分權 廣東的社會改革條件遠較其他省份和地區好。改革開放以來，廣東的社會成長很快。廣東以民營企業和中小型企業為主體，這是社會成長的經濟條件。

社會改革至少具有三方面的內容。首先是社會制度的建設，包括社會保障制度、醫療衛生、教育和房地產等。改革開放以來，中國建立了出口導向型經濟，尤其是廣東，已經成為了世界制造業中心。廣東經濟很脆弱，因為其很容易受國際經濟大環境的影響。西方貿易保護主義、人民幣升值等都會對廣東經濟構成具有實質性的影響。所以，中國的經濟要從出口導向轉型成為內需型經濟，必須花大力氣建立消費社會。建設消費社會就必須進行社會體制改革。社會保障制度、醫療衛生、教育、住房，這些基本的社會體制建立好了，就可以為消費社會打下一個社會基礎。中國老百姓不是不會花錢，而是不敢花錢。只有把社會體制建設好了以后，老百姓就可以去花錢。廣東已經進入中等收入階段，已經有能力來做這些社會制度建設了。

所以并不是說，經濟體制改革就是做蛋糕，社會體制改革就是分蛋糕。社會體制改革也是為了繼續做大蛋糕，為做大蛋糕打下制度基礎。進而，如果社會制度不能確立，不僅消費社會無望，社會也就會變得很不穩定。社會體制改革和深化經濟體制改革因此是不矛盾的。怎么樣讓市場經濟可持續發展，就是要進行社會體制的改革，要把社會保護好。社會改革的第二方面就是廣東現在大力提倡的建設“小政府、大社會”這樣一種格局。這個政策目標實際上在上世紀八十年代改革開放之初就已經提出來了。但當時中國剛剛開始偏離計劃經濟，社會還沒有發展起來。就是說，大社會毫無條件。但現在不一樣了。市場化為導向的經濟改革已經導致了社會力量的成長。廣東現在慢慢探索出一條“大部制—小政府—大社會”的社會發展模式。

現在全國上下都在強調社會管理。但人們對社會管理并沒有很深刻的認識，認為社會管理是政府管理社會。政府管理社會只是社會管理一部分內容，并且不是主要內容。社會管理最主要的就是社會的自我管理。要社會學會自我管理，首先就要求政府向社會分權。社會沒有足夠的空間，很難發展出自我管理的能力。從前談分權總是在不同政府層級之間的分權，也就是上級政府向下級政府的分權。企業改革過程中，又增加了一項，就是政府向企業的分權。向企業分權很重要，企業沒有自主權就很難作為。那么，今天討論社會管理，我們還必須再加上一項新內容，就是政府向社會的分權。比如很多行政審批的東西，完全可以分給社會去做。

不向社會分權哪有大社會?不向社會分權，哪能建設小政府?減少政府的功能，社會的功能就增加了。這方面人們的認識很容易很膚淺。中國政府是最累人的，從中央到地方到基層，官員總 有做不完的事情。很多官員都有勤政的品德，但勤政并不見得做得好事情。什么都做，自己累，老百姓也累。把社會本身可以做的事情政府來做，無論做得好壞，社會都會有意見和抱怨。分權之后，應當政府管理起來的東西，政府就應責無旁貸地管起來。比如社會制度建設、法律制度建設，尤其是司法，如果政府不管監獄，那么就變成黑監獄了。

政府和社會都有自己的邊界，但也有一些政府應當管但社會也可以管好的領域，在這些領域，政府也應當把權力下放給社會。例如，政府可以向社會收購服務。這里，政府和社會可以結成“伙伴關系”，類似于順德所提的政府和社會的“協調共治”。考慮到中國歷史上，政府總是凌駕于社會之上，“伙伴關系”或者“協調共治”要用法律來保障。一些地方缺少立法權來做此保障，但可以用契約的方式來保障。

社會改革的第三方面就是社會的參與。社會的參與具有兩方面的意義。第一是要解決執政黨及其政府官員和社會的嚴重脫節問題。這是中國政治目前面臨的最為嚴重的問題。第二是要平衡好短期利益和長遠利益的關系。民意的崛起在中國已經成為現實，互聯網、微博等已經成為表達民意的有效途徑。但也出現了一個很嚴重的問題，面對多元化的民意，一些領導人不敢決策，不敢負責任。干部官員“既不要當人民大老爺，也不要當人民的尾巴”，怎么辦?這個問題也需要通過社會改革，確立社會的參與來實現。這方面，廣東也已經有了改革的設想。例如順德社會體制綜合改革提出，要建立“兩代表一委員”傾聽民意、聯系社區制度，借鑒香港、新加坡的議員和執政黨員密切聯系群眾的做法，以黨代會常任制試點為契機，以黨代表工作室為載體，黨代表為核心，聯合人大代表和政協委員到社區定期聽取群眾意見，并跟進、督促政府解決問題，同時繼續加大公共決策咨詢機構的組建力度，實現全覆蓋，并完善咨詢工作各項制度，推動社會各界代表共同參與政府決策和公共事務的討論。目前順德區、鎮、村三級咨詢體系初步建立，三大改革也成立了評審咨詢委員會。

黨代表和人大代表工作室在中國尤其必要。執政黨要沉下去和群眾打成一片，這是新加坡人民行動黨長期執政的經驗。聽取民意要制度化。這個目標并不是干部下去跟老百姓住在一起一段時間就能實現。住一兩個星期是可以的，但問題是如何做到可持續發展。

順德決策咨詢委員會的做法也有助于執政黨和社會的關聯。但咨詢的專家不能是固定的，任何一位專家不是萬能的，只能專注某個領域。所以咨詢委員會的成員是不能固定的，應當具有靈活性和開放性。如果咨詢委員會什么事都管的話，那又很容易變成一個既得利益。要有開放性，不然又變成一個官僚機構。任何東西固定化以后就又會產生它的既得利益了，所以決咨委要引入開放性。只有開放，社會才能監督政府;只有開放，社會才能介入進來，才能達到決策的民主化和科學化。只有通過政府和社會的互動，才可以明了一個社會的眼前利益和長遠利益。一個只有眼前利益的政府，治理是不可持續的。執政黨要強調社會的長遠利益，引導社會追求長遠利益，這是執政黨“領導權”的一個重要組成部分。

行政改革須碰黨政關系

歷史地看，大多數基本國家制度都必須在民主化發生之前建立，民主化之后就沒有機會了。健全的基本國家制度，加上可持續經濟發展帶來的中產階級，是優質民主的前提條件。沒有基本國家制度建設，沒有發達的社會經濟發展水平，民主化可以發生，但必然是劣質民主。我們在非洲和亞洲的一些國家可以觀察到這種情況。從長遠來說，中國也必然會發生民主化。我們應當提的問題不是要不要民主化，而是如何避免劣質民主，而追求優質民主。

行政改革，社會制度建設，可持續的經濟發展，這些都構成了民主化前中國必須完成的任務。

這些年，廣東的行政改革大體上有兩種不同的模式，即深圳模式和順德模式。深圳為副省級城市，深圳成功了，就可以為副省級城市和省級城市的改革提供經驗。順德可以說是縣級市。縣級盡管處于中國行政體制的低端，但這是一線政府，是整個政權 的基礎。一線政府的改革因此關系到整個政權的基礎問題。

順德的改革從表面上說似乎沒有新意，但人們或許已經注意到順德改革的很多方面涉及到黨政關系問題，就是黨政“合署辦公”。也就是上面討論過的“小政府”的構造。行政部門只是中國廣義政府的一個部門，如果行政改革不包括其他部門，尤其是黨的組織，那么“小政府”將是不可能的。

深圳的改革已經涉及到中國政治體制中兩個核心問題，一是中國的行政層級問題，二是權力分工與制衡問題。中國的行政級別實在太多。改革開放之后行政改革的一個重大失誤就是把當時的“行署”實體化，從而把縣和省隔離開來。縣政府在傳統中國政治中是最重要的一線政府，必須和中央政府建立最直接的聯系，但現在，縣政府被大大邊緣化。中央的權力經過層層消解到了地方就變得無影無蹤，而地方上的聲音也經過同樣的過程的過濾到達不了中央層面。就是說，中央政府和基層社會因為中間官僚層的層層阻隔沒有任何有機的聯系。中國基層社會這些年出現那么多的事情，甚至是黑社會化，這和縣這一最重要的一線政府被邊緣化是有關聯的。行政層級過多已經成為中國政治體制的最大的缺陷。

因此，如何縮短中央和地方之間的距離或者減少中間官僚層是體制改革的一大重要議程。如果把深圳和順德的改制一同考量，意義更加深遠。如果(副)省級城市和縣級城市改革成功了，省級 和縣級之間的行政層級就會失去實質性的意義，從長遠來看就可以加以取消。這會大大提高中國的體制組織的合理性和有效性。深圳改革的第二方面是行政三分。這是沒有辦法的辦法。行政三分無疑是為了決策的合理化和權力的制約，從制度上防止腐敗。中國不想走西方的道路，即“三權分立”。既然外在的三權分立不可能，那么只能往內部找。但行政三分是否可以達到既定的目標?深圳改革的遺憾無疑是沒有把黨政關系這一根本性問題考慮在內。

深圳這一改革主要想借鑒香港和新加坡的經驗，建立行政主導的體制，既有效率，也不腐敗。但是香港在回歸之前沒有政黨政治，所有政治是英國人的事情，香港本身的行政體制只僅僅是一個執行機構，這就保證了行政主導體制。但在回歸后，因為政治屬于香港人自己的事情，因此現在面臨重大的挑戰。主要是因為行政主導體制沒有強大的政黨政治支撐。與之相比，新加坡的行政主導體制的效率和清廉的基礎是人民行動黨的一黨獨大制度。

因為政黨體制的改革涉及到了總體政治改革的問題，因此可以理解，深圳的改革似乎回避了黨政關系，正是因為這種回避，人們就有理由質疑其可以取得的成效。從反腐敗方面來說，因為沒有涉及到黨的改革，黨權還是不可制約。人事任命的最終權力還是在黨，行政三分沒有任何可能來制約黨權所能產生的腐敗。再者，這種內部分權會對行政部門的效率產生負面影響。從成功的國際經驗來看，行政改革一定要與政黨政治的改革結合起來。只有當政黨政治能夠消耗政治的時候，行政部門才會聚焦于效率和清廉。從中國的具體情況來看，這必然要涉及到執政黨和人大、政協機構的關系，例如黨如何通過人大和政協來代表社會利益，組織和監督政府。

從這一點來看，順德的改革顯得更具有意義。順德這次改革不僅沒有回避黨政關系這個問題，而且有了新的做法。順德的做法是逐步走向一個黨政合一的制度。黨政關系應當怎樣?在現在的體制下，不同的行政層級，黨政關系是一個模式。實際上，不同層級可以有不同的模式。中央層面現在比較明確，即黨政分工。那么地方政權呢?順德是縣級市，屬于基層。看來黨政合一制度有其很大的合理性。縣級政府是一級政府，是政府和社會的直接關聯點。這一級政府必須具有實際上的權力，也必須具有行政效率。順德改革使其從上一級(佛山)政府取得了實質性的權力之后，再行黨政合一，提高和強化其行政效率。一級政府，無論是黨還是政，面臨的都是具體的民生問題，過去黨政兩套班子所形成的“權力內部消耗”在大大阻礙了行政效率的同時也和社會嚴重脫節。黨政合一在提高效率的同時可以把這一級政府的“行政責任制”(政府方面)和“政治責任制”(黨方面)有效統一起來。從長遠來看，這種體制比較有利于一個對社會負責的清廉的政府出現。改革必須自上而下

深化經濟體制、社會改革和行政改革，廣東這些方面的改革正在協調進行。在很大程度上說，廣東已經形成了具有代表性的中國改革模式。盡管這一改革模式基于廣東的經驗，但也可以推廣到全國的其他省份和地區。這些領域的改革意義已經超越了它們各自的領域，而具有了非常重大的政治意義。但即使是廣東所不能做到的事情，例如建立行政主導體制，對整個國家也具有參照意義。

這表明，不是所有的改革都可以在地方層級開始，也不可能自下而上地推行。很多的改革必須自上而下地進行。沒有廣東政府的動力和協調，改革就很難成功。執政黨和政府必須通過設計改革和推進改革來牢牢掌握領導權。對有利于社會的長遠利益的事情，有利于國家的事情，看準了，就不要猶豫不決，就要去做。只要目標正確，追求目標過程中即使遇到一些挫折，也沒有關系。對廣東來說是這樣，對整個國家來說也是這樣。

第三篇：鄭永年：當前中國收入分配現狀和政策選擇

鄭永年：當前中國收入分配現狀和政策選擇

新加坡國立大學東亞研究所所長

2011年04月11日來源：《中國發展觀察》

中國收入分配現狀：日益擴大的收入差距

上世紀90年代中期以來，不同社會群體和行業之間收入差距的擴大，已經日益成為中國經濟轉型非常關鍵的一個趨勢。在一系列因素的作用下，這種趨勢在過去10年間顯得尤為突出。其中最重要的，就是日益發展的“國家主義”的經濟結構，它所導致的權力和壟斷成為收入差距的一個根本結構性來源。在新一輪的收入差距擴大化進程中，尚未完全反映在國民經濟核算中的“灰色收入”起到了決定性的作用。與此同時，收入差距擴大化的后果已經遠遠超越分配領域，對整個經濟、社會和政治的健康發展造成了嚴重的影響。

根據官方的統計數據，大部分經濟學家對中國基尼指數的估計在0.45和0.5之間，遠高于0.4的世界警戒標準。如此大的收入差距也將中國和東亞大多數國家和地區的分配結構區分開來，例如日本、韓國和臺灣地區，即使是比起金磚四國(BRIC)，中國的收入差距也僅僅略低于巴西，而高于俄羅斯和印度。

而且我們也有理由相信，實際的收入分化程度遠遠大于建立在官方統計數據之上的估值。這主要是因為大量的“灰色收入”實際上并未計入官方統計，使得官方統計大大低估了最富階層的收入水平。根據王小魯博士過去三年對灰色收入所作的系統取樣和研究，中國城市家庭間的收入分配差距要大大高于根據官方數據所作的估計，可能遠超過0.5這個危險臨界點。根據王小魯的最新估計，灰色收入可能占到國民收入的15％，其中90％更是被收入最高的10％家庭所占有。

近10年來收入差距的擴大還伴隨著私人財富(以及財產性收入)差距的急劇增長。經濟學家們根據家庭收入和財富的獨立取樣調查，對當今中國的財富分配格局做出了比收入分配更加驚人的估計。即使是從最樂觀的結果看，10％的家庭實際控制了私人財富的45％以上。私人財富分配與灰色收入緊密相關。

與很多人看法相反，我們認為收入差距的擴大并非經濟高速增長的必然結果。從全國范圍來看，除去城鄉間的收入差距，當今中國城市家庭的收入差距和經濟結構，尤其是國家權力對經濟活動的壟斷密切相關。例如國有能源、電信和運輸行業的正式員工的收入以及各種福利補助，就構成了家庭間收入差距的一個重要來源。社會福利體系的過度市場化，例如教育、住房和醫療的過度產業化，在導致分配體系扭曲的同時，更加劇了收入差距擴大化的社會影響。

家庭收入和財富分配的日益不均，一方面是中國獨特政治經濟體系的產物，另一方面又造成了嚴重的政治、經濟和社會后果。這就包括不同社會群體之間日益尖銳的矛盾、扭曲的國內經濟結構(內需不足)，社會公平正義的缺失，以及日積月累的系統性政治風險。在房地產市場和年輕人群體當中，這種收入不均帶來的社會和經濟問題尤為嚴重。其中的一個表現，就是在網絡輿論中充斥的不滿情緒，更反映在以各種形式出現的群體性事件尤其是暴力事件之中。

值得慶幸的是，各級政府已經意識到問題的嚴重性，并且已經采取了不同的方式，例如擴大社會福利支出和修改最低工資條例，緩解貧富分化并減輕收入差距的負面影響。不過，這些政策目前的成效并不很大。十七屆二中全會公布的《發展規劃》中，中央政府宣布要系統地提出一系列新戰略，改革分配體系，以便遏制收入差距的快速擴大。雖然我們尚未看到這些政策細節的出臺，但這些新政策無疑會成為下一輪社會和經濟改革的重點。

經濟不平等的結構性起源

過去一般認為中國的收入和財富不均主要來自不同區域、產業和所有制形式下經濟效率的差別。現在，人們日漸認識到，中國城市家庭間的收入和財富差距更是由制度因素造成的。比如，工資收入很大程度上并非絕對取決于勞動生產率，而是地位的高下、行業壟斷和個體所占有的社會資源所致。這種情況在“灰色收入”主導的收入格局中就更加紛繁復雜。灰色收入是指在正式收入之外的，未計入國民收入統計的那部分家庭收入。對于收入最高的10％的家庭，灰色收入在總體收入中的比重要大于50％。

如果我們對比行業間的收入差距，那么國有壟斷行業是收入差距的一個重要的結構性來源。各種研究均表示，壟斷行業的收入在全國各行業都是最高的。平均下來，一個壟斷行業的正式員工的工資加津貼和福利可以達到其他行業的4到10倍。對于任何一個央企而言，一般一個人的年均勞動報酬大約是12萬，這比全國其他行業的平均水平要高出4～5倍。眾所周知，這并不是因為壟斷行業本身效率要比其他行業更高，員工比其他行業更勤奮，而是由于國有資源的壟斷收入所致。這些資源收益中的絕大部分本來應該是歸一般國民所享有。

比起壟斷行業員工，公務員系統和部分事業單位員工的灰色收入也不遑多讓。多年以來，隨著中央和地方(尤其是經濟發達地區的省市級)財政的急劇擴張，再加上各部門利用行政權力尋租行為的猖獗，公務員的工資和福利水平已經是今非昔比，大大超過其他行業實際收入的增幅。而一般單位和私營企業員工在“勞動力買方”市場的大

格局下，一方面要面對組織化的資本，另一方面又得不到國家的支持，而且又沒有可靠的工會組織，最后拿到的只是維持溫飽的基本收入。即使是在《勞動法》頒布這三年以來，普通勞動的實際收入增長仍然低于GDP、壟斷行業與公務員的收入增長，這恰好證明妨礙勞動者收入增長的制度因素尚未革除。

中國國民經濟分配體系中“權錢”結合與過度市場化的“漸退”分配機制是導致收入差距擴大的另一個主因。根據中國家庭收入統計項目1998-2002的資料，以福利市場化為標志的上一輪社會改革就嚴重損害了中下層的利益，大大抑制了大部分城鄉居民的消費能力。據估計，如果把國有單位的住房福利這部分隱形收入算進來，那么早在2002年房價激增之前，住房補貼就導致了16％的城市收入差距。當然，在房地產泡沫的驅動下，現在這一比例更高。對于政府官員而言，住房補貼只是各種隱形補貼的一種。同理，權力位置也給予公務員階層，尤其是政府官員更多的額外獲利機會，這就必然導致社會階層間收入差距的惡化。

更重要的是，工資在國民經濟總量中的持續下降，意味著大部分國民的實際收入增長速度遠遠落后于GDP增長。換句話說，這反映了勞動在分配體系中的地位不斷下降。相反，企業利潤(尤其是壟斷利潤)、各種租金(尤其是土地和資源)和國家稅收一直在加速增長，除了用于積累和投資以外，這其中一部分就形成了灰色收入。正如王小魯推測，高收入家庭絕大部分的灰色收入并非勞動收入，而很可能正是從這些渠道中獲取。這些灰色收入的存在使我們有理由懷疑，中國的收入分配差距遠比官方數據更嚴重；這種差距并沒有帶來勞動生產率的提高，反而限制了經濟的進一步增長。

綜上所述，國家對市場的控制和壟斷的強化可能是上世紀90年代中期以來中國收入分配差距擴大最為深刻的體制根源。我們必須承認，強勢的國家(實際運作上是各級的“代理人”)是主宰中國“財富蛋糕”分配的關鍵力量。我們可以把90年代分稅制改革以來的國家財政收入和工資總量(勞動報酬)在GDP中的比重做一個簡單的對比。在90年代初，稅收和工資占GDP比重都從15％開始下降，而月工資的比重下降得比稅收要緩慢，但90年中期來，財政收入的不斷增加和工資的相對停滯，已經導致財政收入達到GDP的20％，而工資總額卻進一步下降到10％。中國一般民眾的收入水平就是顯而易見的。“內需不足”也自然成為一個永久的問題。

收入差距的社會與經濟影響

收入不平等可能對經濟、社會甚至政治體系造成一系列長期的惡劣影響。中科院前年的一項調查，采集了五個省份40個縣市的城市居民對當今社會的意見。該調查表明，收入分配已經成為普通民眾心中第二嚴重的社會問題。持續的工資收入低迷、難以承受的房價負擔和高昂的醫療成本被認為是與收入分配密切相關的兩個問題。另一個相關社會問題是民間相對剝奪感的急劇上升。2008年《人民日報》下屬人民論壇的一項大型網絡調查發現，68.5％的受訪者不滿意于當今社會的收入分配，并認為他們的勞動價值被低估和剝削。更重要的，絕大多數(96％)的受訪者已經認識到，公權力是造成公平正義缺失的重要根源。相對剝奪感、對社會分配體系不公的怨恨以及對社會階級固化的擔憂，構成了社會和諧穩定的長期隱患。

漢族和少數民族間的收入差距以及社會經濟機會分配問題也是近幾年來邊疆省份社會沖突的根源之一，例如2008年的西藏事件和2009年的新疆事件。當小部分藏族人和維吾爾族人，尤其是日益膨脹的少數民族青年，不能很好地整合到現存市場經濟結構之中，他們對經濟意識更強、機會更多的漢族人就容易懷有敵意，誤認為漢人在經濟上的成功與他們對機會壟斷相關。

另一個相關的現象就是在中國愈演愈烈的仇富仇官現象，以及底層民粹主義思潮的重新抬頭。“仇富”思想是當代中國社會分配不均和公正缺失的一種病理學反應。近年來，圍繞著“富二代”和“官二代”的財富和權力繼承，網上討論不斷，激烈言論層出不窮。富二代和官二代往往被視為是中國收入分配不均和社會地位不公的標本，頻繁受到中下層的激烈批判。而事實上，這只是社會經濟差距拉大的一種集中反映，在這背后有更深層次的結構性矛盾，這種存在于富人階層、官員和一般民眾之間的矛盾，并沒有通過經濟增長得到消解，一旦增長停頓或者物價失控，就難免爆發。

最后，當今分配體系的問題，還必然影響中國長期的經濟增長，導致中國經濟進入惡性循環，以至最后促發危機。中國經濟長期的發展目標是“消費社會”和內需經濟，但隨著國民收入、財富和資源不斷向少數富人和政府機構集中，越來越多的資源會被導向投資、腐敗和財富轉移，也就是“錢生錢，錢生權和權生錢”的“內部自循環”當中，而真正建立在勞動和創新基礎上的經濟增長卻難以得到當今分配體系的充分支持，必須依靠廣大中產階級才可能強大的國內消費市場必然進一步萎縮。這樣，中國離共同富裕的中產社會或者全面小康社會的目標也就會漸行漸遠，而不穩定的經濟結構會進一步得到強化，直到政府的動員能力遭遇到人口、資源和國際市場的瓶頸，最后面臨經濟發展難以為繼的局面。

在改革初期，鄧小平早已提出，改革的目標是要實現共同富裕，而“讓一部分先富起來”只是為了目標必須做出的一種不得己的選擇。如果收入差距達到一種不可調和的程度，那么改革也就是失敗的。現在，改革的設計師最擔心的事情已經在發生，而政府也在調整政策，只是尚未取得很好的效果，那么下一步應該怎么走呢?

收入分配調整的遠景：體制改革和提高勞動者收入

調整收入結構的一個比較順其自然的辦法就是提高勞動者收入，加大勞動在收入分配中的份額，借助勞動市場力量平衡收入分配的失衡。提高勞動者收入也是當務之急。這不僅僅涉及分配體系中的不合理因素，而且能夠推動整個經濟體系向“科學發展觀”的方向發展。這種方案的另一個優勢是，作為利益集團之一的政府本身，不必從自身尋找初始動力，而是通過適應市場向市場借力。

改革開放之后，中國勞動者的廉價勞動力成為了中國的經濟發展優勢。正是這種廉價勞動力優勢促成了中國過去20多年的高速發展。但是，當這種優勢發揮到極致而不能及時實現優勢轉型的時候，廉價勞動力到今天已經成為中國最大的劣勢，也有效地阻礙著中國進一步的發展。

盡管中國現在也想提高勞動者工資，中央政府已經制訂了最低工資制，但很顯然面對的阻力非常之大。不僅資方反對，連地方政府也反對。近年來，雖然對提高勞動者收入的討論多了起來，但沒有出現有效的政策和制度。通過提高勞動者收入調整分配格局，中國要向發達經濟體取經。

事實上，在任何國家，資方不會自動提高勞工者工資，壓低勞動者工資是資本的本質。在西方發達國家，長期的勞工運動，或者工人階級運動在提高勞動者收入的過程中扮演了很重要的作用。資方和勞方的長期互動，主要是后者的抗爭，西方發展出了很多勞資談判制度。政府介入其中。因為有民主(選票)的壓力，政府不能簡單地站在資方一邊，因此成為了協調者。勞動者工資的提高，促成了資方通過技術創新和提高管理水平來增加利潤。沒有勞動方的壓力，技術進步不會那么快。

要實現勞動者收入提高的目標，光靠政府提高最低收入標準是絕對不夠的，政府能直接影響的，還是公務員和事業單位的收入分配。要真正改善勞動者地位，政府可能必須重新考慮工會的作用。如果政府還繼續站在資方一邊，幫助資方壓低勞動者工資，那么在勞動者、資本和政府三邊之間，力量繼續失衡。表面上，政府在經濟發展過程中扮演著積極的角色，但從長遠看是阻礙經濟發展的，尤其是可持續的發展。道理很簡單，經濟的發展應當依靠的是技術和管理水平的提高，而不是人為地壓低勞動者工資。所以，一個辦法就是增加工會的相對獨立性，允許工人發揮更多的主導作用，而政府只是扮演一個仲裁者的角色，這樣在當前勞動力市場開始從“買方市場”向“賣方市場”的轉型過程中，工人只需要依靠自身的力量，就可以快速地提高自身的經濟社會地位，促進勞動收入的逐步提高。

當然，順應市場力量，提高勞動者收入，只是改革的一個突破口，需要其他方面的配套改革才能夠全面改革分配體制，進而引領整個經濟結構的改革。這就包括：限制國企壟斷和惡性擴張、引入民間力量改革金融體制、拓寬民間融資渠道、加強技術教育、建立官員收入申報體系以及我們現在熱烈討論中的稅制改革。通過這樣的整體性改革，扭曲的經濟結構能夠向更有效的方向發展，灰色收入(壟斷和權力租金)也能從源頭上得以限制和管理。最終，中國的稅收體系也將從間接稅為主體的稅制向漸進的直接稅轉型，收入分配也被納入國家力量的控制之下。本文節選自中國發展研究基金會提供的背景報告

第四篇：鄭永年 十八大后中國怎樣反腐敗才會有效

www.tmdps.cn 鄭永年 十八大后中國怎樣反腐敗才會有效？

剛剛過去的中共十八大把反腐敗提高到一個新的高度，新領導層一上任也即刻把反腐敗提高到其最高的議事日程上來。反腐敗方面的新發展對中國政治意味深遠，具有多方面的含義。首先，把反腐敗提高到執政黨那么高的議事日程，從一個側面說明了中國的腐敗本身也已經發展到一個新的高度。實際上，剛剛過去的一年，中國政治充滿了腐敗的丑聞，從基層一直延伸到頂層。十八大結束沒有幾天，就有多名高官被暴露出腐敗案件。改革開放以來，這種情況很少見。其次，腐敗的深度和廣度，已經深刻影響了執政黨的形象和合法性。很多年來，高層一直在警告全黨，腐敗會“亡黨亡國”。現在，各方面都已經感覺到了，如果腐敗不能得到整治，那么“亡黨亡國”越來越具有現實性。其三，新領導層展示了反腐敗的巨大政治決心，在最低程度上減少腐敗對執政黨所能產生的致命影響，在最大程度上提高和鞏固執政黨的合法性。很簡單，如果執政黨繼續腐敗下去，哪有能力來實現民族復興的使命。

不過，人們所面臨的核心問題在于：如何反腐敗才有效？反腐敗早已經不是新鮮事。改革開放以來，每一屆新領導層和新政府都是反復強調反腐敗的，反腐敗運動也從來就沒有間斷過。同時，中國也一直在向世界所有清廉的國家和社會學習，學習它們如何有效反腐敗。到今天，能學的，已經學了；能做的，也已經做了。但為什么腐敗還是繼續變本加厲呢？這才是需要人們深刻思考的。

一句話，中國并沒有根據中國體制本身的特點，來設計反腐敗體制或者機制。那么中國體制的最主要的特點是什么呢？如果說多黨制國家的主要特征是外部多元主義，中國制度的最大特點就是內部多元主義。本欄曾經多次強調，中國內部多元主義所面臨的挑戰，就是內部多元主義過度。這種內部多元主義如何表現在反腐敗方面的制度特征上呢？又如何對反腐敗產生著負面的影響呢？

概括地說，表現在反腐敗方面，內部多元主義主要表現為反腐敗機構過多，內部權力過于分散，不夠集中。不僅黨、政、人大、政協等等都設立了反腐敗機構，主要組織和機構都有自己的反腐敗機構。較之其他所有國家，中國的反腐敗機構是最多的。

太多反腐敗機構相互掣肘

內部多元主義產生了諸多弊端。首先，內部反腐敗機構過多的邏輯結果，就是反腐敗責任極其不明確。這就導致了中國傳統中典型的“和尚與水”的關系，即“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”。機構眾多，又不互相協調或者協調得不好，導致了太多的權力內耗，各個機構之間矛盾重重。這種現象并不難理解，不同機構具有不同的利益。盡管各個機構名義上都是為了反腐敗的，但實際運作的結果就是權力的爭斗，反腐敗反而演變成每一機構的“副業”。這是所有官僚機構運作的邏輯。因此，只有把眾多的機構整合起來之后，它們的利益才能一致起來。

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其次，機構眾多會給腐敗提供很多機會。為什么？有兩個方面的原因。其一是，機構眾多，反腐敗不力；第二是，反腐敗責任不明確，使得腐敗有機可乘。其三，反腐敗機構眾多也導致了這些機構本身的腐敗。因為所有這些反腐敗的機構從屬于不同的上級機構，因此，其它的機構有多腐敗，反腐敗的機構也必然有多腐敗，甚至更腐敗。反腐敗機構往往掌握著有關腐敗的信息，這些部門的領導人更有技術和手段不僅來進行腐敗，而且能夠逃避反腐敗。這也就是為什么中國的公檢法系統，是最腐敗的一個系統的主要原因。

過去很多年里，中國各個反腐敗機構派大量的干部官員到香港和新加坡去考察，學習這兩個政府的反腐敗經驗。也應當說他們學到了不少經驗，但一旦放到中國的制度環境里，這些在新加坡和香港非常有效的舉措便不再有效。所有到這兩個社會考察的官員都忽視了最重要的一點：香港的廉政公署和新加坡的反貪局都很小。一個小小的反腐敗機構就造就了一個清廉的政府。在這兩個社會，除了人們一般所說的高薪養廉、政府透明等因素外，就反腐敗制度本身來說，最重要的就是權力高度集中，責任高度明確。反腐敗機構又直屬最高領導層。一旦發現腐敗，應當承擔責任者就非常明確。也因為責任明確，反腐敗機構在預防腐敗方面更是盡職。當然，另一個特點是，無論在新加坡還是香港，社會力量參與反腐敗也非常得力。

很顯然，當內部多元主義導致著諸多負面效應的同時，外部多元主義缺失更進一步使得腐敗不可收拾。外部多元主義并不是說，中國要像其他國家那樣，設立反對力量或者反對黨。反對黨并非反腐敗的有效機制。很多人相信，只有多黨制才能反腐敗。但從經驗看，這種觀點顯然過于簡單。世界上那些實現多黨制的社會，也同樣非常腐敗，甚至更為腐敗。從外部制約來看，社會的參與要比反對黨的參與更為有效。反對黨的參與就是要奪取政權，奪取政權之后也往往同樣腐敗。而社會的參與較少政治性，更多的是為了一個清廉政府，因此更能有效地反腐敗。不過，在中國，社會并沒有有效的參與反腐敗管道。一些制度例如舉報制度一直存在著，但往往是名不符實，在很多方面也會產生很多負面效果。應當指出的是，在互聯網產生之后，這種情況正在發生很快的變化。不過，社會對反腐敗的參與總體上看，仍然是需要通過非正式的管道。

那么，通過怎樣的制度改革才能實現有效的反腐敗呢？

一句話，要大力減少內部多元主義，強化反腐敗機構的權力。這方面，可以參照近年來大部制建設的經驗，設立一個反腐敗大部制，整合目前各個反腐敗機構。當然，在這個機構內部可以設立不同的反腐敗部門。同時，這個結構應當直屬最高領導機構。

面對大面積的腐敗，如何入手？在反腐敗的手段和政策層面，人們需要一些新思維。除非發動毛澤東時代那樣的大面積的群眾運動，全面反腐敗不僅不可能，也很難有成效，更有可能產生巨大的反彈。毛澤東時代已經過去，那個時代所特有的群眾運動也過去了。面對新時代，人們應當換一種思維。首先，反腐敗要依靠已經開始出現的“競爭性政治”。近代意義上的政治已經在中國開始，那就是干部官員之間的“競爭”。目前的這種競爭，因為明文 www.tmdps.cn 規則的缺失，仍然很不規范，但最終逐漸會規范起來。各國政治經驗表明，政治競爭本身就會通過各種方式暴露官員的腐敗。實際上，今天中國很多腐敗案件的發生（包括那些在互聯網上曝光的案件）與其說是反腐敗的結果，倒不如說是“政治競爭”的結果。對執政黨領導層來說，所需要的是要利用“政治競爭”這個大趨勢，而不是阻止這個大趨勢。

要給清廉一個機會

其次，更為重要的是要給清廉一個機會。中國的腐敗已經發展到這種程度，以致于清廉者沒有生存的空間。很多腐敗官員并不是一開始就腐敗的，而是“屁股指揮腦袋”，到了一個腐敗的環境，就不得不腐敗。在黨內，也并不是每一個官員都想腐敗，也有一些官員不想腐敗，但在全面腐敗的環境里，“清廉”就成為一個人的巨大負資產。因此，應當考量的是如何給清廉一個機會？這是有可能的。例如可以通過人事錄用機制，在任命官員的時候，可以問其是否愿意公開財產。如果不愿意者，那么不被任用。這至少可以避免“帶病上崗”的局面，就是那些已經腐敗的官員不再被繼續任用。這部分人肯定很大量，不可能人人都被查。但即使不去查他（她），至少可以中斷其生涯。而那些愿意公開財產的官員，則可以被繼續任用。

從具體的制度設計來看，也有很大的空間來改進反腐敗的制度能力。首先，反腐敗機構內部可以設立一個道德委員會。腐敗既可以是狹義上的經濟腐敗，也可以是其他方方面面的，例如性賄賂、包二奶等等。這方面可以經過道德委員會來處理。世界上很多國家都設立有針對官員操守的道德委員會。在中國，道德委員會可以強化黨政官員的職業倫理。中國歷來被視為是一個道德國度，對官員的道德壓力不僅必要，而且也可以對官員產生巨大的道德壓力。

其次，反腐敗不能是“左手”反“右手”。在一黨制下，反腐敗不力往往是因為“左手”反“右手”之故。大量的腐敗都發生在“一把手”群體，也就是黨的主要領導和其相關的官員。“黨的領導”原則表明黨的主要領導的重要性。在這樣的情況下，如何反腐敗？要通過制度設計。反腐敗機構要錯位設置，“下管一級”。和干部任命制度一樣，對下一級官員的監督和檢查要有上一級反腐敗機構來做。也就是說，反腐敗的權力不能由同一級官員來行使。同時，反腐敗機構的工作人員的收入來源等等，都要和同一級政府割離，保證他們不受同一級政府的影響。

中國的腐敗已經高度社會化，侵入社會的各個角落。從各國經驗來看，在如此廣度和深度的腐敗環境中，只有通過培養清廉官員，從精英開始，然后逐漸擴展大社會的各個領域，最終才會有建設清廉政府和清廉社會的可能性。

在減少內部多元主義的同時要增加外部多元主義，即引入社會力量參與反腐敗。但外部力量反腐敗也必須體現為制度行為。例如，社會審計制度很重要，很多方面可以讓專業的審計組織，尤其是那些具有良好聲譽的審計機構來參與反腐敗。這樣可以避免內部審計的弊端。www.tmdps.cn 這應當是中國行政體制改革的一項重要內容，即政府向社會收購服務。

再如，要有效利用媒體的力量，尤其是新媒體的力量。媒體至少能夠為政治和行政的黑箱操作投入一些陽光。媒體不僅僅可以揭露腐敗，更可以產生強大的社會壓力。腐敗能夠大行其道，能夠招搖過市，主要是因為沒有陽光。如上所說，中國的媒體尤其是新媒體，已經開始在揭露腐敗方面扮演一個積極的角色。但這方面需要提高其制度化的水平，而不能一直停留在偶然和自發的水平。如果沒有有效的法制的支撐，社會自發反腐敗所要承擔的高成本和風險，會使得反腐敗不可持續。

總之，反腐敗是一項綜合政治工程。要找到重大的突破口，制度設計最為重要。如果繼續依賴于傳統運動式的反腐敗運動，繼續依靠超越法治的政治手段，表面上轟轟烈烈的反腐敗運動最終會導致更多的腐敗。要遏制人性的腐敗，一整套可以導致清廉行為的制度是根本。

第五篇：中國的穩定需要大力扶持社會中間力量 鄭永年

為什么中國要大力扶持社會中間力量？

道理很簡單，中國目前的社會中間力量過小、過弱，社會發展長期以來處于一個失衡狀態，社會穩定缺少社會基礎。培植和扶持中間力量就是要追求社會的平衡發展，為社會創造一個自主穩定基礎。這一點也已經為越來越多人所認識到，包括決策者。這表現在人們對中國的“包容性”發展模式和建設“橄欖型”社會的諸多討論中。

把建設社會中間力量放置于目前中國的“維穩”困局中顯得更有意義。因為社會出現越來越多的不穩定因素，政府的“維穩”任務顯得格外重要。但無論政府的“維穩”努力有多大，技術手段有多高超，這些都是“外科手術”，只能產生一種機械的外在穩定。并且，正如人們在歷史上觀察到的，“維穩”很有可能走到自己的反面，即“維穩”的努力越大、投入越大，社會越不穩定。這也不難理解。對政府來說，目前的“維穩”不管其內涵如何，其主要表現為經濟和暴力兩種形式。

用經濟力量來“維穩”，比較具有軟性，但不可持續。“維穩”的經濟學邏輯就是會鼓勵和激發越來越多的社會力量，通過“不穩定”狀態而獲得經濟利益。政府作為掌握國家暴力唯一合法的組織，暴力在“維穩”過程中也始終扮演著不可或缺的作用。當經濟手段不能發揮作用時，暴力就變得不可避免。但歷史經驗說明，使用暴力會導致更多的暴力。當今中國社會存在著的形形色色的、針對政府的社會暴力行為，已經說明了這個問題。

“維穩”的這個困局對維穩者本身也是一樣的。對中央政府來說，穩定當然具有至高無上的意義，但對維穩者或者維穩政策的執行者就不見得了。中國已經建立了一套龐大的、從中央到地方基層的維穩體系，并且被賦予了超出想象的政治重要性和與之相適應的公權力使用權。但是人們看不到這套體系本身如何可能被監督。這套體系本身就有可能濫用權力，從而導致更多的不穩定因素。再者，這套體系本身的利益就是社會的“不穩定”狀態。一旦社會趨于一個穩定狀態，那么這套體系的利益就要受到影響，甚至威脅。就是說，對這套體系來說，“不穩定”狀態是符合本身的利益的。“ 維穩”因此有可能演變成維持不穩定狀態。

在任何社會，“維穩”或者說人們常說的“法律和秩序”（law and order）是政府的重要職責。但是這里必須明確在“法律和秩序”過程中，社會能夠做什么，政府能夠做什么的問題。社會本身秩序的存在是穩定的基礎，因為這是一種內在的穩定。政府的“維穩”如果破壞了社會的內在穩定，那么就會導致社會更大的不穩定。政府在“法律和秩序”過程中主要扮演兩種角色，一是為社會的自主穩定提供社會基礎，二是防止社會內部的極端因素破壞社會的自主穩定。

在任何社會，不能過分夸大政治在社會穩定過程的作用。如果社會本身不能產生一種基于自身的秩序，那么政治往往是分化社會的力量，從而也是社會不穩定的力量。無論在民主社會和非民主社會，這都是一樣的。西方民主，盡管也不時會有極端的力量出現，但總體上是穩定的。西方社會的穩定主要并不是因為民主政治，而是因為存在著龐大的中產階級。因為中產階級龐大，無論哪一個政黨執政，或左或右，都要照顧到中產階級的力量。在很大程度上說，是社會自身，而非政治，穩定自身。中產階級之所以是穩定的基礎，不僅僅是因為財產問題需要穩定，更是因為遇到新的局面和問題，中產階級會理性地思考，不走極端路線。這也就是中國傳統上所說的“有恒產者有恒心”的道理之所在。

外部力量無法持續穩定社會

相反，在中間力量弱小的社會，無論是民主政體還是權威政體，社會穩定沒有任何基礎。在中間力量弱小的社會，一般的情形是，各社會群體，經濟上（收入和財富）高度分化，思想意識上高度 對立，少有妥協的空間。如果存在民主政體，那么各派政治力量不僅沒有能力整合社會，反而使得社會更為分化，它們各自動員自己的支持力量和其它反對自身的社會力量進行斗爭。無政府而非秩序往往是這些社會的常態。如果存在權威政體，那么社會秩序往往是通過強權甚至暴力來維系的，就是說，社會秩序依賴的不是社會自身，而是外在于社會的政治權力。這樣一個社會秩序的可持續性隨時都可以成為問題。

目前的中國社會表現形式比較特殊。改革開放以來，中國的中間力量如果從收入和財富來看在成長，但還沒有成為主流社會。更為重要的是，這個成長中的中間階層在思想意識上沒有能夠確立自 身的話語。同時，中國社會的富裕階層和貧窮階層在收入和財富方面高度分化，在思想意識方面表現為高度的對立。在這樣的情況下，社會穩定就是一個大問題。社會本身沒有整合自身的能力，只有 依靠政治力量。這樣就出現了上面所說的“維穩”局面。

如果這樣的“維穩”局面不可持續，那么就要尋找另外的方法。怎么辦？從長遠來說，最有效的方法就是政府扮演一個積極的角色來建設中間力量，從而為社會的自覺的秩序創造條件。一旦社會 出現自覺秩序的條件，那么政府維穩的任務只是“法律和秩序”的問題，而不會出現像現在這樣的“維穩”困局了。在這方面，中國過去三十年的改革開放歷程已經為人們提供了不少很寶貴的經驗。

改革之初，鄧小平提出“讓一部分人先富起來，走共同富裕道路”的政策目標。之后，很快就形成了“小康社會”的概念。1990年代以來，在一部分人首先進入小康社會之后，執政黨又提出了“ 全面建設小康社會”的概念和政策。“全面小康社會”從其本質上來說，就是中國執政黨的中產階級觀。人們目前所看到的中間力量就是這些連續政策目標的產物。

盡管政策方向很明確，但諸多原因使得中國離一個“全面小康社會”還很遠。其中最主要的原因是社會政策改革進步緩慢，缺少有效的社會保護機制。改革開放政策培養出了一個中產階層，也使 得數億人口脫離貧窮，但很顯然，國家既沒有保護中產階級的有效機制，也不存在防止已經脫貧人口重返貧窮的有效機制。

市場經濟是人類社會迄今為止創造財富的最有效的機制。市場機制可以產生一個中產階級，但市場機制不能保護這個自己培養出來的中產階級。在歐洲社會，保護中產階級是社會主義的任務。社 會保障、醫療服務、教育、公共住房等等公共政策是歐洲社會主義的產物。從馬克思所分析的原始資本主義過渡，到現在人們所看到比較符合人性的資本主義，不是資本本身的邏輯，而是社會主義運動的結果。從這個意義上說，是社會主義保護了資本主義。不難發現，在西方，一個比較理想的社會，往往是市場經濟和社會主義結合得好的社會。市場經濟為社會創造財富，而社會主義保護社會。

一句話，一個被保護的中產階級的存在，是發達國家社會穩定的基礎。實際上，保護中產階級始終是市場經濟社會政府的一件具有重大意義的政治任務。如上所說，因為選舉政治的存在，所有政 府也必須采取有效的舉措來保護中產階級。同樣重要的是，資本者也認同這一點，因為一旦社會失衡，社會秩序遭破壞，資本的正常活動就會成為問題。

中國的情況又怎樣呢？沒有市場經濟的引入，很難想象人們所看到的財富。一些人現在看到了眾多的社會問題，就開始懷疑市場經濟，這并不公平。中國的問題并不處在市場機制的引入，而是在 于缺乏社會保護機制。市場經濟發展了，但諸多社會政策包括醫療服務、社會保障、教育、房地產等等要不建設力度不夠，要不沒有建立起來。更為嚴重的是，因為GDP主義的盛行，中國各級政府往 往和資本結合，通過破壞社會來完成GDP增長的任務或獲取暴利。諸多社會領域例如醫療、教育和房地產，需要政府大量投入，但在中國往往成為暴富領域。

因為缺少社會保護，中間力量不僅不能像經濟增長本身那樣得到成長，而且沒有任何生存和發展的制度保障。任何一個因素的變動，都會輕易使得今天的中產階級在明天就演變成為貧窮階層。同 樣，已經脫貧的階層也容易重新淪落為貧窮。實際上，除了體系內部占據重大戰略地位的少數階層之外，任何階層都隨時可以演變為貧窮階層。正是因為對自己前途的不確定性，中國中產階級的中上 層開始選擇“退出”，即移民海外，尋求保護。不過，可以確定地說，無論是基于知識的中產階層還是基于財富的中產階層，他們的“退出”會深刻影響中國未來的社會穩定。在全球化時代，如果他 們在內部不能得到保護機制，不能得到確定感和安全感，他們的“退出”很難阻止。

也就是說，要對目前的“維穩大局”進行政策反思。如上面所討論的，這種“維穩大局”思路不僅無能推進改革進程，反而阻止和破壞社會產生一個自主秩序的可能性，從長遠看，反而會導致更 大程度和范圍的不穩定。如果認識到中間力量是社會穩定的基礎，那么中國的改革也就有了明確的方向，也不難回答諸如改什么、為什么而改革、怎樣改革等問題。要培養中間力量就必須繼續創造財 富；要創造財富就必須深化市場化改革。但同時必須加快社會改革，確立社會政策，保護社會。只有這樣，中國社會才會進步，發展出一個可以持續的自主社會秩序，為政府的“法律和秩序”創造一 個有機的社會基礎。當然，這樣一個自主的社會秩序，也是執政黨長治久安的社會基礎。