第一篇：新農村建設中鄉鎮政府職能轉變再分析

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新農村建設中鄉鎮政府職能轉變再分析 作者：蘭岸平

來源：《新農村》2010年第06期

摘要：在建設社會主義新農村的新形勢下，鄉鎮政府的職能顯然需要明確的界定。目前，我們的各個鄉鎮政府仍有與服務型政府職能不相稱的地方，干部隊伍建設不夠完善，壓力型行政環境仍在，人權，事權，財權不相對稱，需要我們進一步的分析，思考。

關鍵詞：鄉鎮政府；職能；分析

新世紀以來，“三農”問題成為全黨工作的“重中之重”。2004年至今，黨中央、國務院連續出臺七個“一號文件”，直指“三農”，出臺了一系列強農惠農政策。采取了取消農業稅、建設社會主義新農村、發展現代農業、統籌城鄉發展等一系列重大舉措。鄉鎮政府作為國家最基層政權組織，承擔著貫徹、落實黨和政府的各項強農、惠農政策、帶領農民群眾發展現代農業、建設社會主義農村的重大責任。如何適應新形勢下的需要，轉變職能，是今天鄉鎮政府所面臨而必須解決的問題。

1、鄉鎮政府職能的界定

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：(一)執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；(二)執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；(三)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

(四)保護各種經濟組織的合法權益；(五)保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；(六)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；(七)辦理上級人民政府交辦的其他事項。顯然，這法規是特定歷史條件下的產物。雖在此后經過四次修改，仍不免帶有計劃經濟時代的烙印。《地方組織法》賦予鄉鎮政府和職能，幾乎是對本區域內所有的社會事務大包大攬，讓鄉鎮政府成了事無巨細都要過問、操心的“全能型”政府。不可否認，我們的鄉鎮政府，在過去二十多年的時間里，認真履行自己的職能，為促進農村的經濟發展，社會穩定，發揮了極其重要的作用。在“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業，走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。鄉鎮政府的職能顯然需要重新界定，政企分開、政事分開、政資分開是新時期的必然要求。農村費稅改革以后，鄉鎮政府職能的轉變就一直是大家共同關注的話題，在各項的鄉鎮改革的制度設計中，諸多的學者從不同的角度對鄉鎮政府職能的界定、轉變進行了深入的探討和理論研究。這些研究成果為推動我國鄉鎮政府改革的實踐，實現鄉鎮政府職能轉變發揮了積極作用。2007年，在全國農村綜合改革工作會議上，溫家寶總理明確提出鄉鎮政府職能轉變重點是強化三個方面的職能：一是為農村經濟發展

創造環境，包括穩定農村基本經營制度，維護農民的市場主體地位和權益，加強對農村市場的監管，組織農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系。二是為農民提供更多的公共服務，加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等社會事業發展。三是為農村構建和諧社會創造條件，加強社會管理中的薄弱環節，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定，推動農村民主政治建設和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。(《求是》2005年第18期)。溫總理的講話，對今天鄉鎮政府職能轉變，給予了準確的定位：鄉鎮政府要適應市場經濟的發展和建設社會主義新農村的要求，重點發揮鄉鎮政府和社會管理和公共服務職能，尤其是要把工作重點轉移到為市場主體服務和創造良好的發展環境上來。

在我們明確的界定了鄉鎮政府職能以后，近幾年來，我們的各個鄉鎮政府都在認同和踐行著這些職能，問題在于實踐中，職能的履行和理論要求，總是有一定的偏差，有諸多的困難甚至困惑，需要我們對鄉鎮政府職能的轉變再分析和思考。

2、鄉鎮政府職能轉變中仍然存在的問題

2.1干部隊伍的問題

2.1.1思想認識不到位。鄉鎮政府職能的轉化，勢必對傳統的農村管理體制、運行機制、思想觀念帶來強烈的沖擊。農業稅的免征，稅費改革的實施，各種強農惠農政策的出臺、農民群眾對新生活的渴望，都讓基層干部的思想觀念，工作的方式、方法經歷著質的蛻變。由于缺乏應有的學習、培訓，加上自身文化素質不高，面對鄉鎮政府新的服務職能，不少鄉鎮干部感到茫然和無所適從，不知道該干什么和怎么去干。一些干部“管理無門，服務無路”，“老辦法不能用，新辦法不會用。”在職能的履行上，習慣于發號施令，對發展農村經濟，引導農民致富增收無法實施有效的指導，引起群眾不滿，甚至造成干群關系緊張。按一些干部的說法，“不知道怎樣去當鄉鎮干部了。”

2.1.2隊伍結構不合理。作為一個服務型的政府，必須要有大量有知識，有技術，能服務的干部隊伍。但我們現有的鄉鎮政府干部隊伍結構，更多的是計劃經濟的模式，農業型的干部多，經濟型的干部少；行政管理型的干部多，技術服務型的干部少；經驗型的干部多，知識型的干部少。

2.1.3內在動力不足。但凡改革，總有利益受益或受損者。鄉鎮政府職能的轉變，在某種意義上說就是權力，利益的再分配。就鄉鎮政府而言，可能是利益受損更多，權力更小，責任更大。就干部個人而言，職能的轉變，導致除國家工資之外的非預算收入的喪失，各種可預期收益并不確定。鄉鎮領導職數的銳減，意味著個人升遷的路徑和機遇更加有限。這種“提拔無望，致富無門”的處境讓部份干部心里難免有失落之感，不滿之處，更難有促進職能轉變的內在動力。

2.2壓力型行政環境。

鄉鎮政府作為最基層的政權組織，是各級政府中處于最底層的弱勢群體，俗語說“上面一條線，下面一根針，上面分系統，下面當總統”。上級政府和幾乎所有的部門都可以對其發號施令，上級機關為求得政績，制定了各種目標和任務下派給鄉鎮政府，責令其在規定的時間內完成，并以此作為考核評價的主要依據，有的指標甚至是“一票否決”。如計劃生育，社會治安綜合治理等。鄉鎮干部的升遷，工資福利，獎勵懲罰等都與這些指標的完成情況休戚相關。而且，這些考核指標過多過細，考核方面也不盡科學，層層簽“責任狀”，事事有“責任人”。這種壓力型的行政環境，導致鄉鎮政府把更多的精力放在完成上級交辦的任務上，放在應付檢查評比上，正常的運作日程被打亂，根本沒有時間、精力來謀劃本地區的經濟社會發展，更談不上為農民群眾提供更多的公共服務。

2.3權力、責任不對稱

首先，近幾年的縣鄉關系調整，都是加強縣直部門權力，削弱鄉鎮政府的權力。“權力部門化”現象越來越突出。如工商、稅收、林業、教育、衛生、國土部門管理體制的調整。這些職能部門在鄉鎮派駐機構、代表各自部門行使職能，人權、事權、財權屬上級部門，鄉鎮政府對它們的管理權早已名存實亡。這些機構對鄉鎮政府布置的工作也是可聽可不聽。

其次，上述職能部門的權限從鄉鎮政府剝離出去以后，責任和義務并沒有隨之脫鉤。由于鄉鎮機構設置，職能設定和政府行政行為立法的相對滯后，鄉鎮政府逐步深化成一個權力“空殼化”，責任無限化的行政組織。補人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權，天大的責任”。而且，這種職能弱化，責權分離的趨勢仍在進一步加劇，直接影響到鄉鎮政府行政職能的有效發揮(杜萬忠，2010)。如稅收本是稅務部門負責的事，“稅收任務”考核的都是鄉鎮政府。計劃生育在鄉鎮政府工作仍是頭等大事，屬“一票否決”之列，但鄉鎮干部所享有的權限極其有限，工作方法也極其有限，根本不能強制執行。

2.4財權、事權不對稱

農業稅的廢除，讓億萬農民群眾如釋重負，歡呼雀躍。此舉對減輕農民負擔，調動農民生產積極性起到了極大的促進作用，另一方面也讓鄉鎮政府的財政收入驟減，財政周轉更是捉襟見肘。由于鄉鎮經濟基礎薄弱，鄉鎮的財政收入構成是以農業稅為主，國稅、地稅所占比重很低，而且分稅制改革以后，留給鄉鎮政府的只是些小稅種，稅源零散，征收成本高，難度大，數額小。農業稅的廢除讓原本就負債累累的鄉鎮政府更是雪上加霜。由于中央財政轉移支付的資金有限，大多數鄉鎮還在為爭取財政保人頭工資，保正常運轉忙得焦頭爛額。

而今天，我們對鄉鎮政府的要求是：作為一個服務型的政府，就必須對農民群眾提供有效的公共服務。2010年中央一號文件就明確要求加強農田水利基礎設施建設，加強農村路水電氣房的重點建設服務。優撫、五保戶贍養、計劃生育支出等都列入了鄉鎮財政預算的開支之中。收入減少，支出依舊，甚至更高，財權和事權的不對稱，讓鄉鎮政府陷入于兩難的窘境。“巧婦難為無米之炊“，在目前的財政狀況下，鄉鎮政府想要為農民群眾提供更多、更好、更完善的公共服務，就只能是一句空話。

3、幾點思考

3.1如何看待鄉鎮政府政府時有發生的越位、借位、缺位現象

現在仍有許多鄉鎮政府職能泛化，管理的事越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包；收稅收費、計劃生育、糾紛調解、環境保護，無所不干，顯然是一個無限責任政府，該管的，不該管的，鄉鎮政府都管了。不僅加大了自身的工作量，也沒管出預期的效果，落得吃力不討好的結果。在經濟發展中，鄉鎮政府在經濟活動中經常扮演經營，管理的多重角色，“既當裁判員，又當運動員”。有許多鄉鎮政府隨意為企業、農民擔保，有的則代替中介組織與農民簽合同，許多需要市場來自動調節的問題，政府卻下指標、下任務。與上述越位、錯位相反，缺位是本該由鄉鎮政府管理的事情沒有管，使管理出現真空、盲點。不恰當的把由鄉鎮政府自己或以政府為主向社會提供某些公共產品，、公共服務，如社會保障、教育衛生等，推向市場、推向社會(曹鄭日，2007)。四川省委黨校師麗教授曾經向鄉鎮黨委書記發放1000份調查問卷，回收有效問卷710份。其中，對“鄉鎮政府的職能主要是什么?”這一問題，回答“發展經濟”的占83.8％。對“目前你所在鄉鎮的工作重點是什么?”這一問題，回答是“招商引資”的占20.42％。(人民論壇，2009)由此可見，發展是硬道理，在職能轉型時期的今天，要讓鄉鎮政府不履行經濟職能是不現實的。這畢竟事關鄉鎮政府的政績，本區域內經濟的發展，財政收入的增長和農民群眾的致富。關鍵是鄉鎮政府要轉變發展經濟的思路，改革經濟管理的方式，改變經濟發展的手段，為農村的經濟發展提供技術、信息、資金等服務，引導農民群眾合作，自治和有組織地進入市場，使鄉鎮政府逐步減少經濟干預而將更多的公共資源轉身公共服務領域。把公共服務和社會管理放在更加重要的位置。因此，如果說“越位、錯位”可以原諒、理解，并期待逐步改進。“缺位”則絕不能再出現。

3.2公共服務的資金需要上級政府的支持

作為一個轉變職能的服務型政府，需要在農村進行大量的基礎設施建設，為農民群眾提供大量的公共服務，這也需要有雄厚的資金支撐，這對絕大多數負債累累的鄉鎮政府來說，顯然是不現實的。有的學者對如何化解鄉鎮政府財政危機，提出了諸多建議，如加大中央財政轉移支付力度，加快鄉鎮財源建設等，這不失為有效的措施，但有限。農村的基礎設施建設歷史欠帳太多，靠有限財政轉移支付資金提供完善的公共服務，只能是空想。2010年中央一號文件，其主題就是加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎。我們的各級政府，尤其是縣(市)級政府，要接中央一號文件的要求，統籌城鄉基礎設施規劃，增加資金向農業農村傾斜，為城鄉市民、農民提供同等的教育、衛生、文化、醫療、救災、扶貧、養老、社會保障等公共服務，并積極引導社會資金投向農業農村。鄉鎮政府應該在公共服務中，發揮最基層政權組織的作用，貫徹、落實黨和政府各項強農惠農政策，維護農民群眾的公共合法權益，實施各項公共服務的具體措施，讓農民群眾真正感受到城鄉統籌發展的實惠，讓公共服務的陽光普照城鄉大地。

3.3鄉鎮政府職能轉變的關鍵在上級政府

第二篇：建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

建設社會主義新農村是黨和國家立足于解決“三農”問題而提出的戰略部署，是建設小康社會的一項重大任務。做為基層政權的鄉鎮政府是完成這一任務的領導者和實踐者，其作用的發揮直接影響著新農村建設進程。但是，隨著市場經濟的深入發展，特別是實行農村稅費改革和免征農業稅，對傳統的農村管理體制、運行機制和

干部思想帶來了強烈的沖擊，舊的工作內容已經改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從，感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”。加快農村經濟發展，全面建設小康社會，目前的鄉鎮政府已不能適應時代需要、亟待轉變職能。

一、目前鄉鎮政府職能轉變存在的主要問題

新形勢、新任務，鄉村兩級組織的工作從形式到內容都發生了質的變化，同時，一些長期積累的矛盾，一些與形勢不相適應的問題也凸顯出來了，給鄉鎮工作帶來了前所未有的挑戰。通過調查，我們認為主要有以下四個方面的問題：

（一）鄉鎮管理體制滯后，管理職能弱化。

機構和崗位設置滯后于經濟社會發展。雖然經過幾次機構改革，對鄉鎮管理體制進行了重新調整，但由于建制遵循與上級“對口”模式，“上面多少廟，下面多少神”。黨政各大班子齊全，農財各口門類繁多。機構改革雖對一些機構進行了整合，但大多是簡單的歸口為幾個大的中心和辦，部分的調整撤并也是在很大程度上體現行政意志，而不是市場意志和現實需要。比如，當前，勞動力轉移是當前農村工作中重要一環，**縣每年轉移勞動力約50000余人，但在鄉鎮卻沒有專門的勞務輸出管理機構。市場農業實質上是信息農業，而鄉鎮沒有專門機構為農民和農業生產提供專業系統的市場信息服務。

鄉鎮管理職能不完整，責大權小。權小，即現在鄉鎮范圍內幾乎凡是有權的、具有吸納能力的所站，諸如工商、稅務、公安、交通、財政、電力等，已經被上級政府部門直接管理或設置為派出機構，鄉鎮作為一級政府，除防洪、保安沒有任何執法權。責大，即隨著國家支農政策的加強，諸如基礎設施、衛生防疫、教育、抗御自然災害等責任進一步強化。同時，部門責任下卸，鄉鎮政府實際做的工作很多是“給部門打工”，一些本該部門做的鄉鎮政府不得不管，鄉鎮干部充當了稅官、法官、警官，管了許多不該管、管不了、管了之后不討好的事，而對于結果是“種了別人的地，荒了自己的田”。

（二）鄉鎮自身包袱沉重，壓力過大，經費短缺。

鄉鎮財政收支矛盾突出。鄉鎮財政收入來源主要是農業稅收，農業稅取消后，目前一些鄉鎮處于保吃飯、保運轉的境地。多數鄉鎮主要領導講，為保工資，保運轉，整天東奔西跑，到處東挪西借，根本無時間、無精力研究發展和考慮服務問題。另外，由于歷史原因，辦企業虧損，擔保貸款，墊付各種稅費等，形成了鄉村的巨額債務（**縣鄉村兩級債務達2多億元），負債越累越重，包袱越背越沉，可用財力保證正常運轉尚難，無法償還債務，更談不上提供資金來發展經濟、服務農業，是有愿望沒能力，有想法沒辦法。

（三）鄉鎮職能越位、錯位、缺位，與市場經濟要求不相適應。

一是越位問題。鄉鎮職能泛化，管理的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、環境保護無所不管，成了一個全能政府，無限責任政府。

二是錯位問題。在經濟發展中，政府長期作為經濟發展的主導力量，在經濟活動中扮演管理、經營等多重角色。有的隨意為企業、農民擔保造成沉重債務負擔，有的代替中介組織和農民簽訂合同，形成了大量糾紛。

三是缺位問題。不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共產品、公共服務如社會保障、教育衛生等推向市場，推向社會。比如農業技術服務出現嚴重的缺位現象。農技站、畜牧獸醫站等涉農部門，有部分鄉鎮處于虛設、癱瘓狀態，某些還在運作的也多是經營單位，經營農業生產物資并獲利成為這些部門的主要工作內容。對于農村急需的產前、產中、產后服務提供，先進生產技術的傳遞方面，沒有起到應有的作用。

（四）鄉鎮干部隊伍素質和干部管理不適應工作需要

一是干部隊伍綜合素質不適應建立效能政府的要求。鄉鎮干部隊伍文化素質偏低，專業技術人員缺乏。全縣8個鄉鎮在冊干部中，雖然大學本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大專文化程度203人，占在冊人員總數的62，但絕大部分都是通過黨校函授學習取得的學歷，專業知識相對缺乏。不少鄉鎮干部思想封閉，競爭意識和開拓意識差，習慣于計劃經濟時代的行政命令工作方式，經濟工作能力不強，服務本領缺乏，特別是農業服務體系人員，普遍存在年齡偏大，農技專業知識不專等諸多問題。二是干部考核方式不科學。鄉鎮目前的干部考核管理制度，大多難以落實，而以事為主的目標考核由于指標沒有量化，考核很難兌現，干多干

少一個樣，挫傷了一些干部的工作積極性。三是干部交流不暢。相當一批干部長期在一兩個地方，甚至幾十年在一兩個崗位上工作，制約了鄉鎮干部的全面發展。

二、鄉鎮政府職能轉變的對策建議

（一）恰當定位鄉鎮職能，建設服務型鄉鎮政府。

合理界定鄉鎮黨委、政府、人大和村民自治組織的職責權限、活動方式，解決各自

存在的“缺位、越位、錯位”問題，黨委、政府、人大和村民自治組織依法行使各自職責，使鄉鎮一級的各項工作規范有序。各類機構重新整合，根據新時期的鄉鎮職能因事設置。有效盤活干部人力資源，合理并崗定責和分流干部，促進干部職能和職責的轉變；積極調整農村工作的組織領導方式、經濟增長方式和經濟管理模式，創新工作方法，形成新形勢下鄉鎮工作運行機制。同時，建立科學的鄉鎮干部實績評價體系、制定和完善有效的獎懲機制。讓鄉鎮干部有想頭、有甜頭、有盼頭，以激發他們工作的積極性，增強工作的主動性。解決“干好干壞一個樣”、吃“行政大鍋飯”的問題。

（二）整體推進行政管理體制改革。

鄉鎮機構改革必然觸動上級機關和相關單位工作組織形式的變化，并經過一個上下互動、有序銜接、互促共進的過程。研究鄉鎮機構改革，必須跳出鄉鎮看鄉鎮；否則，僅僅依靠鄉鎮自身改革來求得職能轉變不可能取得成功。因此，不僅要把轉變鄉鎮政府職能納入到整個行政管理體制改革的背景下去考量、運作，同時也要推進縣以上行政管理體制綜合改革，促進各級行政體系協調運轉。同時進行必要的綜合配套改革，進一步理順四種關系：即縣鄉關系、條塊關系、鄉村關系以及黨政組織與民間組織之間的關系，才能達到預期效果。

（三）加強覆蓋農村的公共財政建設。

建議國家繼續深化改革，按照建立服務型政府的要求，加快構建覆蓋城鄉的公共財政制度。一要加大公共財政對鄉鎮的轉移支付力度，為推進鄉鎮政府職能轉變提供物質基礎。在地市乃至省一級建立統一的財政分配體制，合理核定縣鄉財政支出，統一轉移支付，保障政府機構正常運轉。二要調整收入分配政策，改進對農村投入手段，建立高效、快捷、透明的投入機制。把錢投入到最需要、最應優先投入的地方，讓有限的資金發揮最大的效益、取得最好的效果。比如:在新農村建設實踐中，整合各種不同性質的資金，統一使用，提高資金使用效益，已經成為共識，國家完全可以對各地的新農村建設科學規劃，按計劃、分步驟統籌撥付，既避免了基層政府跑資金要項目、層層審批的繁雜手續、資金多渠道分流的跑冒滴漏、客觀制造腐敗高發地帶，同時又可避免資金分散使用、輕重不分、效率低下。

（四）大力扶持社會服務組織發展。

建議國家采取扶持政策、措施，大力支持農民專業合作經濟組織和社會中介組織發展，在資金、稅收、信貸、技術、信息等方面，制訂可操作的法律和政策。鄉鎮政府不該管的事兒，該剝離的職能，需要有這樣的組織承接、轉移；放手發展民間組織，深化國家公益性農技推廣機構以及供銷社、信用社、行業協會等合作組織的改革，培育發展多元化的農業社會化服務組織，鼓勵探索建立服務農民的有效機制和模式，最終形成政府、社會組織各負其責、各司其職、良性互動的理想模式。

（五）采取積極有效的措施，抓緊化解鄉村債務。

鄉村債務，是沉重的歷史包袱，也是一個現實社會的安全隱患，既關系到社會穩定，也關系到鄉鎮政權的正常運轉，必須盡早解決，使鄉鎮政府輕裝上陣。在摸清債務底數的前提下，分清債務性質，堅持多管齊下，分類處理。凡是屬于農村基礎設施建設已等公益性債務的，應由財政出資逐步予以解決；凡是屬于集體組織經營性債務的，應明確償還責任；凡是屬于確實無法償還或因墊稅等形成的呆壞賬，應及時核實處理，等等。與此同時，要采取嚴格措施，加強對鄉鎮經濟事務的管理，堅決控制新債的發生。

（六）下功夫抓好鄉鎮干部的教育培訓。

建設一支高素質的鄉鎮干部隊伍，既是適應鄉鎮工作職能轉變和提高執政能力的迫切需要，又是積極推進鄉鎮改革的重要基礎前提。因此，各級黨委政府必須抓緊抓好，切實解決轉變鄉鎮職能中干部不適應不會干的問題。整合分散在政府各職能部門的培訓資源，并積極與各類大專技術院校合作，實行開放式辦學，有計劃分層次地大力開展農業科學技術、農村政策法規、市場經濟知識的培訓，積極推行鄉鎮干部崗位專業知識和技能培訓認證制度，實行掛牌持證上崗工作。抓好長、中、短班的結合培訓，以短、專、快的專題培訓為主要形式，圍繞農村經濟發展，辦好主題突出、針對性強、形式多樣的短期培訓班。市、縣兩級把鄉鎮干部的教育培訓納入工作計劃，經費實行財政單獨預算，力爭在短期內將所有鄉鎮干部輪訓一遍。通過直接有效的培訓，力促鄉鎮干部由行政型、指揮型、命令型、“萬金油”型向學習型、技能型、示范型、服務型干部轉變，以推進鄉鎮職能更快更好轉變。（**縣委）

第三篇：建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

建設社會主義新農村是黨和國家立足于解決“三農”問題而提出的戰略部署，是建設小康社會的一項重大任務。做為基層政權的鄉鎮政府是完成這一任務的領導者和實踐者，其作用的發揮直接影響著新農村建設進程。但是，隨著市場經濟的深入發展，特別是實行農村稅費改革和免征農業稅，對傳統的農村管理體制、運行機制和干部思想帶來了強烈的沖擊，舊的工作內容已經改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從，感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”。加快農村經濟發展，全面建設小康社會，目前的鄉鎮政府已不能適應時代需要、亟待轉變職能。

一、目前鄉鎮政府職能轉變存在的主要問題

新形勢、新任務，鄉村兩級組織的工作從形式到內容都發生了質的變化，同時，一些長期積累的矛盾，一些與形勢不相適應的問題也凸顯出來了，給鄉鎮工作帶來了前所未有的挑戰。通過調查，我們認為主要有以下四個方面的問題：

（一）鄉鎮管理體制滯后，管理職能弱化。

機構和崗位設置滯后于經濟社會發展。雖然經過幾次機構改革，對鄉鎮管理體制進行了重新調整，但由于建制遵循與上級“對口”模式，“上面多少廟，下面多少神”。黨政各大班子齊全，農財各口門類繁多。機構改革雖對一些機構進行了整合，但大多是簡單的歸口為幾個大的中心和辦，部分的調整撤并也是在很大程度上體現行政意志，而不是市場意志和現實需要。比如，當前，勞動力轉移是當前農村工作中重要一環，**縣每年轉移勞動力約50000余人，但在鄉鎮卻沒有專門的勞務輸出管理機構。市場農業實質上是信息農業，而鄉鎮沒有專門機構為農民和農業生產提供專業系統的市場信息服務。

鄉鎮管理職能不完整，責大權小。權小，即現在鄉鎮范圍內幾乎凡是有權的、具有吸納能力的所站，諸如工商、稅務、公安、交通、財政、電力等，已經被上級政府部門直接管理或設置為派出機構，鄉鎮作為一級政府，除防洪、保安沒有任何執法權。責大，即隨著國家支農政策的加強，諸如基礎設施、衛生防疫、教育、抗御自然災害等責任進一步強化。同時，部門責任下卸，鄉鎮政府實際做的工作很多是“給部門打工”，一些本該部門做的鄉鎮政府不得不管，鄉鎮干部充當了稅官、法官、警官，管了許多不該管、管不了、管了之后不討好的事，而對于結果是“種了別人的地，荒了自己的田”。

（二）鄉鎮自身包袱沉重，壓力過大，經費短缺。

鄉鎮財政收支矛盾突出。鄉鎮財政收入來源主要是農業稅收，農業稅取消后，目前一些鄉鎮處于保吃飯、保運轉的境地。多數鄉鎮主要領導講，為保工資，保運轉，整天東奔西跑，到處東挪西借，根本無時間、無精力研究發展和考慮服務問題。另外，由于歷史原因，辦企業虧損，擔保貸款，墊付各種稅費等，形成了鄉村的巨額債務（**縣鄉村兩級債務達2多億元），負債越累越重，包袱越背越沉，可用財力保證正常運轉尚難，無法償還債務，更談不上提供資金來發展經濟、服務農業，是有愿望沒能力，有想法沒辦法。

（三）鄉鎮職能越位、錯位、缺位，與市場經濟要求不相適應。

一是越位問題。鄉鎮職能泛化，管理的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、環境保護無所不管，成了一個全能政府，無限責任政府。

二是錯位問題。在經濟發展中，政府長期作為經濟發展的主導力量，在經濟活動中扮演管理、經營等多重角色。有的隨意為企業、農民擔保造成沉重債務負擔，有的代替中介組織和農民簽訂合同，形成了大量糾紛。

三是缺位問題。不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共產品、公共服務如社會保障、教育衛生等推向市場，推向社會。比如農業技術服務出現嚴重的缺位現象。農技站、畜牧獸醫站等涉農部門，有部分鄉鎮處于虛設、癱瘓狀態，某些還在運作的也多是經營單位，經營農業生產物資并獲利成為這些部門的主要工作內容。對于農村急需的產前、產中、產后服務提供，先進生產技術的傳遞方面，沒有起到應有的作用。

（四）鄉鎮干部隊伍素質和干部管理不適應工作需要

一是干部隊伍綜合素質不適應建立效能政府的要求。鄉鎮干部隊伍文化素質偏低，專業技術人員缺乏。全縣8個鄉鎮在冊干部中，雖然大學本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大專文化程度203人，占在冊人員總數的62，但絕大部分都是通過黨校函授學習取得的學歷，專業知識相對缺乏。不少鄉鎮干部思想封閉，競爭意識和開拓意識差，習慣于計劃經濟時代的行政命令工作方式，經濟工作能力不強，服務本領缺乏，特別是農業服務體系人員，普遍存在年齡偏大，農技專業知識不專等諸多問題。二是干部考核方式不科學。鄉鎮目前的干部考核管理制度，大多難以落實，而以事為主的目標考核由于指標沒有量化，考核很難兌現，干多

第四篇：建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

建設社會主義新農村是黨和國家立足于解決“三農”問題而提出的戰略部署，是建設小康社會的一項重大任務。做為基層政權的鄉鎮政府是完成這一任務的領導者和實踐者，其作用的發揮直接影響著新農村建設進程。但是，隨著市場經濟的深入發展，特別是實行農村稅費改革和免征農業稅，對傳統的農村管理體制、運行機制和干部思想帶來了強烈的沖擊，舊的內容已經改變，新的方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從，感到“管理無門、服務無路、引導無方、無勁”。加快農村經濟發展，全面建設小康社會，目前的鄉鎮政府已不能適應時代需要、亟待轉變職能。

一、目前鄉鎮政府職能轉變存在的主要問題

新形勢、新任務，鄉村兩級組織的從形式到內容都發生了質的變化，同時，一些長期積累的矛盾，一些與形勢不相適應的問題也凸顯出來了，給鄉鎮帶來了前所未有的挑戰。通過調查，我們認為主要有以下四個方面的問題：

（一）鄉鎮管理體制滯后，管理職能弱化。

機構和崗位設置滯后于經濟社會發展。雖然經過幾次機構改革，對鄉鎮管理體制進行了重新調整，但由于建制遵循與上級“對口”模式，“上面多少廟，下面多少神”。黨政各大班子齊全，農財各口門類繁多。機構改革雖對一些機構進行了整合，但大多是簡單的歸口為幾個大的中心和辦，部分的調整撤并也是在很大程度上體現行政意志，而不是市場意志和現實需要。比如，當前，勞動力轉移是當前農村中重要一環，**縣每年轉移勞動力約50000余人，但在鄉鎮卻沒有專門的勞務輸出管理機構。市場農業實質上是信息農業，而鄉鎮沒有專門機構為農民和農業生產提供專業系統的市場信息服務。

鄉鎮管理職能不完整，責大權小。權小，即現在鄉鎮范圍內幾乎凡是有權的、具有吸納能力的所站，諸如工商、稅務、公安、交通、財政、電力等，已經被上級政府部門直接管理或設置為派出機構，鄉鎮作為一級政府，除防洪、保安沒有任何執法權。責大，即隨著國家支農政策的加強，諸如基礎設施、衛生防疫、教育、抗御自然災害等責任進一步強化。同時，部門責任下卸，鄉鎮政府實際做的很多是“給部門打工”，一些本該部門做的鄉鎮政府不得不管，鄉鎮干部充當了稅官、法官、警官，管了許多不該管、管不了、管了之后不討好的事，而對于結果是“種了別人的地，荒了自己的田”。

（二）鄉鎮自身包袱沉重，壓力過大，經費短缺。

鄉鎮財政收支矛盾突出。鄉鎮財政收入來源主要是農業稅收，農業稅取消后，目前一些鄉鎮處于保吃飯、保運轉的境地。多數鄉鎮主要領導講，為保工資，保運轉，整天東奔西跑，到處東挪西借，根本無時間、無精力研究發展和考慮服務問題。另外，由于歷史原因，辦企業虧損，擔保貸款，墊付各種稅費等，形成了鄉村的巨額債務（**縣鄉村兩級債務達2多億元），負債越累越重，包袱越背越沉，可用財力保證正常運轉尚難，無法償還債務，更談不上提供資金來發展經濟、服務農業，是有愿望沒能力，有想法沒辦法。

（三）鄉鎮職能越位、錯位、缺位，與市場經濟要求不相適應。

一是越位問題。鄉鎮職能泛化，管理的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、環境保護無所不管，成了一個全能政府，無限責任政府。

二是錯位問題。在經濟發展中，政府長期作為經濟發展的主導力量，在經濟活動中扮演管理、經營等多重角色。有的隨意為企業、農民擔保造成沉重債務負擔，有的代替中介組織和農民簽訂合同，形成了大量糾紛。

三是缺位問題。不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共產品、公共服務如社會保障、教育衛生等推向市場，推向社會。比如農業技術服務出現嚴重的缺位現象。農技站、畜牧獸醫站等涉農部門，有部分鄉鎮處于虛設、癱瘓狀態，某些還在運作的也多是經營單位，經營農業生產物資并獲利成為這些部門的主要內容。對于農村急需的產前、產中、產后服務提供，先進生產技術的傳遞方面，沒有起到應有的作用。

（四）鄉鎮干部隊伍素質和干部管理不適應需要

一是干部隊伍綜合素質不適應建立效能政府的要求。鄉鎮干部隊伍文化素質偏低，專業技術人員缺乏。全縣8個鄉鎮在冊干部中，雖然大學本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大專文化程度203人，占在冊人員總數的62，但絕大部分都是通過黨校函授學習取得的學歷，專業知識相對缺乏。不少鄉鎮干部思想封閉，競爭意識和開拓意識差，習慣于計劃經濟時代的行政命令方式，經濟能力不強，服務本領缺乏，特別是農業服務體系人員，普遍存在年齡偏大，農技專業知識不專等諸多問題。二是干部考核方式不科學。鄉鎮目前的干部考核管理制度，大多難以落實，而以事為主的目標考核由于指標沒有量化，考核很難兌現，干多

干少一個樣，挫傷了一些干部的積極性。三是干部交流不暢。相當一批干部長期在一兩個地方，甚至幾十年在一兩個崗位上，制約了鄉鎮干部的全面發展。

二、鄉鎮政府職能轉變的對策建議

（一）恰當定位鄉鎮職能，建設服務型鄉鎮政府。

合理界定鄉鎮黨委、政府、人大和村民自治組織的職責權限、活動方式，解決各自存在的“缺位、越位、錯位”問題，黨委、政府、人大和村民自治組織依法行使各自職責，使鄉鎮一級的各項規范有序。各類機構重新整合，根據新時期的鄉鎮職能因事設置。有效盤活干部人力資源，合理并崗定責和分流干部，促進干部職能和職責的轉變；積極調整農村的組織領導方式、經濟增長方式和經濟管理模式，創新方法，形成新形勢下鄉鎮運行機制。同時，建立科學的鄉鎮干部實績評價體系、制定和完善有效的獎懲機制。讓鄉鎮干部有想頭、有甜頭、有盼頭，以激發他們的積極性，增強的主動性。解決“干好干壞一個樣”、吃“行政大鍋飯”的問題。

（二）整體推進行政管理體制改革。

鄉鎮機構改革必然觸動上級機關和相關單位組織形式的變化，并經過一個上下互動、有序銜接、互促共進的過程。研究鄉鎮機構改革，必須跳出鄉鎮看鄉鎮；否則，僅僅依靠鄉鎮自身改革來求得職能轉變不可能取得成功。因此，不僅要把轉變鄉鎮政府職能納入到整個行政管理體制改革的背景下去考量、運作，同時也要推進縣以上行政管理體制綜合改革，促進各級行政體系協調運轉。同時進行必要的綜合配套改革，進一步理順四種關系：即縣鄉關系、條塊關系、鄉村關系以及黨政組織與民間組織之間的關系，才能達到預期效果。

（三）加強覆蓋農村的公共財政建設。

建議國家繼續深化改革，按照建立服務型政府的要求，加快構建覆蓋城鄉的公共財政制度。一要加大公共財政對鄉鎮的轉移支付力度，為推進鄉鎮政府職能轉變提供物質基礎。在地市乃至省一級建立統一的財政分配體制，合理核定縣鄉財政支出，統一轉移支付，保障政府機構正常運轉。二要調整收入分配政策，改進對農村投入手段，建立高效、快捷、透明的投入機制。把錢投入到最需要、最應優先投入的地方，讓有限的資金發揮最大的效益、取得最好的效果。比如:在新農村建設實踐中，整合各種不同性質的資金，統一使用，提高資金使用效益，已經成為共識，國家完全可以對各地的新農村建設科學規劃，按計劃、分步驟統籌撥付，既避免了基層政府跑資金要項目、層層審批的繁雜手續、資金多渠道分流的跑冒滴漏、客觀制造腐敗高發地帶，同時又可避免資金分散使用、輕重不分、效率低下。

（四）大力扶持社會服務組織發展。

建議國家采取扶持政策、措施，大力支持農民專業合作經濟組織和社會中介組織發展，在資金、稅收、信貸、技術、信息等方面，制訂可操作的法律和政策。鄉鎮政府不該管的事兒，該剝離的職能，需要有這樣的組織承接、轉移；放手發展民間組織，深化國家公益性農技推廣機構以及供銷社、信用社、行業協會等合作組織的改革，培育發展多元化的農業社會化服務組織，鼓勵探索建立服務農民的有效機制和模式，最終形成政府、社會組織各負其責、各司其職、良性互動的理想模式。

（五）采取積極有效的措施，抓緊化解鄉村債務。

鄉村債務，是沉重的歷史包袱，也是一個現實社會的安全隱患，既關系到社會穩定，也關系到鄉鎮政權的正常運轉，必須盡早解決，使鄉鎮政府輕裝上陣。在摸清債務底數的前提下，分清債務性質，堅持多管齊下，分類處理。凡是屬于農村基礎設施建設已等公益性債務的，應由財政出資逐步予以解決；凡是屬于集體組織經營性債務的，應明確償還責任；凡是屬于確實無法償還或因墊稅等形成的呆壞賬，應及時核實處理，等等。與此同時，要采取嚴格措施，加強對鄉鎮經濟事務的管理，堅決控制新債的發生。

（六）下功夫抓好鄉鎮干部的教育培訓。

建設一支高素質的鄉鎮干部隊伍，既是適應鄉鎮職能轉變和提高執政能力的迫切需要，又是積極推進鄉鎮改革的重要基礎前提。因此，各級黨委政府必須抓緊抓好，切實解決轉變鄉鎮職能中干部不適應不會干的問題。整合分散在政府各職能部門的培訓資源，并積極與各類大專技術院校合作，實行開放式辦學，有計劃分層次地大力開展農業科學技術、農村政策法規、市場經濟知識的培訓，積極推行鄉鎮干部崗位專業知識和技能培訓認證制度，實行掛牌持證上崗。抓好長、中、短班的結合培訓，以短、專、快的專題培訓為主要形式，圍繞農村經濟發展，辦好主題突出、針對性強、形式多樣的短期培訓班。市、縣兩級把鄉鎮干部的教育培訓納入計劃，經費實行財政單獨預算，力爭在短期內將所有鄉鎮干部輪訓一遍。通過直接有效的培訓，力促鄉鎮干部由行政型、指揮型、命令型、“萬金油”型向學習型、技能型、示范型、服務型干部轉變，以推進鄉鎮職能更快更好轉變。（**縣委）

第五篇：建設新農村鄉鎮政府職能轉變勢在必行

隨著市場經濟的深入發展，特別是實行農村稅費改革和免征農業稅，對傳統的農村管理體制、運行機制和干部思想帶來了強烈的沖擊，基層干部的思想觀念和工作方式方法經歷著質的蛻變。面對新的形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從，不知道該干什么，不知如何下手，感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”。加快農村經濟發展，全面建設小康社會，轉變鄉

鎮政府職能已勢在必行。

一、要轉變觀念，積極應對[本文出自中國文秘之家-]

鄉鎮政府是基層政權，是共和國大廈的基礎和重要的組成部分。做好新形勢下的鄉鎮工作，關鍵是對農村的現狀和鄉村干部的思想狀況要客觀評估和正確對待，教育引導他們轉變觀念，從思想認識上解決問題。首先要從政治的高度來提高認識更新觀念，轉變政府工作職能，依法履行好自己的職責。二要從感情上轉變觀念，一些鄉村干部過去發號施令慣了，現在職能發生了變化，工作就不知從何下手。要幫助他們盡快走出這個過渡期，適應新的形勢。三要從工作方式上轉變觀念，加快建設“服務型政府”的進程。在目前沒有現成模式和經驗的情況下，鄉鎮不能等待觀望，要主動應對，積極探索，同時上級機關在制定評估、認定、考核農村工作成效的辦法上要同中央“三農”工作的精神配套，給鄉鎮工作一下正確的引導。

二、要認清形勢，把握方向

當前要著重從四個方面把握工作方向。一是要全面落實黨在農村的各項政策，特別是要按照“多予、少取、放活”的要求，切實防止負擔反彈，尤其是要采取措施減少和防止農民的隱形負擔，以及變相損害群眾的利益。鄉鎮政府不僅要從自己做起，而且要監督、制止部門侵害農民利益的行為發生。二是要進一步深化農村改革，完善社會主義經濟體制。要從體制上對阻礙、影響農村經濟發展的問題進行改革，讓上層建筑適應農村生產力發展的需要。三是要按照市場需求，調整農村經濟結構，形成一、二、三產業互相促進，協調發展的經濟格局，促進農民持續增收和農村經濟穩步發展。四是要加強農村基層組織建設和民主法制建設，保證農村的穩定和諧。

二、要明確任務，創新方法

1、切實搞好基層組織建設和隊伍建設。農村稅費改革之后，一些地方基層組織建設薄弱的問題已經顯現，少數地方除了上級有工作任務外，支部幾乎不活動，偏遠山區的少數黨員甚至一年都沒有一次活動。基層黨員對此意見很大，有失落感，黨員的先進作用不能得到有效發揮。搞好基層組織建設，首先黨委要搞好自身建設。要帶頭搞好鄉鎮機關支部的建設。要定期開展活動，黨委書記要自覺地帶頭參加，做好表率。二是要搞好村級支部建設。三是要積極推進“三培兩帶”工作、“三民”活動深入開展，同時，要注意培養吸收那些受群眾擁護、公道正派的優秀農民入黨。四是要建立村級以下的村民自治志愿組織。鄉村撤并以后，有的地方村的規模和地域較大，而村干部一般只有3—4人，因而出現了管理盲區。可把熱心公共管理、公道正派、有號召力、不計報酬的群眾組織起來，協助鄉村開展工作，作為組織建設和一種補充。五是要加強鄉村干部隊伍的思想作風建設和政治環境建設。現在關鍵是要增強干部的事業心、責任感,要加強干部的管理。六是要把基層組織建設和隊伍建設抓實。要堅持不懈，貫穿于日常工作，使基層組織建設和干部隊伍建設工作落到實處。

2、轉變觀念，創建服務型政府。一是要幫助群眾，組織群眾搞好水、電、路等基礎設施建設，切實改善農民的基本生活條件。二是要搞好村莊建設規劃并組織實施，要發動群眾搞好村莊的“三清三必一創建”以及文明小康示范村莊建設，逐步改變目前普遍存在的臟亂差現象，革除生活陋習，美化村容村貌。三是要搞好農業技術的推廣、指導和服務。四是要搞好農民培訓。五是要幫助農民找市場。要大力培育和發展農村專業合作經濟組織，把小生產與大市場有效銜接起來，積極引導商農結對聯姻，實行“公司 農戶 協會”的訂單經營模式。六是要做好農村經濟信息服務。要充分利用農產品信息中心，加快農業信息的進村入戶。

3、創建平安社會，維護社會穩定。要落實好維護社會穩定的工作責任制，一級抓一級，層層落實。一是創造良好的社會風氣。要以良好的社會正氣和道德準則引導人們形成伸張正義、尊老愛幼、鄰里和睦、團結友愛、扶貧濟困，為創建平安社會奠定思想道德基礎。二是要抓好綜合治理。要根據農村人口、家居的分布特點，加強農村社會治安防控體系建設，完善社會治安綜合治理工作機制。三是要及時掌握情況，及時調解矛盾糾紛，把問題消滅在萌芽狀態。四是要加強對鄉村干部的管理和教育。要結合開展黨員先進性教育和農村基層組織“十面紅旗”活動，密切黨群、干群關系。

三、要科學安排，統籌兼顧

稅改后鄉鎮精簡機構，干部人數縮減，要確保鄉鎮工作穩步推進，就需要建立健全相關工作統籌兼顧的良好局面。一是要統籌安排。對各項工作都要重視，既要突出重點，又要全面兼顧，樣