第一篇：農村免費義務教育政策的分析

農村免費義務教育政策的分析

作者：歐鳳閣

摘要：隨著城鄉經濟的快速發展和我國部分地區城市化進程的加快,農村和城市地區在教育各方面都存在不同程度的不平等，已經威脅到我國和諧社會的建設。本文通過對農村免費義務教育政策的演變歷程的回顧及其對政策的內容、價值和效應等方面進行分析，尋找出問題的原因和解決的對策，以便為政策的進一步在全國范圍內普及提供政策調整的參考。

關鍵詞：免費農村義務教育政策分析

隨著城鄉經濟的快速發展和我國部分地區城市化進程的加快,農村和城市地區在受教育權、資源分配和教育質量等方面呈現嚴重的兩級分化趨勢,這種教育不平等已威脅到社會穩定和我國和諧社會的建構。鑒于上述原因,在過去的十年中,我國政府努力確保讓所有的兒童都接受九年義務教育。教育部已經制定了一系列方針政策以保證兒童的受教育權力,并且下撥巨款以改善弱勢群體和貧困地區的教育狀況[1]。我國2007年在農村地區全面免除義務教育階段學雜費 ,并于2008年免除城市義務教育的學雜費 ,這些舉措將會對義務教育的公平與效率產生重要的影響 [2]。本文就農村免費義務教育項目的內容、價值和效應等方面進行分析,以便為政策的進一步在全國范圍內普及提供政策調整的參考。

一、農村免費義務教育政策文本的演變[3]

2003年9月，國務院召開建國以來第一次全國農村教育工作會議，隨后出臺了《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，對農村貧困地區和貧困家庭學生實施?兩免一補?政策。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會議上的《政府工作報告》中再次強調，?要切實把教育放在優先發展的戰略地位。重點加強農村義務教育，完善以政府投入為主的經費保障機制。繼續實施西部地區‘兩基’攻堅計劃。從今年起，免除國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費；到2007年在全國農村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務教育。?

2005年11月10日，教育部發布的《中國全民教育國家報告》，確定了?農村優先實行免費義務教育?的原則，首次明確了我國實施免費義務教育的時間表，?到2007年全國農村義務教育階段家庭經濟困難學生都能享受到免費教科書和住宿生活補助，力爭到 1

2010年在全國農村地區全部實行免費義務教育，2015年在全國普遍實行免費義務教育?。2005年11月28日，溫家寶總理在北京召開的聯合國教科文組織第五屆全民教育(EFA)高層會議上表示，?從明年開始，中國將用兩年時間在農村全面免除義務教育階段所有的學雜費。?將實行農村免費義務教育的時間表又提前了兩年。2005年月26日，為了貫徹落實國務院常務會議決定和國務院《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》精神，國務院辦公廳召開全國農村義務教育經費保障機制改革工作會議，要求按照?明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施?的基本原則，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。?分兩年全部免除中西部地區農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。免學雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區為8:2,中部地區為6:4;東部地區除直轄市之外，按財務狀況分省確定。對貧困家庭學生免費提供教科書的資金，中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行承擔，補助寄宿生生活費資金由地方承擔。?

2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議修訂的《新義務教育法》第2條規定，?實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。?第44條規定，?義務教育經費投人實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。各級人民政府對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。?至此，國家層面的免費義務教育政策出臺并經過了政策合法化的程序，目前已經進入付諸實施的環節。

二、農村免費義務教育政策內容分析

分析免費義務教育政策內容可以看出，我國義務教育的免費范圍包括免除義務教育階段學生的學費、雜費，對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。根據聯合國教科文組織統計，在全世界范圍內，宣布實行法定義務教育的170多個國家中免交雜費的有160多個國家；免書本費的有40到50個國家；有的國家還免校服費、校車費、午餐費、醫療費（包括心理醫療費）等[4]。因此，隨著我國經濟社會發展水平的提高，應該逐步擴大免費范圍，真正實現作為公共產品的義務教育?免費?的本質屬性。

以前我國沒有明確規定中央政府和地方政府分擔義務教育經費項目和比例，使各級

政府在義務教育經費投入方面責任模糊，無法可依，甚至相互推諉，造成義務教育經費投入不足。免費義務教育政策第一次明確提出了中央政府和地方政府對農村義務教育經費分項目、按比例的分擔機制，明晰了中央政府和地方政府的教育經費分擔責任。實行免費義務教育的范圍和步驟，與國家經濟實力緊密相關，當一個國家財政能力不可能承擔全國范圍的免費義務教育時，通常從經濟落后的處境不利地區開始，遵循社會貧弱階層優先、初等教育優先的原則，免費往往不是一步到位，而是隨著經濟社會發展水平的提高而不斷擴大[5]。

從我國義務教育發展趨勢和財政收入水平的基礎出發，免費義務教育也只能逐步推進，不可能一蹴而就。因此，我國免費義務教育政策順應國際社會實施免費義務教育的策略，采取分年度、分地區推進的漸進步驟，避免出現教育資源驟然緊張，教育承擔壓力增大的新問題，使免費義務教育政策具有可行性。

三、農村免費義務教育政策的價值分析

中國存在城鄉兩大利益集團，義務教育政策的城市偏向是代表城市利益壓力集團的利益保護決策在教育上的反映。長期以來，國家采取的城鄉二元結構的義務教育財政體制扭曲了義務教育的根本宗旨，其結果是國家的責任被轉嫁在原本就處于弱勢地位的農民身上，不僅使農村義務教育公共產品的屬性發生了變異，也導致農村義務教育經費投入短缺，長期處于弱勢地位，城鄉義務教育發展失衡，任何一個國家和社會都存在強勢群體和弱勢群體。教育政策如何處理強勢群體和弱勢群體關系，尤其是如何對待教育弱勢群體，反映著教育政策對教育平等理念的理解和教育政策的價值取向。如果教育政策不能全面保障弱勢群體的利益，如果弱勢群體因現實的不平等受到損害而不進行有效的補償，就會削弱教育政策的合法性和有效性。

我國的免費義務教育政策采取了?農村優先城市?原則，對教育弱勢群體進行了扶持和傾斜。?從2006年開始，全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費，2007年擴大到中部和東部地區；對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費?的政策內容體現了?弱勢補償?價值取向，彰顯出一種強烈的教育平等的政策導向。

四、農村免費義務教育政策實施過程中存在的問題及對策[6]

1、關于亂收費問題

教育亂收費，有違國家政策。所以，一方面，我們要加大監督處罰力度，對于違反亂收費行為嚴格查處；另一方面，關鍵還要調整分配制度，合理解決部門、行業之間分配不公的問題。所有公職人員的工資獎金福利由政府統一發放，取消各單位自行解決工

資獎金福利的權力。學校實行收支兩條線，收入不得用于發放獎金福利等。學校的工資福利獎金有了保障，且與其他公職人員持平或略高，就去掉了亂收費的原動力。

2、提高農戶對農村免費義務教育政策的認知水平

農戶作為政策對象，應加大對其政策宣傳力度，充分利用各種渠道如電視廣播等進行宣傳教育，同時應發揮基層干部的作用，利用他們和農戶的關系對農戶進行及時地宣傳教育；另一方面，政府也應該加大對農戶自我保護意識的教育，增強農戶的自我保護意識，使其在遇到問題是能夠意識到問題的存在并能通過合法途徑積極地維護自己的權益，從而對政策有效實施起到其應有的監督作用。

3、關于農村義務教育經費保障問題

實施新政策，辦好農村義務教育，直接關系到廣大農民的切身利益，是建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會的重要內容。其一，要根據國家財力狀況，不斷提高義務教育保障水平，進一步加大教育投入力度；其二，要從財政上確保教師津補貼的發放；其三，依法做到?地方各級人民政府在財政預算中將義務教育經費單列?。地方各級政府用于義務教育的資金要全額列入政府財政預算，并單獨列項，切實到位，便于人大的監督。縣級以上人民政府要建立健全義務教育經費的審計監督和統計公告制度；其四，強化管理提高資金使用效益，建立健全農村中小學各項財務管理制度，加強監督檢查，提高資金使用效益；其五，加強督促檢查，各級政府和教育、財政、物價、審計、紀檢、監察等部門要各司其職，密切配合，齊抓共管，一級抓一級。建立和完善監督舉報制度，主動接受社會和論監督。加強專門監督，確保農村義務教育經費保障機制改革的各項措施落實到位。

五、農村免費義務教育政策的實施意義[7]

實行農村免費義務教育的重要意義在于,一方面,實行農村中小學免費義務教育是科教興國戰略的必由之路,是構建社會主義和諧社會的必然要求,必將為社會主義的科教文化事業的發展以及人民科學文化素質的普遍提高產生積極深遠的影響;另一方面,要減輕農民教育負擔,首先要免除農民子女繳納的學雜費。全部免除農村義務教育階段學生學雜費,是中央總攬全局、高瞻遠矚所作出的一項具有深遠意義的重大決策,也是繼全面取消農業稅之后進一步減輕農民負擔的重大舉措。對于促進教育公平和社會公平,進一步減輕農民負擔,完善以人為本的公共財政支出體系,強化政府對農村的公共服務,科學、合理配臵義務教育資源,加快農村義務教育事業的發展,以及全面建設小康社會和構建和諧社會都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

免費義務教育的實施是黨中央利國利民的重大決策。要把中央的政策目標化成現實 把好事辦好，必須通過扎實有效的政策執行過程，我們有理由相信在不久的將來我國義務教育定會實現均衡發展快速發展的目標[8]。

參考文獻：

[1]丁克賢.免費義務教育項目實施的現狀及政策效應分析.決策咨詢.2008(9):8-14.[2]王建梁,許曉云.免費義務教育政策對馬拉維和加納的影響初探.教育與經濟.2009

（1）：58-62.[3]賈曉靜.張學仁，馬愛麗.免費義務教育政策分析.教育改革.2007（4）：1-6.[4]秦曉文.國際義務教育發展的基本經驗.教育科學研究,2006(9).[5]袁振國.中國教育政策評論.北京:教育科學出版社,2004:30-328.[6]尤婧.農村免費義務教育政策中的問題和對策分析.法制與社會.2008（7）.[7]汪厚旬.農村中小學免費義務教育之政策及意義.經營管理者.2008.[8]楊潤勇.?免費義務教育”政策及其實施的思考與建議.決策參考.2006（5）.附錄：農村義務教育政策

一、免除學雜費

2007年春季起全面實施農村義務教育經費保障機制政策，免除農村義務教育階段學生學雜費，只收取課本費和作業本費。學校除向自愿住校學生收取寄宿費和自愿在校就餐學生收取伙食（搭餐）費外，嚴格禁止任何單位和個人強行向學生收取其他費用。

二、免除貧困家庭學生教科書費

從2005年起每年按實際征訂教科書價格免除農村義務教育階段貧困家庭學生書費。

三、補助貧困寄宿生生活費

2007年農村義務教育階段特困家庭學生每人每年補貼寄宿生生活費200元。

（一）可享受免除課本費和補助寄宿生生活費的學生有：

1、持有農村特困戶救助證的家庭子女；

2、農村人均年收入低于882元的家庭子女；

3、父母患有重大疾病喪失勞動能力的貧困學生；

4、父母離異或喪父、喪母等原因造成家庭經濟困難的學生；

5、因突發事件導致家庭貧困的學生；

6、接受特殊教育的學生；

7、因建設征地導致農村家庭人均耕地面積大量減少且造成家庭經濟嚴重困難的學生；

8、政策規定其他需要資助的學生。

（二）農村貧困學生申報補助程序：

1、學生申請；

2、村組證實；

3、學校審批并公示；

4、報縣教育局備案。

四、實施農村中等職業學校特困生扶助政策

（一）補助標準：

從2006年秋季起農村中等職業學校按在校學生的10%實施特困生補助，每人每年補助1000元；從2007年秋季起，國家助學金資助所有全日制中等職業學校在校農村學生和城市家庭經濟困難學生，資助標準為每生每年1500元，國家資助兩年，第三年實行學生工學結合、頂崗實習。

（二）農村中等職業學校特困生申報補助程序：

1、學生申請；

2、村（居）委簽字證明；

3、學校審核并公示；

4、報縣國家助學金評審小組備案。

第二篇：農村義務教育政策落實的現狀

農村義務教育政策落實的現狀，問題與對策研究

內容摘要 百年大計，教育為本。隨著我國經濟體制改革和對外開放的推行與深入，人民生活水平改善和提高很快，我國保障機制也進入了一個新的改革和發展的時期，農村義務教育發展既面臨機遇同時也接受著挑戰，如果能夠更好地解決農村的教育問題，就能更好地解決中國教育問題，農村義務教育的好壞直接關系到國家的興衰和長治久安。本文闡述了農村義務教育存在的問題，并闡明了如何建立適合我國國情的社會保障制度。

關鍵詞社會保障制度農村義務教育教育經費

教育改革問題與對策

近年來，國家不斷加大對義務教育的保障力度，通過鄉村教師工資上劃，縣級財政統發農村中小學危房改造過程、義務教育階段免收書本費、學雜費等重大舉措的實施，對穩定教師隊伍、改善農村辦學條件、確保農村中小學入學率起到了強有力的推動作用。但由于長期以來我國義務教育投入機制不完善、經費保障責任不明、財政體制不盡合理等多重因素的影響，農村義務教育面臨的問題很多，形勢十分嚴峻，如何促使農村義務教育走出低谷，健康發展，是擺在我們各級、各部門乃至整個中華民族面前的一個重大課題。

一、農村義務教育的現狀

國家義務教育法自1986年出臺以來，

第三篇：農村義務教育學校教師績效工資政策實施情況調查分析

農村義務教育學校教師績效工資政策實施情況調查分析

——以鹿寨縣農村學校為例

一、農村義務教育學校實施績效工資政策的背景

近年來義務教育學校階段教師的工資待遇普遍偏低，教師行業中的師道尊嚴沒有引起社會、學生和家長的重視。馬斯洛認為，人類的需要是分層次的，由低到高：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現需求。而對于義務教育階段的教師而言，生理需求和尊重需求都是奢望，那自我實現需求就更加遙不可及，這更導致了教師流出現象的發生，特別是農村義務教育的學校，教師流出的問題尤為明顯。為了遏制這種情況的惡化，吸引各類優秀人才投身教育事業，鼓勵現有教師長期從教，促進教育事業的發展，2008年12月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，會議上審議并原則上通過了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從2009年起全國義務教育學校開始全面實施績效工資政策，績效工資改革才真正落到實處。

此次出臺的《指導意見》與之前教育部和人力資源社會保障部發布的《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》這兩個意見為教師的績效工資實施提供了法律保障。但是，由于政策在實施的過程中會受到一些地方性政策和外部因素的影響，因此在實施的過程中也出現了許多問題。為了了解義務教育學校實施績效工資以來取得的成效以及存在的問題，進而為完善績效工資制度提供依據，提出合理性的建議，本課題對鹿寨縣的3所學校做了調研。

二、農村義務教育學校實施績效工資政策的現狀

這次調研的方法是采用問卷調查的方式進行。這三所學校里包括兩所初中和一所小學，其中小學是鹿寨縣的一所鄉鎮小學，初中是鄉鎮初中和縣級初中。本次調研總共發放問卷130份，有效回收問卷112份，有效回收率為86%。其中，男教師占39.29%，女教師占60.71%；高級職稱占9.82%，中級職稱占74.11%，初級職稱15.18%，無職稱占0.89%。本問卷取得的數據是通過網絡問卷調查平臺統計分析得來，綜合問卷所得的調查結果如下。

1、教師對績效工資政策的態度

本調查中，對于是否了解績效工資制度的問題，有47.32%的被調查者不太了解績效工資制度，很想了解但沒有途徑了解的占12.5%，沒有關注績效工資制度的也占了2.68%，而所有的被調查者中，了解績效工資的只有37.5%。有63.39%的人認為學校實施績效工資有利于教師的管理，而選擇其他答案的調查者分別占了28.57%，35.71%和34.82%。

對于獎勵性工資占績效工資總量的比例問題，76.79%的被調查者認為30%這一比例比較合理的，而選擇獎勵性工資占工資總量70%和50%的均占9.82%，100%的只有3.57%。

2、教師工資收入變動情況

對于實施績效工資后工資的變化問題，70.54%的人選擇了工資比沒有實施績效工資時減少了，大致持平的占25.89%，只有3.57%的人認為工資有所增加。

3、教師績效工資的考核情況

教師績效工資的考核，是實施績效工資的基礎和依據，各學校都要依據上級傳達的指導性文件制定本校的考核方案。績效工資由兩部分組成，即基礎性工資和獎勵性工資。基礎性績效工資主要體現地區經濟發展水平、物價水平、崗位職責等因素，占績效工資的70%，具體項目和標準由縣級以上人民政府的人事、財政、教育部門確定，一般按月發放。獎勵性績效工資主要體現在工作量和實際貢獻等方面，并在考核基礎上，由學校確定分配方式和辦法，占教師工資的30%。同時根據實際情況，在績效工資中設立班主任津貼、農村學校教師補貼、超課時津貼、教育教學成果獎勵等項目。（我國義務教育教師績效工資實施的現狀研究——基于對27個省77個縣279所學校的調查

趙宏斌 惠祥鳳 傅乘波：教育理論與實踐 第31卷（2011年）第10期 第24-27頁）

統計結果顯示，被調查對象認為最主要的考核指標是教學成績、承擔班主任、考勤、教學工作量、獲獎，分別有78.57%、77.68%、69.64%和66.07%、61.61%的人選擇。對于學校績效考核的評價者構成，學校領導、教研組長和同事是三大主題，分別有95.54%，40.18%和13.39%的參與者選擇。

三、農村義務教育學校實施績效工資政策存在的問題

1、績效工資制度落實仍存在較大的困難和阻力。要使得績效工資制度能順利的推行，教師的滿意度是最重要的，只有解決了教師對績效工資實施方案的不滿和抵制，績效工資制度才能得到深入發展。根據本次調查表明，約有80%的教師對國家實行績效工資制度是比較歡迎的，但是真正落到地方，卻存在著諸多問題。首先是對于獎勵性工資發放存在不滿，績效工資包括基礎性工資和獎勵性工資，各占70%和30%，獎勵性工資是暫停發放的。很多教師認為，既然叫績效工資，那就工資的一部分，為什么要拿出來搞績效考核浮動，這相當于把我口袋里的錢拿出來發給別人，就是在搶我的錢，我是肯定不愿意的。要搞績效評價也可以，該給我的工資先給我，學校再另想辦法籌錢。（《績效工資，我有話說》邱三和

湖北教育 2010年第1期）其次是績效工資向資歷老、教齡長的老教師傾斜。調查顯示，中低職稱與高級職稱的教師工資差別較大，教齡越長工資也越高，而在一線工作的多是初級和中級職稱的年輕教師，高級職稱的教師一般都是領導或是快退休的老教師，這使得許多年輕教師產生不滿情緒。問卷中最后一題是主觀題，絕大多數教師反映的是績效工資不公平，績效工資成為領導的“官效工資”。

2、績效工資評價標準不夠科學，評價體系不夠完善。

四、解決農村義務教育學校實施績效工資政策問題的對策和建議

第四篇：農村義務教育政策的演變與效果分析

農村義務教育政策的演變與效果分析

摘要：社會主義新農村建設是2005年10月，在中國共產黨十六屆五中全會的《十一五規劃綱要建議》通過的，并形成后來的二十字方針，農村義務教育是實現鄉風文明的必要條件。因此農村義務教育作為新農村建設的一個最重要、最基礎方面，其發展好壞與新農村建設成敗息息相關，從農村義務教育政策的演變過程分析其過程中所產生的效果，看農村義務教育在社會主義新農村建設中的鄉風文明的重要意義及至整個社會主義現代化實現教育公平中的參考價值。

關鍵詞：新農村建設；農村義務教育；政策的演變;參考價值

1978年一聲春雷巨響，黨的十一屆三中全會在北京勝利召開，人民的教育事業迎來了新的春天，自此以來我國農村義務教育取得了巨大的成績。現在，農村義務教育全面納入國家財政保障體系，“兩免一補”真正落實，即免除學雜費、免費提供教科書，農庭困難學生享受寄宿補助生活費。農村教師隊伍素質整體提高，國家“兩基”攻堅計劃即；基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文肓基本完成。回顧改革開放三十多年來農村義務教育發展歷程，借鑒得與失，總結取成功經驗與失敗教訓，對于社會主義新農村建設以及未來農村義務教育發展提供積極參考具有重要意義，在現階段落實黨對農村義務教育的各項政策，特別是黨的十七屆三中全會提出的“大力辦好農村教育事業”的總體要求和“農村人人享有接受良好教育的機會”[i]的歷史性任務，具有重要的指導作用和現實價值，關系著社會主義現代化的進程。根據農村義務教育發展的進程、改革的深度，從1979到今大致分為三個階段：第一階段1979－1993年為農村義務教育改革推進階段，第二階段1994－2005年為農村義務教育發展深入階段，最后一階段為2006年至今為農村全面義務教育新階段。

一、農村義務教育改革推進階段（1979－1993）

（一）主要內容和特點

1、管理體制上

1978年黨的十一屆三中全會后進入改革開放的新時期，農村的義務教育改革亦在其中，由過去的計劃經濟向市場經濟轉變，農村義務教育管理體制亦由計劃變為以民為主：1985年中共中央關于教育體制改革的決定提出由地方負責分組管理的財政體制，1986年中華人民共和國義務教育法規定，義務教育在國務院領導下實行地方負責分級管理，同進提出誰辦學誰掏錢，但并未對各級政府作出具體規定。到1993年的時候中國教育的發展綱要寫到要繼續完善分組辦學，分級管理的體制，只是明確了發展方向，仍沒有具體的責任分工。

2、教育經費保障制度及投入

這一時期的農村教育改革把教育資源向重點地區集中，加之以民為主的辦學體制其政府的投入在農村偏遠地區遠遠不足，教育經費也無法得到充分保證。沿著以往建設重點中小學為考大學的思路，經費偏向于重點小學，偏遠地區的學校被大量削減或合并。1992年4月中華人民共和國義務教育法細則進一步把以地方為主負擔教育經費的特征加以明確。

3、教育質量和教材

受歷史和政策影響，這一時期農村老師質量和教學質量總體上比較差；教材全國統一性程度高、更新速度較慢、比較程式化，但由于一直沿用，所以有教師們有較深刻的教學實踐經驗，同學們則在不同級別間有共同的話題。曾于1966－1976年下鄉的教育人才和教育基金，因發展重點為考大學準備的中小學而轉移到城市。1980年中共中央關于普及小學教育的若干決定，提出要基本普及小學教育。

4、基礎設施

教學樓，教學器材除了重點中小學有較大改善外，其他變化不大。1986年9月國務院辦公廳關于轉發國家教育委員會等部門實施《義務教育法》若干問題的意見規定：農村中小學建

設投資，以鄉、村自籌建設為主。當地人民政府有困難的地方，酌情予以補助。各地方政府缺乏資金，轉向民間籌資，全國范圍內新建校舍較少，但吶喊聲越來越強烈。

（二）政策出臺原因

從1979年到1993年國家對農村義務教育改革政策的出臺，其一是為了適應歷史環境的需要，新的歷史時期到來改變過去的歷史原因造成基礎教育落后包括教學質量差、學習氛圍不濃厚，因此1980年是中共中央強調發展基礎教育。其二是適應改革開放大的背景潮流，改革開放發展經濟的大環境下各項事業都需要支持經濟的發展，人才作為其基礎作用，基礎教育不可忽視，這一時期中央特別重視發展為考大學作準備的重點中小學，雖然造成一定的偏差。其三教育自己的特點決定其要改革，教育具有其社會的屬性，每一個公民都需要有受教育的權力也即是發展自己的權力，憲法規定每一個公民都享有受教育的權利，因此1986年義務教育法出臺。

（三）政策產生效果

1、就學率

由于經驗和考慮不足，這一時期政策出臺與整體發展環境不相協調，就學率反而下降。其一是政府投入不足，造成偏遠地區義務教育畸形發展，主要表現在：地方政府和學校為了教學的正常運轉，在投政府投入不足的情況下轉向學生收取過重的學費。學費偏高，許多人讀不起書。其二是經濟形勢變化太快，改革開放城鄉差距逐步擴大，城鄉之間收入也逐步擴大，農民為擺脫貧困，開始進城務工，而城市正需要大量廉價勞動力刺激了進城務工的農民，對于家庭困難的學生讀書并不是一個好的選擇方式，失學率由原來的4.8%上升到7.3%。其三是因非重點中學投入不足，造成教學質量較差，升學率下降，1977年的升學率為90.8%到1982年只有62.6%，因而失義務教育就學率也下降[ii]，其中1987－1993年全國縣鄉小學的在校生人數由1168萬人減少到10903萬人，同比減少6.7%；中學生在校人數由3568萬人減少到3393萬人，同比減少4.9%[iii]。

2、教育質量

重視課堂教學、重視教師的中心作用、重視書本知識傳授是這一時期的重要特征。抓雙基即：基本知識、基本技能，造成學生負擔過重，但對教育質量在發展方向上比較重視和關注：1983年，鄧小平同志提出教育要面向世界，面向未來，面向現代化；1985年5月，我國發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，以“三個面向”為指針，闡述了新時期教育改革與發展的大框架，同時指出培養“有理想、有道德、有文化、有紀律”的社會主義“四有新人”的教育主張和宗旨。1993年2月，原國家教育委員會制訂發布的《中國教育改革和發展綱要》，使鄧小平同志的關于“三個面向”的教育戰略思想得以進一步落實，確立了新時期乃至21世紀教育改革與發展的思路、內容和步驟，其所貫串的思想仍然是以“三個面向”為指導的素質教育思想，變“應試教育”為“素質教育”。

3、均衡性發展

政策不均衡，對重點中小學校特別是對為考大學作準備的中小學校在資金、人才、教學設備設施方面都有較大的傾斜。地域不均衡開始擴大，東、中、西經濟水平發展越來越不平衡，經濟對人才的誘惑勢不可擋，加之以民為主的教育投資方式使不發達地區限入困境。有學者認為：對不發達地區給予較少或不予資助的做法實際上是實行變相的對發達地區教育成本補償機制。發達地區吸納的高素質人才，其義務教育的培養成本來自于欠發達和落后地區。因此，根據“誰受益，誰投資”的教育成本分擔原則，將本應給予發達地區的義務教育投入轉向非發達地區也是合理的。

二、農村義務教育發展深入階段（1993－2005）

（一）主要內容和特點

1、管理體制上

以縣為主的管理體制為主，并走向成熟。國家為了挽回重心過低而造成的損失，明確農村縣級政府經費統籌管理權，并且加大了中央政府和省級政府對農村義務教育的支持力度[iv]。

2、教育經費上收費制度和經費保障制度及投入

1994年國務院發布《中國教育改革和發展綱要》實施意見指出：縣級政府在組織義務教育方面負有主要責任，包括統籌經費，調配和管理中小學校長、教師；鄉鎮負責義務教育的具體工作，包括征收教育附加費、籌措初中基建費；村負責小學基建費。我國的農村義務教育在03年農村稅費改革前基本上采取了“縣辦高中，鄉辦初中，村辦小學”的辦學模式，作為義務教育部分的初中教育和小學教育，費用實際上是由農民來承擔。農村稅費改革后，明確了“以縣為主”的農村義務教育辦學體制，保證了教師工資的發放，但由于縣鄉財政的普遍困難，教師工資部分占據了財政支出的相當部分，普遍在50%以上，財政投入嚴重滿足不了對農村義務教育的支持。

（二）政策出臺原因

經濟發展水平不斷上升和國家稅費政策不斷變化是造成這一時候農村義務教育不斷發展改變的重要原因。繼東南沿海開放以來，國家經濟發展的重點及扶持政策先后實施西部大開發戰略，振興東北老工業基地，中部崛起等，GDP連年增長保持在10%以上，對農村義務教育的支持逐步加大。由于經濟的發展，第二、三產業產值分別超過第一產業，并且比重越來越大。城鄉差距擴大，稅費改革進一步一進行，先是農村稅收支持城市逐步轉向減輕稅費甚至免除稅費支持農村。

（三）政策產生效果

1、就學率

就學率波動起伏是這一時期的顯著特征。一方面是因為社會和國家越來越重視教育，并認為教育是未來的希望所在，積極送孩子上學。但另一方面因投入較高，稅費較重，貧困地區讀不起書的依然較多，通過社會途徑的社會募捐雖然起了很多作用，像希望工程等，但仍不是釜底抽薪的做法。盡管政府通過各種努力，規范管理制度，改革稅費制度。如：1995年8月，國家教委關于實施《中華人民共和國教育法》若干問題的意見規定：各地應當針對農村教育附加費征收、管理、使用中存在的問題，根據教育法和國務院的有關規定，進一步完善農村教育附加費的征管辦法，加強管理，切實做到足額征收，并保證主要用于義務教育，不得挪作他用[v]；從2001年開始稅費改革，其主要內容可以概括為：“三取消、兩調整、一改革”。“三取消”是指取消鄉統籌和農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資[vi]；經過十幾年的努力“兩基”仍然沒有辦法達到90%。農村中小學就學率也只有90%多一點。

2、教育質量

教育質量頗受非議，并認為這一時間期教育教育不符合發展要求，素質教育被轟轟烈烈地推上臺。1999年2月，國務院批轉實施國家教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，其更是在突出位置再次重申關于“素質教育”的思想，其第一部分，以“實施?跨世紀素質教育工程?，提高國民素質”為標題，強調“實施?跨世紀素質教育工程?，整體推進素質教育，全面提高國民素質和民族創新能力。1999年6月，第三次全國教育工作會議在北京召開，其主題依然是推進素質教育。又是在此時，《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》發布，一個實施素質教育的新浪潮，又在我國形成。又過了一年多，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》發布，再次強調“深化教育教學改革，扎實推進素質教育”。1997年10月29日，國家教委頒發《關于當前積極推進中小學實施素質教育的若干意見》強調：“在中小學全面貫徹國家的教育方針，積極推進素質教育，已經是擺在我們面前的刻不容緩的重大任務。”1999年，國務院批轉教育部制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》，明確提出，實施“跨世紀素質教育工程”，整體推進素質教育，拉開了素質教育從典型示范轉向整

體推進和制度創新的序幕。同年，中共中央、國務院作出了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，并召開了以素質教育為主題的全國教育工作會議，進一步強調了實施素質教育的重要性和必要性，明確了素質教育的內涵，以及實施素質教育的具體舉措。2001年，經國務院同意，教育部頒發了《基礎教育課程改革綱要（試行）》，啟動了新一輪基礎教育課程改革[vii]。

3、均衡性發展

教育投入在經濟總量中分配不均衡，我國2000年，財政性教育經費占國民生產總值比重僅為2.82%，不僅遠低于發達國家水平，而且低于最不發達國家水平[viii]。有限的教育資源分配不公、嚴重失衡。其一是城鄉之間、地區之間及不同學校之間教育資源分配和占有的非均衡性[ix]。有限的義務教育經費主要投向城鎮，城鄉差別較大，且有擴大的趨勢。1993年，我國城市初中生的人均經費為941.7元，農村為472.8元。差距分別為2倍。1999年，兩者的差距都擴大到3.1倍，1999年全國教育經費支出和財政預算內教育經費支出構成為例，在全國5721.57萬在校初中生中，農村學校的比重是57.2％，而教育經費支出占初級中學總經費支出的47.8％；全國初中學生均教育費支出（含城鎮和農村）為1102.50元，其中城鎮為1423.85元，農村為861.64元，農村初中生人均支出僅為城鎮初中生人均支出60.5％；普通小學生均預算內教育經費支出為378.72元，其中城鎮為515.27，農村為310.58元，農村生均支出為城鎮的60.3％[x]。其二，高等學校與義務教育投入的非均衡性。目前，中國義務教育在校生占各類在校生總數近80%，而經費投入卻不足60%，其中農村義務教育投入低于30%.國家教育教育投資過于向高等教育傾斜，義務教育投資比例相對偏低。其三，國家與農民對義務教育的投入比重失衡。長期以來，農村義務教育主要以農民投入為主。尤其是農村稅費改革以前，農村義務教育事實上主要由農民承擔。有的學者指出，在中國義務教育經費總量中，政府財政預算內撥款所占比重維持在50%-60%之間，其它40%-50%來源于集資、攤派、教育費附加及捐款和學雜費等11。

4、基礎設施

改革開放以來基礎設施得到較大改善。農村義務教育實行以縣為主的管理體制，但仍然是以民為主。在沒有稅費改革前，教育部門向學生收取教育附加費等稅費，稅費改革后躍然有一程度的減輕，但政府的投資并沒有增加，義務教育開支仍舊依靠收費和籌資，甚至借債。因此，學校為了緩和矛盾，積極向社會籌資。口號十分響亮，比如：集資建校合理合法，為官一任 興教一方。1991年以來希望工程行動，向社會各界捐資，在為校舍建設和其他配套設施建設上取得一定成績。

5、經費保障

以縣為主的體質，在政府挑大頭的作用下，向農民征收各種稅費，向社會集資是這一時期經費的主要來源。從1995年到1999年的5年間，全國義務教育總投入6944億元，其中各級政府投入3713億元（不含財政一般性轉移支付數額），教育費附加965億元，農村捐集資經費達到596億元，雜費631億元，其他1039億元。一些地方教育經費仍入不敷出，各地普遍出現舉債辦學、拖欠教師工資，以及向農民亂攤派、亂集資、亂收費等現象，這成為加重農民負擔的重要根源12。

三、農村全面義務教育新階段（2006年至今）

（一）主要內容和特點

1、管理體制上

2006年6月20日，《中華人民共和國義務教育法》（修訂）規定核心在于強調教育公平，明確了農村義務教育經費保障的基本內容，即由國務院和地主各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制13。兩免一補（免費提供教科書、免雜費及對其中的寄宿生補助生活費）在全國全面推開。

2、教育經費保障制度及投入

在教育經費投入上，由國家負擔，地政府配套，省、自治區、直轄市負責統籌。2006年《中華人民共和國義務教育法》規定：農村義務教育所需經費由各級人民政府根據國務院規定分項目、按比例負擔。2007年7月教育部關于進一步做好農村義務教育經費保障機制改革有關工作的通知（教財 [2007]10號）規定：針對義務教育經費機制改革存在的問題，要求進一步嚴格規范農村義務教育階段學校收費行為，禁止各種變相收費；要求進一步細化農村中小學預算工作；要求確保“一補”政策落實到位；要求依法保障義務教育階段教職工合理收入，要求積極做好“普九”債務清理化解工作14。2006年，提前在全國范圍內全部免除了農業稅，減輕農民負擔給農民提供了一個寬松的經濟環境，使得農民有更多的經濟能力偏向教育。

3、教育質量

各種聲音此起彼伏，素質教育在農村開始發展。國家努力為農村義務教育創造條件，配備教師先后采取措施有：專業師范類、高校定向招培、青年志愿者、三支一扶等，教師水平改善較大。到2009年秋季，全國義務教育階段全面實施新課程，各省份基本上進入新課程。2010年5月國務院常務會審議通過《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》又規定嚴格執行義務教育國家課程標準、教師資格標準。深化課程與教學方法改革，逐步推行小班教學。配齊音樂、體育、美術等薄弱學科教師，開足規定課程。大力推廣普通話教學，使用規范漢字。課程改革在全面實施素質教育中發揮了核心和關鍵作用，帶動了基礎教育觀念、人才培養模式、考試評價制度、師資隊伍建設、教育管理等方面的配套改革、整體推進。各地注重德育為首，育人為本，開展陽光體育，增進學生體質，加強美育熏陶，塑造高尚情操，努力促進學生全面發展。以人為本的素質教育理念日益深入人心，義務教育均衡發展的局面逐漸形成，以素質教育理念為核心的教育質量保障體系正在形成，中小學素質教育呈現出良好的發展態勢15。

（二）政策出臺原因

經濟形態已經發展到工業化時期，新農村建設是歷史的必然，讓人民群眾共享改革開放的成果亦是歷史的必然結果。工業化時期已經達到也必然要求工業反哺農業，城市支持農村，所以國家對三農采取“少取”“放活”“多予”的方針，新農村建設走到歷史的前沿，自然讓人民群眾特別是一直奉獻的農民享受改革開放的成果，國家有財力對義務教育承擔起責任，農村義務教育亦真正地進行全面義務教育，即不收學費、雜費。

（三）政策產生效果

1、就學率

農村中小學就學率基本實現預期目標，九年義務教育達到95%以上。由于義務教育的實現以及對流動人口的管理，使得因窮困和外出農民工子女有條件讀書，打破了因無錢讀不起書和城鄉差別的義務教育。

2、均衡性發展

均衡發展是這一時期取得義務教育的突出成就。表現在：其一是城鄉格局下的因戶籍制度造成異地就學難問題得到解決；其二是農村內部教育條件不均衡問題——因無錢讀不起書亦有所緩解。

3、基礎設施

校舍建設基本滿足中小學生的需求，主要是對舊房屋的修繕，以及危房改建上。在稅費改革前，學校發動各級力量：政府、社會、特別是向農民征收教育附加費等，校舍基本到達小學各村覆蓋，初中各鄉鎮覆蓋。稅費改革后，不再向農民征收各種稅費，但政府加強投資力量，社會也越來越重視對學校的支持，舊房修繕，危房改造基本得到落實。

參考文獻：

[1] 中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報－《中共中央關于推進農村改革發

展若干重大問題的決定》，2008年10月12日

[2] 資料來源：國家統計年鑒1977－1982

[3] 中國教育統計年鑒1978－1993年 北京工業大學出版社、人民教育出版社。1978－1993年

[4] 孔祥智編著、崛起與超越——中國農村改革過程及內在機理分析、北京：中國人民大學出版社，2008

[5]資料來源：國家教委關于實施《中華人民共和國教育法》若干問題的意見（教策［1995］5號）

[6] 摘自百度百科：http://baike.baidu.com/view/152859.htm?fr=ala0_1

[7] 《中國教育年鑒》編輯部：《中國教育年鑒》（1949-1981），中國大百科全書出版社，[8] 王善邁、袁連生主編：《2001年中國教育發展報告》，北京師范大學出版社2002年版

[9] 張謀貴：“農村稅費改革影響農村義務教育的深層分析”，《中國研究》2002年第12期。

[10] 教育部：《2002年全國教育經費執行情況統計公報》，2003年12月16日。

[11] 根據中華人民共和國國家統計局編：《中國統計年鑒》，中國統計出版社2003年9月版，第281。

[12] 國務院發展研究中心《縣鄉財政與農民負擔》課題組的調查報告，參見楊瑞春：“誰在為農村義務教育買單”，《南方周末》2002年3月14日。

[13]《中華人民共和國義務教育法》（修訂）北京中國法制出版社2006年7月

[14] 摘自中國教育和計算機信息網http:///zong_he_778/20070815/t20070815_249069.shtml

[15] 馬戎，《中國農村教育問題研究》，福州：福建教育出版社，2000年版。

第五篇：農村義務教育

第四章 我國農村義務教育轉移支付中存在的問題

改革開放以來，隨著我國經濟實力的不斷提高，中共中央經過25年堅持不懈的努力，我國政府深入貫徹落實教育改革和發展規劃綱要，全面實現了“兩基”目標，建立起了完整的家庭經濟困難學生資助體系，初步解決農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題。但是在義務教育方面的經費投入卻與經濟水平嚴重失衡，城鄉差距尤為顯著。義務教育經費投入的不足以及城鄉之間的巨大差距已成為制約我國教育發展的關鍵因素。因此我們必須大力發展農村義務教育，改變其弱勢地位，減輕農民的教育負擔，為此應建立規范的農村義務教育財政轉移支付制度。

4.1農村義務教育轉移支付資金不足。

根據相關調查顯示，自我國實施義務教育以來，在農村義務教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分僅為2％，省和地區（包括地級市）的負擔部分合計也只有11％，縣和縣級市的負擔為9％，而鄉鎮則負擔了全部的78％。稅費改革后，當前我國農村義務教育則意味著鄉鎮承擔的絕大部分要轉移到縣級財政，但是縣域經濟的薄弱和分稅制改革等使縣級財政缺乏穩固而堅實的收入基礎。因縣級財政客觀上無力完全承擔投入責任，從而產生抵制情緒，容易使得教育管理成本升高、教育資源配置效率下降等問題。

目前，現行的財政轉移支付制度均等化水平極低。轉移支付 1

中1／3作為稅收返還，各地稅收返還數額取決于向中央繳納稅收的數量，不取決于各個轄區人口、支出需求等因素。在轉移支付的另一部分直接補助中，中央針對農村義務教育安排的專項轉移支付不但額度小，而且擠占、截留、挪用時常發生，這種直接轉移支付多具有臨時性、應急性特點，缺乏制度保障。

4.2農村義務教育投入及各地教育資源占有的差別是城鄉與

地區之間的社會經濟發展的不平衡的表現。

由于中央投入不足，教育投入的過分地方化，不可避免導致各地區教育投入的不平衡。一方面各地區經濟發展不平衡導致政府間財政收入及籌資能力的差別，進而也造成政府對義務教育的公共財政的投入的差別；另一方面，在市場經濟及多元辦學體制下，一些經濟和社會發達地區，學校擁有更多的機會吸收民間資金，這也造成民間教育資金的籌措能力和占有水平的差距。同時，長期以來中央對地方的轉移支付是以稅收返還為主的，富縣經濟水平高，得到的返還就多；從而加劇了不同地區教育投入的非均衡性，窮縣都是農業縣，得到的返還就少；結果“窮者愈窮，富者愈富”。尤其是中西部地方經濟相對落后，義務教育主要靠財政支持，但地方財政困難，難以承擔和保障對義務教育的投入，另一方面也由于社會經濟落后，制約著民間資本的教育投入。從而造成與發達地區教育投入及教育資源占有的不平衡。

對農村地區的分析中我們可以發現各個農村縣、區在教育事業性經費上的投入的差距也主要是因省內差異引起的。小學和初中的預算外事業性經費的地區性差異大于預算內事業性經費的地區性差異。在地方財力相同的情況下，中部“二片”省的縣、區對小學教育的投入比西部“三片”省的縣、區更依賴于預算外資金。這表明教育投入水平與地區經濟發展水平并不存在直接的對應關系，但是，從總體來看，經濟發展水平落后與教育投入不足的相關性依然存在。

4.3農村義務教育資源配置難以優化

農村經濟水平發展緩慢，一些地方政府缺乏長遠發展眼光，將轉移支付的財政資源多用于發展地方經濟和增加本地財政收入領域，其結果造成對義務教育投入的不足，阻礙了農村義務教育的進一步發展。由此一來就不得不面臨監督體制失靈的局面，因缺乏有效監督的意識和行動，客觀上造成腐敗行為滋生等問題。

第五章 解決我國農村義務教育轉移支付問題的對策。

5.1必須建立、健全現行農村義務教育財政轉移支付制度

為了規范上級政府對下級政府的財政轉移支付，這一制度必須建立在對各級政府的財政責任作明確合理的劃分的基礎上。黨的十七大提出了“加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度”的基本要求及其應對措施，要求加快形成“權、責、利”及財權和事權相統一的義務教育財政轉移支付新局面。建立義務教育轉移支付體制的核心是規范中央、省級政府對下級政府的轉移支付制度，其基礎是確定各縣義務教育的最低經費需求和測定各縣的財政負擔能力，計算義務教育經費供需差額。確定供需差額后，凡是需求大于財政供給能力的縣，其差額由上級政府補助。省級政府應根據本省各縣(市、區)的財政狀況，負責平衡各縣(市、區)的義務教育投人水平，由省級財政按均等化原則給予各縣(市、區)專項轉移支付。中央和省級政府實行分級測算，在縣一級義務教育經費差額確定后，再確定省級政府的負擔能力;凡是省級政府無力負擔義務教育經費差額的，再由中央政府負擔平衡全國各省份財政收支狀況，給予專項補助。

5.2加大農村義務教育的力度

隨著社會的進步，經濟的增長，國家需不斷增加轉移支付的總量，擴大轉移支付的規模，充分考慮不同地區的實際情況，加強設置專項的轉移支付方式。例如可設置貧困地區義務教育專項資金、自然災害專項資金等，以突出中央地區對弱勢地區的特別支持，全

力資助和扶持農村及貧困地區義務教育的發展。

5.3優化義務教育資源配置

在保證義務教育經費法定增長的同時，適當加大中央對農村義務教育的轉移支付比例。要著力于縮小中小學教育經費的城鄉差異，應以城市學生的生均預算內教育經費額來確定農村學生的生均預算內教育經費，保證教育財政資源的城鄉分配的均衡化。拓寬財政支持范圍，設立財政專項基金，用于關注和資助弱勢群體，保證教育財政資源公平分配。在使用轉移支付提供的經費過程中，還應注意各項教育經費支出的比例，盡量合理、科學地進行配置。只有這樣，農村地區各個學校的各項費用才有制度上的保證。

5.4健全監督機制，“陽光”轉移。

提高轉移支付的透明度，不僅有利于提高財政的總體透明度，增強地方財政對轉移支付資金的可預期性，而且對于轉移支付制度本身的規范化也有促進作用。可降低轉移支付資金的漏損;促進地方政府合規使用資金，提高轉移支付資金使用效率。一是加強財政內部監督，強化自我約束，規范職能行為。要健全對農村義務教育轉移支付資金的事前、事中、事后的監督。二是加強政府監督。主要是由各級審計部門對各級財政農村義務教育轉移支付資金進行審查，確保資金運用到位。三是加強人大和社會的監督。要充分發揮人大財經委員會和預算委員會的監督作用，擴大公開化程度，增強財政轉移支付過程的公開度和透明度。加大老百姓對地方政府政績考核的參與力度，建立自上而下的地方政府責任監督機制，建立

獨立的義務教育評枯委員會，實現自下而上的地方政府責任監督。