第一篇：農村法治建設存在問題及對策 Word 文件

農村法治建設存在的問題及對策

【作者：中共哈爾濱市委常委、政法委書記王大偉】

我國是一個農業(yè)大國,法治建設的重點在農村,難點也在農村。黨的十七屆三中全會指出：“加強農村民主法制建設、基層組織建設、社會管理任務繁重”。從中可以看出，加快農村法治建設進程勢在必行。而目前農村法治建設在社會轉型的特殊時期面臨著許多難題,需要我們從整體和局部著眼,尋找出農村法治建設的障礙性因素及解決對策,為農村經濟社會又好又快發(fā)展提供服務和保障。

一、農村法治建設現(xiàn)狀不容樂觀

改革開放以來，雖然農村的法治建設有了長足的進步與發(fā)展，但對照新農村建設和形勢發(fā)展要求，還存在許多不容樂觀的現(xiàn)實問題。

一是“重人治、輕法治”的問題還沒有從根本上改變，村民自治的道路仍然較長。由于受傳統(tǒng)思想意識形態(tài)的影響，人們更多地依賴文件、政策及不同級別的指示，以言代法、以權壓法在有的地方根深蒂固。少數(shù)領導干部法律知識缺乏，依法建設經濟和處理社會事務的能力和水平不高。特別是在農村有些地方仍然存在財務管理混亂、村干部私自挪用集體資產、利益面前偏親向友、重大決策不民主、工作方法簡單粗暴等現(xiàn)象，干群關系十分緊張。一些農村地區(qū)由

于經濟基礎比較薄弱，村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，而且村委會辦理公共事務和公益事業(yè)，多是依靠村民出資出力，村民參與自治的積極性和主動性不高。同時，一些農民對國家的法律，看到的只是其強制性的一面，而對其權利保護的一面卻知之甚少，表現(xiàn)為信官不信法、信權不信法、信訪不信法。在自己權利受侵犯時，挖空心思地去“拉關系、走后門”親近權力，卻很少運用法律手段來維護自身的合法權益。

二是執(zhí)法不嚴、司法不公問題依然存在，造成法治建設在農村更加舉步維艱。在農村，執(zhí)法不文明、不規(guī)范、不嚴格、不公正時有發(fā)生。有的執(zhí)法者與執(zhí)法對象缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立、對抗；有的執(zhí)法者“不教而誅”、“一棍子打死”的硬性執(zhí)法方式沒有改變；有的執(zhí)法辦案人員面對復雜的情況，或是束手無策，或是定性不準、處罰失當；有的甚至吃、拿、卡、要，收受人情賄賂；還有的對制假售假的坑農騙農案件，立案不及時、懲處不力，未能對違法犯罪行為起到足夠的威懾作用。這些問題給執(zhí)法工作帶來很大的負面影響，也容易導致矛盾激化。

三是農村的矛盾糾紛和社會治安形勢趨于復雜，不穩(wěn)定因素增多。當前，農村矛盾糾紛的主體、案件的形式、潛在的問題越來越趨于多樣化、復雜化。因土地承包、征地拆遷等引發(fā)的糾紛有增無減，上訪行為和群體性事件不斷增多，在社會上造成了惡劣影響。由于問題成因復雜，處理難度較大，已成為農村社

會管理的重大隱患。治安案件和侵財類刑事案件頻發(fā)，賭博、傷害類案件時有發(fā)生。據(jù)調查，影響農民安全感的突出問題依次為盜竊（占被調查總數(shù)的56.7％）、賭博（占被調查總數(shù)的35.9%）、打架斗毆（占被調查總數(shù)的20.9％）。各類犯罪案件的頻繁發(fā)生，不但直接侵害了農民群眾的切身利益，更破壞整個農村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。由于農村主要勞動力大量外流，使許多農村地區(qū)出現(xiàn)了留守人員多為老、幼、婦的“空心”現(xiàn)象，給宗族勢力、黑惡勢力欺凌百姓留下了可乘之機。

二、加快農村法治建設的對策思考

當前影響和制約農村法治建設發(fā)展的因素是多方面的。農民的觀念陳舊、素質偏低，成為制約農村法治建設進程的主要障礙；法制宣傳教育不適應農村實際需求，致使農民法律素質短時間內難以得到提高；法律法規(guī)不健全、不完善，致使一些工作無法可依；農村基層執(zhí)法機構建設相對薄弱，致使法律服務和保障滯后于形勢發(fā)展。

法治建設在農村建設中起著“導航”和“護航”的重要保障作用，加快農村法治建設刻不容緩。

(一)圍繞社會主義新農村建設目標，加大法律法規(guī)的出臺力度，完善涉農法律法規(guī)體系。社會主義新農村建設的標準是“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，要實現(xiàn)這一目標，離不開依法推進。一方面，要建立完善農村各項規(guī)章制度和行政法規(guī)。當前，農村地區(qū)許多制度、章程、村規(guī)民約的建立缺乏理論依據(jù)，執(zhí)行難度大，嚴重阻礙了村民自治活動的開展。各地區(qū)應結合實際，圍繞村民自治和農村經濟社會發(fā)展有關問題，建立起比較完善的與國家法律、行政法規(guī)相配套,與社會主義新農村建設相適應的村規(guī)民約及其他規(guī)章和制度，使政治、經濟、文化和社會管理各方面有法可依、有章可循。另一方面，要加大涉農方面的立法進程。應加快對農村種植養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農村合作經濟等諸多涉農方面的立法。同時，地方的立法要在打擊假劣農資，優(yōu)化農村人員就業(yè)環(huán)境，深化戶籍制度、土地制度改革以及保護進城務工人員合法權益等方面加快進程，把農民的各項權益納入各種法律保護之中。通過立法，從源頭上解決農村工作法律缺失的問題。

(二)貼近農民的思想實際，搞活農村法制教育，切實提高農民法律素質。一方面，要本著“農民需要什么就宣傳什么”的原則，加大對經濟落后地區(qū)以及偏遠貧困地區(qū)的普法宣傳力度，增強群眾對涉農法律法規(guī)的認知度；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”干部的法制培訓工作，充分利用黨校、法制培訓班，對農村干部分期分批進行輪訓，讓他們成為守法、用法的帶頭人。另一方面，要創(chuàng)新法制宣傳教育方式方法。應把與農民生產、生活相關的法律法規(guī)融入通俗易懂的宣傳方式之中，使農民在喜聞樂見的宣傳方式中受到潛移默化的法制教育。還可采

取“小手拉大手方法”，即在中、小學開設法律知識課，讓學生學法、知法、懂法，成為“明白人”，從而帶動家庭和親友了解和掌握法律。基層司法、執(zhí)法機構也應針對當?shù)匕l(fā)生的典型案例，現(xiàn)場給農民以案解法、以案說法，變“法律下鄉(xiāng)”為“法律駐鄉(xiāng)”。

(三)結合新農村建設需求，創(chuàng)新工作方式，努力提高法律保障效能。有法必依、執(zhí)法必嚴是農村法治建設的重要環(huán)節(jié)，只有不斷提高執(zhí)法辦案效能，才能為新農村建設提供強有力的法制保障。第一，發(fā)揮治安防控體系的整體功效，積極預防和打擊農村犯罪活動，鏟除農村黑惡、邪教勢力，掃除黃賭毒，凈化農村環(huán)境，增強村民的安全感。第二，整合執(zhí)法資源，解決合力不足的問題。建立農村執(zhí)法工作聯(lián)席會議制度，定期或不定期召開由農業(yè)、民政、工商、稅務、政法等部門參加的聯(lián)席會議，研究解決涉農執(zhí)法問題。第三，制定利民、便民法律保障措施。推廣巡回法庭辦案方法，即在辦案時兼顧農村交通、農田季節(jié)等實際情況，開展“法庭到村組、法官進農家”辦案活動，減少當事人訟累，拉近執(zhí)法機關與農民的距離。第四，切實解決基層實際困難，保障執(zhí)法工作順利開展。針對司法、執(zhí)法機構經費不足、待遇偏低的實際，加大投入，為執(zhí)法工作創(chuàng)造良好條件。

（四）拓展農村法律服務領域，擴大法律援助范圍，切實維護農民的合法權益。一要建立農村法律服務機制。完善農村基層法律服務工作者準入制度，適度發(fā)

展農村基層法律服務力量。建立法律服務人員執(zhí)業(yè)信用檔案，實行年度執(zhí)業(yè)情況綜合考核，促使農村法律服務人員成為農村地區(qū)具有公信力的高素質團隊。二要擴大農村法律援助范圍。依托基層司法所和法律服務所，充分發(fā)揮法律援助工作站和法律援助志愿者的作用，深入開展法律幫困、法律扶貧、法律維權等特色工作。三要拓展法律服務領域。引導城市的律師事務所，以顧問制、服務團制、“結對子”和建立法律服務聯(lián)絡點等多種形式，積極為“三農”提供法律服務，解決農村法律資源不足的問題。

第二篇：新農村法治建設存在的問題及對策

新農村法治建設存在的問題及對策

摘要：文章探討了新農村法治建設，包括它的必要性及存在的主要問題，即農村物質基礎薄弱、法律制度不完善、農民法律意識淡薄等，最后提出相應的對策。關鍵詞：新農村；法治；法律意識

一、新農村法治建設的必要性

我國正在建設社會主義法治國家，農村既是國家法治建設構建根基之地，又恰恰是非常薄弱之處。此外，新近的社會主義新農村建設也需要一個有力的法律保障，因此，新農村法治建設必然包含其中。但是，我國農村人口多，地域廣，經濟發(fā)展不平衡，一些地區(qū)經濟、文化落后，相應地，農民法律意識不強、農村法治建設不力的狀況非常明顯。社會主義新農村目標在黨的十六屆五中全會提出，即“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，這個目標的提出對新農村法治建設提出了更高的要求。新農村法治建設要按照科學發(fā)展觀的要求，以農民為本，保護農民的利益，形成建設社會主義新農村的制度基礎和法律機制。

二、新農村法治建設存在的問題

第一，農村法治建設的物質基礎薄弱。經濟基礎為法治建設鋪路，經濟基礎的較優(yōu)對于法治建設很關鍵。農村法治的基礎就是農村經濟，農村經濟的狀況決定著農村法治的演進。然而，我國農業(yè)正處轉變階段，殘余落后因素的自然經濟到社會主義市場經濟，傳統(tǒng)農業(yè)轉變到現(xiàn)代農業(yè)，農村經濟還是比較薄弱，與國家市場經濟進步的步伐不協(xié)調。基于此，部分農民獲得信息不夠，文化水平不高，法律知識貧乏，意識更加不強。落后的經濟基礎使得農村法治建設具有先天的弱勢，并面臨后天發(fā)展的困境。

第二，農村法律制度不完善。我國當前有關農村的立法在質量數(shù)量兩個方面上，不足以適應新農村建設的要求，相關法律法規(guī)層次低、質量不高，帶有濃厚的計劃經濟管理色彩、義務性規(guī)范多而權利性規(guī)范較少，政策性和原則性強而規(guī)范性及可操作性差。主要表現(xiàn)在：一是立法的面不全，不完善，對農業(yè)生產經營制度、產權制度、流通制度、分配制度等內容的立法不完善；這些急需的法律尚未制定出來，使廣大農村基層干部和群眾無法可依。此外不少仍停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章的層次上，未能提供較高級別的法律保障。二是有一些法律法規(guī)內容過于原則，可操作性不強，一些甚至缺乏必要的法律責任，使得法律規(guī)范的強制功能難以落實。三是有些法律法規(guī)沒有與時俱進，不符合當前新農村建設的需求。

第三，農民法律意識淡薄。農民法律意識是指農民對于法（特別是現(xiàn)行法）和有關法律現(xiàn)象的觀點、知識和心理態(tài)度的總稱。法律意識是一種觀念的法律文化，對法的制定實施是非常重要的。它表現(xiàn)為探索法律現(xiàn)象的各種法律學說，對現(xiàn)行法律的評價和解釋，人們的法律動機，對自己權利、義務的認識，對法、法律制度了解、掌握、運用的程度，以及對行為是否合法的評價等。

與我國農村經濟的迅速發(fā)展不協(xié)調的是，我國農民的法律意識并

沒有大大增強。表現(xiàn)在，農民對權力的迷信、未正確認識自己的權利義務、主體意識的淡薄和未掌握必要的法律知識等。農民法律意識是農民法律行為的直接支配因素，是法治輿論力量的基本來源。此外，中國長達數(shù)千年的封建文化對農民影響深遠，封建的“人治”思想根深蒂固，農村宗法觀念的存在，使法律在農村的實施遇到不小的阻力。廣大農民群眾在合法權利受到侵害時，很少運用法律手段來維護。農民法律意識的淡薄制約著新農村法治建設的發(fā)展。

三、新農村法治建設的對策

第一，鞏固農村法治建設的物質基礎。首先，農村最重要的資源是土地，發(fā)展農村經濟離不開土地。農村土地制度是一項重要的制度，需要與農村的經濟發(fā)展相適應。當前需要改革現(xiàn)有土地征用制度，讓集體建設用地直接進入市場，允許農民分享土地增值收益。對于“公共利益”的含義和范圍需通過法律來界定，以此來制約政府的征地權力，規(guī)范征地程序，改變征地補償辦法，完善征地補償標準。其次，加快建立農村市場經濟體制，使農村的市場經濟融入到整個市場經濟中，這就需要我們重視農村的產業(yè)化發(fā)展，調整優(yōu)化農村產業(yè)結構，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。以市場為導向，提高農產品的競爭力。此外，還要解決制約農業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結構、投入不足、基礎脆弱等矛盾，使得農業(yè)科技含量增高，促進農業(yè)科技創(chuàng)新與應用，轉變農業(yè)增長方式，提高農業(yè)的綜合生產能力。

第二，完善農村相關立法。相關立法部門必須著力于加強涉農立法工作，減少涉農相關法律的空白地帶，使得農村的各項工作和問

題的解決有法可依。要樹立科學的立法觀念，制定符合實際發(fā)展需要的法律。如當前，需完善農村經濟組織制度方面的法律，以法律層面的規(guī)定，去改革農村經濟組織的普遍性不夠，組織化程度較低，并且產權模糊、權利殘缺、內部管理不完善、市場運營能力較差等一系列弊端。以使得農村經濟組織獲得全面的發(fā)展并發(fā)揮效用，為農村經濟組織的發(fā)展提供制度平臺和制度保障。另外，提高現(xiàn)有相關法律的可操作性，出臺相應的解釋性條文和配套法規(guī)，發(fā)揮這些法律的促進經濟發(fā)展的作用。

第三，提高農民的法律意識。農民是新農村法治建設的主體，是農村法治實現(xiàn)的基礎。提高農民的法律意識是新農村法治建設的題中之義。要適時加大對農村普法工作的投入力度，增加農村的教育和公共資源的投入，有針對性地農民進行法律教育和培養(yǎng)，并且按法治的標準要求，將普法與農民的實際生活緊密相連，培育農民法治主體意識。此外，還要提高農民村民民主自治的意識，強化農民法治主體的能力，增強應用法律的能力。參考文獻：

1、梁鋒.關于社會主義新農村法治建設的專題研究[j].華北電力大學學報(社科版),2008(4).2、梁向鋒.加強新農村的法治建設[j].商業(yè)文化,2009(11).3、劉巖麗.淺析新農村的法治化建設[j].商業(yè)經濟,2010(5).

第三篇：農村社區(qū)建設存在的主要問題及對策

農村社區(qū)建設存在的主要問題及對策

市民政局副局長 李方才

近年來，全國各地都在積極開展農村社區(qū)建設試點工作，大膽探索農村社區(qū)建設的新路子，積累了一些經驗，取得了一定的成績。但是各地開展農村社區(qū)建設在設置模式上不統(tǒng)一，在定性和定位上不統(tǒng)一，在功能發(fā)揮上不統(tǒng)一。因此，怎樣開展農村社區(qū)建設，建立什么樣的新型農村社區(qū)，切實解決好農村社區(qū)建設試點工作中存在的主要問題，是當前迫切需要分析探究的重大課題。筆者認為，只有把農村社區(qū)建設存在的主要問題解決好了，開展農村社區(qū)建設的總體思路和方法步驟搞清楚了，各地開展農村社區(qū)建設才能齊心協(xié)力，步調一致，推動農村社區(qū)建設健康有序發(fā)展。

一、農村社區(qū)建設存在的主要問題

（一）農村社區(qū)的設置模式不統(tǒng)一。從2006年開展農村社區(qū)建設試點工作以來，全國農村社區(qū)建設試點工作初步形成了三種設置模式，即：“一村一社區(qū)”模式，“幾村一社區(qū)”模式，“一村多社區(qū)”模式。采取以上三種設置模式開展農村社區(qū)建設，就會出現(xiàn)以下幾個問題難以解決。

1．城鄉(xiāng)社區(qū)無法相提并論。城市社區(qū)是社區(qū)居民委員會，是基層群眾性自治組織，而農村社區(qū)就只有“一村一社區(qū)”模式是社區(qū)村民委員會，是基層群眾性自治組織，其他兩種設置模式（“幾村一社區(qū)”模式和“一村多社區(qū)”模式）都不是基層群眾性自治組織，這樣就成了有的農村社區(qū)是基層群眾性自治組織，有的農村社區(qū)不是基層群眾性自治組織，在廣大干部群眾心目中，就會使農村社區(qū)在概念上產生混亂，更不能把城鎮(zhèn)社區(qū)與農村社區(qū)相提并論統(tǒng)稱“城鄉(xiāng)社區(qū)建設”，這是必須從理論上弄清楚的一個重要問題。2．無法履行管理職責。農村社區(qū)只有把管理和服務工作做好了，才能把農村社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。但是現(xiàn)在的問題是農村社區(qū)的模式沒統(tǒng)一，“幾村一社區(qū)”和“一村多社區(qū)”這兩種模式就沒有管理社會的職能，農村基礎設施建設、村務公開和民主管理、調解民事糾紛等管理職能都是村委會的職責，如果農村社區(qū)沒有與村委會融為一體，合二為一，這樣的農村社區(qū)就無法履行管理職責，無法發(fā)揮農村社區(qū)應有的作用，無法實現(xiàn)管理有序的農村社區(qū)的奮斗目標，這是客觀存在的現(xiàn)實問題。

3.增加了管理層和管理成本。建立農村社區(qū)要按照有利于強化管理、整合資源、加快發(fā)展和方便群眾的要求，以“一村一社區(qū)”的模式設置，將“××村村民委員會”改設為“××社區(qū)村民委員會”不宜在一個村設置幾個社區(qū)，或者在幾個村設置一個社區(qū)，否則，就會增設管理機構和增配社區(qū)干部。如果將幾個村設置一個社區(qū)，就形成：農村社區(qū)→村委會→農戶的模式。如果在一個村設置幾個社區(qū)，就形成：村委會→農村社區(qū)→農戶的模式。這兩種模式都會增加管理層和管理成本，對于一個村僅有3至5名干部來說，要拋開村黨組織和村委會另設農村社區(qū)，顯然不切合農村的實際情況。因此，只有將農村社區(qū)和村委會融為一體，依靠村黨組織和村委會的力量，實行社區(qū)村民自治，才能使社會主義新農村建設的宏偉藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。

（二）把農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構混為一談。在農村社區(qū)建設的實踐工作中，有些地方把農村社區(qū)服務機構誤認為就是農村社區(qū)，把農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構二者混為一談。農村社區(qū)不能等同于農村社區(qū)服務機構的理由有三點：

1.從概念上分析，農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構是兩類不同性質的關系。農村社區(qū)應定性為社區(qū)村民自治。社區(qū)是由一定數(shù)量村（居）民組成的、具有內在互動關系和文化維系力的地域性的生活共同體，地域、人口、組織機構和文化是社區(qū)的構成要素。第一，地域構成要素。作為地域性的社會生活共同體，社區(qū)總是存在于特定的自然地理與人文地理的空間中，有著一定的邊界。這里的地域要素，涵蓋了其自然地理條件和人文地理條件，如自然地理條件就包括了所處方位、地貌特征、自然資源、空間形狀與范圍等，而人文地理條件則是包括了人文景觀、建筑設施等。與此相應的是，無論是西方國家還是中國，一個街區(qū)、居民區(qū)、中小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村群落等地域要素，往往又是同一定的行政區(qū)劃相吻合的，都可以稱為社區(qū)。因此，社區(qū)的地域范圍通常是以村（居）委會管轄范圍來劃分。第二，人口構成要素。一定數(shù)量的人口是一切社會群體所必需的構成要素，社區(qū)構成的人口要素是指居住在本區(qū)域內的村（居）民，非村（居）民應排除在外，而其他社會群體構成要素的人口劃分則可以是跨區(qū)域的。社區(qū)既要管理本地居住的人群，也要管理跨區(qū)域的外來人群。第三，組織構成要素。社區(qū)的組織構成主要指社區(qū)內部各種社會群體和組織之間的相互關系及其構成方式。社區(qū)的群體一般包括家庭、鄰里、生產經營部門、商業(yè)單位、黨政機構特別是村（居）委會、群團組織、學校、醫(yī)院、志愿者服務隊等。第四，文化構成要素。社區(qū)文化包括歷史傳統(tǒng)、風俗習慣、村（居）規(guī)民約、生活方式、交際語言、精神狀態(tài)、社區(qū)歸屬與認同感等。因此，無論城鎮(zhèn)社區(qū)還是農村社區(qū)的設置模式，都必須要與社區(qū)的概念及其四個基本要素相吻合，如果不具備社區(qū)的基本要素，任何組織形式都不應稱之為社區(qū)。

農村社區(qū)是指村民以農業(yè)生產活動為主要生活來源的地域共同體或區(qū)域性社會，地域、人口、組織機構和文化是農村社區(qū)的構成要素。這里需要說明兩點：一是村莊已經形成或初具規(guī)模的地方，才能形成社會生活共同體。二是必須要有黨政組織機構和群團組織形成整個社會的小細胞，才能稱之為農村社區(qū)。農村社區(qū)服務機構應定性為農村社區(qū)便民利民服務，包括老年人服務、殘疾人服務、便民服務、文體服務、衛(wèi)生服務、治安服務、科技和信息服務等。從各地開展農村社區(qū)建設的實驗情況來看，“幾村一社區(qū)”模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下設置的社區(qū)服務中心（大廳）。“一村多社區(qū)”模式是社區(qū)村委會設置的社區(qū)服務站（點）。從農村社區(qū)的概念上來思考問題，這些服務機構，沒有設置黨政機構和群團組織，不具備社區(qū)和農村社區(qū)的組織構成要素，沒有領導權和組織指揮權，只能單純地開展便民利民服務，無法發(fā)揮農村社區(qū)特有的發(fā)展、建設和管理的功能，只能發(fā)揮服務功能，更無法實施社區(qū)村民自治。因此，不能將社區(qū)服務機構等同于農村社區(qū)，因為社區(qū)服務機構不是實際意義上的農村社區(qū)。各地在統(tǒng)計農村社區(qū)的數(shù)量時，也不應該把農村社區(qū)服務機構統(tǒng)計在農村社區(qū)的個數(shù)之中，不能說一個農村社區(qū)服務機構就是一個農村社區(qū)。比如說，城市街道辦事處設置的城市社區(qū)服務中心（大廳），就沒有當成一個社區(qū)統(tǒng)計在城市社區(qū)的個數(shù)之中，不能說一個城市社區(qū)服務中心（大廳）就是一個城市社區(qū)，這是全國各地的普遍做法。

通過對農村社區(qū)和農村社區(qū)服務機構的概念的分析，“幾村一社區(qū)”模式和“一村多社區(qū)”模式都不具備農村社區(qū)的組織構成要素，因為它不是實際意義上的農村社區(qū)，不能掛農村社區(qū)這塊牌子。只有“一村一社區(qū)”模式，把農村社區(qū)和村委會融為一體，將村委會改設為社區(qū)村委會，才能與農村社區(qū)的概念及其基本要素相吻合。

2.從邏輯學上分析，農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構是包含和交叉關系。如果將農村社區(qū)設定在社區(qū)村委會這個層面上，就有可能出現(xiàn)兩種情況：一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置的社區(qū)服務中心（大廳）與農村社區(qū)的關系是交叉關系；另一種情況是社區(qū)村委會設置的社區(qū)服務站（點）與農村社區(qū)的關系是包含關系。“幾村一社區(qū)“模式，就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置農村社區(qū)服務中心（大廳），負責為幾個村的村民提供便民利民服務，但這個服務中心（大廳）沒有權利去抓所轄幾個村的發(fā)展、建設和管理工作，只能單純地從事農村社區(qū)服務。從邏輯學上分析，交叉關系就是外延只有一部分相同的兩個概念之間的一種相容關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置的農村社區(qū)服務中心（大廳）的工作任務與農村社區(qū)的社區(qū)服務工作任務是相同的，但農村社區(qū)的發(fā)展、建設和管理等工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置的農村社區(qū)服務中心（大廳）是一種不相容關系，因為社區(qū)服務中心（大廳）沒有發(fā)展、建設和管理的職能。因些，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置的農村社區(qū)服務中心（大廳）與農村社區(qū)是一種交叉關系。

“一村多社區(qū)”模式，就是由社區(qū)村委會設置的農村社區(qū)服務站（點），負責為本村的某個村落的村民提供便民利民服務，但這個服務站（點）又從屬于社區(qū)村委會的部分職能。從邏輯學分析，包含關系就是一個外延較大和一個外延較小的兩個概念之間的一種相容關系。社區(qū)村委會對全村“三個文明”建設的工作都要抓都要管，社區(qū)服務是社區(qū)村委會的部分職能。因些，農村社區(qū)與社區(qū)村委會設置的社區(qū)服務站（點）之間的關系是包含關系。“一村多社區(qū)”模式，在同一個村，一個社區(qū)服務站（點）與其他社區(qū)服務站（點）之間的關系，也可稱之為不相容的并列關系。

通過對農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構的邏輯分析，“幾村一社區(qū)”模式與農村社區(qū)的關系是交叉關系，“一村多社區(qū)”模式與農村社區(qū)的關系是包含關系。因此，“幾村一社區(qū)”模式和“一村多社區(qū)”模式都不能稱之為農村社區(qū)，只有“一村一社區(qū)”模式，把農村社區(qū)與村委會融為一體，將村委會改設為社區(qū)村委會，使兩個概念之間形成同一關系，也就是說，農村社區(qū)和社區(qū)村委會之間的關系是兩個概念的外延完全相同、內涵不盡相同的一種相容關系。3.從管理體制上分析，農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構是上下級關系。農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構之間關系有兩種情況，一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置的農村社區(qū)服務中心（大廳）是社區(qū)村委會的上級服務部門，是村委會之上的上級關系。另一種情況是社區(qū)村委會在村落設置的農村社區(qū)服務站（點）是社區(qū)村委會的下屬服務部門，是村委會之下的下級關系。

“幾村一社區(qū)”模式設置的農村社區(qū)服務中心（大廳），由農村社區(qū)服務中心（大廳）面向幾個村的村民提供便民利民服務，實質是有職無權的空架子，農村社區(qū)服務中心（大廳）只能在社區(qū)服務上履行服務職能，無法發(fā)揮發(fā)展、建設和管理功能，最后必然導致機構重疊、職責不明、關系不順。特別值得注意的是，黨的十七大報告提出：“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置的農村社區(qū)服務中心（大廳），只有服務功能，沒有管理職責，這怎么能把農村社區(qū)建設成為管理有序的社會生活共同體？如果把“幾村一社區(qū)“的設置形式當成農村社區(qū)的設置模式，這種模式的農村社區(qū)就無法完成黨的十七大報告提出的把農村社區(qū)建設成為管理有序的社會生活共同體的目標任務，因為農村社區(qū)服務中心（大廳）沒有黨政組織機構，無法對村委會實施有效管理，這是客觀實際存在的現(xiàn)實問題。

“一村多社區(qū)”模式設置的農村社區(qū)服務站（點），由農村社區(qū)服務站（點）管理村落的社區(qū)服務，實質上也是有職無權的空架子，村落社區(qū)沒有黨政組織機構，沒有發(fā)展、建設和管理的功能，只能單純地為村民提供便民利民服務，也就無法實施村民自治，再說村民自治是《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予村委會特有自治權利，其他任何組織機構都沒有村民自治的權利，從這個意義上說，村落社區(qū)怎么能實施社區(qū)村民自治？這是我們開展農村社區(qū)建設工作必須弄清楚的重大理論政策問題。再說社區(qū)服務站（點）沒有管理本村落社會事務的職責。在農村具有管理權利的組織機構，只能是村黨組織和村委會及其群團組織，如果村落社區(qū)沒有與村委會融為一體，拋開村委會另設社區(qū)服務站（點），這些服務站（點）就無法管理本村落的社會事務，也就是說,社區(qū)服務站（點）沒有發(fā)展、建設和管理的權利，只有為本村落的村民提供社區(qū)服務的功能，這是眾所周知的現(xiàn)實問題。因此，村落社區(qū)不是實際意義上的農村社區(qū)，而是社區(qū)村委會下設的社區(qū)服務站（點），二者不能混為一談。

通過對農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構的關系的分析，“幾村一社區(qū)”模式和“一村多社區(qū)”模式，都是社區(qū)服務機構，不是實際意義上的農村社區(qū)，因為它雖然是村委會之上或村委會之下的上下級關系，但它沒有發(fā)展、建設和管理的功能，只有單純的服務功能，無法實現(xiàn)黨的十七大報告提出“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的目標任務。

（三）沒有規(guī)定組建農村社區(qū)的基本條件和程序。由于各地組建農村社區(qū)沒有規(guī)定基本條件，導致組建形式不統(tǒng)一，有的地方幾個村建一個農村社區(qū)，有的地方一個村建幾個農村社區(qū)，有的地方選擇村莊已形成的村組建農村社區(qū)，有的地方村村都建農村社區(qū)。特別是村村建農村社區(qū)的做法很不切合農村實際，如那些地處大山區(qū)和深丘地區(qū)農民居住分散的村，住房布局不可能統(tǒng)一規(guī)劃，村上文化娛樂場所建起后也是極大的浪費，腰鼓隊、秧歌隊、文藝宣傳隊等文藝團體組建起來后也是形同虛設，清理垃圾和排除路障等也是不現(xiàn)實的，美化綠化環(huán)境，對大山區(qū)和深丘地區(qū)的農民來說可望而不可即。

另外，許多地方組建農村社區(qū)的程序不合法。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。”現(xiàn)在許多地方設立社區(qū)村民委員會，沒有經過村民討論，沒有經過報批程序就隨意掛牌，換印章，這是值得注意的帶普遍性的問題。

二、農村社區(qū)建設的對策建議

（一）全國統(tǒng)一按照“一村一社區(qū)”模式組建農村社區(qū)。“一村一社區(qū)”模式就是將行政村村民委員會改設為社區(qū)村民委員會。社區(qū)村民委員定性為社區(qū)村民自治，定位為發(fā)展、建設、管理和服務。組建農村社區(qū)的基本條件：村民居住相對比較集中，村莊已經形成或初具規(guī)模。將符合條件的行政村改設為農村社區(qū)，成熟一個組建一個，對不符合條件的行政村暫保留原有的設置形式不變，組建農村社區(qū)的村和沒有組建農村社區(qū)的村的區(qū)別，類似于鄉(xiāng)和鎮(zhèn)同一性質不同類型的區(qū)分。這樣全國基層群眾性自治組織就形成了三條主線：第一條主線是社區(qū)居民委員會；第二條主線是社區(qū)村民委員會；第三條主線是行政村村民委員會。

全國各地組建農村社區(qū)的統(tǒng)一提法應該為“按照‘一村一社區(qū)’模式進行設置，將村民居住相對比較集中，村莊已經形成或初具規(guī)模的行政村村民委員會改設為社區(qū)村民委員會”。村莊已經形成或初具規(guī)模是組建農村社區(qū)的必備條件，組建農村社區(qū)是村莊建設發(fā)展到一定歷史階段的必然產物和客觀要求。只有將村莊已經形成或初具規(guī)模的村改設為農村社區(qū)，才能使農村社區(qū)的村民群眾形成相對獨立的社會生活共同體。就目前而言，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國8.5億人口居住在59.7萬個行政村，已經有30多萬個行政村形成了村莊，占行政村總數(shù)的50%左右，還有30%左右的村將隨著農村經濟走向和人流、物流、信息流的發(fā)展變化也會逐步形成小型村莊。特別是東北平原、華北平原，長江中下游和東南沿海的河口沖積平原地區(qū)的村莊比較多。部分山區(qū)、淺丘和高原地區(qū)亦有小型村莊存在，具備建立農村社區(qū)的基本條件。但那些地處大山區(qū)和深丘地區(qū)的小村，人口少，幅員面積寬，交通不便，信息難達，文化生活枯燥，農民在世代定居的單家獨戶度過一生，許多村民一年四季在幾根田坎上來回走，兩三年還沒到過村委會辦公室，更談不上集中在村上開展文化娛樂活動。這些村民生活方式和活動方式的差異性，導致散居村民難以形成社會生活共同體，不宜建立農村社區(qū)。

（二）統(tǒng)一實行“兩委一站”形式設置農村社區(qū)。“兩委一站”是指社區(qū)黨支部（黨委、黨總支）委員會，社區(qū)村民委員會，社區(qū)服務站。社區(qū)服務站在社區(qū)黨組織和社區(qū)村委會的領導下開展社區(qū)服務工作，社區(qū)干部實行交叉兼職，把主要精力用于社區(qū)管理和服務。農村社區(qū)由管理型的服務模式向服務型的管理模式轉變，寓管理于服務之中。

實行“兩委一站”形式設置農村社區(qū)，在提法上就統(tǒng)稱“一村一社區(qū)”模式，即社區(qū)村民委員會，取消“幾村一社區(qū)”和“一村多社區(qū)”的錯誤提法，這樣全國一盤棋，各地開展農村社區(qū)建設的思路和做法就不會亂，同時也就理順了農村社區(qū)與農村社區(qū)服務機構的關系。采取這種方式組建農村社區(qū)，建議：除特大型村莊可按行政村劃分設置幾個農村社區(qū)外，對一般性的大村莊，可采取撤村并組的辦法，在一個村莊設置一個行政村，將村民委員會改設為社區(qū)村民委員會。考慮到這部分村村民多，工作量大，服務范圍廣，可在撤村并組的基礎上增加農村社區(qū)干部的職數(shù)，以解決大村莊型農村社區(qū)人少事多的矛盾。另一種情況是對自然村落實施行政區(qū)劃調整。建議：在規(guī)模較大的自然村落單獨設立行政村，設置社區(qū)村民委員會，把原有的行政村劃小，實現(xiàn)一個自然村落就是一個社區(qū)村民委員會的目標。如果自然村落較小的地方，應以村委會辦公地點為中心，輻射帶動周圍的自然村落和散居農戶，由原村委會常職干部負責抓農村社區(qū)的各項具體事務，以社區(qū)村委會為中心，社區(qū)下面設小區(qū)的形式，依靠村委會常職干部把整個行政村的各項工作抓落實，做到在不增加管理層和不增配社區(qū)干部的前提下，使每個自然村落的工作都有社區(qū)干部具體抓具體管。

（三）規(guī)定采取“一村一社區(qū)”模式組建農村社區(qū)的操作程序。在組建農村社區(qū)過程中，應嚴格按照規(guī)定程序進行操作，其方法步驟主要分為六步：

第一步：合理規(guī)劃布局。組建農村社區(qū)，縣（市、區(qū)）民政部門應按照“村民居住相對比較集中，村莊已經形成或初具規(guī)模”這個基本條件來衡量，對符合條件的村就列入統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，對不符合條件的村，暫不列入規(guī)劃范疇。

第二步：召開村民代表會議討論通過。將村民委員會改設為社區(qū)村民委員會，這是村上的重大問題，按照村民自治的有關規(guī)定，村上的重大問題必須召開村民代表會議討論通過。因此，組建農村社區(qū)，必須尊重廣大村民的意愿，不能憑想當然個人說了算，這是組建農村社區(qū)必須經過的重要程序。

第三步：按照管理權限逐級報批。村級黨政組織名稱的變更，必須報經縣級人民政府和縣級黨委批準同意，切忌未經批準擅自將村委會改設為農村社區(qū)。新組建的社區(qū)村委會的報批程序：村委會將變更情況以書面形式上報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府轉報縣（市、區(qū)）政府，再由縣（市、區(qū)）政府行文批復。新組建的農村社區(qū)黨組織的報批程序：村黨組織將變更情況以書面形式上報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委轉報縣（市、區(qū)）委，再由縣（市、區(qū)）組織部行文批復。

第四步：掛牌和更換印章。社區(qū)村委會組建起后，應及時更換掛好兩塊牌子，即將“中共某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）某某村支部委員會”改設為“中共某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）某某社區(qū)支部委員會”，“某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）某某村村民委會員”改設為“某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）某某社區(qū)村民委員會”。同時，要對應黨政組織的掛牌名稱更換印章，使之對內對外都成為名符共實的農村社區(qū)。

第五步：制訂規(guī)劃方案和實施方案。開展農村社區(qū)建設，關鍵是農村社區(qū)要充分發(fā)揮發(fā)展、建設、管理和服務的功能，讓農民群眾得到實實在在的實惠。社區(qū)村委會組建起后，起碼要制訂好10個規(guī)劃方案和實施方案，即：農村社區(qū)組織配套建設方案，村莊建設規(guī)劃方案，包括村莊建設規(guī)劃的平面圖和效果圖，農村社區(qū)辦公活動場所建設規(guī)劃方案，全村危房戶、無房戶、草房戶改造規(guī)劃方案，改善農民生產生活條件規(guī)劃方案，發(fā)展村級集體經濟項目規(guī)劃方案，普及農業(yè)科技和傳遞致富信息實施方案，建立農村社會救助體系方案，建立農村社區(qū)公共服務體系和社區(qū)服務體系實施方案，農村社區(qū)建設所需資金投入計劃方案。

第六步：建立健全規(guī)章制度。農村社區(qū)組建起后，要按照社區(qū)管理方式，建立健全整套規(guī)章制度，包括社區(qū)村民自治章程、村規(guī)民約、村“兩委”及其各部門各崗位各協(xié)會的工作職責、便民服務手冊等等。特別是社區(qū)村民自治章程，要有章有節(jié)，有條有款，有頭有尾，要召開村民代表會議討論、修改、通過、執(zhí)行，用制度規(guī)范工作，用制度約束行為，用制度管人管事。

第四篇：農村基層組織存在問題及對策

***區(qū)農村基層組織存在問題及對策

******

為落實中央、省市委關于后進村整頓文件精神，全面掌握村級組織工作現(xiàn)狀，提升我區(qū)村級組織建設水平，加強村級黨組織核心作用，***區(qū)委就村級黨組織建設現(xiàn)狀、存在問題及解決方法，對全區(qū)行政村進行了一次拉網式調研。通過調研，我們發(fā)現(xiàn)，近年來我區(qū)農村黨的建設總體上是好的，成績是有目共睹的，但同時也看到了缺點和不足。

一、村級組織建設現(xiàn)狀

我區(qū)共有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，38個行政村，一個資產管理委員會。村書記、主任“一肩挑”12個村，村“兩委”委員305人，交差任職88人，農民黨員2128人。近年來，在“和諧社區(qū)（村）創(chuàng)建”、“ 精神文明建設”、“ 三向培養(yǎng)工程”、“ 農村社區(qū)試點”、“ 無職黨員設崗定責”等工作中取得了可喜的成績，涌現(xiàn)出全國勞動模范陳宏發(fā)，“五個好”村書記李揚等一批先進典型。近五年新發(fā)展黨員近400名，極大地改善了黨員的年齡結構，提高了黨員整體文化水平，為村級黨組織注入了新鮮血液。

二、村級黨組織建設存在主要問題及原因

（一）村黨組織核心地位受到挑戰(zhàn)

近年來，隨著村民自治越來越受到村民關注，村委會地位逐漸上升，村黨組織地位迅速下降。具體表現(xiàn)為村主任強勢，“兩委”不合諧村數(shù)量在增加，“兩委”交差任職比例低（只有28%的黨組織成員當選為村委會成員），村支委干部隊伍年齡老化嚴重，文化層次普遍偏低。（全區(qū)村支委共161人，年齡50歲以上有93人，最大的支委67歲，初中以下文化占76人）。

問題存在原因：

1、村書記隊伍管理教育不到位。存在有能力、有影響的易失控，不犯錯誤的沒能力，年紀大的“混日子”現(xiàn)象。本次走訪的村級黨組織中，真正有規(guī)劃想干事的負責人并不多，多數(shù)村只把發(fā)展停留在口頭上或寄希望于上級的政策、資金和物資支持。更有甚者以上級政策不支持，村民致富有門路等理由掩蓋自己的不作為。同時，來自上級的約束也相對不足。

2、村班子自身建設不到位。村級組織開展的各項活動明顯少于社區(qū)，有的村只有到了“七一”才找黨員開個會，旅個游、吃頓飯層面上，對黨員進行教育更是奢望。有的村級組織缺乏有效手段解決基礎設施建設和發(fā)展問題，導致村部和村民活動場所破舊，活動經費不足，活動難以開展。有的村“兩委”班子主觀上不作為，總以資金不足、沒有場地為借口，少開展、不開展活動，造成了一些黨員與群眾沒區(qū)別，甚至黨員不如群眾的現(xiàn)象，極大地損害了黨在農村的形象。

3、黨員隊伍不能涵蓋所有鄉(xiāng)村能人，村黨組織后備人才奇缺。通過調研發(fā)現(xiàn)，產生這一問題的主要原因有五個：一是有的村書記嫉賢妒能，怕發(fā)展了鄉(xiāng)村能人，頂了自己的 2 位臵，故意拖著不予發(fā)展。二是少數(shù)村書記業(yè)務素質偏低，不會做發(fā)展黨員工作。三是有的村入黨靠自然成熟，村黨組織不聞不問，坐門等客，對入黨申請人漠不關心。四是個別村受家庭、宗派勢力影響，在發(fā)展黨員的支部大會上意見不一致，通過不了。五是部分黨組織缺乏凝聚力、號召力和吸引力，個別黨員自身形象不好，在群眾中威信低，影響壞，致使申請入黨人數(shù)逐年減少。全區(qū)現(xiàn)有農民黨員2128名，其中55歲以上1050名，占總人數(shù)的49.3%，35歲以下250名，只占農民黨員總數(shù)的11.4%。

（二）執(zhí)行力差、不能因地制宜和缺少創(chuàng)新

建國以來，黨在農村黨建方面一直很重視，出臺了一系列較為完備的規(guī)章制度。最近幾年出臺的：“雙述雙評”、“農村無職黨員設崗定則”、“四議一審兩公開”等一批制度都很好。但一進村就出現(xiàn)了問題。一方面，許多好制度只是流于形式，掛在墻上，沒能認真執(zhí)行，效果不明顯。另一方面，當遇到村里的個性問題時很難收到良好效果。另外，新形勢下我區(qū)農村情況發(fā)生了巨大變化，大批青壯年勞力外出務工，種養(yǎng)殖收入占農民總收入比重大幅下降，城郊經濟社會發(fā)展城市化明顯，現(xiàn)有社會管理模式已不能完全適應新時期農村發(fā)展現(xiàn)狀。農村社區(qū)工作還在探索階段，許多相關政策制度還沒有落實，對于大量入城務工人員的教育管理還沒有抓起來。由經濟大發(fā)展推動的收入激增與村民的社會文化娛樂生活要求得不到滿足的矛盾突出。

問題存在原因：

雖然有較為完善的規(guī)章制度，但缺乏行之有效的監(jiān)督制約機制和相應的執(zhí)行力，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級完備的監(jiān)督制約機制還沒有建立起來。一方面，因為沒有相關制度制約，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村務、村財政的監(jiān)督形同虛設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多充當村報帳員角色，對村里的大事知道的少、管的更少。例如：村委會一屆只有三年，有的村領導卻敢簽署10年以上的長合同，給繼任者造成工作上極大的被動，給村級財政造成極大損失。對村書記、村主任制約手段少，沒有硬手腕，不少村35歲以下黨員幾乎沒有，后備人才幾乎為零，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也拿不出好辦法來。書記一干幾十年，想換沒人選，嚴重降低了黨在農村的影響力和戰(zhàn)斗力。另一方面，村主任為民選產生，多數(shù)家里條件好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其制約手段多為扣工資，這對他們幾乎沒用。失去有效制約的公權力往往為私人所用，這也是干部不想事、不干事，想私事、辦私事的根源。2008年以來，區(qū)紀委查處案件70件，涉及村“兩委”成員的達29件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手抓黨建剛剛推開，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對解決村級組織近年出現(xiàn)的新問題的熱情不高，投入不多，創(chuàng)新無力。用舊思想舊制度去管新情況的多，與時俱進研究新問題推出新舉措的少。

（三）城市化進程中出現(xiàn)的新問題

多年來，市區(qū)的東西延伸和北擴使我區(qū)產生了“城中村”現(xiàn)象，***進入了城區(qū)管理序例。由此出現(xiàn)了失地農民養(yǎng)老保險、土地征占上訪、土地出讓金分配、農民如何市民化等一系列過去從來沒遇到過的新問題新矛盾，成為當今我區(qū)農村最大的不穩(wěn)定因素。

問題存在原因：對于新興事物缺少明確的制度規(guī)范，村級組織對突如其來的城市化和大量的土地出讓金，在心理和經驗上存在著嚴重的準備不足。另外個別村干部有私心，處事不公又缺少有效監(jiān)督導致事態(tài)嚴重，村民上訪。還有些村干部怕得罪人，影響自己連任而喪失原則，對村民代表一些無理要求聽之任之。大部分村“兩委”干部缺乏遠見，在土地征占過程中沒能很好地保護集體資產，失去了集體收入和創(chuàng)收能力，丟掉了黨建工作的基礎。

三、對強化村級組織建設的思考

（一）加強班子建設，強化后備人才培養(yǎng)

針對農村黨員發(fā)展難、村干部選拔難、新農村建設缺人才的問題，在嚴格選任標準的基礎上，創(chuàng)新選拔機制，拓寬選任渠道，培養(yǎng)后備力量，選優(yōu)配強村“兩委”班子。

嚴格選任標準，創(chuàng)新選拔機制。不為換屆而換屆，對沒有適合人選的村不能為了完成換屆的任務而降低用人標準，同時加大上級選派力度、探索村干部跨村任職等方法，保證村干部有本領能干事。

重點培養(yǎng)后備人才。將村級組織后備干部納入區(qū)委組織部干部人才庫統(tǒng)一管理，將村級后備干部工作列為區(qū)委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村綜合考核的重要內容。繼續(xù)強化“三向培養(yǎng)工程”，提速村組干部后備人才的培養(yǎng)。打破身份、行業(yè)、地域界限，優(yōu)先他們中選拔群眾威望高的優(yōu)秀黨員擔任村干部。切實將包村干部工作抓起來，獎勤罰懶。對家族勢力影響黨員發(fā)展的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應采取適當方式保證沒有家族背 5 景的優(yōu)秀青年加入黨組織。

（二）確立發(fā)展模式，給各村指路

本次調研發(fā)現(xiàn)，目前我區(qū)村級組織建設的最大瓶頸是沒錢辦事，中央、省市區(qū)的匹配資金和項目畢竟有限，修了這家的橋就沒錢去鋪那家的路。說到底要解決村級組織黨建工作的難題就首先要解決發(fā)展問題。其次是“城中村”問題，村子基本上失去了農村的所有特征，村民身在城區(qū)身份為村民，難以融入城市生活圈，也不便于管理，從而生發(fā)出大量問題，只有加強管理體制的創(chuàng)新才能解決這些問題。經過調查研究，我們發(fā)現(xiàn)了兩條可供參考的發(fā)展道路，即“兩進一退”模式。

兩進：

**村模式。***鄉(xiāng)**村在改革開放之初就體現(xiàn)出了自己獨立的思維模式，在其他村以極低的價格出讓集體資產時，村里以股份制形式把兩個企業(yè)保留下來。二十多年里，兩個企業(yè)為村里帶來了豐厚的利潤。近年來全球經濟的不景氣致使企業(yè)效益大不如前，他們不等不靠，自己想辦法謀出路，籌資興建了***最大的鋼材交易市場，僅此一項年收入就增加達80萬元。

傳統(tǒng)強村的典型----**村模式。堅強有力的村班子，扎實的基層黨建工作，優(yōu)越的地理位臵，雄厚的工農業(yè)底子成就了**模式。馬金模式也是目前為止我區(qū)農村黨建工作可見的成功標桿，是大部分村的發(fā)展方向。

一退：

***鄉(xiāng)**資產管理委員會模式。**資產管理委員會前身**聯(lián)社，幅員東起**，西達**橋，南到***岸，北至鐵路。隨著城市化的逐步加快，**聯(lián)社成為第一個城中村，隨著農村功能的逐漸弱化直至完全喪失，2004年改制成立了資產管理委員會，變行政村為純經濟組織，委員會只為村民管理集體資產，舍棄了村務工作。2010年**資產管理委員會用資產贏利為45歲以上村民全額辦理了養(yǎng)老保險，為每名青年人交納了15年的保費。現(xiàn)有在冊村民126人，全部城市化，且和諧穩(wěn)定，村民過上了市民的生活。**資產管理委員會模式應具備條件：

1、村級組織要有一定的物業(yè)財產（相對現(xiàn)金財產可保值增值）。

2、村民人數(shù)最好不要太多（不出不進通過自然減員達到去農村化）。

3、要有科學有效的財務監(jiān)督機制對管委會的財務進行監(jiān)督（純經濟組織畢竟不同于行政村，要有一套行之有效的監(jiān)管機制）。

4、村民同意。

（三）重視教育培訓，提升可持續(xù)健康發(fā)展能力 定期組織全區(qū)統(tǒng)一培訓。在換屆的同時，就要統(tǒng)籌紀檢、組織人事、財政、民政、農林水、交通、計生、公安、檢法等相關部門和單位對村級組織所需業(yè)務知識進行培訓。

訂單式培訓。按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際需要定期選派相關部門優(yōu)秀干部下鄉(xiāng)進村對村干部進行小集中或點對點訂單式培訓。

加大教育力度，強化大學生“村官”的村屬性。對大學生“村官”培養(yǎng)目標的確定是非常重要的。只有將他們的未來與現(xiàn)實表現(xiàn)掛鉤，才能使他們真正在村級組織各項建設中施展自己全部才華。

（四）提高待遇，解除村干部后顧之憂

村干部每年單靠上級轉移支付開支，收入已明顯落后于外出務工人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立村干部工資與村民收入同步上漲機制，要探索建立村“兩委”成員醫(yī)療、養(yǎng)老保險等保障機制，保證村干部工作積極性。同時，要在《離職村干部定期生活補助制度》基礎上，擴面提標，讓為黨工作一輩子的老同志在晚年能得到黨的關懷，讓老同志與時俱進地分享改革成果。

（五）加大投入，縮小各村硬件差距

加大對村級黨組織陣地建設的投入，采用多種形式配足、配齊相關設施設備，集中精力解決個別村村部建設問題。

（六）強化制度建設，打好依法治村根基

針對選舉，建立村“兩委”干部任期內工作承諾項目化管理制度。對任期內不能兌現(xiàn)競選承諾的干部要進行問責，對一些庸官懶官要及時查辦。進一步規(guī)范村“兩委”工作職責，杜絕越權辦事。建立包村干部定期匯報制，村財鄉(xiāng)管制度，執(zhí)行財務聯(lián)審，強化日常審計，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把書記抓黨建活動，加大對各項制度執(zhí)行力的監(jiān)督。建立全區(qū)統(tǒng)一的考評制度。

（七）強化城鄉(xiāng)共建，提速村級集體發(fā)展

調研發(fā)現(xiàn)，我區(qū)開展的城鄉(xiāng)共建活動對推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是非常有益的舉措。通過“一幫一”、“ 一幫多”“多幫一”等形式，讓區(qū)直部門黨組織和優(yōu)秀社區(qū)去幫助和扶持農村脫貧致富、改善村容村貌、加強黨的建設等方面取得了較好效 8 果。

（八）堅持一村一檔，實現(xiàn)村級組織建設項目化 給全區(qū)38個行政村建立影響村黨組織核心作用發(fā)揮，急需解決問題檔案。實行一村一策，一村多策，多村一策的個性解決辦法。由組織部統(tǒng)一管理，定期進行檢查，對能解決的問題監(jiān)督速辦；對需多部門聯(lián)合解決的問題進行協(xié)調，限期辦；對近期解決不了的問題，做好定期考核，時機成熟立刻辦。通過解決矛盾糾紛，開展有益活動、為村民辦實事好事，提升村級黨組織地位和工作滿意度。

第五篇：護理文件存在問題及對策

護理文件存在問題及對策

2008.9.29 護理記錄是護理人員對病人病情觀察和實施護理措施的原始文字記載，是臨床護理工作的重要組成部分，不但在臨床醫(yī)療、教學科研、法律上有其特殊價值，而且它是護理人員的素質、文化水平和工作態(tài)度的體現(xiàn)。

危重病人護理記錄是護理人員記錄危重病人及大手術后病人的病情變化，及時了解危重病人的生命體征、治療效果及護理情況的文字記載，它在臨床醫(yī)療中直接影響到醫(yī)師的觀察診療效果、調整搶救及治療方案；在護理科研、教學及管理上成為可利用的資料、可共享的信息資源。

《醫(yī)療文件書寫規(guī)范》規(guī)定：護理記錄是護士根據(jù)醫(yī)囑和病情對病人在住院期間護理過程的客觀記錄。因此書寫必須規(guī)范，做到客觀、真實、準確、及時和完整，且妥善保管。

新的《醫(yī)療事故處理條例》第9、10條明確規(guī)定：嚴禁涂改、偽造、隱匿、銷毀或者搶奪病歷資料。患者有權復印或者復制門診病歷、住院志、體溫單、醫(yī)囑單、化驗單、醫(yī)學影像檢查資料、特殊檢查同意書、手術同意書、手術及麻醉記錄單、病理資料、護理記錄以及國務院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其他病歷資料。

新的《醫(yī)療事故處理條例》第28條明確規(guī)定：醫(yī)療機構提交的有關醫(yī)療事故技術鑒定的材料應當包括：?? 護理記錄等。

隨著《醫(yī)療事故處理條例》的頒發(fā)及人們法律意識的加強，護理記錄就具有不容置疑的舉證依據(jù)和嚴肅的法律效力。因此，護理記錄書寫質量越發(fā)顯得重要，更應受到重視。

一、從法律意識分析護理記錄單書寫缺陷

1、涂改。重癥護理記錄中寫錯字或筆誤時，護理人員常使用消佳凈除去、刀片刮去或用膠布粘貼原字跡進行修改，有時無法修改時，護理記錄就整頁重抄，臨床上此現(xiàn)象較普遍，并且出現(xiàn)墨水顏色深淺、筆跡不一的現(xiàn)象，尤其是一些關鍵詞或一些重要數(shù)據(jù)（如心衰、休克病人的血壓、呼吸記錄及時間記錄）有涂改痕跡，執(zhí)行醫(yī)囑時間有涂改等。這樣做的結果，給人的印象是企圖改變或隱藏信息，一旦發(fā)生醫(yī)療糾紛，法律意識較強的家屬就立即要求封存病歷，原告律師就可以著力證明這是企圖掩飾，這無疑是對護理記錄可信度的挑戰(zhàn)，將成為敗訴的主要原因。

2、字跡潦草、模糊不清。有些護理記錄字跡潦草，難以辯認，給人一種不嚴謹、不認真負責的印象。甚至有時記錄人簽名不清，作為不相識的人，根本不能確認是她的簽名。這樣，如果發(fā)生醫(yī)療糾紛時，在法律上對我們護理人員及工作很不利。

3、危重護理記錄不能反映危重病人病情演變的連續(xù)性和護理效果評價的及時性。有時上一班次發(fā)生的病情變化和實行的護理措施，在下一班沒有繼續(xù)觀察、評價記錄。例如一位結腸癌根治術后并發(fā)頻發(fā)室性早博的病人，予可達龍靜脈給藥后，就沒描述病人的心率頻率和節(jié)律的變化，沒有及時打印心電圖紙貼在護理記錄單上，沒有記錄用藥后的效果。另外，危重護理記錄在書寫患者因藥物或手術等引起主訴不適時（如腹疼、頭痛等），護士在對病人進行了必要的解釋后卻沒有及時在護理記錄上反映。

4、記錄及時性、完整性缺陷。醫(yī)生開醫(yī)囑時間與護士執(zhí)行時間有差距，特別是臨時醫(yī)囑的特殊用藥，記錄不及時、不完整。例如某病人推注西地蘭，護理記錄時間與醫(yī)生記錄時間不一致，或者沒有寫明用藥的原因，用藥后的不良反應及觀察內容等。

5、詞義表達不恰當，含糊其辭，主觀描述及判斷過多，可以量化的數(shù)量沒有量化，如精神差、食欲可、病情穩(wěn)定、血壓高、血氧飽和度低等記錄。

6、危重病人的病情觀察與護理措施記錄不全面、不深入、不夠細致，重點不夠突出。例如，一位右側股靜脈穿刺置管的病人，突然出現(xiàn)右側下肢腫脹，而護理記錄只描述了患者右側下肢腫脹，之后就無下文，這樣，護理缺乏推判性思維，沒有考慮到有動靜脈栓塞的可能，沒做相應觀察及記錄病人是否疼痛、皮膚色澤、皮膚溫度、足背動脈搏動強弱及腿圍等情況。

另外，某些護士省略自認為不重要，而醫(yī)生又沒有開醫(yī)囑的記錄。例如，術后病人帶入止痛泵鎮(zhèn)痛，而危重護理記錄往往缺少記錄止痛泵的鎮(zhèn)痛效果、鎮(zhèn)痛藥物對呼吸系統(tǒng)的影響等方面的內容。發(fā)生這樣的疏漏和不全面現(xiàn)象，使護理記錄不能真實反映護士已做的護理工作并取得成效的客觀事實，反映不出護士具有相應的護理專業(yè)水平，導致護理記錄質量水平不高。

7、危重記錄未能突出專科特點。因為急診ICU收治范圍廣，涉及內、外、婦、兒、五官等各專科疾病，所以護士應該結合相應專科疾病的特點，確定病情觀察重點內容并及時客觀地記錄所觀察到的病情、所采取的護理措施和效果。如對呼吸科病人重點觀察血氧飽和度、呼吸頻率、節(jié)律、血氣分析及痰液情況等，對腦科病人重點觀察神志、瞳孔、肌力、病理性神經反射等。

8、只注重本科室的疾病，忽視對患者的整體評估。如：一位心力衰竭患者合并白內障，在心血管內科住院時，護理記錄是“患者訴呼吸困難半年，加重伴不能平臥2個月”，7天后轉入眼科治療，眼科護理記錄是“患者訴視物不清一年”。幾天之內，患者入住兩病區(qū)，但護理記錄判若兩人，說明護士只重視專科疾病，沒有全面評估患者。又如：絕對臥床病人，護理記錄缺少對皮膚狀況的評估及預防壓瘡發(fā)生所采取的措施的描述。

9、抄襲醫(yī)生的病程記錄。護士擔心護理記錄與醫(yī)生病程記錄不符合給自己引起麻煩。例如：護理記錄出現(xiàn)“患者兩肺濕啰音，右下肺哮鳴音。”這說明護士對護理記錄是護士對病情變化的客觀記錄缺乏認識。

10、病情描述不準確，記錄不及時，缺乏連續(xù)性。如：“患者訴腹痛，現(xiàn)已緩解”。記錄中未描述腹痛時間、性質，未進行疼痛程度的評估，給予什么處理。又如：記錄“患者體溫39°C”，以后沒有再繼續(xù)描述是否通知了醫(yī)生，是否給予降溫處理，體溫什么時間再觀察，是否恢復正常等。又如：“患者咳嗽，痰液粘稠，不易咳出，于9：00行霧化吸入一次，排出少量粘痰”。此記錄應把“痰量”、“痰液性狀”具體、準確描述，是否給予了拍背等輔助措施應給予真實記錄。

11、主觀與客觀的判斷有混淆。如：“患者病情穩(wěn)定”、“患者生命體征平穩(wěn)”、“患者血壓偏高”等為主觀記錄，如需描述應寫具體數(shù)值。又如：“患者請假外出，已囑其注意安全”，此記錄會使人誤認為護士已同意病人外出。可記錄為“病人要求外出，值班護士不同意，于××時發(fā)現(xiàn)病人離開病房，于××時返回”。

12、字跡潦草，記錄修改過多或有涂改、寫錯別字。

13、護理記錄書寫不規(guī)范、缺乏條理性、羅嗦。如：“患者訴惡心欲嘔”，應記錄為“患者訴惡心”；有的缺乏條理，如：“患者訴疼痛難忍，醫(yī)囑予度冷丁75mg肌注，疼痛面容評估為5分”，應寫為“患者訴疼痛難忍，疼痛面容評估為5分，醫(yī)囑予度冷丁75mg肌注”。

14、特殊性檢查沒有護理宣教記錄及簽名。世界人權宣言：“病人有知情同意權利”。在給病人進行特殊檢查、治療前，尤其是一些有創(chuàng)傷的侵入性檢查前，沒有將檢查的意義、注意事項、可能發(fā)生的不良后果、如何配合檢查的方法知識等知識告訴病人。

15、思想上對護理記錄書寫的重要性認識不夠。在臨床護理工作中，個別護士認為醫(yī)生寫的病歷

是最主要的記載，護士最重要的是執(zhí)行好醫(yī)囑，只重視解決患者的實際問題，而不重視護理記錄的書寫。因此，患者入科后護士只是片面地針對本專科疾病進行評估，而忽略了整體評估，使患者不能及時得到全面的護理，有可能會造成安全隱患或糾紛。

16、工作責任心不強。在對患者病情進行治療、護理過程，觀察不認真、不仔細，記錄就不能客觀反映患者的情況。甚至個別護士弄虛作假，編造護理記錄。

17、護理記錄書寫的基本功不扎實。一部分才從學校畢業(yè)不久的年輕護士，對護理記錄規(guī)范要求未能掌握。

18、護理人員編制不足。護士處于繁忙的護理工作中，各種記錄又要占用護士大量的時間及精力，使護士身心疲憊感加重；而且重復記錄越多，越容易出現(xiàn)失誤。

19、科室對護理記錄書寫重視不夠，未注意抓護理記錄書寫各個環(huán)節(jié)的質量檢查。

20、法律知識淡薄，缺乏自我保護意識。護理記錄屬可復印病歷資料，為法律認可的依據(jù)，記錄者即為執(zhí)行者，一旦署上姓名，就要為自己的所作所為負有不可推卸的責任。因此，及時、準確、完善地書寫護理記錄，不僅是對患者負責，也是對自身的保護。

二、整改措施及對策

1、各科室組織護士以本院《護理文件要求與管理》為藍本進行學習，并結合本科室的專科情況，規(guī)范本科室各項護理記錄的書寫。對于原來書寫不規(guī)范之處，重新進行統(tǒng)一，并制訂成文，做到有章可循，有據(jù)可依。要切實做到做自己所寫的，寫自己所做的內容。

2、醫(yī)院護理部也針對護士在書寫中存在的問題進行分析，提出整改措施，并對發(fā)生問題較多的科室進行指導，讓護士盡快地掌握護理記錄書寫規(guī)范要求，提高護理記錄書寫的基本功。

3、加強督促、檢查，嚴格落實護理病歷環(huán)節(jié)質量控制。實行每日質控制，以便及時發(fā)現(xiàn)、修改問題。科室護理病歷書寫指導小組（護士長或高年資護師）每月對本科室護理記錄書寫進行講評；質控科護理組成員對住院和出院病歷采取定期檢查和不定期抽查，將檢查重點放在護士是否及時、準確觀察病情，護理措施是否科學、合理、可行，記錄是否及時、客觀、真實等質量內涵上。對于病危患者病例，做到每日科室督促、檢查，及時給予指導、糾錯，將問題消滅在萌芽狀態(tài)。

4、護理部根據(jù)護理記錄書寫質量評分標準，開展病區(qū)之間護理文書質量的評比活動，并采取獎懲辦法，提高護士對護理記錄書寫的積極性。

5、在維護病員權益的前提下，同時懂得自我保護。組織護士學習有關的法律、法規(guī)，做到學法、知法、懂法、守法。在工作、學習中，多舉些實例，做到居安思危，提高警惕性，時刻以法律為準繩來指導自己的行為，科室組織護士對一些典型的不合要求的病例進行分析、研究，從中找出問題所在，引以為鑒。

6、抓好全科護士病歷書寫的基本訓練，特別是新畢業(yè)的護士。貫徹執(zhí)行衛(wèi)生部和國家中醫(yī)藥管理局制定的《病歷書寫基本規(guī)范（試行）》之規(guī)定、河南省《病歷書寫基本規(guī)范》的書寫要求及原則。組織護士認真學習我院《護理文件要求與管理》等內容，科內授課時添加討論為主要形式的教學，讓每位護士都有機會參加學習，學習后評價效果。

7、病歷書寫如有新要求、新規(guī)范文件時，及時通知護士進行學習。時刻提醒護士們在下筆書寫護理記錄時可能發(fā)生的錯誤，我們在每本病歷夾及床頭記錄桌面上都貼有標準的書寫要求樣板，這樣可明顯減少危重護理記錄單不應有的書寫缺陷，如書寫不規(guī)范、涂改等。

8、加強護理人員法律知識的教育，增強法制觀念，提高自我保護意識。就目前來看，法律知識的教育在醫(yī)學教育和繼續(xù)醫(yī)學教育中還未受到足夠的重視，沒有設一門法制教育的專修課程。因此，護理部或科室必須在此方面加大法制教育力度，補回這重要一課，并列入護理人員繼續(xù)教育課程。

組織全科護士分批分層學習《醫(yī)療事故處理條例》和相關文件，對新條例中的重點內容和要求的精髓吃深吃透，讓護理人員學法懂法，知道哪些臨床護理記錄缺陷隱含著法律問題，使護士懂得自我約束，增強自我保護意識，從而使護理人員意識到真實的、準確的、客觀的、及時的、完整的危重護理記錄的重要性，提高護理人員對危重護理記錄的重視程度。寫好危重護理記錄不僅是對自身工作的要求及病人負責，同時也是保護自己、支持自身的關鍵證據(jù)。

9、及時講授小課。定時組織科室護士學習護理常規(guī)和專科護理常規(guī)，年資高、有經驗的護士每人承擔一項專科護理的授課，如心衰病人的觀察、記錄、護理要點；心律失常判斷、觀察、記錄；腦科病人的觀察、記錄內容及腦室引流護理等等。

科室新收病例或某一專科疾病時，要求當班接收的護士第二天早上床頭交接班時講小課，結合病人的臨床表現(xiàn)實行個案分析或護理查房，有目的地指導護士如何觀察、如何記錄及如何護理等，使護士由感性認識上升到理性認識，提高護士的觀察能力及記錄水平。

落實護理質量的監(jiān)控體系，進行分層負責，層層把關，實施環(huán)節(jié)質量與終末質量監(jiān)控相結合。把質量監(jiān)控重點放在具體的護理工作環(huán)節(jié)上。首先，要求低年資或新畢業(yè)護士或進修護士或院內輪訓護士等人員在記錄時先進行自查自評，自我完善監(jiān)控，再由上級護師或組長審簽。在審簽時護理質控組按《病歷書寫基本規(guī)范》嚴格把握護理記錄的審簽標準，避免審簽流于形式，對所審簽的記錄做到心中有數(shù)，并能提出指導性意見，以減少護理記錄缺陷的存在。另外，每日早上巡房時，所管轄單元的護士長在聽取護士床頭交接班的同時進行危重護理記錄的書寫質控及點評，對有缺陷的及時指正。在把病歷送入病案室前，再由病區(qū)護理病歷書寫質量員審校，才能把病歷送入病案室，避免護理記錄帶“病”歸檔。

設立護理記錄缺陷登記本。由所管轄單元護士長檢查質控護理記錄，登記存在的護理缺陷，并每天反映在護士墻報專欄上，通過用紅綠黃燈形式來表示。如某一缺陷屬紅燈范疇，就要扣分。黃燈表示警告，兩次黃燈后轉為紅燈扣分。綠燈表示做得好，加分。之后每月進行總結，以小組為單位進行評比，做出相應的獎罰。這樣通過墻報的形式表示，可以對一些護理書寫中出現(xiàn)的缺陷進行及時的反饋，提醒其他護士不要犯此類的錯誤，同時也激發(fā)護士們在護理記錄中力求完美、爭先創(chuàng)優(yōu)的積極性。

總之，防止護理記錄缺陷的發(fā)生，提高護理記錄書寫質量有賴于全科護士動員起來，正確認識護理記錄、危重護理記錄的科學性、客觀性、及時性、完整性、真實性，以及不斷完善護理記錄書寫規(guī)范和質量監(jiān)控制度，增強護理人員的法律意識。在實踐中，要不斷培養(yǎng)善于收集利用證據(jù)的能力，使護理記錄合法化的同時，質量更高、更完善。

通過整改，我相信護理記錄書寫質量會有明顯提高，同時也會增強護理人員的法律意識，進而避免因護理記錄不規(guī)范導致不必要的醫(yī)療糾紛，使護士們更安心、更好地為病人服務。