第一篇：農民的根本出路在于非農化

隨著由農民負擔引發的惡性事件在全國各地頻頻發生，“三農”問題又一次成為人們關注的焦點問題。之所以會頻繁地發生涉農惡性事件，是因為近年來農民收入持續減少，難以承受不斷增加的各種負擔。據測算，在農業成本不斷攀升的情況下，目前傳統的種植業已經無利可圖，加上我國加入WTO給農業帶來的不利影響，農民今后面臨的形勢十分嚴峻。一方面是收入的銳減，另一方面是沉重的負擔，兩方面的因素以夾攻之勢，加劇了農民和基層政府之間的矛盾。要有效地避免惡性事件的發生，使農民和政府一同走出困境，根本的途經只有一條，那就是千方百計地增加農民收入，這也是徹底解決“三農”問題的關鍵所在。

一、現有的各種增收措施不能從根本上解決農民的出路問題

為了使農民增收，政府提出并實施了諸如調整農業產業結構、推動農業產業化、大辦鄉鎮企業、調高農產品價格、減輕農民負擔等一系列重大舉措。此外，幾十年如一日地興修梯田、水利，推廣現代農業科技，如提倡使用改良籽種和地膜等等，都是提高產量、增加收入的重要措施。但是，這些措施究竟能不能徹底解決增收問題呢？下面對此做一些粗略的分析。

1、調整農業產業結構。即由傳統的糧食生產，轉向發展多種經營，什么能賣錢就搞什么。目前，全國各地農村都在“壓糧擴經”，或者栽果樹，或者種蔬菜，從局部看，這樣做確實能在一定程度上增加農民收入。但是全國到處都這樣搞，長此以往，又會使農業產業結構趨同，出現新的失調。而且，產業結構應該是由市場來調節的，靠行政命令人為地調整，結果往往是適得其反。眾所周知，烤煙的返還稅比較高，前幾年，好多地方基層政府為了增加財政收入，打著調整產業結構的旗號強迫農民種烤煙，對不種煙的農民進行處罰，一時烤煙種植面積和產量都翻了幾翻。但是煙草是國家專賣產品，煙葉不像蔬菜、水果那樣直接進入流通市場，而是只能賣給煙草公司，全國的煙廠就那么多，吞吐能力也就那么大，過多的煙葉煙草公司根本收購不了，結果大量的煙葉積壓下來，讓農民吃了很大的苦頭。可見，即使產業結構調整了，增收仍然受到市場需求的限制。

2、推動農業產業化。即通過創辦各類龍頭企業，形成生產、加工、銷售一條龍的產業鏈，以此增加農業的邊際效益。創辦龍頭企業需要大量的資金，但是目前農業剩余幾近于無，而農民又不具備足夠的融資能力，因此龍頭企業難以大量涌現。計劃經濟時期靠政府出資建立起來的企業，在市場經濟條件下越來越難以存活，如果農產品市場需求不旺，公司無利可圖，就只有倒閉或者轉產，脆弱的產業鏈也就會被無情地掐斷。從全國產業化發展形勢來看，走這一條道路是十分艱難的，目前只有少數比較發達的地區形成了產業化雛形，對于大多數邊遠農村來說，實在還沒有條件走這樣的一條路，因而也就談不上通過這條途徑，來大面積地增加農民收入。

3、發展鄉鎮企業。無庸諱言，鄉鎮企業在發展初期，確實吸納了不少農村剩余勞動力，成為農民增收的一條重要渠道。但是隨著市場競爭的加劇，一批管理薄弱、產品粗劣和缺乏資金、技術投入的企業被淘汰了，而另一批有競爭力的企業經過改制、改組和改造，由勞動力密集型逐漸轉為技術、資金密集型企業，這樣不僅不能大量地吸收農村剩余勞動力，反而還不斷地向外排斥著農民工。從近年來鄉鎮企業放緩吸納以至排斥農民工的現實來看，這一條增收渠道已日漸堵塞。隨著市場競爭的進一步加劇和技術的不斷進步，也由于農民工在整體素質上的天然低下，能夠大量吸納農民工的鄉鎮企業，不會再有產生和存活的土壤與氣候了。

4、提高農產品價格。改革開放以來，政府多次通過調高部分農產品價格和實行農業補貼政策，在一定程度上增加了農民的收入，保護了農民種糧的積極性。但是隨著市場經濟的逐步建立和加入WTO，農產品價格最終要由市場來調節，而不能再由政府依靠行政命令來確定了。單從價格來看，發達國家的農產品生產成本遠遠低于國內，因而國際市場糧食價格遠遠低于國內市場，這樣我國的傳統農業便完全喪失了競爭力。在這種情況下，期望通過糧食價格上升來增加農民收入，在今后已經成為不可能的事。嚴峻的現實是，加入WTO之后，發達國家的大宗農產品，會以低廉的價格沖擊國內市場，造成從事傳統農業的農民進一步大量失業和破產，這對于農民增收來說，無異于是雪上加霜。所以朱镕基總理說，入世后他最擔心的是農業。

5、減輕農民負擔。農民負擔問題的實質是農民沒有完全享受“國民待遇”。和城市居民尤其是和國家干部職工相比，一個農民一年的現金收入，只是國家干部職工一個月或兩個月的收入。國家干部職工月工資超過800元才征收個人所得稅，而農民卻在很低的收入水平上就承擔了各類稅賦，兩者的收入和負擔相比之下過于懸殊。而且，國家干部職工還享受醫療保險、養老保險以及其他顯性與隱性的社會福利，而農民不但沒有任何福利待遇，還承擔了國家干部職工不用承擔的好幾種費用。例如，在城市里辦學、修路由國家財政負擔，在農村卻要由農民自己掏錢。近年來通過精簡鄉鎮吃“皇糧”的人數和稅費改革試點等措施，在一定程度上減輕了農民負擔，但是，這些措施充其量只是緩解一下尖銳的矛盾，并沒有徹底改變農民的命運。農民的“國民待遇”問題不解決，不縮小和城市居民尤其是和國家干部職工之間人為造成的差別，農民就不會從經濟上徹底翻身，減輕負擔也就只能是一種美好的愿望。

從以上分析可以看出，現有的增收途徑不過都是權宜之計，在局部或者一段時間內可以讓農民增收，從長遠看卻不能從根本上解決農民的出路。目前所搞的農業產業結構的調整，只是農業系統內的一種微調，并不能使農業本身發生革命性變遷，更不會改變一、二、三產業大格局。從全國來看，我國農業產業化的程度還比較低，絕大多數農村都不具備實現農業產業化的條件，而從事產業化的這一部分農民，從數量上看也不會超過農村勞動力的10％，因而所有單純就農業抓農業的辦法，都不能從根本上解決農民的出路問題。

二、農民從事非農產業已經成為增收的重要或主要渠道

仔細考察一下近年來農民取得收入的主要途徑，就會發現這樣一個基本事實：政府一直致力于農業本身的發展來解決增收問題，但是農民的大部分收入尤其是現金收入，卻來自于非農產業。這種結果實在是政府當初所沒有預料到的。

農民的大部分收入和大部分農民的收入，來自于非農產業的一個標志，便是每年都在城鄉之間洶涌彭湃的“民工潮”。

之所以會出現“民工潮”，首先是因為農村出現了大量的剩余勞動力。據測算，我國農村目前大約有4-5億勞動力，而現有的耕地有一半人甚至僅有1億人經營就足夠了。大量剩余的勞動力為了擺脫隱形失業的困擾，只有到城市去打工，估計每年出外打工的農民在8000萬到1億之間。據了解，在一些傳統農業仍然占主導地位的地方，幾乎家家戶戶都有人外出打工，有的村甚至所有的精壯勞動力都外出打工了，出外打工的人數遠遠超過了從事農業生產的人數。越是自然條件嚴酷的地方，越是“人地關系高度緊張”的地方，農村剩余勞動力便越多，出外打工的人數也就越多。

其次是外出打工已經成為農民謀生的一條重要以至主要渠道。目前，農村土地的承載力已經達到了極限，農作物產量的增長也

接近了極限，過多的勞動力聚集在土里刨食吃，只能勉強維持溫飽日子，無論如何都不能完全解決花錢的問題，這種情況促使農民只有外出打工才能掙到錢。據了解，許多地方的農民從打工途徑取得的收入，已經占了人均純收入的很大一部分，農民收入中的現金基本上都是由打工得來的。

三是農村中比較富裕的農民大多數都從事非農產業。作為弱質產業的傳統農業，投資大、回報低，市場需求又不旺，并且容易受到自然災害的侵蝕，因而單純靠農業并不能使大多數農民迅速富起來。目前，農村中相對比較富裕的農民，一般都是靠從事二三產業致富的，他們或到城市里從事建筑業，或者憑一技之長做生意，或者利用交通之便搞運輸，總之，手中的錢大多數都是從農業之外得來的。綜觀中國大地上相對富裕的村，或者位于城郊、交通要道，占據著有利的地緣優勢；或者靠近煤田、礦山，占據著豐富的資源優勢；或者地處風景名勝區，占據著獨特的自然優勢，總之，這些地方都具有發展二三產業的良好條件。由于這些地方除從事農業之外還有更廣闊的出路，加上這些地方的農民一般都要比別的地方的農民見多識廣，

第二篇：農民的根本出路在于非農化

隨著由農民負擔引發的惡性事件在全國各地頻頻發生，“三農”問題又一次成為人們關注的焦點問題。之所以會頻繁地發生涉農惡性事件，是因為近年來農民收入持續減少，難以承受不斷增加的各種負擔。據測算，在農業成本不斷攀升的情況下，目前傳統的種植業已經無利可圖，加上我國加入WTO給農業帶來的不利影響，農民今后面臨的形勢十分嚴峻。一方面是收入的銳減，另一方面是沉重的負擔，兩方面的因素以夾攻之勢，加劇了農民和基層政府之間的矛盾。要有效地避免惡性事件的發生，使農民和政府一同走出困境，根本的途經只有一條，那就是千方百計地增加農民收入，這也是徹底解決“三農”問題的關鍵所在。

一、現有的各種增收措施不能從根本上解決農民的出路問題

為了使農民增收，政府提出并實施了諸如調整農業產業結構、推動農業產業化、大辦鄉鎮企業、調高農產品價格、減輕農民負擔等一系列重大舉措。此外，幾十年如一日地興修梯田、水利，推廣現代農業科技，如提倡使用改良籽種和地膜等等，都是提高產量、增加收入的重要措施。但是，這些措施究竟能不能徹底解決增收問題呢？下面對此做一些粗略的分析。

1、調整農業產業結構。即由傳統的糧食生產，轉向發展多種經營，什么能賣錢就搞什么。目前，全國各地農村都在“壓糧擴經”，或者栽果樹，或者種蔬菜，從局部看，這樣做確實能在一定程度上增加農民收入。但是全國到處都這樣搞，長此以往，又會使農業產業結構趨同，出現新的失調。而且，產業結構應該是由市場來調節的，靠行政命令人為地調整，結果往往是適得其反。眾所周知，烤煙的返還稅比較高，前幾年，好多地方基層政府為了增加財政收入，打著調整產業結構的旗號強迫農民種烤煙，對不種煙的農民進行處罰，一時烤煙種植面積和產量都翻了幾翻。但是煙草是國家專賣產品，煙葉不像蔬菜、水果那樣直接進入流通市場，而是只能賣給煙草公司，全國的煙廠就那么多，吞吐能力也就那么大，過多的煙葉煙草公司根本收購不了，結果大量的煙葉積壓下來，讓農民吃了很大的苦頭。可見，即使產業結構調整了，增收仍然受到市場需求的限制。

2、推動農業產業化。即通過創辦各類龍頭企業，形成生產、加工、銷售一條龍的產業鏈，以此增加農業的邊際效益。創辦龍頭企業需要大量的資金，但是目前農業剩余幾近于無，而農民又不具備足夠的融資能力，因此龍頭企業難以大量涌現。計劃經濟時期靠政府出資建立起來的企業，在市場經濟條件下越來越難以存活，如果農產品市場需求不旺，公司無利可圖，就只有倒閉或者轉產，脆弱的產業鏈也就會被無情地掐斷。從全國產業化發展形勢來看，走這一條道路是十分艱難的，目前只有少數比較發達的地區形成了產業化雛形，對于大多數邊遠農村來說，實在還沒有條件走這樣的一條路，因而也就談不上通過這條途徑，來大面積地增加農民收入。

3、發展鄉鎮企業。無庸諱言，鄉鎮企業在發展初期，確實吸納了不少農村剩余勞動力，成為農民增收的一條重要渠道。但是隨著市場競爭的加劇，一批管理薄弱、產品粗劣和缺乏資金、技術投入的企業被淘汰了，而另一批有競爭力的企業經過改制、改組和改造，由勞動力密集型逐漸轉為技術、資金密集型企業，這樣不僅不能大量地吸收農村剩余勞動力，反而還不斷地向外排斥著農民工。從近年來鄉鎮企業放緩吸納以至排斥農民工的現實來看，這一條增收渠道已日漸堵塞。隨著市場競爭的進一步加劇和技術的不斷進步，也由于農民工在整體素質上的天然低下，能夠大量吸納農民工的鄉鎮企業，不會再有產生和存活的土壤與氣候了。

4、提高農產品價格。改革開放以來，政府多次通過調高部分農產品價格和實行農業補貼政策，在一定程度上增加了農民的收入，保護了農民種糧的積極性。但是隨著市場經濟的逐步建立和加入WTO，農產品價格最終要由市場來調節，而不能再由政府依靠行政命令來確定了。單從價格來看，發達國家的農產品生產成本遠遠低于國內，因而國際市場糧食價格遠遠低于國內市場，這樣我國的傳統農業便完全喪失了競爭力。在這種情況下，期望通過糧食價格上升來增加農民收入，在今后已經成為不可能的事。嚴峻的現實是，加入WTO之后，發達國家的大宗農產品，會以低廉的價格沖擊國內市場，造成從事傳統農業的農民進一步大量失業和破產，這對于農民增收來說，無異于是雪上加霜。所以朱镕基總理說，入世后他最擔心的是農業。

5、減輕農民負擔。農民負擔問題的實質是農民沒有完全享受“國民待遇”。和城市居民尤其是和國家干部職工相比，一個農民一年的現金收入，只是國家干部職工一個月或兩個月的收入。國家干部職工月工資超過800元才征收個人所得稅，而農民卻在很低的收入水平上就承擔了各類稅賦，兩者的收入和負擔相比之下過于懸殊。而且，國家干部職工還享受醫療保險、養老保險以及其他顯性與隱性的社會福利，而農民不但沒有任何福利待遇，還承擔了國家干部職工不用承擔的好幾種費用。例如，在城市里辦學、修路由國家財政負擔，在農村卻要由農民自己掏錢。近年來通過精簡鄉鎮吃“皇糧”的人數和稅費改革試點等措施，在一定程度上減輕了農民負擔，但是，這些措施充其量只是緩解一下尖銳的矛盾，并沒有徹底改變農民的命運。農民的“國民待遇”問題不解決，不縮小和城市居民尤其是和國家干部職工之間人為造成的差別，農民就不會從經濟上徹底翻身，減輕負擔也就只能是一種美好的愿望。

從以上分析可以看出，現有的增收途徑不過都是權宜之計，在局部或者一段時間內可以讓農民增收，從長遠看卻不能從根本上解決農民的出路。目前所搞的農業產業結構的調整，只是農業系統內的一種微調，并不能使農業本身發生革命性變遷，更不會改變一、二、三產業大格局。從全國來看，我國農業產業化的程度還比較低，絕大多數農村都不具備實現農業產業化的條件，而從事產業化的這一部分農民，從數量上看也不會超過農村勞動力的10％，因而所有單純就農業抓農業的辦法，都不能從根本上解決農民的出路問題。

二、農民從事非農產業已經成為增收的重要或主要渠道

仔細考察一下近年來農民取得收入的主要途徑，就會發現這樣一個基本事實：政府一直致力于農業本身的發展來解決增收問題，但是農民的大部分收入尤其是現金收入，卻來自于非農產業。這種結果實在是政府當初所沒有預料到的。

農民的大部分收入和大部分農民的收入，來自于非農產業的一個標志，便是每年都在城鄉之間洶涌彭湃的“民工潮”。

之所以會出現“民工潮”，首先是因為農村出現了大量的剩余勞動力。據測算，我國農村目前大約有4-5億勞動力，而現有的耕地有一半人甚至僅有1億人經營就足夠了。大量剩余的勞動力為了擺脫隱形失業的困擾，只有到城市去打工，估計每年出外打工的農民在8000萬到1億之間。據了解，在一些傳統農業仍然占主導地位的地方，幾乎家家戶戶都有人外出打工，有的村甚至所有的精壯勞動力都外出打工了，出外打工的人數遠遠超過了從事農業生產的人數。越是自然條件嚴酷的地方，越是“人地關系高度緊張”的地方，農村剩余勞動力便越多，出外打工的人數也就越多。

其次是外出打工已經成為農民謀生的一條重要以至主要渠道。目前，農村土地的承載力已經達到了極限，農作物產量的增長也接近了極限，過多的勞動力聚集在土里刨食吃，只能勉強維持溫飽日子，無論如何都不能完全解決花錢的問題，這種情況促使農民只有外出打工才能掙到錢。據了解，許多地方的農民從打工途徑取得的收入，已經占了人均純收入的很大一部分，農民收入中的現金基本上都是由打工得來的。

三是農村中比較富裕的農民大多數都從事非農產業。作為弱質產業的傳統農業，投資大、回報低，市場需求又不旺，并且容易受到自然災害的侵蝕，因而單純靠農業并不能使大多數農民迅速富起來。目前，農村中相對比較富裕的農民，一般都是靠從事二三產業致富的，他們或到城市里從事建筑業，或者憑一技之長做生意，或者利用交通之便搞運輸，總之，手中的錢大多數都是從農業之外得來的。綜觀中國大地上相對富裕的村，或者位于城郊、交通要道，占據著有利的地緣優勢；或者靠近煤田、礦山，占據著豐富的資源優勢；或者地處風景名勝區，占據著獨特的自然優勢，總之，這些地方都具有發展二三產業的良好條件。由于這些地方除從事農業之外還有更廣闊的出路，加上這些地方的農民一般都要比別的地方的農民見多識廣，頭腦靈活，具有從事二三產業所需要的基本素質，因而他們便比從事傳統農業的農民先一步富起來了，甚至有一部分農民還住上了洋樓、坐起了轎車。而那些一輩子“面朝黃土背朝天”，只知道在一畝三分地里刨食吃的農民，是連想也不敢想能過上這樣的日子的。

綜上所述，由于農業本身存在著難以克服的局限性，目前農民從農業本身已經不能得到豐厚的收入，而在農業之外卻廣泛地開辟了增收的渠道。

三、農民的根本出路在于實現非農化

既然僅僅靠發展農業并不能徹底解決農民的增收問題，而且農民目前的收入主要來自于非農產業，那么可以得出這樣一條結論：農民的根本出路在于非農化。的確，20多年來農村改革的實踐已經表明，只有大量地轉移農村勞動力，才能從根本上緩解“人地關系高度緊張”的基本矛盾。由于生態環境惡化與非農項目大量占用土地，我國耕地每年以幾百萬畝的速度銳減。目前，我國農村戶均承包耕地僅7畝多一點，其中14個省區人均耕地低于1畝，更有6個省區人均耕地面積低于0.5畝，可以說我國土地的承載力遠遠超過了極限，其生產資料功能已經嚴重退化。與耕地減少相對應的是，農村人口卻一直處于膨脹之勢，由建國初期的4億增加到現在的9億。據測算，目前農村有5億左右的勞動力，而從事農業生產只需要不到一半的勞動力，這就是說農村剩余勞動力尚有2-3億，這么多的人如果都留在農村而找不到出路，不但不能解決脫貧致富的問題，而且還會影響到農村社會的長治久安。“人地關系高度緊張”的矛盾，不僅使我國農業缺乏可持續發展的基本條件，而且還拖了整個國家現代化的后腿。因此，只有把大量的剩余勞動力轉移出農村，只有讓更多的農民脫離傳統農業，才能從根本上緩解人與地這種深刻的矛盾，才能為留在農村的那一部分農民開拓相對廣闊的生活空間。

不僅如此，農民只有大量地從事非農產業，才能加快國家實現現代化的步伐。現代化的標志之一，是具有較高的城市化水平，發達國家的城市人口一般都在70％以上。而我國的城市化水平還相當低，城市人口只占總人口的30％左右，低于世界城市化平均水平，甚至也低于發展中國家的城市化水平。要實現城市化，必須改變一、二、三產業的比例關系，即第一產業就業比例大幅度降低，第三產業就業比例相對提高，第三產業的從業人數應該超過一二產業就業的人數之和。美、日、德等發達國家，第三產業的就業比重，一般都達到60－70％；不少發展中國家，三產就業比重也在40％甚至一半以上。第三產業是城市新遷入人口的最佳流向，農村剩余勞動力的就業出路，就在于從事第三產業。只有大量的農民進城從事了第三產業，才能從根本上緩解目前十分突出的農業就業矛盾，加速實現城市化和農業現代化。綜觀發達國家的農業現代化過程，無不伴隨著勞動力由農業向非農產業、由農村向城市大量轉移，中國要實現現代化，舍此沒有第二條路可走。農村勞動力的轉移是勞動力資源再配置的過程，在目前農業出路十分狹窄的情況下，單純地在農業內部調整產業結構，只有局部的效應，不會從根本上促進整個國民經濟的發展。因此，產業結構的調整要放在大產業格局中進行，也就是不斷地降低第一產業的比重，千方百計地發展第三產業，使一、二、三產業的結構趨于合理。

隨著戶籍制度的改革，目前許多城市已經陸續拆除面向農村人高筑的壁壘，許多不合理的收費和限制被相繼取消，農民在城市里就業和創業的環境比以前寬松多了。但是在農村，剩余勞動力的轉移問題還沒有得到當地政府應有的關注，剩余勞動力的轉移還處于自發和無序狀態，這一部分農民還沒有進入農村基層政府日常管理的范圍，屬于被忽視或遺忘了的一部分人。在一些農村基層組織及其負責人看來，農民一但外出打工就脫離了管轄的范圍，他們的喜悅憂愁、成功失敗與自己關系不大，因而對他們在外面的生活和生產不聞不問，甚至當外出打工人員遇到難以克服的困難而四處求助時，也不能給他們提供有力的支持和應有的關心。事實上，外出打工人員相對于城市人來說，仍然在知識、能力、經驗等方面存在著這樣那樣的不足，因而打工時常常面臨著巨大的環境和心理壓力，至于被工頭欺騙，被老板克扣工資，人身安全沒有保障的事也時有發生。

鑒于以上情況，農村基層黨組織和政府有關部門，應該給予外出打工人員以足夠的關注，把對他們的管理和服務納入日常工作的范圍。首先要從精神上給外出打工人員以熱情的關懷，積極鼓勵他們到外面的世界去開拓生存和生活的空間。農民放棄經營土地外出打工實出無奈，并非不務正業或不熱愛家鄉而從農村“逃亡”了。因而當地基層組織不能在政治上歧視他們，也不應該在管理上遺漏他們，而是應該適應時代發展的大趨勢，引導他們到外面的世界去闖蕩，鼓勵農民不再當傳統型的農民。其次要通過建立一些中介組織，為外出打工的農民提供信息咨詢等方面的服務。目前，城市勞動力就業市場形勢瞬息萬變，外出打工人員由于信息不靈而常常對行情缺乏了解，或者一窩蜂地涌向某幾個大城市，或者一起流向東南沿海發達地區，總之，外出的盲目性比較大，這樣便造成一些不必要的損失。農村基層組織應該針對農民外出打工信息不靈的問題，利用政府部門擁有的媒體、技術和信息資源，建立一些能夠進行勞動力市場行情分析、預測的中介組織，及時地給外出打工人員提供信息咨詢，讓他們在外出打工時減少盲目性。再次要通過政策、法律和各類專業技術的培訓，不斷提高打工人員外出謀生掙錢的能力和素質。應該利用冬春農閑季節、外出打工人員普遍返鄉的時機，把他們組織起來進行多方位的培訓，要把以往主要針對農村黨員干部的培訓，擴大到對包括打工人員在內的農村主要勞動力的培訓。針對外出打工人員常常遇到勞動合同糾紛、人身權利遭到侵犯等實際，對他們進行有關法律常識、政策的培訓和教育，讓他們學會運用法律的工具保護自己的合法權益，同時也要求他們在打工過程中遵守國家的法律和法規。針對一部分外出打工人員缺乏應有的專業知識和能力，要對他們進行一些實用技術的培訓，使他們能夠由主要依賴體力獲得報酬逐漸向依賴智力轉變。要深刻地認識到，只有真正提高了農民的素質，轉移和減少了農民，才能最終富裕農民，使農民走上社會主義現代化的康莊大道。

第三篇：促進農民非農化實現模式的進一步探索

促進農民非農化實現模式的進一步探索

摘 要：各地在響應“城鄉建設用地增減掛鉤”政策號召時，探索出了適合本地的發展模式。在引導“農民上樓”的過程中，山東、浙江、重慶、成都、江蘇等地的實現方式頗具特色，這些因地制宜的地方政府政策既具有特殊性，又存在制度上的相似性。在介紹這些模式的基礎上，從制度上對其進行了比較，以促進農民非農化實現模式的進一步探索。

關鍵詞：城鄉建設用地；農民非農化；模式

“十二五”期末，我國人口總量將達到13.9億左右，城鎮人口將首次超過農村人口突破7億。“十二五”時期，我國人口將發生重大轉折性變化。發生這種轉變的原因在于農民“市民化”。它表現為：農村人口地理位置的轉移和職業的改變，以及農村人口向城市人口轉化的過程中，逐漸融入城市并不斷被城市生活文明所同化，逐漸縮小乃至消除城鄉生活差別，實現城鄉融合的過程。[1]實現這種轉變的原因之一就在于國家所推行的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，即依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

[2]該政策的落實將城鄉發展相結合，推動了農民“非農化”的進程。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，制定了關于“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定，強調：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”這一政策又為農村土地流轉找到了合法依據。因此，為了實現土地節約集約利用，各地開始積極探索適宜的辦法，為農民走出農村、進入城

市提供了藍本。

一、農民“非農化”的幾種模式

作為一種身份而言，與“農民”相對的是“市民”。相比之下，農村的各方面條件落后于城鎮，因而跳出“農門”成為“市民”是多數農民世代的夢想。先前，他們將讀書作為“進城”的唯一途徑，如今，通過放棄其扎根的土地也可以實現這一目標，其中，山東、浙江、重慶、成都、江蘇等省市推行的農民“非農化”模式尤為奪目。

（一）山東模式：撤村建社區

撤村建社區就是把原來基層行政單位——村撤掉，打破之前村的地域限制，使農民集中居住在合并建立的農村社區，并完善相關的公共設施和服務，讓農民不但過上城里人的生活，也享受和城市居民同樣的公共服務和社會保障。

2007年，山東諸城把原來的1249個行政村按照地域相鄰、習俗相近的原則，以兩公里為半徑規劃建設為208個農村社區，形成“多村一社區”模式。山東淄博、臨沂、濟寧、德州、聊城等地也都部分推行了“撤村改社區”。做法之一是政府先投資建設農村社區居民樓，農民以宅基地置換的方式進行購買遷入，即“先建后遷”。做法之二是鼓勵當地有經濟實力的企業，先墊資興建農村社區住宅樓，行政村以村集體資產并入企業的方式進行購買、置換，即“先建后換”。2008年5月1日，諸

城市政府出臺了《加快農民居住向農村社區中心村聚集融合暫行辦法》，規定：農民需新建或翻建房屋，經審查符合宅基地建房規定的，一律到所在鄉鎮（街道）、開發區中心村規劃居住區建設。非中心村一律不再審批新建或翻建宅基地住房。農民在本鄉鎮（街道）、開發區范圍內,可以跨社區到中心村建房或購房。“先建后遷”、“先建后換”成為山東省農民“跳農門”的主要模式，未來幾年將有70%的農民居住到社區中心村，節約了大面積的農村耕地。

（二）浙江模式：兩分兩換

2008年5月，在浙江省嘉善縣委縣政府多方面的調研、論證下，該縣開始實行以“兩分兩換”為模式的土地改革，對全省其他市、縣起到示范效應。所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的要求，以“農業生產經營集約、農村人口要素集聚，提高農民生活水平和生活質量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。[3]

“宅基地換錢”就是根據農戶原有住房的建設成本和宅基地面積，評估其價值并給予相應的貨幣補償。“宅基地換房”就是以農村宅基地換取公寓住宅。政府利用劃撥的土地周轉指標修建公寓房，在把人均置換面積控制在一定范圍內后，將公寓房低價賣給認定的農戶。“宅基地換地方”主要是指支持農戶異地自建公寓房。對于距離城鎮較遠的農戶，也可以選擇在規劃的農村新社區或中心村范圍內建房。農戶集中自建聯排復式公寓房，其戶型、占地面積符合要求的，政府承擔部分費用，并根據其房屋的占地面積予以一定的貨幣補償。“承包地換股”是指在不改變土地所有制性質、承包經營者權利的前提下，農戶以土地承包經營權入股成立合作社。浙江省《農村土地承包經營權作價出資農民專業合作社登記暫行辦法》中規定：只要土地承包經營權本身、土地用途均不改變，農民可以土地承包經營權直接作價出資，成立農民專業合作社。擁有土地經營權的農民均為合作社的股東，對其收益和債務負責。“承包地換租”是指將承包地反租給村集體等經濟組織經營，農民獲得一定的流轉租賃費用，達到一定年齡的村民還可獲得生活補助。“承包地換保障”是“兩分兩換”模式的核心之一，目前主要實行的是以承包地換失地農民的養老保險。現行制度在設計時按照不同年齡區別對待，為不同年齡階段的人繳納養老保險統籌費，并略微向大齡人員傾斜，使其到退休年齡后就可享受養老金。另外，對于農戶置換土地的不同情況給予一定的生活補助，對就業困難者進行就業推薦和培訓，使其家庭收入有所改善。通過“六換”，為農民進城提供了基本要素。

（三）重慶模式：三年過渡期+地票

重慶市對宅基地和承包地置換則采用了“三年過渡期+地票”模式，分兩步完成：第一步，推行“戶籍制度改革”政策。《重慶市人民政府辦公廳關于推進重慶市戶籍制度改革有關問題的通知》中明確指出：為了確保轉戶居民實現平穩過渡，我市戶籍改革政策中對轉戶居民承包地和宅基地的退出設定了三年過渡期，允許轉戶居民最長3年內繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權。過渡期結束后，可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地。在這三年過渡期內，農民可以享受“三項保留，五項納入”，即

“保留林地使用權，不要求退出；在一定時期內繼續執行原戶籍地生育政策；在農民自愿退出承包地經營權之前，享受各項補貼”；“農民轉戶后，其就業、社保、住房、教育、醫療均納入城鎮保障體系。在教育方面，轉戶農民工子女接受義務教育，按照就近入學原則，改變現在農民工子女只能在指定學校就讀的狀況。”三年期滿后，轉戶農民的宅基地、承包地均可單獨退出。同時他們可獲得3筆補償資金，包括：參照同時期區縣（自治縣）征地政策對農村住房及其構附著物給予的一次性補償；參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償；參照地票價款政策一次性給予購房補助。

第二步，用地票交易土地。農民退出的土地由重慶市土地交易所進行交易，獲得城鄉建設指標即“地票”。“地票”是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標。按照“占補平衡”的原則，通過“地票”交易，轉讓給有建設用地需求的對象。“地票”是土地交易業務的主要標的物，它是在農民自愿和農村集體經濟組織同意，且留足發展空間的前提下，向縣土地行政主管部門申請并獲得其批準后，將農村建設用地復墾為耕地，經上級部門驗收合格后頒發農村建設用地復墾驗收合格證，即為“地票”。農民拿到“地票”后可以通過土地交易所面向社會公開交易，購得地票的單位在城市規劃區內選定待開發的土地，由區縣（自治縣）人民政府辦理征收轉用手續并完成補償安置后，按照拍賣等有關規定取得國有建設用地使用權。“地票”也可用來出讓、轉讓、質押，以獲得所需要的資源。

通過三年過渡期，農民可以更好地適應城市生活，對于不能適應者，可以再次返回到農村，其土地依然存在，確保他們有路可退，避免無地、無房、無業局面的出現。適應城市生活的農民則可自愿退出土地，并將其進行交易，所得收入可作為城市生活的資本，避免“進城則貧”情況的發生。

（四）成都模式：雙放棄換社保

2004年起，成都開始實行“雙放棄換社保”政策，即農民在自愿申請放棄土地承包經營權和宅基地使用權后，可進入城鎮自主購房，或按政府規劃要求在全區范圍內購買集中居住區的定向安置居住房，其土地承包經營權、宅基地使用權、房屋及土地附著物等參照征地拆遷安置政策予以補償。入住安置房以后可以根據“雙放棄”社保政策參加社會保險，實行個人交一點、集體出一點、財政補一點的“三個一點”籌集機制。

地震災害后，可利用的耕地面積急劇減少，同時又面臨著建設用地面積大幅上漲的情況，因此促進農民集中居住的形式更加迫切。《成都市人民政府關于進一步加強土地管理促進節約集約用地的通知》中指出：轉變農村宅基地用地方式，促進農民集中居住。在城鎮規劃區和土地整理項目區范圍內，停止審批零星宅基地，引導農民向城鎮和農村新型社區集中居住。有條件的地區，在實施農村住房災后重建、農民“新居工程”和農村新型社區建設時，鼓勵建設多層或高層住宅。在城鎮規劃區和土地整理項目區以外的農村地區，農民新建住宅，要向規劃的農村新型社區集中；確需分散居住的，要嚴格執行一戶一宅的法律規定和當地的宅基地面積標準。要盡量使用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，不占和少占耕地。

（五）江蘇模式：三集中+三置換

為了實現土地的節約集約化利用，江蘇省開創了“三集中”模式，即“土地向規模經營

集中、工業向園區集中、人口向城鎮集中”。其中，“人口向城鎮集中”是“三個集中”的關鍵，“土地向規模經營集中”是建立在“人口向城鎮集中”的基礎上，農民集中居住在安置房內，可以騰出大面積的宅基地，另外，承包地以多種方式流轉，包括集中成片流轉、托管承包土地、土地股份合作、建立土地儲備庫等方式，可是提升農村土地規模經營和農業產業化水平，推進高效農業規模化。“工業向園區集中”也即加快工業園區建設，促進工業集約發展。這是“三集中”的又一重頭戲，它是“人口向城鎮集中”的必要條件，因為農民的承包地實現規模經營，宅基地置換了房屋，要是到城市或城鎮生活無職業，就會成為“城市貧民”，而向園區集中的工業為農民就業提供了很好的機會，解決了大部分人口的就業安置問題。

所謂“三置換”是指農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和社區住房。集體資產股份化后，可以量化到每個農戶頭上，農戶憑股權獲得分紅收入，成為農民可持續收入的重要組成部分，是農民失去土地后的經濟來源之一。土地承包經營權亦可置換成城鎮社會保障，使農民充分享受城鎮基本養老保險和醫療保險，為農民失去勞動能力后獲得穩定的收入提供保障。宅基地和住房置換成相對集中的社區住房，改善了農民的居住環境和居住條件，騰出了大量土地這種稀缺資源，為工業化和現代化提供了方便和可能。

“三集中”把農民、農業和工業的問題解決了，農民基本在城鎮扎下了根，因此農村的宅基地和承包地被閑置。“三置換”又將農村的存量資產盤活，充分利用了現有的資源，實現了耕地規模化、農業集約化、農村城鎮化、農民市民化。

二、各種模式之比較

耕地屬于不可再生資源，同時，自然災害日益侵蝕著我國的耕地，因此只能人為地節約集約耕地利用。在客觀條件的限制下，選擇集中居住，節約宅基地面積和實行承包地規模集中經營無疑是很好的選擇。各地推行土地節約集約經營政策的做法雖各有千秋，但他們仍有許多共同點：

首先，都實行“以宅基地換住房”。山東省引導農民入住到政府統一規劃的安置區內，社區房屋由政府統一修建或者由當地有實力的企業投資興建，農民以宅基地進行置換，不足部分由農戶補齊。浙江省的宅基地不僅可以用來置換住房，還用來換貨幣、換地方，農戶可以到異地修建或購置房屋。重慶規定的農民在三年過渡期后，農民的宅基地可以自愿在城市或集中居住區換取住房。成都農民放棄宅基地使用權和承包地經營權后，可以在城鎮自主購房，或按政府規劃要求在全區范圍內購買集中居住區的定向安置居住房。江蘇省農民通過“三置換”將宅基地和住房置換成相對集中的社區居住房，農村人口向城鎮集中居住。這些制度無一例外是將農民的宅基地用來置換城鎮集中興建的住房，這樣可以大面積節約農村建設用地，將其復墾后轉化為耕地，既改善了農民的居住環境，又節約了土地資源。

其次，均以“承包地換社保”。為了解決土地資源緊缺問題，政府將農民集中起來居住，可以騰出大面積的宅基地。但“集中”也產生了不少問題，比如，農民離田地遠了，不方便耕種；養殖專業戶無法繼續開展養殖業等。為了解決這一系列問題，并進一步擴大土地集聚的面積，政府推出的“承包地換社會保障”政策，不但解決了其后顧之憂，承包地換來的貨幣也解決了農民在城鎮生活所需的開支。

最后，都獲得了城鎮建設指標，實現了土地節約集約化利用。農村人口大量向城鎮遷移，導致城鎮建設用地緊張。根據國家法律的規定，農村土地屬于集體所有，不能用于商業用途。因此，為了緩解城鎮用地難的問題，國家制定了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，要擴大城鎮建設用地的指標，就必須減少農村的建設面積，更重要的是，要保住18億畝耕地的紅線不能動搖。各地采取的多種模式，將農民集中起來居住在政府所建的安置房里，拆除農村宅基地，復墾后繼續用于耕種，節約了大量的耕地，既保護了資源，又保障了社會安全和諧。承包地使用權上交集體經濟組織后，可用于統一規劃，或者進行招商引資，或者用于規模化經營，這些可以為農民的城鎮生活提供經濟來源，土地所獲得的收益使得他們不會成為城鎮貧民。

以各種方式實現的土地節約集約化經營在節約耕地、擴大城市建設指標方面都作出了很大的貢獻，他們不但讓農民得到了住房、獲得了社會保障，解除了農民市民化后的顧慮，還使得城鄉差距縮小了，有利于統籌城鄉發展。然而，經濟發展程度的差異以及各地情況的特殊性決定了諸種模式的不可復制性，他們自成體系，因地適宜，各種模式又呈現出不同的特點。

第一，過渡時間不同。山東、浙江、成都、江蘇四省在農民非農化的過程中采取的都是“激進式”改革，即農民放棄宅基地使用權和承包地經營權，集中居住在安置區或者農村社區，有了和城鎮居民相同的社會保障，得到了和城鎮基本均等的公共服務和公共設施，部分人還可以到工廠做工，但這一切變化對于在農村生活很長時間的農民來說是突然的。不熟悉居住在周圍的鄰居、不適應城鎮環境、不習慣什么都要花錢買的生活方式，等等。這些不習慣都會使他們對國家政策產生不滿，影響后續政策的推進。而重慶市則不一樣，在農民轉化為市民時設置了三年過渡期限，實行的是“漸進式”改革。三年的緩沖期可以使農民被城市生活逐步同化，在心理上慢慢喜歡并接受這種生活方式，與其他四省被迫接受相比，重慶三年過渡期的政策推行起來更穩妥。

第二，置換內容不同。從宅基地的置換來看，山東省、重慶市、成都市規定宅基地只可用來置換住房或者換錢，而浙江省規定宅基地可以用來換房、換錢、換地方，江蘇省規定宅基地可以換房、換保、換股。這些不同的對換指標，可以在更大程度上保障農民的利益，可以充分尊重他們的意愿。不同的流轉方式，可以使農民獲得更多的利益。

第三，置換成本不同。各省在制定政策規定置換價格時，農民與政府的利益分配不同，就農民而言，不同模式中其付出的置換成本存在差異。如在宅基地置換房屋方面，山東省諸城市規定，農民可以宅基地置換新住房120平方米，超過的部分按每平方米1400元購買。成都市的定向安置房按3種標準作價購買：人均35平方米以內按入住居住區的安置價購買，單價是330元；人均35平方米至45平方米按成本價購買，單價目前定為1500元；人均超過45平方米的部分按市場價購買。

第四、置換的社會保障程度不同。浙江省在承包地流轉方面，一方面支付農民土地承包經營流轉費（租金700元/畝/年），今后以每年50元/畝的幅度遞增；并以當年糧食價格計算收益，保障農戶土地經營權收益。另一方面對農民參保進行補助，為60周歲以上居民一次性辦理城鎮居民社會保險手續。而成都市政策規定的對于“雙放棄”農民，按照性別和年齡，繳納一定費用就可以享受到和城市居民同樣的社保待遇。其中男60歲以上、女50歲以上人

員，每人一次性交納9100元，從次月起就可以享受住院醫療保險和每月210元的養老金，并隨國家政策調整而調整。達不到這一年齡標準的，按城鎮個體人員參保，養老和醫療保險費按當年規定繳費標準繳納，政府分別給予每年1800元或800元的補貼。[4]相比較之下，成都市的60歲以上的農民沒有政府另外發放的補貼，60歲以下的農民也沒有被推薦做工，保障范圍程度明顯低于浙江省。

各種模式的異同讓我們看到了中國的國情之復雜，“三農”問題之艱巨。總體而言，要實現農民市民化，首先要解決的是生存問題，而不僅僅是表面上的“上樓”。農民進城了，住上了高樓大廈，但是最基本的生活都只能靠政府支持，一方面增加了政府財政的壓力，也不利于社會安定和諧，另一方面也增加了社會的就業壓力。農民是潛在的失業人口，但他們失去土地就變成真正的失業人口，在目前的就業形勢下，找到一份合適的工作相對較困難，這樣就可能降低他們的生活水平。從各地推行政策的不同方式也可以看到，某一具體的做法只能借鑒而不能復制，各地的具體情況和經濟形勢不同，盲目的照搬照抄或者硬性的行政命令只會適得其反，因此，在走向縮小城鄉差距、農民市民化這條路上，有待解決的問題還有很多。

參考文獻：速學堂 http:///

第四篇：遏制耕地“非農化”防止“非糧化”有關情況匯報

遏制耕地“非農化”防止“非糧化”有關情況匯報

根據縣委、縣政府關于國務院第X次大督查迎查工作會議安排，現將遏制耕地“非農化”防止“非糧化”有關情況匯報如下。

一、健全完善“田長制”，全面壓實耕地保護責任

糧食生產，根本在耕地。黨中央多次對耕地保護作出部署安排，從“保糧食能源安全”到遏制農村亂占耕地建房，再到遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，充分表明“耕地保護任何時候都不能放松”。20XX年，國務院相繼出臺《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》等文件，明確了耕地保護的方法路徑。

為堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，20XX年XX月，按照市委辦公室市政府辦公室關于建立耕地保護“田長制”的通知》(X辦發電〔20XX〕XX號)相關工作精神，結合我縣實際，出臺《XX縣耕地和永久基本農田保護“田長制”實施方案》（X政辦發〔20XX〕XX號），成立工作領導小組，設置縣、鄉鎮（街道）、行政村三級網格體系，建立由縣長擔任總田長、分管副縣長擔任副總田長、XX名鄉鎮長和街道辦主任擔任一級田長、XXX名村主任擔任二級田長，XXX名網格員擔任三級田長，明確各級田長工作責任，形成了“橫向到邊、縱向到底”的保護網格，將保護任務落實到人、到地塊。“田長制”實施以來，通過各級媒體報道和土地執法宣傳，廣泛宣傳“田長制”相關政策，X月X日《人民日報》報道了我縣經驗做法。各級田長守土有責、守土負責、守土盡責，堅守耕地紅線，有效遏制違法用地發生。

二、持續推進“智慧國土”，堅決遏制違法亂占耕地

（一）建立監管網絡。

20XX年初，成立縣自然資源和規劃執法大隊,下設X個執法中隊、XX個執法分隊,縣鄉兩級共配備XXX名執法人員、XX輛執法車、XX部記錄儀,聘請了XXX名村級網格員,各鄉鎮街道自然資源和規劃所和執法分隊按照“日常巡查、重點巡查、集中巡查”的方式，對“非農化”、“非糧化”等違法占地行為巡查監督，探索出“縣自然資源和規劃局負總責,鄉鎮街道為主體,鄉鎮街道分管領導具體抓,村(社區)黨支部書記直接抓,自然資源和規劃所依法管”的聯動機制。健全“發現、受理、交辦、處理、反饋、核查、監督、評價”工作機制，實行一天一巡查，信息一周一匯總，處理結果一月一匯報，確保及時高效處理違法占地行為。

（二）搭建“智慧國土”監管平臺。

20XX年XX月,委托中國鐵塔股份有限公司,創造性將人工智能、大數據等技術應用到自然資源監管領域,全縣各個網格接入視頻監控系統,每個基站安裝X座鐵塔,配備攝像頭XXX處,覆蓋半徑XX公里,24小時全天候監控,構建起從發現報警、現場核查到依法處置的全程可視化閉環管理系統,實現了“高空看、智能判、網上管、群眾報、地上查”,實時監控、地動即知。截止目前，累計發出預警信息XXX條，核實整改違法占地XXX起，經驗做法被《中國自然資源報》等刊登推廣,全省自然資源執法信息化建設現場會在鄆城召開。

（三）推動月度衛星動態監測常態化。

20XX年XX月與二一世紀空間技術應用股份有限公司合作,積極探索新一代衛星技術、云計算等技術在自然資源監管領域的應用,建成“月度衛星動態監測”平臺。實行“月監測、月核查、月評比”制度，每月XX日前由第三方公司提供衛星圖斑，對照省廳反饋衛星圖斑及時整改、及時銷號,實現對全縣XXX平方公里土地無縫隙、零死角監管。截止X月份，提取并審核衛星圖斑XXX個，面積XXX畝，已審核通過圖斑XXX個，面積XXX畝，通過率XX%。全縣違法占地比例由20XXXX%下降為20XXXX%、20XXXX%、20XXXX%，土地執法監管成效走在全省前列。

三、規范實施“占補平衡”，強化耕地數量和質量監管

為充分發揮耕地占補平衡對工業化、城鎮化建設占用耕地的補救作用，按照建設占用耕地“占一補一、占優補優”原則，大力推進土地整治，實施耕地提質改造，通過耕地補改結合，確保耕地占補平衡數量質量雙到位，同時為經濟社會發展提供用地服務和保障。20XX年以來，我縣共實施占補平衡項目XX個，新增耕地XX萬畝，占全市總量三分之一，市場價值XX億元以上，切實做到了耕地數量不減少、質量不降低。

四、明確目標任務，守住耕地紅線

（一）健全耕地保護長效監管機制。

堅持積極穩妥、依法依規、屬地管理的原則，杜絕增量、消化存量、嚴治拋荒，分類處置耕地“非農化”“非糧化”。一是組織摸底調查。結合土地變更調查、第三次國土調查等最新成果，全面開展耕地“非農化”“非糧化”情況調查，摸清底數，明確任務。二是分類穩妥處置存量。對《通知》《方案》下發前發生的耕地“非農化”“非糧化”問題，按照實事求是、妥善處理、逐步消化、不搞“一刀切”的工作原則制定分類處置方案，恢復耕地功能。三是堅決遏制增量。對各類新增違法違規占用、破壞耕地問題“零容忍”，一經發現堅決制止，立即糾正。四是嚴格保護耕地屬性。嚴禁違法違規將農用地轉為建設用地，嚴格控制將耕地轉為林地、園地、草地等其他類型農用地，堅決防止破壞、損害耕地質量和種植條件的農業生產經營活動。五是強化耕地農業用途管制。堅持農地農用、糧田種糧，嚴格管制耕地農業用途，耕地在優先滿足糧食和食用農產品生產的前提下，適度用于非食用農產品生產。

（二）嚴格考核獎懲。

根據日常巡查、季度衛片執法和耕地衛片執法結果、信訪舉報等情況進行考核，考核結果作為領導干部綜合考核評價和推薦自然資源和規劃管理工作先進個人的重要依據。X月X日第XX次縣政府常務會議通過了《XX縣耕地衛片整改工作實施方案》和《XX縣耕地和永久基本農田保護“田長制”考核辦法》，進一步理清了鄉鎮街道工作責任和部門職責，對各級田長履職情況進行考核，對工作不力和土地違法比例超過控制指標的鄉鎮街道黨政領導報請縣委縣政府進行約談、問責，并給予相應處分；對嚴重失職瀆職的，追究其黨紀政紀責任。

第五篇：大量的農地非農化已使得農業持續發展

大量的農地非農化已使得農業持續發展

失去了最基本的資源基礎、農地的人口承載力日趨減弱,人地矛盾日益加劇。

再加上土地利用缺乏規劃制約和指導,土地利用中存在著粗放、隨意、盲目和

無節制的行為和利用方式,不僅加劇了人地矛盾,而且使土地資源無法得到合理配置,土地利用結構趨于畸型,已影響到全社會產業結構和經濟結構的合理

調整和穩步發展。耕地的流失與保護已成為這些問題的焦點。應當看到,隨著

土地使用制度改革的不斷深入,市場機制在土地資源的配置中發揮了積極的作用,但是,由于土地資源的稀缺性,土地資產的壟斷性,土地商品的特殊性和

土地利用的社會性,市場的作用也是有限的,土地資源的市場配置不可避免地

出現盲目性、短期性、功利性、外部性等“市場失靈”現象。為了消除土地利用的 外部性和土地市場配置失靈,保證土地利用的社會公共目的,對土地利用實行

政府的干預和管制是十分必要的,事實上,即使在西方發達的市場經濟國家,政府也常常通過頒布法律,制定規劃限制開發以及運用財政稅收等手段來干

預土地的開發與利用。

面對日益緊缺的土地資源，城市化進程的加快，改變土地使用性質而產生的發展性利益越來越成為社會關注的熱點，必須采取有效的方式進行處理，以協調不同社會利益者之間的利益關系。構建土地發展權制度，科學解決土地開發利用過程中形成的各種問題，已成為當務之急。

土地發展權的相關理念、觀點可直接應用于土地法律法規等制度建設和土地利用管理實踐,有助于土地利用與保護過程中各方利益的平衡,提高土地資源配置的效率。

目前國外土地發展權研究多停留在理論研究，土地發展權的實踐研究很少。

由于土地所有制的差異，土地發展權的應用面臨不同的問題。

國外土地發展權研究偏重于土地開發，土地流轉，和收益分配等方面，在土地管理如用途管制等方面的研究比較薄弱。

后者比較接近現在國外土地發展權的概念,也是中國學術界逐漸占主流的觀點"