第一篇：對農業結構調整的思考

對農業結構調整的思考

進入20世紀90年代后期以來，我國農業發展進入了一個嶄新的階段，主要農產品供求關系由過去的長期短缺變為總量大體平衡、豐年有余。同時，隨著經濟全球一體化趨勢的加劇，農業發展的目標、條件與環境也發生了根本變化，農業發展的主要制約因素已從過去的資源約束為主轉向以需求和資源雙重約束為主；農產品供求的主要矛盾開始從供給總量不足的數量問題轉變為供求之間因品種和品質不適宜而形成的結構問題和“農民增產不增收”問題。在這樣的情況下，加快農業結構調整，是提高農業經濟效益和增加農民收入的根本途徑。在農業結構調整中應注意以下三方面的問題：

要注重有效配置農業資源

農業結構調整的實質是合理、有效地配置有限的土地、資本和勞動力等農業資源，使之發揮出更好的效果，提高經濟效益，增加農民收入。

要充分調動農民的積極性。要進一步完善現行的合同定購制度，使合同定購數量與價格的確定能切實起到保護農民利益的作用；發揮價格杠桿對農民進行結構調整的激勵和誘導作用，除了反映在農產品的收購價格方面外，還集中反映在農用生產資料的價格水平；在政策上引導和鼓勵農民在流通環節進行合作，構造新型的流通合作組織，這是在市場經濟條件下分散弱小的農戶增強自我保護能力和市場競爭能力，實現自身經濟利益的重要保證。

對土地資源進行進一步規劃，一方面圍繞區域比較優勢，通過資源整合開辟區域農業經濟發展的新思路，培育具有地域特色的農產品產業鏈條，在國內市場需求的基礎上，特別是培育和發展外向型農業生產和加工，提高產品在國際市場上的競爭力。另一方面，通過資源整合，擴大生產經營規模，在聯產承包責任制的基礎上實驗和創新農業生產的新的機制，新的組織形式，在農產品品質一致性、農產品生產技術服務、優秀農產品推廣、農業生產要素結構調整等方面取得突破，實現優化農業資源配置，增強農業經濟發展的后勁的目的。為適應農產品國際競爭要求，加快勞動力轉移，擴大農業生產規模和應用農業機械技術作為農業發展的目標，加大農業固定成本的積累和農業投資力度，逐步加快農業資本積累的步伐，逐步改善農業生產方式，實現農業生產成本中固定成本的增長。

同時也要加強對農業資源環境的保護。加入WTO后，農產品出口的貿易壁壘的突出表現是技術壁壘，而農產品是對土地資源和自然環境依賴性較強，農業資源的減少和生態環境的惡化會使農業生產能力遭到破壞性的影響，因此保持或提高農產品的國際競爭力必須加強對農業資源環境的保護。農業生產過程對農產品品質質量的影響非常大，所以農產品的生產必須進行標準化的管理，投入的化肥、農藥標準與投放數量符合環境保護和產品質量的要求，生產過程符合農業生產的標準化要求。國家也需要統一制定農產品分級標準，實行優質優價政策，促進“無公害農產品”、“綠色”食品和有機食品的發展。要注重優化整合農產品

優化整合農產品，首先要加大農業科研投入，提高農產品品質質量和提高單位面積產量。農產品品質質量是市場準入的重要條件，是增大農產品生產者剩余與消費者剩余空間，促進農產品市場實現的重要保證。特別是農產品的層次化、專用化發展為農產品品種科研提出了新的要求。根據不同的市場開發引進不同品種，開辟新的國際農產品市場，通過產品差異占據市場，避開通過激烈的價格競爭爭奪市場。中國農產品的單位面積產量與世界農業發達國家相比還有巨大的差距，盡管為適應市場需求提高的要求，中國的農業發展戰略已經從過去的追求數量為主的“增產”戰略轉向了以追求質量和效益為主的“增收”戰略，中國農業生產確實達到了供求平衡，豐年有余，但這是以土地超負荷使用，土壤有機元素靠外來補充的情況下實現的，土壤板結退化，生態環境惡化，為了保護農業生產能力，實現農業的可持續發展，農業“休

耕”以實現耕地恢復肥力也將是農業資源整合的又一個新的內容。農業“休耕”必須有總量供給平衡的保證，因此，通過科學技術提高農產品單位面積產量仍是農業經濟發展的重要課題。

可從三個層次全面優化整合農產品。（1）調整優化農業產業層次的結構，根據自然資源、市場情況和相關產業發展，調整種植業、畜牧養殖業、林業、水產養殖業的產業構成，擴大市場需求大的產業的生產規模，縮小市場需求萎縮的產業的生產，并使各產業間相互協調、聯動發展。在產業結構調整過程中，農業資源、市場規模和相關產業相協調十分重要，如果一個地域有農產品進出口的條件，應該有限發展出口量大的產業，擺脫國內市場需求約束，發揮產品出口對地方經濟的“引擎”作用，同時帶動相關產業發展，促進地區產業升級，提高地區整體經濟發展水平。（2）調整優化產品層次的結構，協調生產部門內部的資源配置。優化部門內部產品結構，使產品既符合地區資源優勢，又與市場需求相一致。比如吉林省充分利用自然資源發展玉米種植業，形成玉米產業等。產品結構的調整也要考慮資源、市場和相關產業的協調發展，避免單一因素造成市場風險。（3）調整優化產品品質層次的結構，即根據資源和市場需求及相關產業發展，調整某一中產品內部品質層次的資源配置，實現產品品質與市場需求的協調一致。隨經濟發展和人們生活水平提高，人們對農產品的消費需求由主要追求數量上的滿足和保障逐漸轉變為轉向追求品質的滿足，在以滿足消費者需求為中心的市場經濟環境下，農產品的生產必然在結構上突出品質和質量，把提高品質作為農產品生產的結構靈魂。農業生產對品質質量的追求和農業主管部門對產品品質質量標準的規范，使農產品在品質質量上分為多個層次，象無公害農產品、綠色農產品、有機農產品等。一方面，細分了農產品市場，為更好滿足消費者需求創造了條件，另一方面，為農產品生產制定了相應的標準，培育了農產品的市場信譽，為農產品更廣泛地參與國際競爭作好了準備。在以市場競爭為目的的經濟生活中，特殊品質的農產品具有專門的應用途徑，在產品品質多樣化、優質化的同時進一步實現農產品的專用化增強農產品的國際競爭力創造條件。

要注意利用支持政策體系提高農業競爭力

在加入世界貿易體系后，我國可以在有限度地開放農產品市場的前提下，對國內農業實施適度的保護政策。所謂有限度就是只開放部分農產品市場。這部分市場的開放，一是不能沖擊國內農業的發展和農民就業，二是開放的目的主要是調劑國內農產品市場的余缺，支持農業生產結構的轉換。所謂適度保護政策是指在不違背關貿總協定或世界貿易組織體系有關農產品貿易協定的條件下，根據中國國情和財政實力，對國內農產品市場給予必要的保護，并對農業生產進行扶持。

根據現階段我國農業發展的格局，政府支持農業發展的措施要分別確立長期措施和短期措施。由于“綠箱”措施以政府提供一般性服務、農業安全和環境保護為主旨，免于削減義務，用好“綠箱”措施是政府長期戰略。當前，中國在部分“綠箱”措施的實施領域還不具備載體，如缺少行業組織，這也在一定程度上限制了“綠箱”措施的應用。另外，短期內國家財政收入的預算約束，也不足以支持“綠箱”措施的深度實施。從中國現階段看，關鍵是增加農民的收入，進一步提高農產品的競爭力，推動農業生產的發展。由于“黃箱”措施以補貼和價格支持為主，對國內農業生產的支持作用更大，更直接，短期內農業政策，以“黃箱”措施為主導

第二篇：我國農業結構調整的思考

隨著改革的深入和國民經濟的快速發展，我國農業目前已進入了新的發展階段，面臨著諸多新矛盾、新問題，其中突出的問題之一就是農產品不適應市場的結構性矛盾。如何解決好這些新矛盾和新問題，是擺在我們面前的一個重要課題。調研報告

我國農業發展已進入新階段

據光明日報報道，之所以說我國農業已進入一個新的發展階段，主要是因為：從農業生產來看，我國農業已由資源約束為主轉變為市場約束為主。從追求目標來看，農業發展由以追求產量為主轉變為以追求效益為主。從發展動力來看，農業發展由體制推動為主轉變為技術推動為主。從政府作用的形式來看，農業發展已由過去的行政領導為主轉變為政策引導為主。從銷售市場來看，沿海省份已呈現由過去的國內市場為主，逐步轉變為國際市場為主的趨勢。

農業結構調整既是農業自身發展的內在要求，更是適應農業發展新階段的客觀需要。這次進入農業發展新階段的農業結構調整，不同于以往的調整。第一，矛盾的層次深。這次的農業結構調整，不再僅僅是“多了少了”的問題，而是要適應溫飽后提高生活質量的新需要；不僅是農業自身的問題，而且涉及農村、整個國民經濟甚至全社會的諸多矛盾和問題；不僅要適應國內市場競爭的需要，而且要適應面臨加入wto的國際競爭的需要。第二，調整的要求高。這次農業結構調整已不再是調整面積、產量的問題，而是通過調整生產出既滿足多種社會需求又能切實提高農民收入水平的農產品。第三，調整的難度大。這次農業結構調整既存在著資源、環境的約束，更存在著技術和市場的約束，既存在著體制方面的約束，更存在著轉移農村勞動力和農民科技文化素質不適應的約束，既存在著現有農村產業結構運行慣性的約束，更存在著城鄉二元結構影響的約束。因而，調整難度較以往加大，僅靠單項突破已難以奏效，需要綜合地、系統地把握和解決問題。

農業結構調整的新思路

跳出農業抓農業。農業問題已遠不是農業自身的問題，制約農業結構調整和農民收入的原因是多方面的，因而解決這一問題也需要從更高的層面、更大的范圍予以解決。比如，制約農業結構調整的重要原因之一是農民勞均耕地資源少，規模狹小，生產易趨同。若從根本上解決這一問題必須創造條件加快我國農村城市化和農村工業化的進程。

把農業當作戰略產業來抓。首先，把農業作為國民經濟的基礎產業來抓。許多農產品是關系國計民生的重要戰略物資，我們一方面要適應市場經濟需求加大力度加快農業結構的調整，另一方面又要采取有力的措施更切實有效地確保糧食、棉花等大宗農產品的基本自給，避免其生產的大起大落。大宗農產品的國內需求到什么時候都必須立足國內予以解決。其次，把農業作為廣大農民致富的產業來抓。在短時期內，眾多農民的致富還只能主要依靠農業以及與農業相關的生產經營行業，這就要求我們下大力氣把農業做大抓好。再次，把農業作為可以發揮我國優勢，在國際市場上能與發達國家相抗衡的產業來抓。我國是一個傳統的農業大國，農業有優勢，應該予以挖掘和發揮。

宏觀上科學布局。調整農業結構要在深入調查的基礎上，依據各地不同的自然資源秉賦、技術水平以及品種優勢和發展基礎，通過規劃和引導，逐步形成各具特色的區域化生產、加工、銷售基地，以形成宏觀上科學、合理、高效的農業結構布局。

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實施中突出重點。這次農業結構調整應重點抓好農產品的品種品質、貯運加工、生產的區域規模、銷售的市場開拓和出口創匯。同時，也要著力推進以縣城、中心鎮為重點的農村城市化和國有、集體、個體、私營各種聯合體形式并舉的農村工業化。

重視組織結構的調整。組織結構調整是農業結構調整取得成功的必要保障。首先，要依據發展需要和市場經濟原則對傳統體制下所留下來的各類為農業服務的組織進行分類調整，優化重組。其次，要重視培養農業生產經營組織，通過產業化、合作化、股份制、股份合作制等形式大力培植龍頭企業，同時也要重視發揮村委會的經濟組織職能。第三，應完善農業科技推廣組織?，F階段農業的發展再單純依靠原有的四級推廣網已遠遠不夠，還應通過“科技示范園區——科技示范戶——千家萬戶”的網絡，通過農業科技信息網、廣播網，以及電視、電話等網絡共同努力，協調配合，加大農業科技的推廣力度。第四，健全農業種苗、產品及農用生產資料的檢測體系。這是農業走向標準化、精準化、高效化、國際化的必要保障。傳統的依靠眼看、手摸、牙咬的質量監測方法已經不能適應要求，我們在這方面的差距較大，需引起重視，及時趕上。

實施農業結構調整的新舉措

認清形勢，更新觀念。首先要認清這次農業結構調整是在經濟發展日益全球化、國際化，我國即將加入wto，國內改革與發展進入新階段的大背景下進行的深層次、大規模、大力度的調整。為適應新形勢下的調整任務，必須克服直線思維、慣性思維、傳統思維方式；克服小富即安，不思進取，無所作為的小農意識；克服重眼前，輕長遠，急功近利的短視毛病。樹立可持續發展等新觀念，培養居安思危，奮力拼搏，主動出擊，搶抓機遇，想大做大，敢干實干的新意識。

發揮優勢，超前發展。我國幅員遼闊，各地在自然秉賦、社會環境、經濟基礎、技術水平等諸多方面差異很大。因此，在農業結構調整中應因地制宜，揚長避短，充分發揮各自的優勢，以超前的眼光，審時度勢，瞄準市場需求，并不斷以此為基礎發現、創造和發揮新的優勢。

突出特色，改善布局。只有發揮優勢，才能形成特色，才能造就優勢。各地依據和尋求優勢、發揮優勢的過程，往往既是經濟結構調整的過程，又是形成其經濟特色的過程。現實中的“一鄉一業”、“一村一品”即是這種特色經濟的雛形。伴隨眾多地域特色經濟的形成，宏觀經濟結構布局也會隨之改善。農業結構的調整，必須在科學分析各地優勢、特色和市場潛力的基礎上，加強規劃和引導，逐步造就一批各具特色的區域經濟態勢，從而改善整體結構布局。

科技創新，勇立前沿。科學技術是第一生產力，農業發展已越來越多地依賴于科學技術的進步。這次農業結構調整，有賴于農業高新技術的推廣和應用。首先，要進一步加大科技體制的改革力度，充分調動各級各類科研機構和廣大科研人員乃至全社會致力于科技創新的積極性；積極鼓勵和發展民辦科研事業。其次，通過各種渠道積極引進先進適用高效的農業高新技術，包括引進農產品加工、貯運、保鮮等技術。第三，積極鼓勵農業科研院所和有關高等院校興辦農業高新技術實驗開發基地，以縮短科研與生產的時空距離。第四，求真務實，腳踏實地地辦好現有的各級各類科技示范園區，把這些園區辦成農民學得會、學得起的示范樣板，切實發揮其社會示范功能。第五，加大對農民的教育培訓力度，盡快提高農村基層干部和廣大農民群眾的科技素質。第六，充分發揮信息網絡、電視、廣播、報刊等現代信息傳媒手段，加快農業科學技術的傳播推廣。

瞄準國外，搶占市場。我國是農業大國，不僅存在著小生產與大市場的矛盾，而且存在著大生產與小市場的矛盾。解決后一矛盾的根本出路，一是“減少農民”，既可通過在國內發展二、三產業，也可以通過勞務輸出到國外就業。目前，我們的勞務輸出亟待大力開發。再就是把農產品市場拓展到國外。尤其是農業基礎較好的發達地區，更應盡早瞄向國外去搶占市場。第一，加強國際交流，抓緊學習和適當普及國際市場的通用規則，有針對性地調查了解不同國度和地區的市場需求；第二，深入分析我們的差距和優勢，找出突破口和突破方向，制定出系統科學、切實可操作的實施方案；第三，培養和造就一批能在國際市場上搏擊稱雄的經營人才，營銷人才。

組織再造，形成合力。在農業結構調整的過程中，我們應大力推行產業化、合作制、股份制、股份合作制，以及各種協會、研究會、理事會、聯合體等組織形式，進一步發揮村委會的經濟組織作用，將分散的農民組織起來，將松散的生產環節連結起來，形成產業化、一體化經營，以形成合力，增強市場競爭力。

第三篇：農業結構調整

甘肅農業在新一輪結構調整中的思路與對策

李麗莉

(甘肅經濟研究院甘肅 蘭州 730070)

摘要農民增收、農業增效、城鄉協調發展以及生態環境的改善是新時期、新的經濟環境下賦予農業結構戰略性調整的重要內容。本文通過對目前我省農業結構現狀以及前幾輪農業結構調整中取得的成果和遺留問題的分析，提出在當前的經濟環境下，甘肅農業結構調整的思路和對策。

關鍵詞農業結構調整；思路；對策；甘肅省

農業結構調整是一個包括經濟、社會、科技、環境在內的規模宏大、結構復雜的社會系統工程。其中包括農村三次產業結構、農林牧副漁五業的結構、種植業以及林牧副漁內部結構、糧食作物及經濟作物內部結構、作物品種結構等五個層次的調整。農業結構（區域）合理化，是傳統農業向現代農業轉變的過程，也是自然經濟向集約化經營和高度商品化農業轉變的過程。自改革開放以來隨著全國范圍內經濟結構的戰略性調整，我省的農業結構調整也取得了一定成就。雖然前幾輪調整也留下不少問題，但經過調整，我省農業在農產品存量和質量方面都有顯著提高，尤其農產品存量增加為甘肅解決糧食問題作出很大貢獻，而且農業及農村經濟結構逐步改善。當前，在國家實施西部大開發戰略、“入世”已取得成功的經濟形勢下，我省農業又面臨著新的發展機遇與挑戰。如何抓住這一歷史機遇，發揮區域優勢，提高農產品在國內外市場的競爭力和農業的綜合生產力？必須在農業結構調整上下功夫。

甘肅省地域狹長，按經濟區域劃分為五個主要的經濟區域：河西（嘉峪關、酒泉、張掖、武威、金昌）、隴中（蘭州、白銀、定西）、隴東（平涼、慶陽）以及隴南（天水、隴南）和民族經濟區（甘南、臨夏）。各經濟區農業及農村經濟結構水平各有千秋，層次不齊?？傮w上除河西經濟區（除武威）外，全省大部分地區農業結構尚處于不合理或極不合理階段。結構性問題在隴中、隴南以及民族經濟區表現得較為突出。本文根據目前農業結構的現狀以及存在的問題，探討和說明我省今后農業結構調整的思路與重點對策。甘肅農業及農村經濟結構調整已取得的成就

1.1 農村產業結構逐步趨于合理

農村產業結構是農業結構的一個子系統，這一層次的合理調整，對整個農業結構的調整起著重要作用。一般來說，農村各產業之間有一個內在的演變規律，在第三產業占居第一，而第二、第一產業分別位居第二、第三的階段為合理的農村產業階段。自改革開放以來，我省各地通過加大農村第二產業的規模，加快第三產業的發展步伐，使我省部分地區的農村產業結構趨于二產位居第一、而三產和一產位居第二、第一的趨于合理化階段。目前，處于這一階段主要是河西經濟區，其中酒泉市最具有優勢。近年來，該市大力 推進農業產業化經營，先后調減糧食種植面積27萬畝，著力培育發展高效節能日光溫室、奶牛養殖、優質飼料和糧經作物制種等特色優勢產業。共建成農產品加工龍頭企業 149戶，年加工儲藏能力達到35.7萬噸，轉移了大量的農村剩余勞動力，提高農村二、三產業的比重，使農村產業結構逐步趨于合理化。

1.2具有區域特色的優勢產業基地逐年壯大

我省地域廣闊，自然條件千差萬別，地勢、海拔、降雨量、光熱等各不相同。在這樣復雜多樣的自然環境里，要普遍發展某一產業或少數產業，顯然是與天時、地利相違背的。農業結構調整的重要依據之一是資源，各地只有對本地資源進行合理開發，生產出具有當地資源特色的優質產品，才能將資源優勢轉化為商品優勢和經濟優勢。我省的主要農產品有小麥、玉

米、馬鈴薯、油料、果蔬和棉花等。畜產品有豬、羊、馬、雞等。主要從面積和產量上講，我省的馬鈴薯和甜菜在全國居第四位，占有較大份額。在河西和沿黃灌區，建立了優質專用

料糧、棉、油、糖、菜基地；隴中、隴東等黃土高原地區在發展優質小雜糧（谷子、豆類）、專用馬鈴薯、名優果品和花卉、蔬菜、藥材基地建設方面取得了較大成就。主要畜產品馬、駱駝、騾的飼量均在全國的前十位。甘肅高山細毛羊以及山丹馬等品種在省內外享有聲譽，成為我省農畜產品的優質品牌和具有區域特色的優勢產業。

1.3以扶貧開發和黃土高原農業綜合開發為主的農業重點項目建設取得了較大進展

到2000年，甘肅的“四七”扶貧功堅計劃均如期完成。貧困地區基礎建設得到加強，農業

生產的基本條件進一步改善，并引用一批實用的農業科技成果。到2001年底，重大科技成果轉化項目已實施65項，初步形成了第二代日光節能溫室及蔬菜產業、優質馬鈴薯脫毒微

型種薯產業，干旱地區節水灌溉系統以及裝備產業。如河西連片的日光溫室使河西經濟區不

僅發展成為我國反季節蔬菜生產基地，而且還是全國第二大制種基地，成為增加農民收入與

地方財源的后勁力量。我省黃土高原農業綜合開發起點高，重視合理開發，加大了造林、修

梯田的力度，有效灌溉面積逐年增加，農村經濟的發展有了一定的設施基礎。農業結構調整中存在的問題

2.1 甘肅目前農業結構的現狀

改革開放以來，我國農業結構先后進行了幾輪大的調整。改革之初以及80年代和90年代

前期都是在農產品短缺時期，其主要目標是擴大農產品的供給量、解決總量不足的問題。90

年代后期以來，我國農產品市場出現長時間、大范圍的相對過剩，在此條件下，要實現農業

增效、農民增收，深化農業結構調整是關鍵。20年來我省部分地區農業結構調整經歷了一

個由淺入深、由高到低、不斷優化的發展演變過程，帶動了農業產業的不斷發展與升級，促

進了農村經濟的全面發展。但從總體來看，我省大部分地區農業結構仍是在滿足數量的前提

下的小范圍調整，農業在GDP的比重偏大，其中隴中、隴東等黃土高原地區農業占到了60%

以上，而農林牧副占農業總產值的比重調整更是舉步艱難。目前農村經濟還遠沒有擺脫以農

業為主，而農業又以種植業為主，種植業以糧食生產為主的基本生產格局，農業結構遠未達

到合理化階段。目前國家已啟動西部大開發戰略，中國已加入WTO,甘肅和全國一樣，農業

生產和農村經濟進入了一個新的發展階段，在新的經濟條件下，由于市場化程度不斷提高，農業生產的發展由受自然風險約束變為受自然風險和市場風險的雙重約束，由于農業資源的破壞與緊缺，農業發展不再以犧牲資源和破壞環境為代價，而以可持續發展為目標。因此，甘肅農業要在新的經濟環境下，適應市場需求的多樣化、優質化和專用化的新要求，實現農

業的集約化和產業化經營，農業結構的調整顯得既重要又迫切，甚至到了不調不發展，只有

調才能談發展的地步。

2.2 甘肅省在新一輪農業結構調整中面臨的問題

2.2.1 省內大部分地區大農業內部結構不合理；自給自足的農戶經營難以形成一定規模的農

業經濟。除河西經濟區外，省內大部分地區由于以種植業尤其是糧食種植為主，農業結構的調整只能徘徊在大農業內部進行調整，尤其牧業和漁業的發展以犧牲林業為代價。同時占主

導地位的“小而全”的農戶生產仍停留在傳統的耕作技術上、且以簡陋的農用工具為手段；

以糧食種植為中心，以傳統養殖業和微弱的家庭手工業為補充，嚴重阻礙著農業結構調整的步伐。

2.2.2農產品質量差，科技含量低，適銷不對路。

在農產品供給相對充足的條件下，農產品的市場競爭說到底是質量、特色、品牌的競

爭。目前我省雖然多數農產品總量過剩，但優質農產品在市場上還是供不應求，這說明結構

調整在提高農產品質量方面潛力很大。總體上，我省農產品的品質矛盾還很突出，表現在名

優產品少，大路產品多；平路產品多，暢銷產品少，這是當前農產品“賣難”的癥結所在。

歷年來，我省調整產業結構的總體思路是“減少低產作物，增加高產作物；壓糧食作物，增

經濟作物”。但由于農產品質量差以及科技含量低等緣故，年年搞調整，年年收效不大?？?/p>

見要解決目前“賣難”等問題，提高農產品質量成為農業結構調整的關鍵舉措。

2.2.3 農業生態環境惡化，成為我省農業發展不可逾越的屏障。

生態環境和生活環境是農業結構調整中反映農村可持續發展的主要指標。隨著經濟的發展，人們越來越認識到，不僅自然供給是人類經濟活動必不可少的資源，自然本身也是人類生活

必不可少的要素。由于歷史、自然、經濟、文化等原因，我省自然環境破壞嚴重，農業生態

環境不斷惡化。在諸多環境問題中，水土流失成為我省農業生態面臨的核心問題。水土流失

面積達22.8萬平方千米，占全省土地面積的50.2%,每年流失土壤達5.45億噸。集中體現在土地退化，即水蝕導致土壤養分流失、風蝕沙化使得農用耕地逐年減少、森林和草場的破壞

更加加劇環境的嚴重惡化。近年來，我省多風的氣候條件常使風蝕成災，形成嚴重的沙塵暴，其中河西走廊的沙塵暴次數由60年代的平均每年7次增加到90年代后期的年均23次，而

且強度越來越大，危害越來越嚴重。在目前的經濟形勢下，生態環境的惡化和經濟快速發展

往往是同時發生的，如何協調兩者之間的關系促進區域環境、經濟、社會的可持續發展，是農業結構調整的重要內容。思路與對策

3.1 圍繞農業的可持續發展，進行生態農業建設

生態農業是按照生態學和生態經濟學原理，充分發揮當地自然資源和社會資源優勢，利用系

統工程方法，優化生物種群結構和農業技術體系，實現農業生產的高產出，農村經濟的高效

益，環境優美，資源持續利用的新型農業生產方式。它強調農業生產既要改善生態環境又要

增加農業效益的“雙贏”結果。從我省生態環境脆弱且農業又是一個“弱質”產業的實際出

發，我省的生態農業建設可采取以下措施。

3.1.1因地制宜，實施退耕還林還草，控制水土流失。

目前，甘肅省植被覆蓋率不足23%,自然植被破壞嚴重，導致水土流失加劇。因此科學

合理地安排退耕還林還草，是關系到能否實現恢復農業生態環境和農民增收的關鍵舉措。甘

肅南部高寒陰濕地區，中部干旱地區，河西荒漠化地帶，生態環境最為惡劣，是實施退耕還

林還草的重點區域。根據自然規律，在河西地區、沿黃灌區、沿沙漠一線及縱深地帶，由于

降雨量小，蒸發量大，要求充分利用河水和地下水，優先還草固土養水，再在草地上種灌木，然后根據需要發展喬木；在降雨量400毫米以下的地區，應選擇種植多年生牧草為主；在降

雨量400毫米以上的地區選擇經濟林木。其中多年生牧草在我省大部分地區適種植，它不僅

能通過根系固氮，增加土壤養分，而且對水土流失有良好的抑制作用。同時，國內外市場對

草產品的需求明顯，所以在我省發展草產業有很大的潛力。

3.1.2從實際出發，發展節水高效農業

水資源短缺是甘肅乃至西北地區農業發展的最大環境制約因子。所以，管好、用好、合理開發水資源是取得我省水資源高效利用和良好生態效益的有力措施。在不同地區，要發展

不同類型灌區節水灌溉模式。在河西地區的黑河流域與石羊河流域氣候條件比較好的地區，可發展大田灌溉小渠化、井灌農田管道化、高效農業微灌化。同時對輸配水系統要優化設計，盡可能作到井、泉、河輸配系統的高度統一；在農隴中、隴東等干旱半干旱經濟區，應全面

推行常規節水措施，積極推廣地膜覆蓋技術，同時直至注重研究蓄積雨水的工程和生物技術，把7、8、9三個月的集中降雨通過工程和生物的方式變為全年均衡利用；包括甘南和臨夏州的民族經濟區林牧草地原區以發展草原牧草噴灌為主，自流灌區以發展常規節水灌溉技術為

主。同時，根據市場需要積極發展溫室蔬菜滴灌。另外，各地要研究和推廣防止水體污染的技術，提高農田的經濟效益和基本水分利用率。

此外，生態農業建設作為一個系統工程，它還要求把糧食生產與多種經濟作物生產相結合，發展種植業和林牧漁業相結合，發展大農業與發展第二、三產業相結合，通過人工設計生態

工程，協調農業經濟與環境之間、資源利用與環境保護之間的關系，形成經濟上和生態上的良性循環，實現甘肅農業經濟的可持續發展。

3.2 優化農產品品質，增強我省主要農產品的市場競爭力

從甘肅農產品參與國內外市場競爭和成本效益來看，發展傳統大宗產品沒有明顯的優勢。但

是我省有著自己獨特的光、熱、水土資源優勢，適宜于發展制種、優質水果、中藥材，土豆

等的生產。以市場為導向，以發展優勢產業和優質農產品為方向，進行農業結構調整。

3.2.1 以調整農作物結構為基礎，優化農產品品質結構。

農產品品質包括優質、安全、專用等，當今消費者對優質、特色、綠色食品的需求越來

越高，這類產品在市場上供不應求，發展潛力很大。而且，加入WTO后,隨著國外優質農產

品進入中國市場，質量競爭在市場競爭中的地位越來越重要，所以從政府職能部門到最基層的農業生產者，都要進一步強化精品意識，切實提高我省農產品質量。河西經濟區應利用其

光、熱充足、溫差大的資源特點，在加快發展優質專用糧、棉、油、糖、菜基地建設的同時，大力加強發展優質瓜果、蔬菜、啤酒、葡萄酒原料的生產。以逐步擴大外運銷售和西菜東運的局面，提高本地區農產品的競爭力。我省的大部分地區適宜馬鈴薯的生長需要，特殊的自

然條件造就其含粉量較高，因此我省馬鈴薯的質量在全國具有接絕對優勢，且產量位居全國

第三，列西北五省區第一。目前，限制我省馬鈴薯出口競爭能力的是加工環節不能完全適應

國際市場要求。入世以后，我們更應該迅速改良品種，提高栽培技術水平，搞好加工專用型

馬鈴薯的推廣和生產，才能在國內外市場上有競爭優勢。此外，我省隴南山區的藥材、花椒、茶葉、油橄欖、銀杏等特色產業也要在降低成本和提高產品質量上面下功夫，才能提高其經

濟效益。

3.2.2 優化農村經濟結構。

農村經濟結構調整的重點應放在農產品深加工和發展畜牧業兩個方面。目前，甘肅省農業結

構仍以種植業為主，加工業比例甚小。據有關資料，農業發達國家初級產品占加工產品在消

費的比例以達2:8，而我國還是8:2。發達國家的食品加工業產值一般為農業總產值的1-2

倍而我國僅為農業總產值的15%-20%?？梢姡l展農產品加工業對提高農業效益、增加農

民收入潛力很大。甘肅省發展農產品加工業要要與生產基地結合起來，求特色、求規模、求

深度。形成農產品加工的特色產業帶。具體講：河西應繼續擴大制種業與反季節蔬菜加工業、以糧食作物為主的酒類深加工為主。隴東、隴南以林果業為主的果品深加工和中藥材生產與

加工，高寒陰濕地帶應注重發展草食畜牧業。隴中干旱農業區應突出馬鈴薯的生產優勢，進

行優質、專用馬鈴薯的深加工。各地應把開拓市場與擴大規模結合起來，相互聯動，樹立品

牌意識，作出特色，增加各地農業效益。

3.3 面對資源調結構，通過提高畜牧業在農業中的比重，將我省建成草業大省和畜牧強省

剛剛結束的省第十次黨代會，提出了將我省建成草業大省和畜牧強省作為今后農業結構調整的目標之一。我省屬于典型的內陸高原氣候類型，干旱缺水的自然地理特點為畜牧業的發展

奠定了資源基礎，加快發展我省畜牧業、草產業，既是我省自然和歷史選擇的結果，也是農

業生態系統平衡的需要。而且發展畜牧業不僅是提高農業效益的重要渠道，也是現代農業的重要標志。加入WTO后，面臨國內外市場的雙重需求，優質、高效的畜牧業有很大的發展

潛力。其具體措施有：

3.3.1下大力氣調整畜牧業結構

畜牧業是大農業內部的一個子系統。其本身包含三個層次。而我省的畜牧業結構問題主

要突出體現在第一層次。即畜牧業占大農業的比重及畜牧業生產與種植業生產相互聯系的基

礎結構。我省大農業內部結構尚處于不合理階段。1999年，種植業在農業總產值中占75.71%,牧業占21.05%,同發達國家地區相比，畜牧業的比重嚴重偏小。由于經濟效益低的種植業占

較大比例，畜牧業的調整發展困難重重。今后要在西部大開發戰略和退耕還林還草的政策指

導下，繼續調高大農業內部畜牧業所占的比重，積極發展草產業、畜牧業、林果業，使其

成為未來甘肅農業經濟中的支柱產業。

3.3.2提高畜產品質量，因地制宜，發展特色畜產品

質量是畜牧業發展成敗的關鍵。要從產銷過程嚴格把關，以生產高質量的畜產品占領市場，取得好的經濟效益。我省的特色畜產品河西絨山羊、藏羊、甘肅高山細毛羊、雙峰駝、甘肅

白豬、河曲馬、山丹馬等品種在省內外享有名氣。特別是細毛羊產量僅次于新疆、內蒙，居

全國第三位，是全國細毛羊生產戰略重點基地?！叭胧馈焙螅瑖鴥韧馐袌鰧@些名優畜產品的需求會進一步增大，加上生產能力的局限性，預計價格將會上漲，發展潛力很大。所以，今后在發展我省畜牧業中，注重這些畜產品的培育和發展，使其成為我省出口創匯的重要

來源。

3.3.3建立和完善畜產品加工及市場流通體系。

畜產品大多屬于鮮活性產品，其保存、加工、銷售既有時間限度，又要有技術和設備的支持，才能使大宗產品達到無損和利潤最大化的目的。畜產品加工、銷售是畜牧業市場價值體現的終端環節，而這方面正是我省欠發達地區畜牧業發展的薄弱環節，不僅影響了畜產品的多層

轉化增值，而且極大地制約著畜牧業的發展速度。大力加強這方面的建設不但是畜牧業二次

增值的基礎，還能為農業勞動力的轉移，城鎮化建設乃至整個國民經濟的發展產生這積極的推動作用。

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CountermeasurestoregulationofGansuagriculturalstructureatthenewtimes

Li li-li

(Gansu academy of economy Gansulanzhou 730070)

AbstractPeasant's increasing revenue，agriculture synergism，banlance of development

of urban and rural and improvement of ecology environment are initial part in the rugulation of

structure at the new situation.This paper gives somethoughtsandmeasuresto regulation

of Gansu agriculture structure through analynisingpresent situation and problem.Key wordRegulation of agreculture structure;Thoughts;countermeasures;Gansu

province.

第四篇：農業產業化和結構調整發展情況思考

農業產業化和結構調整發展情況思考

農業產業化經營，是傳統農業生產模式的戰略性轉變，它以農業經濟結構調整為重要基礎，是農業現代化建設的重要標志，也是壯大農村經濟，促進農民增收的主要渠道和途徑。長期以來，禮泉縣委、縣政府認真貫徹農業和農村工作的各項方針政策，堅持以科學發展觀為指導，以市場為導向，以效益為中心，將農業產業結構調整，加快農業產業化進程作為縣域經濟發展的突破口和切入點，立足縣情，發揮資源優勢，確立了科學正確的指導思想和發展思路，在不斷加大投入的基礎上，積極引導、大力扶持，全縣農業經濟呈現出以果品為主導的產業化經營新格局，走出了一條自我發展、自我積累、自我調節的農業經濟發展新路子，農業和農村經濟保持了持續、穩定、快速發展。2010年，全縣農業總產值實現40.9億元，農民人均純收入達到5695元，分別較2005年增長181.9%和122.5%，年均增長23.0%和17.3%。

一、禮泉農業產業化和結構調整發展的基本現狀

禮泉縣地處陜西省關中平原，全縣地理環境優越，農業生產資源十分豐富，是一個典型的農業大縣，全縣農業人口42萬余人，占總人口的85%以上，耕地面積46.7萬畝。由于受傳統農耕文化和觀念的影響，一直以來，全縣主要以糧食生產為主，不但結構簡單，作務技術落后，而且生產力水平低下，生產效益低位徘徊。優勢明顯，潛力巨大的資源無法得到開發利用，農業生產中的結構性矛盾日益顯現和突出。改革開放以來，特別是近幾年來，禮泉縣委、縣政府按照農業產業化經營的要求，圍繞農村經濟發展繁榮和農民增收，依托縣域資源優勢和地理區位優勢，堅持以市場為導向，以效益為中心，突出重點，大力發展培育優勢產業，著力調整、優化農業產業結構，推進農業產業化經營，實現各類生產要素的再分配和最佳組合，全縣基本形成了以果品生產為主導，優勢明顯，結構合理，布局科學，潛力強勁的農業經濟發展新格局，實現了產、供、消一體化經營，農業產業結構調整不斷深化，產業化經營體系日趨健全完善，實現了農村經濟的穩步增長，孕育著現代化的農業發展的勃勃生機。

1、果業生產規模不斷鞏固提高。禮泉具有果品生產的優越自然條件和生態環境，經過多年的培育發展，全縣農業產業結構調整取得了豐碩成果，徹底改變了傳統的農業經濟結構，以蘋果為主的果品生產已成為全縣農業的主導產業和支柱產業。目前，全縣已形成了北部優質蘋果、旱腰帶特色雜果、南部平原早、中熟及時令水果三大基地。全縣果品栽植面積達70萬畝，總產量136萬噸，總產值30.4億元。通過加快優質品種推廣栽植，積極應用物理、生物等手段，科學防治病蟲害，廣泛施用有機肥、農家肥，積極推行果實套袋等現代果業作務技術，全縣建成了30萬畝優質蘋果生產基地，其中15萬畝達到綠色生產標準認證。應用果實套袋等作務技術，全縣果品生產在不斷提高產量的基礎上，品質得到進一步提升，全縣優果率達到75%以上，年產優質水果100多萬噸。被譽為“全國優質蘋果基地縣”，是全國果業20強縣和陜西第一果業強縣。

2、龍頭企業快速發展。圍繞果業生產和產業化經營，帶動作用較大的龍頭企業發展建設取得了顯著成績。禮泉龍頭企業從無到有、從弱到強，得到了不斷發展壯大，有力的發揮了龍頭企業在產業化經營中的橋梁和紐帶作用，實現果品有效增值。先后建成了通達禮泉果汁有限公司、禮泉匯源公司等果品深加工企業，可直接消化縣內及周邊地區殘次果200余萬噸。與此同時，按照果品生產、銷售、儲藏等各個環節的需求，帶動了相關行業的蓬勃發展，全縣形成了果品生產、貯藏、運輸、包裝、信息、勞務“一條龍服務”和較完整、規范的產

業鏈。全縣獨立核算專業貨物運輸公司15個，擁有大中型運輸車輛5000余輛；涂布膠帶、包裝箱、發泡網等果品包裝材料生產企業300多家，其中規模以上企業2個，全縣已發展成為西北地區最大的果品包裝材料生產基地；信息、科技等各類果品生產服務機構1000多家，從業人員達5000余人；大型現代化果品儲藏企業15戶，倉容量30余萬噸。這些企業在農業產業化經營中發揮了無法替代的重要作用，充分保障了全縣農業結構調整和農業產業化的順利推進。

3、社會化專業服務機構不斷健全完善。根據農業產業化經營的客觀需求，按照專業化生產、一體化經營、社會化運轉的思路，禮泉積極加強服務體系建設，充分發揮政府引導拉動、科技服務支持、經營服務促動的綜合效應，建立健全了一整套果業生產產前、產中、產后的社會化服務體系?？h政府成立了果業局，加大政府對果業生產的組織指導和生產服務；縣級有關部門分別成立了專業職能股室或單位，加強果業生產的專業化服務；各鄉鎮政府牽頭，依托農技站等單位的資源優勢，分別成立了20多個果業生產指導、服務、協調等專職機構；全縣果農自發組建果農協會160多個，參會果農達15萬余人；以村民委會為基礎，全縣成立了200多個果業生產合作社，入社果農達20余萬人；其他各類形式的民間果業生產相關組織達130余個。圍繞科學栽植、科學管理和新技術、新品種的推廣應用，縣鄉兩級成立各類果品專業科技服務機構58個，配備農業科技人員200余名；民間果業科技服務組織100多個，各類專兼職從業人員500余名；全縣擁有果樹栽植、作務管理等各類果品生產專業技術人員2萬余名。同時，由縣級有關職能部門和鄉鎮政府牽頭，積極開展科學作務、科學管理培訓活動，有計劃、有重點，分層次組織對果農開展科技培訓活動，全縣各類專兼職培訓機構20余個，累計培訓果農100萬人次以上。健全、成熟的服務體系和完善、規范的服務網絡，覆蓋了全縣果品生產的方方面面，在全縣農業產業結構調整和產業化經營中，這些組織和機構，相互配合，密切協作，有力地克服了農戶分散生產經營的弱勢，帶動農民以整合優勢進入市場，有力地推動了農業產業結構的調整和產業化經營的實施。

4、市場流通日趨多元化。以市場為導向流，以效益為中心是農業產業化經營的前提，流通環節是實現產業化經營的關鍵。幾年來，禮泉縣委、縣政府結合全縣果品生產產業化經營的實際，有計劃、有步驟的集中抓好了初級市場建設和流通平臺建設，先后建成了西北果品交易中心、禮泉包裝材料市場等12個專業市場，是西北地區最大的果品集散地，較好的解決了我先和周邊地區果品和農產品流通中的硬件問題。同時，應用現代科技手段和交易方式，積極打造電子交易平臺和信息服務平臺，積極為果農提供優質、高效的服務?？h政府門戶網站“禮泉公眾信息網”，開辟專門通道，快速便捷的為果品流通搞好信息支持；各相關部門和鄉鎮政府，積極采取多種方式和手段，加強國內外市場的聯系，準確掌握市場需求和價格信息，及時提供信息服務和信息咨詢；各類果品交易信息部、果品信息服務部等果品銷售中介服務組織，常年為果農提供銷售服務。目前，全縣城鄉注冊的果行、經銷公司、果品信息部等常設的專業果品交易機構約500余家，專職從業人員1萬多名，常年為果農和客商提供果品銷售服務；果品銷售旺季，全縣約有3萬余人的兼職果品交易人員，利用農閑時間從事個體果品交易活動，成為果品銷售的生力軍，及時有力的補充了全縣果品流通力量，促進了全縣果品的適時銷售。流通設施硬件建設的不斷健全和完善，高效、新型流通機制和手段的應用，既降低了交易成本，提高了交易效能，而且進一步積極有序地引導了農業產業結構調整。

5、品牌效應進一步增強。隨著禮泉農業產業結構調整和產業化經營的健康發展，全縣果品生產在產量不斷提高的基礎上，果品的品質和質量也得到了同步提升，“禮泉蘋果”等果品得到了國內外市場的充分認可，廣大消費者給予了高度的贊譽和好評。目前，禮泉生產的各類水果除銷往全國各地市場外，而且遠銷東南亞和俄羅斯等國際市場，市場占有率穩步提高，全縣果業生產的附加值得到有效增加，有力的促進了農業產業結構調整和產業化經營水平。

二、存在的問題與不足

經過多年的發展建設，禮泉農業產業結構和產業化經營取得了顯著成效，農業經濟發展實現了歷時性跨越，以果品生產為主的農業產業結構調整和產業化經營得到長足發展，但是，由于受各類主、客觀因素的影響和制約，全縣農業產業化經營水平相對較低，產業化經營機制和運行機制不健全和完善，仍然處于初級階段，還存在著一些問題和不足，在許多方面有待進一步加強和提高。

一是利益聯結松散?！帮L險共擔，利益均沾”是產業化經營的基本特征和特點，也就是以效益為紐帶，整個產業鏈中的相關各方形成的經濟利益共同體，共同分享利益，共同分擔經營風險。訂單式生產、社會化服務、規?；洜I、企業化管理、市場化運作等是其基本實現模式。目前，禮泉果品從生產、儲藏、加工、銷售等各個環節中，還基本處于低層次的產銷合作，相互間僅以初級買賣關系為基礎，雖然存在一定的連帶關系，但依然是各自運作，利益自享，風險自擔，在整個產業鏈中缺乏合理有效的利益連接，果品生產與市場脫節的矛盾沒有從根本上得到解決，與一體化經營的要求還存在較大差距，在一定程度上限制了農業產業結構調整和產業化經營。

二是農業產業結構調整還有較大空間和潛力。目前，禮泉農業產業結構調整還基本處于“糧經比例”調整這種相對原始的低層次運作，雖然果品生產已經發展成為農業經濟的主導產業，其品種結構、作務管理等方面得到一定的優化，也有部分優質水果，但總體來看，全縣果品生產仍然是結構較為簡單、特色不明顯，內在品質不高，市場競爭力不強，且上市時間過于集中，難以應對復雜的市場變化。另外，全縣除果品生產發展較快外，與農業經濟相關的養殖、種植等其他產業發展相對緩慢，個別產業甚至嚴重萎縮，全縣整個農業產業存在結構單一，缺乏多樣性，農業經濟抵御和應對能力較差。

三是缺少大型龍頭企業。龍頭企業對農業產業結構調整和產業化經營具有強大的帶動和拉動作用，也是農業產業化經營的關鍵環節。禮泉與之相關的龍頭企業存在的突出問題是數量少、規模小，且結構不盡合理，與果品生產者之間缺少有效地銜接，龍頭帶動作用發揮不夠，影響果品產業鏈的有效延伸和增加值的提高，全縣的農業產業化經營基本停留在淺層次的原始交易階段，果品的深加工、精加工等深層次的價值提升環節較為滯后，對農業產業結構調整應有的拉動作用發揮不夠。

四是規?；洜I水平不高。目前，禮泉果品生產主要是農戶的分散式經營，由于受認識水平、自身條件等諸多因素的影響，在作務技術、栽植管理、品種選配等方面存在很大差異，影響了新技術、新方法、新手段的應用和推廣，果品質量的提高受到了一定限制，制約了全縣農業結構調整和產業化經營的發展。

三、對策及建議

禮泉地理環境相對優越，生態資源豐富，具備農業發展的自然條件，加之群眾生產意識濃厚、視野開闊、接受能力較強等主觀因素，深化農業產業結構調整和產業化經營潛能較大，在調整農業產業結構和加快農業產業化進程中，應該進一步做好以下幾點：

一要續堅持以市場為導向，進一步加大農業產業結構調整力度。在果品生產中，瞄準市場需求，不斷強化品牌意識，充分發揮科學技術的帶動和促進作用，積極推廣優良品種，大力應用先進的生產手段和方式，切實提高果品質量，提升果品的附加值，進一步做大做強果品主導產業，提高品牌效應，實現果業強縣向經濟強縣的戰略升級轉變。同時，因地制宜，依據地理優勢、資源優勢，堅持“多業并舉、齊頭并進、共同發展”的思路，積極培育發展高起點、高層次新的支柱產業，擴大主導產品領域，增加農產品的花色品種，使資源優勢轉化為經濟優勢，進一步提升農業經濟應對能力和抵御能力。

二要圍繞產業化經營，不斷加大龍頭企業的培植力度。農業產業化經營的龍頭企業它肩負著開拓市場、科技創新、帶動農戶和促進農業經濟發展的重任，其經濟實力的強弱和帶動能力的大小，決定著農業產業化經營的程度、規模和成效。從禮泉農業經濟發展的現狀和需要出發，按照農業產業化經營的要求，在不斷不加大對現有企業扶持力度的同時，進一步強化措施，加大力度，積極培植和催生新的龍頭企業，切實壯大全縣龍頭企業規模和實力，充分發揮其輻射和帶動作用。

三要規范經營行為，加強產業化經營機制和運作機制建設。按照農業產業化經營的理念和現代農業的發展模式，堅持以利益為紐帶，科學整合產業化經營各個環節的資源，實現相關行業的利益對接，進一步規范各個環節的經營行為，將整個產業經營中的利益和風險有機合理的分配到生產、銷售、儲存、加工等各個環節，成為有機整體，真正形成利益共享，風險共擔的產業化經營機制和協調高效的運行機制，充分調動各方面的積極性和創造性，切實提升全縣農業產業化經營水平。

四要合理配置資源，加快集約化經營步伐。結合禮泉客觀實際，用足用活國家政策，積極實踐，大膽探索，建立土地經營權流轉機制，加速土地經營權平穩流轉，進一步科學配置生產要素和土地資源，克服農業生產“各自為政，分散經營”的原始模式，建立科學化布局、集約化經營、企業化管理的現代農業生產新格局，實現農業產業結構調整和產業化經營新的跨越。

第五篇：規范農業結構調整用地的若干思考

規范農業結構調整用地的若干思考

——上海督察局關于督察區域農業結構調整用地有關問題的調研

農業結構調整，在發展地方農業經濟、促進農民增收以及農村建設中起到了重要作用。十七屆三中全會以來，農業結構調整步伐加快，呈現出產業化、規?；?、現代化的趨勢，及占用耕地面廣量大的特點。由于農業結構調整用地管理政策規范滯后，合法用地與違法用地界定難，監管被動，加強管理，規范農業結構調整用地已成為當務之急。

一、農業結構調整用地涵蓋面廣、數量大、規?；厔菰絹碓矫黠@

目前，各個地方將農業用途，未辦理農用地轉用手續的建設行為，都列為農業結構調整。一是涵蓋面廣。從督察實踐來看，督察區域地方國土資源行政主管部門普遍將硬化或非硬化的農村道路、畜禽養殖、水產養殖、設施農業及生產輔助設施、工廠化作物栽培、農產品初加工、農產品存貯銷售等用地都列入農業結構調整用地。二是數量大。根據2008至2009年衛片執法檢查督察結果，上海奉賢區等9個市縣農業結構調整宗地數占衛片執法檢查？總宗數的18%，農業結構調整占用耕地占衛片執法檢查涉及耕地總面積的10%。三是規模有越來越大的趨勢。農業結構調整方式逐漸由農民個人或家庭自主開發轉向以承包、租賃和合作聯營方式開展的鄉、鎮范圍內的全面開發。如上海金山區廊下鎮現代農業園實行鎮、園一體的體制，從家庭作坊式的農業結構調整發展為集種源農業示范區、農產品加工區、農業觀光休閑區、金廊公路蔬菜產業帶、金石公路蟠桃產業帶、萬畝設施水稻標準化生產基地為一體的全鎮范圍的農業結構調整和規模經營。

二、農業結構調整用地管理政策嚴重不適應農業經濟快速發展的現實

當前，由于用地管理沒有跟上農業產業化、規?；F代化快速發展的步伐，出現了一系列問題。

（一）占用耕地不能如實統計考核。一是農業結構調整用地不備案。督察發現，很多畜禽養殖、休閑農業、觀光農業、農業配套設施等農業結構調整項目只取得了農業、旅游部門的項目審批，未經國土資源行政主管部門備案，故無法掌握農業結構調整占用耕地量。二是備案的農業結構調整用地不統計。浙江、福建均未將農業結構調整占用耕地量進行統計，仍按原地類計算。三是統計的農業結構調整占用耕地不考核。上海將農業結構調整占用的耕地予以統計，但不作為減少耕地量予以考核，農業結構調整減少的耕地量只在上海市域范圍內掌握。

（二）規范性政策滯后，不符合農業生產現狀，不適應農村發展的需求。今年3月，《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》（國土資發[2009]27號）規定：“除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續”。從督察實踐來看，大部分農村道路是硬化的水泥路面，規模化的畜禽養殖地面也已經固化，作為設施用地的為農業生產服務的生產管理用房、農資倉庫、農機庫房、曬場等也多為硬化地面，這是農業生產機械化和建設環境整潔的新農村發展的客觀要求。簡單地以地面硬化程度對農村土地用途進行管制在實踐中失去效用，同時，由于缺乏對農村道路、畜禽舍、為農服務的配套設施的規模、比例、審批備案程序作出明確的規定，導致了農業結構調整用地管理依據不足，出現了此類用地管理真空的現象。

（三）審批、監管不規范給部分非農業結構調整項目違法用地可乘之機。督察中發現，部分單位和個人借農業結構調整之名圈占土地進行其他非農業經營性開發建設。如上海高矗實業有限公司2005年5月經農業主管部門批準農業結構調整用地，實際建設為以餐飲服務為主的“國際信鴿會所”。這類項目的審批程序是在農業、旅游管理部門，以休閑農業、觀光農業、農業配套設施的名義審批農業結構調整項目，并給予配套資金，項目往往未經地方國土資源行政管理部門備案即落地，落地后無監管主體，沒有強制執行的措施和部門之間的銜接制度，導致批后用途監管缺失，造成了用地審批和監管的漏洞，使農村違法用地有可乘之機。

（四）現代農業的發展不斷擴張農業結構調整概念的外延，農業結構調整用地管理逐漸演變為農村土地用途管理的重要課題，面臨新的挑戰。我們在上海金山區調研中發現，在工業武裝農業，實現產銷一體化的現代農業發展目標背景下，現代農業園凸顯出了三大產業交融，用地需求復雜，土地用途多樣化的局面。一些項目對農用地提出了新的要求，如種源農業項目需要建設高檔種苗生產車間（組培實驗室）和馴苗玻璃溫室，用人工氣候培育具有自主知識產權的種苗，用地形式與工業無異；現代農業區域特色產業、各類合作社，包括適宜區域經濟發展的產業，如食用菌、蔬菜、葡萄等，需要建設一定量的倉庫用房和銷售中轉站。為了加快發展現代農業，地方國土資源行政主管部門將這類項目用地劃入農業結構調整用地，以簡化審批手續，加快審批速度，降低審批成本。

三、農業結構調整用地管理滯后帶來的問題突出

（一）影響對土地利用和管理形勢的判斷。一是耕地隱性減少。農業結構調整用地不備案、不統計、不考核直接影響農業結構調整占用耕地數據的統計，造成實際耕地量減少，影響對耕地保有量和耕地目標責任考核的基本判斷。二是建設用地規模隱性擴大。根據現行政策，農業結構調整中在農用地上硬化地面或修建永久性建筑物的，應作為建設用地進行審批。從實際用地情況看，絕大部分農村道路、畜禽舍、曬場、設施農業等都硬化了地面或修建了永久性建筑物，但依然作為農業結構調整項目予以處理。在現行政策下，無法掌握這類擴大了的建設用地規模。

（二）沖擊土地管理秩序。一是規避審批，有引發新一輪“圈地熱”的趨勢。工廠化農業、休閑農業和觀光農業等用地，大多數采用的是向農村集體經濟組織租賃的辦法，以加快投入，降低成本：一是價格低，一般每畝200元—800元；二是獲得土地快，與村集體經濟組織簽訂租地協議后就可使用；三是到期處理方便，租地費用一般是1—2年一付，一旦項目停止經營，只需停止租地即可。實踐中，為加快現代農業的發展，促進農民增收和農村經濟的增長，地方國土資源部門將這類用地納入農業結構調整項目用地。按照現行政策，這種做法規避了國土資源部門的審批和監管，又刺激了用地單位的“胃口”，采用低廉的價格大量租地，不斷擴大規模，有引發新一輪“圈地熱”的趨勢。二是規避了有關稅費政策。這類工廠化的農業用地項目規避了農轉用審批手續，即規避了交納新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅、新菜地開發建設基金、征地管理費以及土地權屬用途變更登記費等稅費以及土地出讓金，造成了國家利益的損失。

（三）地方國土部門監管難，工作被動。按現行政策，很多農業結構調整用地已造成耕作層破壞、場地固化，但難以按照一般的建設用地管理，一是土地仍然是農民集體承包權，是農民收入的主要來源，不宜征收；二是仍然是農業用途，不宜轉用；三是這些農業結構調整多數是地方政府鼓勵的，有的還有政府的扶持，有些就建在基本農田上，辦不了建設用地手續，按違法用地又難以處理，基層國土資源行政管理部門被夾在中間，只好采取回避的態度，造成國土管理工作的被動。

四、規范農業結構調整用地管理的建議

農業的產業化、規?；F代化是大勢所需，農業結構調整用地規模必將越來越大，必須對農業結構調整用地問題引起足夠重視，實事求是地看待農業結構調整用地問題，加強研究，盡快出臺符合實際、切實可行的管理政策，引導農業結構調整科學、規范用地，適應農業和農村經濟的發展要求。

（一）規范管理。放寬農業結構調整用地界限，引入現代農業概念，不以是否“硬化”作為是否辦理農用地轉用的標準。規范農業結構調整用地管理，本農村集體經濟組織、農民與其他企業或個人，在農業結構調整用地政策上，一視同人，采取相同的扶持政策。

（二）完善政策。建議部協調農業等部門按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的方針，研究出臺關于農業結構調整項目用地管理的政策、標準、規范。一是出臺農業結構調整建設規范，明確建筑占地標準。二是比照臨時建設用地，對直接用于或服務于農業生產的必須的配套設施用地給予簡易的備案手續，規定不得改變集體土地承包經營權性質，不得改變農業用途，同時輔以簽訂復耕協議，收繳復耕保證金等經濟調節手段。三是統計上可采用單獨記帳方式，不作為減少耕地量處理。四是制定農業結構調整項目禁止目錄，防止以農業結構調整為名的非農建設違法用地的蔓延。

（三）探索試點。建議部針對現代農業發展速度快、成本要求低的需求，探索簡易、有效的土地管理模式，并按照“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”的原則，選擇若干有代表性的地區進行試點。

（四）加強監管。加強農業結構調整用地以及農民建房、農村公益事業等用地管理，城市、農村土地管理并重，對以農業結構調整為名，實施違法占地行為的，要依法嚴肅處理。