第一篇：公共管理學(xué)筆記

1.公共管理：就是政府和非政府等管理主體，為維護(hù)和增進(jìn)公共利益，為社會提供公共產(chǎn)

品和公共服務(wù)，對公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動。

2.公共管理的特征：

1、其主體具有多元性

2、其目的是實現(xiàn)公共利益

3、其對象是公共

事務(wù)

4、其過程是民主參與

3.公共物品：指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難的特征的物品。

4.純公共物品：凡是能嚴(yán)格滿足消費上的非排他性等特征的物品，如國防、公共安全、外

交、法規(guī)政策、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)研究、空間技術(shù)等。

5.準(zhǔn)公共物品：具有某種程度上的消費非排他性特征，如道路、能源、交通、通信、城市

公共服務(wù)、教育、廣播電視、社會保障等。

6.公共管理學(xué)的學(xué)科特征：

1、公共管理學(xué)是一門科際整合的學(xué)科，具有交叉學(xué)科的特性

2、公共管理學(xué)的研究視閾更開闊

3、公共管理的研究領(lǐng)域和主題有重大突破和創(chuàng)新

4、公共管理是一門實踐性很強的學(xué)科

5、公共管理學(xué)擁有豐富多樣的研究方法

7.公共管理學(xué)的研究對象：公共管理主體理論、公共資源管理理論、公共管理技術(shù)與方法

理論、公共管理改革與發(fā)展理論、公共管理價值與規(guī)范理論

8.公共管理學(xué)的研究途徑：P途徑（公共政策途徑）、B途徑（企業(yè)管理途徑）

9.公共管理學(xué)的研究方法：系統(tǒng)分析法、實驗分析法、比較分析法、案例分析法

10.公共選擇理論：其三條思路：

1、進(jìn)行憲政改革，改革要點在于建立程序約束機制和建

立真正的分權(quán)原則

2、市場化，即引入競爭機制

3、建立利潤激勵機制

11.新公共管理理論的基本內(nèi)容：

1、掌舵而不是劃槳

2、顧客導(dǎo)向和市場導(dǎo)向

3、廣泛授

權(quán)和分權(quán)管理

4、放松機制

12.新公共服務(wù)的主要特征：

1、政府職能是服務(wù)，而不是“掌舵”

2、公共利益是目的，而不是副產(chǎn)品

3、為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)

4、公民價值和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要

13.治理與統(tǒng)治的區(qū)別：

1、管理的主體不同

2、管理的客體不同

3、管理的機制不同

4、管理的手段不同

14.善治的基本要素：合法性、法制性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、穩(wěn)定

性、廉潔性、公正性和包容性

15.治理理論的基本內(nèi)容：

1、治理主體的多元化

2、政府角色的重新定位

3、治理的管理

網(wǎng)絡(luò)體系

16.公共組織：是指以社會公共利益為目的，以管理社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共服

務(wù)為職能，通過一定的結(jié)構(gòu)形式而形成的組織體系

17.公共組織的特征：社會性、公共性、共享性、非營利性

18.公共組織的構(gòu)成要素：目標(biāo)、機構(gòu)、人員、權(quán)責(zé)關(guān)系、制度規(guī)范、物質(zhì)因素

19.衡量公共組織結(jié)構(gòu)合理的標(biāo)準(zhǔn)：

1、職能目標(biāo)結(jié)構(gòu)

2、權(quán)責(zé)關(guān)系

3、人事結(jié)構(gòu)

4、人際

關(guān)系結(jié)構(gòu)

20.公共組織變革與發(fā)展的目標(biāo)與原則：目標(biāo)：

1、提高公共組織對外部環(huán)境的適應(yīng)能力與

改造能力

2、優(yōu)化公共組織的結(jié)構(gòu)

3、增強公共管理者的現(xiàn)代管理理念

4、建立起高績效的公共組織 原則：

1、適應(yīng)原則

2、整體原則

3、配套原則

21.政府體制的類型：

1、內(nèi)閣制（英國）

2、總統(tǒng)制（美國）

3、半總統(tǒng)制（法國）

4、委員會制（瑞士）從政府的縱向權(quán)力分配方面看：

1、單一制（英國）

2、聯(lián)邦制（美國）

22.治理：使各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。

23.西方國家政府治理模式：

1、市場式政府模式

2、參與式政府模式

3、彈性化政府模式

4、解制式政府模式

24.政府失靈：是指政府在試圖彌補市場缺陷的過程中有不可避免的產(chǎn)生了另一種缺陷，即

政府活動的非市場缺陷。

25.政府失靈的表現(xiàn)及原因：

1、公共政策失誤，原因：1）公共利益的模糊性2）公共決策

體制及方式的局限性3）信息的不完全性4）政策執(zhí)行上的障礙

2、公共物品供給的低效率，原因：1）公共物品評價的困難2）競爭機制的缺乏3）激勵機制的缺乏4）監(jiān)督機制的缺陷

3、內(nèi)部性和政府的擴張

4、政府尋租活動

26.政府尋租活動：是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益的活動，或者指那種維護(hù)既得

利益或?qū)鹊美孢M(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動。

27.服務(wù)型政府的內(nèi)涵：

1、服務(wù)型政府是民主政府

2、服務(wù)型政府是法治政府

3、服務(wù)政

府是責(zé)任政府

4、服務(wù)政府是有限政府

28.建設(shè)服務(wù)型政府存在的問題：

1、政府公共服務(wù)觀念并沒有完全轉(zhuǎn)變

2、政府公共服務(wù)

職能較為單薄

3、政府公共服務(wù)水品出現(xiàn)失衡現(xiàn)象

29.我國建設(shè)服務(wù)型政府的展望：

1、發(fā)展社會性公共服務(wù)

2、運行政府績效評估體系

3、堅持“覆蓋面廣，水平適度，兼顧公平與效率”原則

4、積極推進(jìn)公民社會參與

30.非政府公共組織：是指那些獨立于政府與企業(yè)之外的各類社會組織，大體包括事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位等。

31.非政府公共組織的特征：公共性、非政府性、互益性/志愿性

32.非政府公共組織參與公共管理的意義：

1、有利于提供豐富的公民服務(wù)，改善公民生活

質(zhì)量

2、有利于更好地實現(xiàn)政府與社會的互動，保障政令貫徹落實

3、有利于促進(jìn)社會改革，完善社會治理結(jié)構(gòu)

4、有利于建立三位體制，提高本國的國際競爭力

33.促進(jìn)我國非政府公共組織發(fā)展的思路：

1、由政府選擇模式轉(zhuǎn)向社會選擇模式

2、開放

非政府公共組織與政府以及企業(yè)的良性合作方式

3、形成非政府公共組織內(nèi)部的良好秩序

4、加強各個非政府公共組織的內(nèi)部治理

34.公共政策：是指公共權(quán)力機構(gòu)，為解決公共問題或?qū)崿F(xiàn)社會目標(biāo)，依法定程序做出的決

策。

35.公共政策問題界定：是公共權(quán)力部門或社會公眾感覺到社會現(xiàn)實中出現(xiàn)了與現(xiàn)實利益、價值與規(guī)范強烈沖突的真實情況，社會公民、組織或團體呼吁公共部門采取行動加以解決，并被公共部門列入決策議程的改革問題。

36.公共政策規(guī)劃的特征：針對性、可行性、預(yù)測性、整合性

37.政策評估：是指評估主體依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與程序，采用實證或規(guī)范的方法，對公共政策的制定、執(zhí)行的效果與價值進(jìn)行評價與判斷的技術(shù)或政治行為。

38.戰(zhàn)略管理：是指組織高層在對組織內(nèi)外部環(huán)境及其發(fā)展趨勢作出科學(xué)分析與預(yù)測的基礎(chǔ)

上，明確組織的目標(biāo)與定位，謀劃全面、宏觀、長遠(yuǎn)的組織發(fā)展計劃，提升組織核心能力，落實戰(zhàn)略舉措的各項活動的集合。

39.戰(zhàn)略管理的特點：前瞻性、宏觀性、針對性、操作性

40.戰(zhàn)略規(guī)劃：就是對組織內(nèi)外的環(huán)境進(jìn)行分析，尋找發(fā)展的趨勢，發(fā)現(xiàn)對組織發(fā)展構(gòu)成威

脅和發(fā)展的機會，以使?jié)撛诘睦孀畲蠡?/p>

41.戰(zhàn)略評價：是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對戰(zhàn)略實施的效益、效率、效果及價值進(jìn)行判

斷的一種行政行為。

42.戰(zhàn)略評價的內(nèi)容：

1、審視戰(zhàn)略實施的環(huán)境基礎(chǔ)

2、考核實施績效

3、糾正實施偏差

43.戰(zhàn)略評價的標(biāo)準(zhǔn)：一致性、協(xié)調(diào)性、可行性、可接受性

44.戰(zhàn)略評價的方法：前后對比法、專家評定法、對象評定法、自評法

45.公共財政的特點：公共性和階級性的統(tǒng)一、非贏利性、公平性、公開性、法治性

46.公共財政管理：是政府的財政部門在掌握公共財政運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，以一定的理財理

念為指導(dǎo)，對公共財政的收支過程進(jìn)行策劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動的統(tǒng)稱。

47.公共財政管理的內(nèi)容：國家預(yù)算管理、預(yù)算外資金管理、公共財政收入管理、公共財政

支出管理、公共財政績效預(yù)算管理、公共投資管理

48.人力資源管理：是國家和各種組織對本國或本組織人力資源現(xiàn)狀、規(guī)劃、投資、成本收

益核算、培訓(xùn)、使用、保障、研究和發(fā)展等一系列組織、決策活動。

49.公共部門人力資源開發(fā)：是指為充分、科學(xué)、合理和有效地發(fā)揮公共部門人力資源在行

駛國家行政權(quán)力、管理國家和社會公共事務(wù)過程中對社會進(jìn)步和經(jīng)濟發(fā)展的積極作用而進(jìn)行的資源配置、素質(zhì)提高、能力應(yīng)用、開發(fā)規(guī)劃和效益優(yōu)先等一系列活動相結(jié)合的有機整體。

50.公共部門人力資源開發(fā)的特征：戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、社會性、預(yù)見性、動態(tài)性

51.公共部門人力資源開發(fā)的途徑：

1、提高人力資源的重要性、加強對現(xiàn)代人力資源理論的系統(tǒng)認(rèn)識

2、建立人力資源管理體系，實施現(xiàn)代人力資源管理技術(shù)，引入規(guī)劃管理

3、建立科學(xué)的、適合國情的職位分類制度

4、加強教育培訓(xùn)，實現(xiàn)知識管理，努力塑造學(xué)習(xí)型組織

5、完善公共部門人力資源的培訓(xùn)體系，提高人力資源素質(zhì)

6、加強公職人員的流動和在實踐中學(xué)習(xí)，實現(xiàn)公共人力資本增值

7、加大考核結(jié)果，與收入水平的聯(lián)系

8、豐富政府人力資源的激勵機制，以吸引新的人才加入

52.績效評估：就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所放映的績效進(jìn)行評定并劃分等級。

53.政府績效管理：就是運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工

作做出盡可能準(zhǔn)確的評估，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高。

54.績效管理流程：績效目標(biāo)與計劃、績效實施、績效評估、績效反饋與面談、績效結(jié)果與

應(yīng)用

55.我國地方政府開展績效評估的現(xiàn)狀與問題：現(xiàn)狀：

1、在績效評估理論與方法的研究上

取得一定成就

2、在評估實踐方面已取得一定經(jīng)驗

3、開展政府績效評估的社會環(huán)境正在形成 問題：

1、公共評估項目本身存在的問題

2、公共管理部門內(nèi)部存在的問題

3、績效評估技術(shù)上的問題

4、績效評估制度、法律缺位的問題

5、績效評估效用發(fā)揮的問題

56.信息技術(shù)對公共管理環(huán)境的影響：政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境

57.電子政府：是指政府有效利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，通過不同的信息服務(wù)設(shè)施，對政府

機關(guān)、企業(yè)、社會組織和公民，在其方面的時間、地點及方式下，提供自動化的信息及其他服務(wù)，從而構(gòu)建一個有回應(yīng)性、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。

58.電子政府的特征：

1、倡導(dǎo)科技領(lǐng)先、2、政府信息的公開和可獲得性

3、政府與民眾之

間的互動機制

4、更有效率

59.公共管理責(zé)任：公共管理部門及其工作人員根據(jù)職務(wù)的要求，在職權(quán)范圍內(nèi)履行職權(quán)、實施公共管理行為所必須付出的努力以及在履行職責(zé)過程中違反法律法規(guī)所規(guī)定的職責(zé)和義務(wù)時必須承擔(dān)的后果。

60.公共責(zé)任的內(nèi)容：積極主動回應(yīng)、靈活、有能力、公正、負(fù)責(zé)任、誠實

61.公共倫理：就是執(zhí)政黨、國家機構(gòu)、公共管理部門和國家公共管理人員在公共管理領(lǐng)域

所應(yīng)遵循的行為規(guī)范的總和。

第二篇：公共管理學(xué)第一章筆記

第一章 緒論：公共管理（學(xué)）的視野

1． “公共管理學(xué)”與“公共行政”：

“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公共提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及辦公室的管理。

“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程，程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任。

2．公共部門與公共物品：

（1）“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。

廣義的公共部門包括政府機構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。

（2）為什么“準(zhǔn)公共部門”（第三部門）也歸入公共部門中？因其“公共”特性：

①與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本目標(biāo)是公益性； ②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)、活動的內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制；

③與政府為社會所提供的物品一致——公共物品或“準(zhǔn)公共物品”； ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。

（3）公共物品指具有消費的非競爭性和給排他性、自然壟斷性、收費困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大、初始投資量大的特點，政府是提供此類物品的最佳方式。公共物品指那種能夠同時供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。

（4）公共物品的劃分

①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)研究，空間技術(shù)。

準(zhǔn)公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電視，社保。②有形的公共物品（硬——）：公共設(shè)施。無形的公共物品（軟——）：法律。政策，制度。

③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務(wù)——國防，外交，全國性法規(guī)政策。

地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策。

3．“公共管理”與“私人管理”的異同。A、聯(lián)系：

（1）都包含了合作團體的活動（2）都必須履行一般的管理職能 B、差別：

（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益；私人管理以營利為目的；

（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強；

（3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責(zé)任；

（4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多；

（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。

4．“治理”與“善治”：

①治理泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法。

②90年代后，世界銀行提出“善治”口號，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成為善治的基本要素。

5．公共管理學(xué)范式的興起

三次重大范式變換：傳統(tǒng)的公共行政學(xué)——公共政策分析——公共管理學(xué)。

6．公共管理范式的出現(xiàn)及比較：兩種途徑——“政策途徑”（P-途徑）； “商業(yè)途徑”（B-途徑）

“P-途徑”來自于公共政策學(xué)院，以政策研究為方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟學(xué)分析手段。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在政府項目上。“B-途徑”強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。比較：

（1）共同點：①以組織外部定向，強調(diào)政治因素在管理中的作用；

②重視規(guī)范研究并關(guān)心改善績效，主張從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。（2）各有所長：

①P-途徑重新認(rèn)識政策分析對于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實踐者的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。

②B-途徑更強調(diào)以研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題，把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。

7．雪城大學(xué)（1991年9月20號——21號）第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。

8．公共管理學(xué)的研究對象：公共管理。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評論等）；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識及方法解決，公共事物的管理問題——公共管理活動，公共管理實踐。

9．公共管理學(xué)的學(xué)科特征——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別

（1）研究對象與范圍。傳統(tǒng)共公共行政學(xué)局限于政府行政機關(guān)特別是官僚機構(gòu)的研究；

公共管理學(xué)擴大到其他政府機關(guān)（立、司）和非營利組織甚至私人部門的公共層面。（2）公共管理學(xué)更具跨學(xué)科，綜合性的特點 ； 傳統(tǒng)行政學(xué)建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上。

（3）公共管理學(xué)將研究焦點由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機構(gòu)、過程、程序的研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果、績效研究。

（4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題（公共物品，公共選擇，政府失敗）（5）公——既是實證的又規(guī)范的 ； 傳——局限規(guī)范研究。

10．公共管理學(xué)的研究途徑和方法：（1）經(jīng)濟學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究（管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑）的一個重要途徑。它采用經(jīng)濟學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。

①公共選擇理論：將“經(jīng)濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。

②新制度主義（新制度學(xué)派）：a.強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用；b.制度的存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；c.在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制；d.制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。（2）方法上的突出特征是強調(diào)跨學(xué)科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實驗分析、案例分析。

11、市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐：

A、在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的。

（1）20世紀(jì)30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟在一種自由放任的狀態(tài)下運行，國家減少干預(yù)或不干預(yù)市場運行。奉行三個原則：私有財產(chǎn)神圣不可侵犯原則、契約原則、自我負(fù)責(zé)原則。

（2）1929－1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟危機，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經(jīng)濟生活的全面干預(yù)，特別是通過財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟的運行。

（3）20世紀(jì)70年代西方市場經(jīng)濟國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。

B、由于經(jīng)濟發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國的政府公共管理模式亦不同。

（1）英美的市場主導(dǎo)模式。

（2）歐洲或萊茵模式。

（3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。

12、轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐： A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端：（1）政企不分、政資不分（2）機構(gòu)臃腫，效率低下（3）權(quán)力過于集中

（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)：（1）市場體制

（2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革；轉(zhuǎn)變政府職能（3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)：

（１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進(jìn)程。（２）政府管理的法制化――法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。（3）公務(wù)員素質(zhì)與能力（官員的市場觀念落后；法律意識淡化；競爭意識不強；學(xué)習(xí)能力不足）。

13、行政國家指19世紀(jì)末，20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、司法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴張，具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相當(dāng)?shù)男姓脹Q權(quán)，大量直接管理和介入國家社會事務(wù)，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。

第三篇：黎明 公共管理學(xué) 第二版 完整筆記

第一章緒論

第一節(jié) 公共管理成為獨立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)

一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別

第一、公共管理與私部門管理的相似性

1、都需要制定管理目標(biāo)、實施具體方案、監(jiān)控評估執(zhí)行結(jié)果；

3、都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系；

2、都要對人力、財政、組織、信息等內(nèi)部資源進(jìn)行整合以實現(xiàn)管理目標(biāo)；

4、管理方法和技術(shù)大同小異； 第二、兩類管理在性質(zhì)上的差別集中體現(xiàn)在：

（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)

1、目標(biāo)是為了公共利益或私人利益（包括管理者在內(nèi)的），是二者最重要的區(qū)別。

2、私部門活動核心是利潤，是全部管理活動的出發(fā)點和歸宿；公共管理部門是為保護(hù)和增進(jìn)與社會存在與發(fā)展休戚相關(guān)、私人部門難以增進(jìn)的公共利益而建立的。

（二）壟斷強制性與自由競爭性

1、公共管理活動本質(zhì)上是國家活動，有明顯壟斷、強制特點，處理公共和私人利益關(guān)系基本原則是確保公共利益的優(yōu)先性，否則會出現(xiàn)公共利益的缺失；

2、公共利益優(yōu)先性通過公共權(quán)力和政治權(quán)威體現(xiàn)。以政府為代表的公共組織是某范圍內(nèi)唯一權(quán)威中心，需使用強制力規(guī)范私人利益，公共管理組織有壟斷性，公共管理過程有強制性；

3、私人利益間的平等性使私部門與外部的關(guān)系體現(xiàn)為公共權(quán)威引導(dǎo)下的平等合作與競爭的關(guān)系。私部門管理體現(xiàn)出在公共權(quán)力和市場力量雙重制約下的自由選擇和平等競爭的關(guān)系。

（三）制衡性與自主性

1、公共管理者個人利益與其職責(zé)代表的公共利益可能存在不一致，導(dǎo)致濫用公共權(quán)力，以權(quán)謀私，通過民主憲政國家制度框架制衡、割裂公共管理的權(quán)威，確保更好的增進(jìn)公共利益。

2、私部門管理者收到公共權(quán)力和市場力量的雙重制約，他們的利益直接體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，不存在濫用公共權(quán)力的問題，因而相對享有更為充分的管理自主權(quán)。

（四）多元理性與經(jīng)濟理性

1、公共管理部門作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)法者，處在基本社會資源配置中心，承擔(dān)社會資源權(quán)威性分配者職責(zé)。社會利益、價值、矛盾沖突的多元性使公共決策在多元、沖突的利益價值間進(jìn)行平衡做出抉擇，需要多元理性，避免單一向度片面性帶來不良社會后果；

2、私部門管理的目標(biāo)和職能是限定的，管理的規(guī)模和影響較小，管理活動圍繞如何實現(xiàn)自身生存和發(fā)展展開，因此主要依據(jù)經(jīng)濟理性，無需對分配和平衡社會價值承擔(dān)責(zé)任。

（五）政府機制與市場機制

1、政府與市場是現(xiàn)代社會最重要的兩種資源配置和控制體系。

2、公共管理通過政府機制實現(xiàn)，決定公共管理在公共利益引導(dǎo)下，以近乎壟斷的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；私部門管理通過市場機制實現(xiàn)，以利潤為導(dǎo)向，以競爭方式提供私人產(chǎn)品。

二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展。公共領(lǐng)域的如下變化發(fā)揮了重要作用：

（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大

政府預(yù)算收入與支出決定的公共部門規(guī)模反應(yīng)一國政府對公共物品供給的總規(guī)模。經(jīng)濟發(fā)展過程中，社會生產(chǎn)和社會生活對公共物品需求日益增長，政府公共支出隨經(jīng)濟發(fā)展不斷增長。

（二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加

科技革命、全球化影響下社會聯(lián)系緊密，社會事務(wù)日益增加：可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)憲政秩序社會安全、回應(yīng)科技革命和全球化挑戰(zhàn)、提高社會經(jīng)濟體制和政治體制對社會治理的有效性等。

（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變

工業(yè)化、城市化、信息化帶來大量新情況、新問題，公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復(fù)雜、動蕩、多變的特點，要求整個社會對公共管理投入更多關(guān)注，要求公共管理跳出舊有理論框架，適應(yīng)社會新變化，提出新理論、新手段、新思路、新方法。

三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)是一種學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換。

（一）理論框架局限

行政學(xué)以政治學(xué)與管理學(xué)為基礎(chǔ)，繼承政治學(xué)規(guī)范取向和管理學(xué)一般工具取向，但未找到平衡的契合點。無法滿足將政策分析、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)納入理論基礎(chǔ)和研究方法論體系的需要。

（二）管理主體局限

行政管理學(xué)：政府或國家行政機關(guān)，忽視非政府組織的作用；公共管理學(xué)：政府、非政府公共組織

（三）管理理念與手段局限

管理理念——全能政府以行政手段實施全面管理

管理主體：排除非政府主體的參與，同時將規(guī)則制定、監(jiān)管和直接管理混為一談

管理手段：排斥私營部門管理手段和競爭機制，導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。因此，突破行政學(xué)在理念和手段上的限制，成為公共管理學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。

（四）管理對象與目標(biāo)局限

1、行政管理學(xué)：（1）管理對象：?政府本身（人、體制、過程）?政府管轄范圍的公共事務(wù)。導(dǎo)致結(jié)果： 注重內(nèi)部管理關(guān)注行政秩序和行政效率，然后才是政府管轄的傳統(tǒng)事務(wù)。忽視行政與外部環(huán)境的關(guān)系，忽視政府管轄事務(wù)以外的社會公共事務(wù)。

（2）管理目標(biāo)：內(nèi)部取向，重視管理機構(gòu)，過程和程序的規(guī)范性——官僚制組織形態(tài)。

2、公共管理學(xué)：兼顧內(nèi)外環(huán)境，重視外部環(huán)境，以結(jié)果或績效為管理目標(biāo)

第二節(jié) 公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物

具體分析，公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會背景：

一、西方國家擺脫困境的需要

（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾不滿

福利國家理念推動政府權(quán)力擴張，政府遭受評擊表現(xiàn)在三個方面：

1、政府規(guī)模太大，消耗過多稀缺資源；

2、政府管理范圍太寬；

3、政府行為方式不當(dāng)，通過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率

（二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加劇：

福利國家政策使政府角色過度膨脹，通脹增高，經(jīng)濟停滯，失業(yè)率上升，稅收能力下降，財政壓力巨大。

（三）社會問題與政府不可治理性的增加

1、政府面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性、多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性增加；

2、官僚體系力不從心，導(dǎo)致保守、消極、被動，引發(fā)政府合法性危機。

因此，必須推行政府改革，讓公共服務(wù)回歸社會和市場，縮小政府職能，化解政府困境。

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量

1.現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。2.現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。

3.科技革命導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。新經(jīng)濟文明必然要求新社會治理形態(tài)相適應(yīng)。

（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力

政府管理無法獨立于其他政府治理體制之外，處在相互依賴之中，導(dǎo)致許多國際性公共物品的出現(xiàn)。各國政府為保持自身競爭力，不得不銳意改革，順應(yīng)全球化浪潮。

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求，具體表現(xiàn)在以下幾方面： 1.傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展要求。

2.科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。科層官僚制奉行決策權(quán)威高度集中、統(tǒng)一指揮原則，行政部門因缺乏競爭和效率陷入被動。

3.科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。各自為政、溝通困難、缺乏協(xié)作；機構(gòu)重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行，政府功能嚴(yán)重退化。

4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。層級節(jié)制、按章辦事導(dǎo)致循規(guī)蹈矩、按部就班，不能也不敢創(chuàng)新。

（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”，民眾提出新的民主要求：

1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。3.國家應(yīng)解決特殊利益集團對政府決策的控制。

2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益實現(xiàn)過程是公民向政治家表達(dá)利益，形成公共政策和決策，再由官僚階層具體完成。4.國家應(yīng)尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。

西方民主制深層次矛盾體現(xiàn)：?政府官員維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團之間的矛盾、?官員實現(xiàn)公共利益與滿足自我利益的矛盾、?公民維護(hù)個人合法權(quán)利與無限索取行為傾向間的矛盾。

第三節(jié) 公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理

1.公共物品：是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。?非競爭性 指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)； 非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。

?強調(diào)兩點：第一，公共物品與私人物品的劃分與社會制度無必然聯(lián)系；第二，受社會發(fā)展程度和社會制度的影響，不同社會中公共物品的范圍存在著客觀差別。

2、公共事務(wù)：涉及社會全體公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的活動，及這些活動的實際結(jié)果。

（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)

1.管理：在一定環(huán)境中，管理主體為達(dá)到特定目標(biāo)運用一定職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。2.公共管理：指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。具體涵義：

①主體是政府和其他公共部門。②公共管理公共性，決定社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。③由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員利益，決定公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨社會變遷不斷調(diào)整； ④對象（公共事務(wù)）的特征：與公共利益直接有關(guān)，公共事務(wù)受益對象是社會公眾； ⑤公共管理來自民眾授權(quán)并負(fù)直接社會責(zé)任，必須依法進(jìn)行，其工作績效不以利潤或效率為標(biāo)準(zhǔn)； 公共管理活動具體類型的“三分法”： ①公共政策－政府制定公共政策的活動；

②政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，包括行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)，以及軍隊、警察等國家機器的各個部門的管理；

③非政府組織管理，除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。

3.公共管理學(xué)：是一門運用包括管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系。總體看，公共管理學(xué)的重要特點： ⑴公共管理是一個整合性的概念。介于企業(yè)管理與公共行政之間的“第三條道路”。

⑵公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。⑶公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。⑸公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任，不僅重視 3E，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重視公平（Equality）、正義、民主。⑹公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。

⑺公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。

當(dāng)前公共管理學(xué)值得注意的特點：⑴鮮明的實踐導(dǎo)向性⑵理論上的包容性⑶學(xué)科的年輕性

二、公共管理的構(gòu)成要素

（一）公共管理的主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。主體構(gòu)成：公共組織（政府、非營利組織）個人（領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、被管理者）

（二）公共管理的對象：公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。

（三）公共管理的資源和手段：公共部門最重要資源是合法性。包括：合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。公共管理具體資源構(gòu)成中，強制力和稅收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。

（四）公共管理的環(huán)境：在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分出：政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。

四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法

（一）公共管理學(xué)的研究途徑：公共政策途徑（Public policy approach，P 途徑）企業(yè)管理途徑（Business approach，B 途徑）。

1.P 途徑公共管理的特征：強調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，看重政治和管理層面。①著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究；②重視非量化和實務(wù)的取向，推崇個案研究來發(fā)展相關(guān)知識； ③強調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。

2.B 途徑公共管理的特征：主張師法企業(yè)。

①偏愛企業(yè)管理原則；③除重視策略管理及組織間管理外，還強調(diào)公共管理過程的管理； ②對公、私部門差異不作嚴(yán)格區(qū)分；④在研究方法上偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法。

3.P 途徑和 B 途徑的共同點：①它們的眼光不局限于行政機關(guān)內(nèi)部，將關(guān)注焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。

（二）公共管理學(xué)的研究方法

1.規(guī)范方法：用于公共管理現(xiàn)象研究，著眼建立一般理論和一般原則，偏重價值考慮，尋求理想狀態(tài)。2.實證方法：又稱經(jīng)驗方法。專注發(fā)現(xiàn)事實，依據(jù)科學(xué)原則描述事實，研究者價值中立。3.案例方法：對特定問題從實證角度分析評價結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類似問題的行動方案

4.系統(tǒng)方法：是社會科學(xué)方法。注重系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境適應(yīng)性、系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化，要求多層次多角度考慮問題，從社會整體協(xié)調(diào)性上完成管理過程。

5.比較方法：橫向?qū)Ρ炔煌瑖业貐^(qū)的公共管理活動或某個側(cè)面；縱向?qū)Ρ韧粐业貐^(qū)不同時期的公共管理活動或某個側(cè)面，以研究探索公共管理的普遍理論和最優(yōu)方案。

6.數(shù)理方法：按照隨機或非隨機抽樣原則廣泛收集公共管理現(xiàn)象的數(shù)據(jù)，通過電子計算機用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方法和定量分析技術(shù)把公共管理現(xiàn)象間的關(guān)系數(shù)量化，研究管理活動的規(guī)律。

第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國的發(fā)展

一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟

（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟職能，彌補市場功能的缺陷 公共管理學(xué)在公共部門的經(jīng)濟職能定位：

①為市場經(jīng)濟提供基本制度框架和法律基礎(chǔ) ②組織各種公共物品和服務(wù)的供給 ③保護(hù)自然資源和環(huán)境 ④保護(hù)和維持市場競爭 ⑤調(diào)節(jié)收入和財政分配 ⑥通過財政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟波動，保持宏觀經(jīng)濟平衡。

（二）公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展

①將公共部門視為市場、民眾服務(wù)的服務(wù)體，而不是高踞市場之上的發(fā)號施令者和管制者； ②減少政府直接經(jīng)濟管理職能，發(fā)揮市場優(yōu)勢，市場在一切可發(fā)揮作用的地方扮演積極角色。

二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展

（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展

（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實品格，將有力促進(jìn)當(dāng)前正進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型

第二章 公共管理的理論與實踐的發(fā)展

第一節(jié) 公共管理學(xué)的理論淵源

一、管理理論（理解記憶）

（一）古典學(xué)派理論。弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注焦點是“效率”和“經(jīng)濟”。管理主義對公共管理學(xué)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它包含的一系列原則，可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。

（二）行為學(xué)派理論。梅奧（J.E.Mayo）著名霍桑實驗，證實人不單純追求經(jīng)濟利益，生產(chǎn)效率取決于士氣高低，用“社會人”概念取代“經(jīng)濟人”，將非正式組織概念引入管理學(xué)。

（三）決策學(xué)派理論。決策學(xué)派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。決策學(xué)派的查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。

（四）系統(tǒng)學(xué)派理論。系統(tǒng)學(xué)派以切斯特·巴納德（Chester I.Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名，巴納德認(rèn)為，組織是協(xié)作的系統(tǒng)，包含三個要素：協(xié)作的意愿、共同目標(biāo)和信息聯(lián)系。20世紀(jì)670年代，系統(tǒng)學(xué)派發(fā)展出兩大理論，生態(tài)理論，權(quán)變理論，（五）新管理主義理論（重點）。新管理主義是 20 世紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。

1.企業(yè)再造理論。企業(yè)再造：指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。

2.虛擬企業(yè)：把不同地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體。能最快速度推出高質(zhì)量低成本新產(chǎn)品。

3.學(xué)習(xí)型組織：通過培養(yǎng)彌漫整個組織的學(xué)習(xí)氣氛建立符合人性的、有機的、扁平的組織。由多個創(chuàng)造型團隊構(gòu)成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。

二、當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)理論

（一）公共選擇理論（Public choice theory）

公共選擇：是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。

1.公共選擇理論?基本假設(shè)：人是一個自利的、理性的、追求效用最大化得人。?它認(rèn)為，人類社會由經(jīng)濟、政治兩個市場組成。試圖把人的行為的這兩個方面納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟學(xué)方法和基本假設(shè)統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟與政治行為，即人們通過貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。拆除了經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。?公共選擇作為非市場的集體決策理論，具有三個規(guī)定性：集體性；規(guī)則性；非市場性。2.政治市場和經(jīng)濟市場在交易上的重要差別：

①經(jīng)濟市場交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場交易規(guī)章、政策、議題等公共物品，選擇媒介是公共選擇工具：投票、利益集團、代議制、政黨、政府等。

②市場交易是在單個人和單個廠商間進(jìn)行；政治市場交易是在集團、政黨間交易； ③經(jīng)濟市場交易是自愿平等等價交易；政治市場交易非自愿性、不平等性、強制性。

3.公共選擇理論對公共管理學(xué)的理論啟示：

①用經(jīng)濟學(xué)方法和假設(shè)研究政治，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)政府一般理論的努力，為公共管理學(xué)研究提供了經(jīng)濟學(xué)視野和新的研究途徑；

②對資本主義民主政治過程得矛盾性、投票制度的虛偽性、少數(shù)利益集團對決策過程操縱性的分析引發(fā)對政府干預(yù)行為的局限性及帶來的種種弊端的反思；

③強調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規(guī)則、市場失靈根源是現(xiàn)行法律-政治規(guī)則失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。

（二）政府失靈論

政府失靈（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題。政府失靈：指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。政府干預(yù)行為的局限性表現(xiàn)及其原因：

1.公共決策失效：相對市場決策，政治決策是更復(fù)雜的過程，有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實施好或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。公共決策失誤的原因：

（1）社會實際上不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。

（2）即使存在某種公共利益，現(xiàn)有公共決策機制卻因自身內(nèi)在缺陷難以實現(xiàn)這種利益。（3）決策信息的不完全性。（4）選民的“短見效應(yīng)”（5）選民的“理性無知”。

2.政府工作機構(gòu)的低效率：政府機構(gòu)執(zhí)行政策和公共物品供給的效率不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，必然影響政策執(zhí)行結(jié)果，使好政策產(chǎn)生惡結(jié)果，導(dǎo)致政府干預(yù)失敗。

低效率原因：①缺乏競爭性壓力②沒有降低成本的激勵機制③缺乏監(jiān)督信息。3.政府的內(nèi)部性與擴張。

（1）政府內(nèi)部性（internalities）指公共機構(gòu)尤其政府部門及其官員追求自身利益或組織自身目標(biāo)而非公共利益或社會福利的特性。內(nèi)部性被看作是非市場缺陷和政府失靈的基本原因。（2）政府部門擴張：包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。

（3）公共部門出現(xiàn)自我膨脹的原因：政府是公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者；政府是收入和財產(chǎn)的再分配者；利益集團的存在；官僚機構(gòu)的存在；財政幻覺。4.政府的尋租活動。

（1）尋租（Rent-seeking）指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動，或維護(hù)既得經(jīng)濟利益或?qū)鹊美嬖俜峙涞姆巧a(chǎn)性活動，是用較低賄賂成本獲取較高收益或超額利潤的活動。

?尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利益。?尋租活動特點：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權(quán)。

?現(xiàn)代社會尋租活動，是利用行政法律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。

（2）尋租活動導(dǎo)致“政府失靈”的原因：

①尋租導(dǎo)致經(jīng)濟資源配置扭曲，或是資源無效配置的根源；②尋租作為非生產(chǎn)性活動，它不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；③尋租導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府聲譽，增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費。（3）“政府失靈論”對公共管理學(xué)的啟迪作用：

①深刻分析西方市場經(jīng)濟條件下政府干預(yù)行為的局限性及代議民主制度的內(nèi)在缺陷；

②克服了以往在研究或處理市場與政府關(guān)系問題上存在的偏差，彌補了政府行為缺陷研究的空白； ③提供方法論啟示，把政治制度因素看做經(jīng)濟過程內(nèi)生變量，把政府行為和制度因素納入經(jīng)濟學(xué)分析框架。

（三）代理理論和交易費用理論

1.代理理論（Agent Theory）：又合同理論。在專業(yè)分工條件下，每個人不可能自給自足，就產(chǎn)生“委托代理”關(guān)系，作為一種契約，一個或多個行為主體指定或雇傭另一些行為主體為其提供服務(wù)，授予后者一定決策權(quán)力，并依據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)報酬。如：雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。

（1基本假定：處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。

（2委托—代理關(guān)系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。

（3它關(guān)注三個主要問題：①代理人的選擇和對代理人的激勵；②減少“代理成本”或由代理引起的資源耗費；③簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。

2.交易費用理論（Transaction cost theory）：是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，交易費用：指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費用。交易費用理論關(guān)注焦點：是如何降低交易費用。

科斯（Ronal H.Coase）觀點：于1937年提出交易費用概念：運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關(guān)價格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用。

①科斯用交易費用的概念解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)：企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機制是有成本的。企業(yè)出現(xiàn)后，依靠價格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“內(nèi)部化”。原有市場交易及由此導(dǎo)致的交易費用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費用代替。從這個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機制的替代物。

②科斯理論中，經(jīng)濟資源配置機制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟資源通過價格機制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟資源通過組織活動進(jìn)行計劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費用。

③當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴張到某一邊際點，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項市場交易所引起的管理費用，等于別的企業(yè)組織這項交易的費用時，靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了，企業(yè)與市場之間規(guī)模邊界就確定了。

第二節(jié)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程（理解）

一、公共行政時期（1887－20世紀(jì)70年代末）

（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）：處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型階段，行政或管理在整個國家或社會管理中地位日漸上升。

公共行政學(xué)研究特點：①多采用制度或法理研究方法，重點關(guān)注正式政府組織機構(gòu)②主張政治行政分開③探究行政管理一般性原理④強調(diào)效率是最高標(biāo)準(zhǔn)。

1.政治與行政的關(guān)系，這一時期前后有變化。文官制度改革—政策科學(xué)

2.管理組織體制運行方式產(chǎn)生了官僚制理論，先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。

（二）新公共行政時期（1960－1980）

1.政治與行政關(guān)系，行政活動中的價值傾向受到更多關(guān)注。2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。

3.具體理論方法的運用，公共行政更多受到經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。4.這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學(xué)科的趨勢。

二、公共管理時期（1980年至今）

（1）與公共行政時期區(qū)別：①關(guān)注政府運行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系； ②關(guān)注政治與行政關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)理論及工商管理經(jīng)驗的引進(jìn)。（2）在實踐上，公共管理力圖解決三個問題：

①重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府管得少一些、好一些；

②實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，利用市場和社會力量提供公共服務(wù)，彌補政府不足；

③改革政府部門內(nèi)部管理體制，盡可能引進(jìn)競爭機制，提高政府部門工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

第三節(jié)新公共管理（了解各國模式，重點學(xué)習(xí)經(jīng)驗）

新公共管理核心思想：把私人部門管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)中，目標(biāo)是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。

一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐

（一）英國新右派的政府改革：1979撒切爾上臺為標(biāo)志，新公共管理實踐的開端。主要特點： ⑴視民眾為顧客，強調(diào)顧客選擇權(quán)。民眾在市場機制下，選擇公共或私人部門提供公共服務(wù)。⑵創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場競爭機制。以眾多公共服務(wù)供給者取代單一壟斷供給者，形成競爭機制。⑶擴大個人及私部門活動范圍，使個人自力更生，自愿性團體扮演更積極角色；

增加私部門提供公共服務(wù)的機會，政府機構(gòu)將注意力放在原先忽視的，但民眾真正需要的服務(wù)上。⑷將公共物品購買者角色與供給者角色分離開，防止政府機構(gòu)利用裁判員地位，謀額外好處。⑸對公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強調(diào)用契約或半契約方式加以控制。

⑹由市場檢測績效目標(biāo)。部門內(nèi)，管理者對資源支配運用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者目標(biāo)在于實現(xiàn)目標(biāo)，對部門績效評判，取決于顧客滿意度。

⑺彈性薪酬。即由實際市場和績效水平?jīng)Q定薪酬，使薪酬待遇成為激勵工具。

（二）美國的新治理。90年代克林頓時期。特征：

⑴強調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)

⑵鼓勵民間部門參與公共物品生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團體直接參與公共方案設(shè)計，強調(diào)決策過程分權(quán)化。⑶強調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案，在于實際績效而非預(yù)算盲目投入，在于投資而非花費，在于認(rèn)知顧客需要而非政府機構(gòu)自身，強調(diào)公共服務(wù)品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)效率。

⑷在手段上運用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術(shù)等新和管理方法。

（三）其它西方國家的實踐。

1.澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項原則：

①政府只在非政府機構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無效能時才涉入其活動。②一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。

③必須盡可能明確和清楚界定政府各部門、皇家機構(gòu)及每個官員的目標(biāo)。④必須盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同機構(gòu)中。

⑤內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長對選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長在最少干預(yù)下，對方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。

⑥公共基金使用包括購買政策，須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而非生產(chǎn)者決定。

⑦制度設(shè)計必須使公共服務(wù)提供者獲利最小化。⑧治理結(jié)構(gòu)趨向降低代理成本和交易成本。

⑨行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。

2.歐洲大陸各國特征：對產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行控制；制定項目預(yù)算和績效標(biāo)準(zhǔn)；采用服務(wù)和顧客導(dǎo)向；康采恩式權(quán)責(zé)劃分；責(zé)任委托給商業(yè)單位。

（四）各國新公共管理實踐的共同特點

1.為解決財政問題，各國行政改革內(nèi)容大都包括私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果看，使政府財政壓力減輕，探索出使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。

2.為改革政府傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門管理技能。

3.為滿足社會動態(tài)需求對行政架構(gòu)作出調(diào)整：界定決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的職能，加強執(zhí)行機構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣可使決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，使執(zhí)行機構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。

4.實現(xiàn)政府公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)直接提供者變?yōu)楣卜?wù)“監(jiān)督人”。

5.通過政府改革取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生一個認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財政赤字和瑣事的困擾，就應(yīng)將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。

（五）當(dāng)前西方政府改革的新動向（20世紀(jì)90年代中期以后）

1.在政府與市場間作公共選擇。雖在實踐上仍更偏向政府，但更多市場，更小而有效的政府已成為西方各

國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。

2.政府與市場關(guān)系的改革在美國等國轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運動。雖在削減社會福利支出方面沒有實質(zhì)性進(jìn)展，有的國家甚至有回潮；但在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性進(jìn)展。

3.強化信息技術(shù)運用的實踐變成一場重塑政府運動。20世紀(jì)80年代強調(diào)采用信息技術(shù)，90 年代開始強調(diào)利用信息技術(shù)改革原有工作程序、組織等結(jié)構(gòu)問題。

4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。新公共管理思潮影響下，強化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)改革，重新塑造政治（政策）與行政（執(zhí)行）間的關(guān)系。

二、對新公共管理的評析

（一）新公共管理的時代特征

1.新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題產(chǎn)物，也是對公共管理時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。

與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，“新公共管理“范式的創(chuàng)新：①為公共部門管理尤其政府管理研究奠定更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)；②開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新； ③建立更全面、綜合的知識框架；④提供當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。2.新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關(guān)系的新格局。

20世紀(jì)80年代始，西方國家逐漸顯現(xiàn)對市場的回歸，90年代世界范圍出現(xiàn)政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點后撤，是從20世紀(jì)向21世紀(jì)公共行政領(lǐng)域中的重要現(xiàn)象。基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)這種新的關(guān)系格局，并推動其向縱深發(fā)展。

3.新公共管理反映政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢。

政府與市場關(guān)系新格局的形成，是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。政府由所有者和經(jīng)濟活動直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為政府公共政策化和公共管理社會化。

（二）新公共管理的“解題”特色

⑴“誰來管理”問題，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會管理和公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)模畱?yīng)全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。實現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會轉(zhuǎn)移的重要思路：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。⑵“如何管理”方面：引進(jìn)市場競爭機制和私部門成功管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)：①廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。②政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。③由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。④通過多種形式授權(quán)改善公共部門工作。⑤放松嚴(yán)格行政規(guī)制，實施嚴(yán)明績效目標(biāo)控制⑦重視公共人力資源管理。⑥文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

（三）新公共管理的理論困難與受到的批評

⑴新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門和私人組織、公共管理和私人管理的差異是根本性質(zhì)的，很難回避。解決這一困難的兩個辦法存在風(fēng)險與疑惑：

①假設(shè)本質(zhì)上沒有差別讓一般管理長驅(qū)直入，則會危及其“公共性”，且對其本身帶來極大沖擊； ②決策層面堅持公共性，執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問。⑵新公共管理面臨的主要批評：是其沉溺于市場基本教義，事實證明任何對市場的過度依賴都是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（四）新公共管理的借鑒意義（啟示）：

1.必須加大政府體制創(chuàng)新力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面； 2.充分認(rèn)識市場機制是改善政府績效的有效手段，引入競爭機制用市場力量改造政府，提高政府工作效率； 3.必須增強政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系；

4.注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。課后閱讀：代理人的“道德困境”

第三章 公共管理的主體

第一節(jié) 公共組織的理論

一、公共組織的概念

（一）組織和公共組織：

1.組織：是人們按一定目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的

有機結(jié)合體，是為實現(xiàn)某種目的有意識建立的人類群體。簡單說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定人際關(guān)系三種要素構(gòu)成的特殊的人群體系。

2.公共組織：是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。包括：政府、以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織。

3.非公共組織：一般不以公共利益為目標(biāo)，他們做追求和維護(hù)的是組織成員的私人利益。

（二）公共組織基本要素

1.物質(zhì)要素: ①人員。按組織目標(biāo)職能將不同專業(yè)水平年齡的人組合起來，是公共組織的主體和核心； ②經(jīng)費。維持公共組織運營和發(fā)展；③物資設(shè)備。是公共組織賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.精神要素： ①目標(biāo)，組織產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)和原因，是組織存在的靈魂、前進(jìn)的方向，本質(zhì)上反應(yīng)組織 的基本職能。包括：任務(wù)、目的、指標(biāo)、數(shù)量、質(zhì)量、時限等，分總目標(biāo)、分目標(biāo)、工作目標(biāo)。②責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，組織系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務(wù)權(quán)力責(zé)任的從屬并列關(guān)系 ③人際關(guān)系，穩(wěn)定組織內(nèi)在要素，調(diào)動成員主動性、積極性。

二、公共組織的性質(zhì)

（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別

①基本目的不同。非公共組織：追求組織成員私人利益，為相關(guān)利益者服務(wù)；

公共組織：追求全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是全國社會成員整體利益，實現(xiàn)公共利益。

②提供產(chǎn)品不同。非公共組織：從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)，向社會提供私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，購買和享用其產(chǎn)品；公共組織：為社會提供公共產(chǎn)品，無需單獨付費或只需支付有限使用的費用。③管理對象不同。非公共組織：本組織成員，對本組織外社會成員的活動無權(quán)干涉； 公共組織：可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。

④活動依據(jù)不同。非公共組織：服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)。其權(quán)力建立在組織成員平等契約關(guān)系上；公共組織以國家強制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點。

（二）公共組織的性質(zhì)：

①社會性。公共組織的基礎(chǔ)。從根本上維護(hù)社會利益，維護(hù)社會統(tǒng)治秩序，履行社會管理任務(wù)。②權(quán)威性。強制服從是政府權(quán)威突出特征。對于特定對象，非政府公共組織也具有權(quán)威。

③法制性。是公共組織權(quán)威性的基礎(chǔ)，公共組織建立、撤銷以及開展活動都以憲法和法律為依據(jù)。

④系統(tǒng)性。公共組織是依法設(shè)置、由若干要素按照一定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)所組成的職責(zé)分明、協(xié)調(diào)有序的有機整體，其組織系統(tǒng)遍布全國各地。

⑤主動性。主動適應(yīng)社會發(fā)展變化。研究、提出社會各項事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，為社會生產(chǎn)和生活服務(wù)。

三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

（圖3-1P65）公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系：

①最高層次公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政總目標(biāo)、總方針、總政策和總實施方案，最高層次公共組織，是開放的公共組織。

②中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作實際，制定本單位具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。

③基層公共組織為技術(shù)操作層，執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織協(xié)調(diào)、指揮下，負(fù)責(zé)技術(shù)操作性的具體工作。組織基本為封閉型，技術(shù)方法的選擇是公共組織內(nèi)部問題。

（增）評價：公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中的優(yōu)缺點： 優(yōu)點：①分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； ②行動迅速，能及時根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，有利就地監(jiān)督和控制； ③能發(fā)揮各層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作； ④各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。

缺點: ①各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通； ②容易形成地方的塊塊分割，不利各 地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展；③容易形成地方主義，不利中央對地方的宏觀控制。

（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)

1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工：指按公共管理業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位，是其平行分化的基本方式。

（增）優(yōu)點：①符合分工專業(yè)化的原則，提高管理效率。②有利統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)，避免 政出多門。③體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。

缺點：①業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易條條分割，不利合作協(xié)調(diào)。②分工過細(xì)，易造成部門林立。③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確劃分，易產(chǎn)生組織沖突。

2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分別設(shè)置公共組織部門。根據(jù)公共管理過程咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門等。（增）評價 優(yōu)點: ①注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利提高管理人員專業(yè)技術(shù)知識；

②從事某項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利節(jié)省人力、物力、財力； ③公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：①工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；

②使用上有局限性，只能對有較大獨立性的程序可設(shè)置部門，多數(shù)工作程序無法獨立出來。

3.按管理對象分工：按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行部門設(shè)置。最常見的是政府經(jīng)濟行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。（增）優(yōu)點：①根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。②群眾對公共組織職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督

缺點：①管理對象增多，導(dǎo)致部門林立，不利精簡節(jié)約。

②容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性工作無人管理的現(xiàn)象。③容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙整體的利益。

④按服務(wù)對象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。

（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式

1.直線制。垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮，縱向管理橫向輔助。

特點：機構(gòu)簡單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個人負(fù)責(zé)。適于小規(guī)模任務(wù)。缺點：等級森嚴(yán)，形式呆板，不利成員主動性積極性的發(fā)揮。

2.職能制。按專業(yè)分工設(shè)置職能部門，部門在自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)行使職權(quán)。優(yōu)點：解決主管領(lǐng)導(dǎo)對專業(yè)指揮的困難。

缺點：各職能部門都有指揮權(quán)，多頭領(lǐng)導(dǎo)不好協(xié)調(diào)。

3.直線職能制。直線制為基礎(chǔ)，行政首長下設(shè)職能部門從事專業(yè)管理，并作該級領(lǐng)導(dǎo)的參謀。優(yōu)點：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制；缺點：易忽視參謀部門作用，過分強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。被廣泛采用的原因：簡單有效。“直線-職能-參謀“結(jié)構(gòu)，橫豎分工明確。4.矩陣制。由專門從事某項工作的項目組形式發(fā)展來的組織結(jié)構(gòu)。

特點：縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強，機動靈活。缺點：缺乏穩(wěn)定性。不能大規(guī)模運用，發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)沖突。適用：工作內(nèi)容變動頻繁、每項工作完成需運用眾多技術(shù)知識的組織；或為一般組織安排臨時性工作任務(wù)的補充結(jié)構(gòu)形式。

第二節(jié) 公共組織的類型

一、政府組織

（一）政府的概念

⑴國際法意義的政府是主權(quán)國家的要件，指某一國家或地區(qū)合法代表者，是主權(quán)國家代理者。

⑵國家必須具備的條件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是國家；③政府，有一個或更多的人代表人民，并按本國法律統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是國家；④主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。

⑶政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團借以實現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關(guān)，是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。

⑷行政學(xué)上的政府：專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關(guān)。

⑸社會學(xué)上的政府：是社會組織的一種，與一般的社會組織相比，有較強的政治性。

綜上：政府：國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)。廣義政府：指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家立法、司法、行政機關(guān)。立法機關(guān)制定法律，行政機關(guān)執(zhí)行法律，司法機關(guān)運用法律審判案件。

狹義政府：僅指國家行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。本書主要研究狹義政府。

（二）政府的主要類型（現(xiàn)代國家政府形式）：

1.總統(tǒng)制政府：是以總統(tǒng)為政府首腦的政權(quán)組織形式，國家行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制國家，政府機關(guān)較徹底采用三權(quán)分立原則。總統(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。

2.內(nèi)閣制政府：是在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)。總理擔(dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。

3.委員會制政府：或合議制政府，職權(quán)不由一個行政首長行使，而由一個委員會集體行使。

二、非政府公共組織

（一）非政府公共組織的概念 非政府公共組織，指承擔(dān)公共物品生產(chǎn)與提供、進(jìn)行公共事務(wù)管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。

（二）非政府公共組織的主要類型

1.公共事業(yè)組織：包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位

2.公共企業(yè)組織：指中央或地方政府授權(quán)管理公共事務(wù)、提公共物品的國有企業(yè)。

3.社會中介組織：介于政府、企業(yè)、社會公眾之間的從事咨詢、服務(wù)、溝通、監(jiān)督、仲裁、公證等活動的非營利組織。包括會計事務(wù)所、律師事務(wù)所等。

4.社會團體：中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。5.民間自治組織：指在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的組織。

三、公共組織的作用

（一）公共組織是公共管理的主體：

公共組織是管理社會公共事務(wù)的主體，是公共管理活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量源泉。

（二）公共組織是公共管理活動的基本支點：組織和人事是一切管理活動的兩個支點，構(gòu)成管理活動的基本框架，公共組織是公共管理人員的載體。

（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量：公共組織是人，體力精力聰明才智的放大；是人力物力財力和時間效用的放大，形成強大的組織力量，充分利用資源，避免浪費。

第三節(jié) 公共組織中的人員

一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者

（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者

1.兩種含義： ①領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程； ②領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團。2.理解涵義把握三點：

⑴領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。

⑵領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個人所具有的品德、才能、知識和感情等非權(quán)力的影響力。

⑶領(lǐng)導(dǎo)目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織目標(biāo)。概括講：領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動過程。3.領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為：

1.權(quán)力性影響力。由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。

2.非權(quán)力性影響力。與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界賦予的。特點是自然形成，比權(quán)力影響力更具影響，有權(quán)力影響力起不到的作用。

3.公共管理學(xué)還從權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)

1.思想品德素質(zhì)：廉潔奉公、秉公行政、忠于職守、聯(lián)系群眾、善于團結(jié)；

2.文化知識素質(zhì)：社會科學(xué)、自然科學(xué)基礎(chǔ)知識；公共管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、國民經(jīng)濟管理知識； 本職工作業(yè)務(wù)知識；豐富的生活工作經(jīng)驗知識。

3.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)：認(rèn)識、組織管理、創(chuàng)新、表述、快速應(yīng)變能力。

4.心理素質(zhì)：熱情冷靜、靈活堅定、自制勇敢、謹(jǐn)慎、有膽有識魄力過人、公平正直光明磊落、豁達(dá)大度嚴(yán)己寬人、務(wù)實質(zhì)樸誠實精明、謙虛自尊舉止文明、嚴(yán)肅活潑樂觀熱忱。5.身體素質(zhì)：身體健康、生命力旺盛、精力充沛。

（三）領(lǐng)導(dǎo)方式：指在特定的環(huán)境中采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和傾向性。領(lǐng)導(dǎo)方式大致分為四種類型：

1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式：指領(lǐng)導(dǎo)者個人決定一切，要求下屬絕對服從，已完成任務(wù)為直接目標(biāo)，以采用權(quán)力控制手段為主要形式的一種領(lǐng)導(dǎo)方式。特點：確定明確的目標(biāo)；嚴(yán)格的組織控制；嚴(yán)密控制下級的行為過程；注重物質(zhì)成果；行為方向是自上而下的。

2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式：領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)動下屬參與討論、共同商量、集思廣益，然后進(jìn)行決策，做到上下通融、和諧一致地工作。以調(diào)動人的主動性為直接目的，以激勵為主要手段，表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者對決策目標(biāo)的自覺感受，對決策實施方法的自主選擇。特點：領(lǐng)導(dǎo)對下屬給予感情支持；心理滲透；提供參與機會；實施能力培養(yǎng)；行為方向是雙向的、上下結(jié)合；領(lǐng)導(dǎo)力求促進(jìn)人際關(guān)系的和諧。

3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式：指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。

4.“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式 ：當(dāng)事情已按照他固有的規(guī)律運行時，領(lǐng)導(dǎo)者不再改變它，而是讓它按自己的方式進(jìn)行；實質(zhì)是形放實不放，放小不放大；領(lǐng)導(dǎo)者超脫于具體事物之上，只管帶有全局性、方向性、關(guān)鍵性的大事情。

5.領(lǐng)導(dǎo)方式的運用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論：關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境間的相互影響。認(rèn)為，一種具體領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨被領(lǐng)導(dǎo)者特點和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示： E= f（L，F(xiàn)，S）E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性 L—領(lǐng)導(dǎo)者 F—被領(lǐng)導(dǎo)者 S—環(huán)境 f—函數(shù)關(guān)系

領(lǐng)導(dǎo)工作受領(lǐng)導(dǎo)者所處客觀環(huán)境的影響。領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)。

二、公共組織中的一般管理者

（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別：管理者是被任命的，擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵和處罰，影響力來自所在的職位所賦予的正式權(quán)力——領(lǐng)導(dǎo)者則可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運用正式權(quán)力影響他人活動。

（二）管理者的主要類型與職責(zé).據(jù)公共管理活動中地位與作用的差異劃分：

①決策成員是公共組織中參與制定組織目標(biāo)、總體規(guī)劃、發(fā)展計劃和重大項目決定的個人或集體。決策集團是一個具有相對穩(wěn)定性、正式的核心組織。決策人員是公共組織中樞系統(tǒng)構(gòu)成成分。

②執(zhí)行人員是參加程序性執(zhí)行工作的全部公共組織成員。按崗位不同，可區(qū)分為 領(lǐng)導(dǎo)人員、計劃人員、指揮人員、實施骨干等類別。

③監(jiān)督人員是公共組織中負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的專職機構(gòu)的工作人員。是公共權(quán)力正確運用、組織系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)、達(dá)到特定目標(biāo)的重要保障；按照具體工作不同，又可分為行政監(jiān)察人員和審計人員。

④咨詢?nèi)藛T是根據(jù)公共管理實踐需要對公共管理理論、方針政策、管理目標(biāo)、重大項目、專門課題進(jìn)行調(diào)查研究、提供決策預(yù)選方案和咨詢意見的人員。

三、被管理者

（一）內(nèi)部被管理者——公共組織成員

1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分：行政首長、主持工作主要負(fù)責(zé)人——其部下工作人員

2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分：特定工作程序和工作關(guān)系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用人員和處于被控制、服從、執(zhí)行地位的人員。

（二）外部被管理者——社會公眾

1.關(guān)系：社會公眾是公共管理的基本主體，他們創(chuàng)建公共組織，指導(dǎo)公共管理活動基本方向；公眾個人是公共管理中的被管理者，個人利益以集體利益為依歸，服從公共組織管理。2.具體說，社會公眾影響公共管理的方面：

①社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。

②社會公眾的意見決定公共管理的合法性程度。管理的權(quán)威來自被管理者接受服從的程度。③社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。④社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。

第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

科層制（或譯官僚制）理論，是德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯“組織理論之父”龐大政治社會思想的有機組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織存在都是靠權(quán)威維持的，合法的權(quán)威有三種類型： ①基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；②基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人型權(quán)威；③基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。每一種權(quán)威各有其理想的組織，科層制是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

1.組織標(biāo)準(zhǔn)化。為完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：⑴分工專業(yè)化；⑵工作指標(biāo)化；⑶人員統(tǒng)一化。

2.工作秩序化。秩序是一切組織存在發(fā)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強調(diào)在公共組織內(nèi)部各要素、環(huán)節(jié)間形成有機聯(lián)系，使相關(guān)組織間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成一個無障礙的工作流。要求理順組織內(nèi)外各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。

3.管理規(guī)范化。科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系干擾。包括：

①組織成員間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切人為、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人際關(guān)系的影響。②對所有人一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

③明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。④精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、傳統(tǒng)科層制組織的困境

（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述。1.傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：

①把專業(yè)化分工原理廣泛引入組織管理中，提出職能化（專業(yè)化）管理原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及發(fā)展演變奠定一般的原則基礎(chǔ)。

②總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織。③倡導(dǎo)“理性化－法律化”組織形態(tài)，強調(diào)組織運作應(yīng)以法律為規(guī)范。

總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究所追求的理想組織是一個目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。2.傳統(tǒng)科層制理論的不足表現(xiàn)為：

①只研究公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，忽視組織動態(tài)面的研究。關(guān)注重點是組織結(jié)構(gòu)、如何分工、建立層級節(jié)制體系、訂立法令規(guī)章工作標(biāo)準(zhǔn)，但法規(guī)制度過于繁瑣，會影響組織目標(biāo)的實現(xiàn)。

②強調(diào)組織非人格化、理性化，忽視對人的主觀能動性及多方面需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟動物，忽視人的尊嚴(yán)與價值。

③只將組織當(dāng)作封閉型系統(tǒng)研究，沒有探討組織與其外在環(huán)境間的相互關(guān)系、相互影響。

（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷

1.科層制管理造就剛性官僚系統(tǒng)，象一部機器沒有靈活性和主動精神，只有齒輪間被動運轉(zhuǎn)。2.采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。

3.排除競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。4.依靠條塊分割的專業(yè)化單位解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。

總之，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來穩(wěn)定公平精確的邏輯規(guī)范。但公共組織科層制，形成典型的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，傳統(tǒng)的官僚體制還可以勝任。但在新興信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物變化幅度與速度大大增加，科層制管理模式已不能有效運轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革：

（一）公共組織變革的主要動因（外部因素）：

1.經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革。經(jīng)濟體制變化永遠(yuǎn)是公共組織變革的重要動因。人類社會從自然經(jīng)濟形態(tài)到市場經(jīng)濟時代，作為公共管理主體的公共組織也在不斷變革。

2.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革。政治制度質(zhì)變：指新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質(zhì)的根本性變化，決定公共組織為誰服務(wù)，使公共組織發(fā)生根本性質(zhì)的變化。此時公共組織的變革表現(xiàn)為：制度的全面重新設(shè)計與確立。

3.社會發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革。社會發(fā)展程度四個衡量方面：

①社會企事業(yè)組織發(fā)育獨立成熟程度②社會群團組織獨立程度和參與意識③大眾傳媒對社會介入程度和

自身現(xiàn)代化程度，促進(jìn)公共組織自律意識的形成④公民素質(zhì)高低，影響公民對公共組織目標(biāo)的理解和認(rèn)同。4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革。科技高度發(fā)達(dá)的信息社會和全球化，密切國家間的關(guān)系，要求各國政府在、政策、職能、組織結(jié)構(gòu)上相互銜接，共同應(yīng)對挑戰(zhàn)；估計關(guān)系中的重大問題，要求各國政府作出相應(yīng)的對策，調(diào)整自己的政策乃至職能和機構(gòu)。

（二）公共組織變革的目標(biāo)

1.提高公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。2.加強公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。

（三）公共組織變革的主要內(nèi)容。1.公共組織職能的變革

①職能作用的領(lǐng)域：公共組織由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。

②職能作用的性質(zhì)：公共組織由保衛(wèi)性統(tǒng)治性職能為主向管理性服務(wù)性職能為主方向轉(zhuǎn)變。③職能的分化程度：公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。④職能行使方式：公共組織由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主；由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟手段為主。2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革 公共組織結(jié)構(gòu)：公共組織各要素排列組合方式。包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。⑴橫向部門結(jié)構(gòu)：公共組織變革有：①公共管理過程：正由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。②公共管理的作用領(lǐng)域：由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會，精簡、撤并相應(yīng)部門，與此相應(yīng)，增強政府對社會尤其是對經(jīng)濟宏觀管理部門。

⑵縱向?qū)蛹墸汗步M織結(jié)構(gòu)有從集權(quán)式尖塔型結(jié)構(gòu)形式向分權(quán)式扁平型結(jié)構(gòu)形式發(fā)展趨勢。3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革

權(quán)力分配關(guān)系發(fā)生調(diào)整：一般事務(wù)管理從集權(quán)型走向分權(quán)型，宏觀事務(wù)管理從分權(quán)型走向集權(quán)型。①公共組織向社會組織還權(quán)。以政府為主的公共組織還權(quán)于社會是時代的潮流。

②橫向分權(quán)。公共組織權(quán)力體系由單純直線型向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存轉(zhuǎn)變。③在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。

第四章 公共管理的物品及供給

第一節(jié) 公共物品的含義和類型

一、公共物品的含義

公共物品是相對那些可以劃分為企業(yè)或個人消費單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項目。表：公共物品與私人物品的消費模式比較（P）

二、公共物品的特性

1.受益的非排他性：在消費過程中，技術(shù)上不能將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品受益范圍之外；或者這種排除在技術(shù)上可行，但成本太高。

2.消費的非競爭性：指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。

3.效用的不可分割性：指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費特點。（增）

三、判別公共物品的步驟（圖表P91~92）

四、公共物品的分類

（一）純公共物品和準(zhǔn)公共物品.依據(jù)是否具有非競爭性和非排他性這兩種特性劃分，可分為:（1）同時具有排他性與競爭性的純私人物品；（2）具有排他性與非競爭性的俱樂部產(chǎn)品。（3）具有非排他性與競爭性的公共資源；（4）同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品 俱樂部產(chǎn)品和公共資源都屬于準(zhǔn)公共物品

1.俱樂部產(chǎn)品，特點是在特定限度內(nèi)消費上具有非競爭性，同時在技術(shù)上很容易排他。特性在于：當(dāng)消費成員超過一定數(shù)量時就會發(fā)生擁擠現(xiàn)象，破壞其非競爭性。

2.公共資源：消費具有競爭性，但無法有效第排他，不能將不付費者排除在消費之外。

①對這類物品的消費不用支付成本，參與者在個人理性的驅(qū)使下追求利益最大化而不計較公共資源由此而支付的成本，導(dǎo)致集體非理性。②公共資源的競爭性意味著個體消費的增加會給其他人帶來負(fù)的外部效應(yīng)。

（二）混合物品和公共中間品

1.混合物品具有較大范圍的正的外部性。教育、衛(wèi)生、科技都屬于這類物品

2.公共中間品：未被最終消費、而被用作投入、進(jìn)入生產(chǎn)過程的公共物品。消費主體一般是廠商。

（三）全球性公共物品、全國性公共物品、區(qū)域性公共物品和地方性公共物品

（四）公共物品與公共服務(wù)

1.公共服務(wù)是指向社會公眾提供基本的、范圍廣泛的、非營利性的服務(wù)。具體來說： ①是面向大眾的服務(wù)②用于滿足人們基本生活需求的服務(wù)③內(nèi)容十分廣泛④非營利性的

2.公共物品現(xiàn)實中的三種類型：①實物公共物品，如國防、交通設(shè)施②精神（規(guī)范）性公共物品，如制度、思想和文化③信息類公共物品，在不考慮知識產(chǎn)權(quán)和專利的情況下，具有共享性，如天氣預(yù)報等。

五、公共物品和私人物品供給。市場機制供給和需求無效率的原因：兩種效率損失

①在消費是競爭性而排他不可行的情況下，市場提供公共物品將引起一種效率損失，即可能導(dǎo)致公共物品供給不足。

②公共物品的非競爭性消費使增加一個人消費引起的邊際成本為零，按價格等于邊際成本的資源有效利用原則，對這一產(chǎn)品消費不應(yīng)該收費。但新增加消費者的邊際成本為零，并不說明提供這一產(chǎn)品不需要成本。所以如果由市場提供，則必然會收費，阻止人們消費這一物品 效率損失意味著公共物品領(lǐng)域資源配置的市場失靈。市場失靈，并不是社會不需要公共物品，市場失靈后，政府公共機關(guān)負(fù)責(zé)社會公共物品供給，成為市場經(jīng)濟條件下政府的基本職能。

第二節(jié) 公共物品的供給

一、公共物品供給的特點

①政府是公共物品的供給主體：通過稅收、財政預(yù)算籌集資金，投入公共部門形成供給能力； ②公共物品的供給具有規(guī)模性：公共物品是大眾需求、大眾消費，需要規(guī)模供給；

③公共物品的供給往往無差異：公共物品以大多數(shù)人利益為價值取向，不可能單獨消費；

④公共物品的供給具有非均衡性：公共物品需求不確定性，供給總是滯后或超前于市場需求。因為光盤內(nèi)公共物品消費的彈性和可替代性總體大于私人物品，因此供求非均衡一般不會導(dǎo)致過剩或短缺危機。

二、政府機構(gòu)與公共物品的供給。政府官僚機構(gòu)提供公共物品同私人部門提供私人物品的差別： ①政府官僚機構(gòu)中不存在提供同種公共物品的競爭，缺乏刺激降低公共部門服務(wù)效率。

②政府機構(gòu)官僚不以利潤最大化為工作目標(biāo)。追求利潤必然降低成本，不以營利為目的政府機構(gòu)提供公共物品，往往與較高的成本相伴隨。

③公共物品常不以價格形式出售。社會成員對公共部門工作評價時，敏感程度低于市場價格。

④實證分析表明官僚對政府預(yù)算極大化的追求，必然導(dǎo)致公共物品或服務(wù)的供給量過剩，而高于其最佳的產(chǎn)量水平。圖 10-3（A/B）有助于解釋這個結(jié)論：（圖P99）

三、公共物品有效供給的條件

（一）帕累托最優(yōu)供給量（圖P100）【不懂，查資料】

公共物品的價格事實上就是稅收，公共物品有效供給的分析是假定以個人交納的稅收負(fù)擔(dān)公共物品的生產(chǎn)成本，稅收應(yīng)由個人收益程度決定，實行差別稅收，這稱為稅收的收益原則。

（二）公共物品最優(yōu)供給的均衡分析

1.庇古均衡：公共物品消費的的邊際效應(yīng)等于稅收的邊際負(fù)效應(yīng)

2.局部均衡與一般均衡 3.林達(dá)爾均衡（Lindahl Equilibrium）（圖P103）

公共物品有效供給的關(guān)鍵：消費者按自己從公共物品消費中獲得的邊際效用水平真實地表示自己對公共物品的需求，相應(yīng)承擔(dān)公共物品的成本。這也正是公共物品有效供給的困難所在。“搭便車”行為使公共物品實際供給水平遠(yuǎn)低于最優(yōu)水平；或“夸大需求”導(dǎo)致過度供給 必須設(shè)計一種能準(zhǔn)確揭示人們偏好的機制，實現(xiàn)公共物品有效供給。

四、準(zhǔn)公共物品與混合物品的供給（太亂了?）

（一）準(zhǔn)公共物品與混合物品特點

⑴擁擠性的公共物品：混合物品的一種，指那些隨消費者人數(shù)增加而產(chǎn)生擁擠，從而會減少每個消費者從中獲得的效益的公共物品或服務(wù)。效用雖然共享，但消費上具有一定競爭性。（P105）

⑵價格排他性的公共物品：另一種混合物品，指那些效益可以定價，可以在技術(shù)上實現(xiàn)排他性的公共物品或服務(wù)。特點是①的效用名義上向社會提供，即誰都可以享用；②在受益上卻可以排他，即誰花錢誰受益。

（二）混合物品的供給 ①理論上說法：私人物品或服務(wù)由私人部門通過市場提供，公共物品或服務(wù)由政府部門以非市場方式提供； ②實踐上，很難將市場供給和政府供給截然分開。許多物品或服務(wù)上，二者相互交織，突出表現(xiàn)在混合物品或服務(wù)的供給上；

③混合物品或服務(wù)的共同特點：由私人部門通過市場提供，也可由政府部門給予補助的辦法通過市場提供。

1、擁擠性公共物品的供給。收費實現(xiàn)排他性。

2、價格排他性公共物品的供給。生產(chǎn)和消費上可能產(chǎn)生正的外部效應(yīng)。必須由政府補貼，否則供給不足。

五、公共物品供給的變化趨勢（P106）

①公共物品供給主體的多元化：社會團體、公益組織、私人投資者、營利性公司；

②公共物品供給結(jié)構(gòu)趨向豐富：劃分消費群體消費層次，提供特定公共服務(wù)內(nèi)容和項目；

③公共物品供給質(zhì)量日趨提高：科技進(jìn)步、需求更高、客觀條件更好、市場機制促進(jìn)。

第三節(jié) 政府與公共物品供給

一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生產(chǎn)：公開招標(biāo)、管理合同、租賃協(xié)議

（二）政府供給的兩種方式：

（1）政府直接生產(chǎn)：純公共物品、自然壟斷性很高的準(zhǔn)公共物品；

（2）政府間接生產(chǎn)：政府利用預(yù)算和政策安排形成經(jīng)濟刺激，引導(dǎo)私人企業(yè)參與公共物品生產(chǎn)。實質(zhì)是：在公共物品生產(chǎn)過程中引進(jìn)市場和私人力量。方式有：

①政府與私人簽定生產(chǎn)合同：具有規(guī)模經(jīng)濟效益的壟斷性行業(yè)；②授權(quán)經(jīng)營：外部性明顯的公共物品 ③出讓經(jīng)營權(quán)：初始投資量巨大，隨后經(jīng)營所需資本量較少，具有競爭性的公共物品 ④政府經(jīng)濟資助：營利性性不高、未來才能盈利、風(fēng)險大的公共物品 ⑤政府參股：初始投資量大的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

二、改革政府在公共物品管理中的行為

（一）應(yīng)有進(jìn)有退，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟活動領(lǐng)域。

政府應(yīng)從絕大多數(shù)私人物品直接生產(chǎn)領(lǐng)域退出，通過拍賣和股份制改造等方式，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到教育、科學(xué)、安全秩序和社會保障等公共物品領(lǐng)域，增加這些領(lǐng)域的政府投入，改變公共物品領(lǐng)域政府進(jìn)入不足、公共物品供給短缺的現(xiàn)狀。如： ①對意識形態(tài)傾注更多的政府關(guān)注；②對貨幣穩(wěn)定、國際匯率、利率、金融信貸體制穩(wěn)定等問題投入更多公共資源；③高風(fēng)險具有戰(zhàn)略意義的新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；④法制建設(shè)和社會保障體系的完善，保證自由、公正、食品、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老。

（二）應(yīng)完善公共物品的提供方式，將政府直接和間接生產(chǎn)結(jié)合起來，提高公共物品的供給效率。①具有規(guī)模經(jīng)濟效益的自然壟斷性公共物品，通過生產(chǎn)合同由私人企業(yè)提供； ②外部性顯著的公共產(chǎn)品，通過經(jīng)營許可制度授權(quán)私人企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；

③盈利性不高或預(yù)期收益高但風(fēng)險大的公共物品，通過各種形式經(jīng)濟資助支持私人企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；

④初始投資較大的基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品，通過參股形式向私人企業(yè)提供資本和分散私人投資風(fēng)險，與私人企業(yè)共同承辦。

（三）公共物品生產(chǎn)的主體（投資主體）應(yīng)多元化，允許鼓勵私營企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營公共物品。

（四）將市場機制引入公共物品供給領(lǐng)域，使該領(lǐng)域成為行政方式和競爭方式共同調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。

（五）應(yīng)明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機制。

應(yīng)根據(jù)公共物品公共性程度和規(guī)模經(jīng)濟大小，明確各類公共物品應(yīng)由哪一級政府負(fù)責(zé)提供，明確中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分。

第五章公共管理職能

第一節(jié) 公共管理職能概述

一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因

（一）公共管理職能的內(nèi)涵

職能：指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。

公共管理職能：指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。公共管理職能具體理解：

1.公共管理職能實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括政府行政機構(gòu)為核心各類公共管理組織。

2.公共管理職能實施的依據(jù)：國家或社會通過某種途徑賦予公共管理組織某種特定權(quán)力或者權(quán)威。①國家通過憲法法律形式賦予政府機構(gòu)一定公共管理權(quán)力，當(dāng)代政府主要是行政權(quán)力。②社會性公共管理組織不具有實施公共管理的正式權(quán)力，而依賴由某種特定因素自發(fā)形成的權(quán)威來運行。如慈善機構(gòu)，志愿者組織的權(quán)威來自自身行為和社會認(rèn)同。

3.公共管理職能的內(nèi)容：公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。4.公共管理職能是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5.公共管理職能是一個獨立、完整的體系。公共管理職能與政府職能既有聯(lián)系，又有區(qū)別。政府職能是公共管理職能體系的核心構(gòu)成部分，社會自治能力加強和政府職能社會化改革的展開，公共管理職能超出政府職能的范圍。

（二）公共管理部門及其職能的存在原因

①公共管理部門及其職能體系的存在是與人類社會共始終的客觀需求

其表現(xiàn)形式因生產(chǎn)力和社會分工發(fā)展階段的不同而不同。是人類社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物與社會維持和發(fā)展的必然要求。

②公共管理部門及其職能體系的存在是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。

③公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況與特定社會的自治能力密切相關(guān)。

現(xiàn)代國家，社會自制能力強弱直接影響公共權(quán)力組織的職能社會化進(jìn)程以及非正式公共組織的發(fā)達(dá)程度。

二、公共管理職能的構(gòu)成

（一）公共管理的程序性功能

①決策：管理者為解決問題、達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動方案的一項基本的管理職能。他貫穿于一切管理活動之中。從動態(tài)運行角度看，主要包括：確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計方案、最終方案抉擇與實施等一系列基本步驟與內(nèi)容。

②組織：基于人類對合作的需要。若想在實現(xiàn)決策目標(biāo)的過程中產(chǎn)生比各個個體功能之和更大的功能、更高的效率，需要根據(jù)工作的要求和成員的特點，將適當(dāng)?shù)娜税才旁谶m合的崗位上，用規(guī)則制度確定各個成員之間的職責(zé)關(guān)系，以形成一個有機的組織結(jié)構(gòu)，并使整個組織得以運轉(zhuǎn)。基本內(nèi)容：組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、人員配備、力量整合。

③領(lǐng)導(dǎo)：通過指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強相互間的理解、統(tǒng)一人們的思想和行為、激勵每個成員自覺地為實現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力。包括：指揮、溝通、協(xié)調(diào)、激勵等基本職能活動。

④控制：通過建立信息反饋和績效評估機制，把決策實施過程中所取得的各種效果與所要實現(xiàn)的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行比較并評價，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各種偏差，以保證預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)的一種職能活動。類型：宏觀控制和微觀控制；嚴(yán)格的實踐性和階段性要求；包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效和糾正偏差三個步驟。

（二）公共部門的任務(wù)性職能：以政府機關(guān)為核心的公共部門主要行使：

1.經(jīng)濟職能

（1）宏觀調(diào)控職能：指對整個國民經(jīng)濟進(jìn)行的總量管理。包括制定國民經(jīng)濟計劃和重大國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟適度增長和良好經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力、交通、郵電等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場體系形成和發(fā)展等。（2）微觀管理職能：指作為市場主體存在的各類公共組織。如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。

2.政治職能：公共部門的政治職能是指防御外來入侵與滲透、鎮(zhèn)壓敵對階層反抗、制止打擊不法分子破壞活動、妥善處理人民內(nèi)部關(guān)系，建立維護(hù)有利統(tǒng)治階級的社會秩序的系列政治職能活動。即：對內(nèi)維護(hù)社會秩序、對外維護(hù)國家安全的職能活動。

（1）民主建設(shè)：是當(dāng)代民主國家政治制度的根本要求，是公共部門管理遵循的基本原則。具體措施：①堅持完善人民代表大會制度②制度上保證人民依法行使管理國家權(quán)利，政府必須在職權(quán)范圍內(nèi)加強法制建設(shè)③政府公共管理工作要堅持民主原則，吸收人民參與接受人民監(jiān)督④加強自治性社會組織建設(shè)，使人民充分行使自治權(quán)。

（2）社會治安：運用法律、政策、條例等約束機關(guān)團體和個人行為，維護(hù)安全穩(wěn)定的法律秩序，確保公民權(quán)利不受侵害。也稱政治專職職能或暴力鎮(zhèn)壓職能。

（3）國家安全：加強國防軍事建設(shè)和外交活動，防御外來侵略和顛覆保衛(wèi)國家安全、世界和平，反對霸權(quán)主義。制定科學(xué)合理的外交政策，加強政府軍事保衛(wèi)職能。

3.社會管理職能：指公共部門為維持正常社會生活水平與生活秩序，增進(jìn)國民福利而生產(chǎn)供應(yīng)社會福利性產(chǎn)品和服務(wù)的管理職能活動。

（1）提供社會保障：公民基本生存條件保障和確保社會經(jīng)濟活動正常運行的風(fēng)險規(guī)避機制。包括：社會保險體系（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四類）；社會救濟體系（對保險的補充）（2）促進(jìn)公正的收入分配：克服機會不均等；調(diào)節(jié)收入分配；改進(jìn)分配政策。（3）環(huán)境保護(hù)：直接控制、罰款、補貼。

4.文化職能：是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。經(jīng)濟和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者涉及物質(zhì)文明進(jìn)步和發(fā)展，后者涉及精神文明進(jìn)步和發(fā)展。兩者相輔相成、互相促進(jìn)。

第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變

一、傳統(tǒng)社會公共管理職能

傳統(tǒng)社會（前資本主義時期）一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。

1.原始社會公共管理職能極其簡單：①大多與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動分工。②不存在專門公共管理組織或職能。③職能運行方式是習(xí)慣化、非強制性的。2.前資本主義國家時期的公共職能體系基本特征：

①公共管理職能體系重心相當(dāng)清晰：以政治統(tǒng)治職能為中心。②社會事務(wù)管理職能十分薄弱。是由落后的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)：自然經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。③公共管理職能體系運行以國家暴力手段鎮(zhèn)壓為主要特征。與公共職能體系基本結(jié)構(gòu)相一致，由其社會矛盾對抗程度決定的。

二、西方國家公共管理職能及其變遷 根據(jù)內(nèi)在特點，西方國家公共管理職能發(fā)展分為三個不同階段：

（一）自由放任主義階段：特點：

①政治職能占據(jù)中心地位。運用國家機器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。

②在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門扮演維護(hù)秩序“守夜人”角色。③出于整體利益考慮，公共部門應(yīng)向社會提供某些類型的“公共商品”。

（二）國家干預(yù)主義階段：特點：

①政府權(quán)能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發(fā)展主流趨勢。由自由市場自身發(fā)展導(dǎo)致壟斷問題與社會財富“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生使自由放任資本主義無法僅憑市場自動調(diào)節(jié)促成社會資源有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財富增長，使社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。結(jié)果是以經(jīng)濟危機為核心的政權(quán)與社會秩序危機的持續(xù)加深，集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟危機與兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。

于是，所謂“行政國家”，即在法治基礎(chǔ)上以職能范圍、機構(gòu)與人員規(guī)模的不斷擴張為顯著特征的政府權(quán)能體系取代放任政府模式成為西方各國政府的發(fā)展取向。

②經(jīng)濟社會矛盾激化，為維持必要政治法律秩序，公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強。

③在經(jīng)濟與社會職能方面，各國普遍采取積極干預(yù)的職能模式。凱恩斯主義興起要求政府采取積極干預(yù)主義政策解決經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與社會福利等公共價值目標(biāo)問題。二戰(zhàn)后，大多數(shù)西方國家實施全面福利政策。

（三）新古典主義階段

1.干預(yù)主義公共管理職能模式的問題：

①它試圖將政治置于經(jīng)濟之上，將國家集體置于社會個人之上，與西方社會個人主義價值取向相違背。一旦條件允許就很難獲得廣泛政治支持。

②公共部門干預(yù)能否持續(xù)有效一直有爭議。自由主義公共職能模式一直試圖取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；自由主義更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟內(nèi)在發(fā)展要求。

③更重要的，事實表明，公共部門也不能解決好市場不能解決的問題，甚至給社會帶來更大損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始的低增長、高通脹、高赤字、高失業(yè)率的“滯脹”現(xiàn)象。

2.新古典主義（新自由主義）：基本理論要點是在重申個人理性假設(shè)基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主義主張公共管理職能體系特點：

①政治職能對內(nèi)統(tǒng)治職能尤其暴力鎮(zhèn)壓職能相對弱化，民主建設(shè)職能得到進(jìn)一步加強。②經(jīng)濟社會管理職能在公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。

③公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。

三、建國后我國公共管理職能的嬗變

（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系

我國參照前蘇聯(lián)模式建立的傳統(tǒng)公共管理職能體系的特點是政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面的高度集中統(tǒng)一管理。這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系的特征：

①以階級斗爭為公共管理部門工作重心。政治統(tǒng)治職能占主導(dǎo)地位，民主建設(shè)職能被忽視。

②經(jīng)濟管理職能：由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。很長時間內(nèi)，我國不存在現(xiàn)代意義的市場和現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。

③社會、文化等管理職能基本由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。除黨與政府及其有關(guān)附屬組織外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。

④公共管理職能運行方面，只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，一味依靠行政強制手段推行各項公共管理職能。

（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向

1.職能重心的轉(zhuǎn)移：黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)方面，使公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以經(jīng)濟與社會發(fā)展職能為重心。實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移。

2.公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變

公共管理職能體系：指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。我國公共管理職能體系具體構(gòu)成的發(fā)展趨勢： ①國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；

②宏觀經(jīng)濟調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；

③教科文等發(fā)展職能得到重視與加強，建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；

④對外交往職能急劇擴張，外交部和其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都強化其外交功能；⑤國家防衛(wèi)職能適當(dāng)加強。3.職能方式的轉(zhuǎn)變：

①在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)的重計劃反市場機制轉(zhuǎn)而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結(jié)合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。

②在社會經(jīng)濟職能運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。③在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟、法律手段為主。4.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（P132）：

①中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。②政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。③黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。④政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

第三節(jié) 市場經(jīng)濟中的公共管理職能

一、市場機制的缺陷

市場機制的作用是通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標(biāo)。然而，市場決不是萬能的，存在固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題。

1.市場不能消除壟斷和非公平競爭。市場有效性依賴于完全競爭的理想模式 2.市場不能解決外部性問題：

外部性：指某人的經(jīng)濟決策通過非市場的價格手段直接地、不可避免地影響其他人的效用函數(shù)，并成為后者自身不能控制的變量。外部性本質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)界限不明確。環(huán)境污染為外部不經(jīng)濟典型。即使在完全競爭條件下，也不能達(dá)到資源配置最優(yōu)。外部性的影響不通過市場價格機制產(chǎn)生的，獨立于市場之外，扭曲市場價格；外部性的范圍越廣，市場價格機制有效配置資源的作用越小，必須借助市場以外的力量加以糾正。3.市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求：公共物品具有消費的非競爭性和非排他性，公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在了普遍的“搭便車”現(xiàn)象，即大家都想從中受益，但誰也不愿意為此付費，致使公共物品的提供無利可圖；且公共物品的價格很難通過市場供求關(guān)系來確定，因此很難通過市場提供。

4.市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題：市場機制不可能自動使社會生活質(zhì)量的提高與地區(qū)的發(fā)展達(dá)到公平和相互協(xié)調(diào)；公平與效率是辯證統(tǒng)一的，效率與公平的矛盾 市場機制無法解決。5.市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡：

（1）市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，具有滯后性和盲目性。

（2）“合成謬誤”因為會導(dǎo)致經(jīng)濟不穩(wěn)定。所謂合成謬誤，指個人理性選擇的綜合效果可能導(dǎo)致集體性的非理性行為甚至災(zāi)難。自由市場經(jīng)濟具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，單靠市場的調(diào)節(jié)不能保持經(jīng)濟總量的綜合平衡和經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。

二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容

1.限制壟斷和促進(jìn)競爭：制定反壟斷法依靠法治影響市場結(jié)構(gòu)和競爭關(guān)系； 政府設(shè)立監(jiān)督管理機構(gòu)，監(jiān)督企業(yè)的論斷行為，審批企業(yè)間的兼并。

2.界定和維護(hù)財產(chǎn)權(quán)，克服外部性：財產(chǎn)權(quán)是規(guī)定資源歸屬和使用處置的權(quán)力；

明確界定財產(chǎn)權(quán)是市場有效運作的基本前提；外部性問題本質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)界限不明確； 糾正外部效應(yīng)的措施：征稅、法律保護(hù)、強制干預(yù)、道德教育

3.有效提供公共產(chǎn)品：提供社會正常運轉(zhuǎn)所需的、由社會投資所形成的各種軟件和硬件；軟件：法律制度

國防服務(wù)消防衛(wèi)生保健文體教育；硬件：基礎(chǔ)設(shè)施

4.保障收入分配的公正化：①以法律形式分地區(qū)確定勞動者最低工資標(biāo)準(zhǔn)②對個人征收累進(jìn)所得稅、抑制過高收入，增進(jìn)平等③實施工資和物價管制④增加轉(zhuǎn)移支付和其他各種福利措施，包括發(fā)放失業(yè)補助津貼和救濟金等。⑤增收高額財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅⑥舉辦公共工程，增加就業(yè)機會。

5.調(diào)控宏觀經(jīng)濟：①宏觀調(diào)控政策應(yīng)以保持貨幣增長穩(wěn)定和物價穩(wěn)定為主②政府增加開支應(yīng)以教育與基礎(chǔ)設(shè)施等于長期生產(chǎn)力發(fā)展有關(guān)的項目為主。③稅收調(diào)節(jié)方面，不易籠統(tǒng)地增稅減稅，應(yīng)改革具體的稅收制度，使其更為公平，有利于鼓勵生產(chǎn)和投資。

（考點）相機抉擇的宏觀經(jīng)濟政策：市場經(jīng)濟在微觀層次可有效地調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但在國民經(jīng)濟總量上很不穩(wěn)定，易導(dǎo)致周期型經(jīng)濟波動，需要公共部門，主要是政府出面進(jìn)行調(diào)控。在經(jīng)濟呈現(xiàn)過熱的征兆時，政府進(jìn)行干預(yù)，以期減少總需求，讓投資和消費不要過旺；當(dāng)經(jīng)濟滑向衰退時，政府設(shè)法刺激總需求，讓投資和消費恢復(fù)生機。

相機抉擇政策措施主要為兩類：①財政政策，調(diào)控政府開支規(guī)模和稅收高低； ②貨幣政策，以調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量來影響投資和消費。

三、公共管理職能的限度：

公共部門過度干預(yù)或無效干預(yù)，造成“政策失敗”現(xiàn)象。

1.公共決策復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇偏差：公共政策的決定方式有以下三種模式：投票決策、利益集團妥協(xié)決策、精英決策。三種模式均存在弊端反映了政府決策的復(fù)雜性。

2政策實施復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果扭曲：政策實施消耗資源、具有時滯性、效果不確定性

3尋租活動導(dǎo)致社會資源極大浪費：尋租活動實質(zhì)是權(quán)錢交易、以權(quán)謀私，最終導(dǎo)致經(jīng)濟資源浪費。4.公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)：原因：缺乏競爭、沒有降低成本的激勵因素、監(jiān)督信息不完備。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活，市場失敗要求公共部門介入，公共部門作用是彌補或矯正市場缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。公共部門功能措施要奏效，必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。

第六章公共管理的運行

第一節(jié) 公共決策

一、公共決策與公共管理

公共決策是指公共組織在管理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)過程中所做出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，并貫穿于整個公共管理過程的始終。

公共管理是公共組織特別是政府組織為履行公共管理職能，通過計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的一種社會活動。

（一）公共決策是公共管理的首要環(huán)節(jié)

整個公共管理就是決策執(zhí)行評估再決策再執(zhí)行再評估的循環(huán)過程。

（二）公共決策是公共管理履行各項職能的基礎(chǔ)

公共管理有計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)等基本職能，他們都以公共決策為基礎(chǔ)。

（三）公共決策貫穿與管理活動的始終

公共管理的每個環(huán)節(jié)都包含決策的活動，各項職能的履行也都有各自的決策

二、公共決策系統(tǒng)及其運行（四部分）

（一）信息子系統(tǒng)：指掌握信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、存儲等工作的機構(gòu)。公共決策系統(tǒng)的正常、高效運轉(zhuǎn)離不開信息活動，決策信息的基本要求是準(zhǔn)確、全面、及時、適用。

（二）參謀子系統(tǒng)：指掌握各門類知識的專家、學(xué)者組成的機構(gòu)。它集中了參謀咨詢?nèi)藛T的集體智慧，運用現(xiàn)代化的決策技術(shù)和方法，為決斷子系統(tǒng)提供決策方案和其他咨詢服務(wù)，保證公共決策的科學(xué)化和民主化。特點為集體性、科學(xué)性、相對獨立性。

（三）決斷子系統(tǒng)：指由擁有決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機構(gòu)，是決策活動的組織者，領(lǐng)導(dǎo)著決策制定的全過程，具有權(quán)威性和主導(dǎo)性特點。

（四）監(jiān)控子系統(tǒng)：指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機構(gòu)，對決策行為以及決策方案的內(nèi)容和執(zhí)行依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的機構(gòu)。公共決策監(jiān)控上一種政治行為，監(jiān)控主體必須在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)實行。此外，決策系統(tǒng)內(nèi)部各部門也處于相互監(jiān)督、制約之中，外部監(jiān)控體系由人民群眾、社會團體、新聞輿論等組成。

三、公共決策程序：一般劃分為公共問題的界定、決策目標(biāo)的確立、決策方案的設(shè)計、決策效果的預(yù)測、決策方案的選擇等五個步驟。

（一）公共問題的界定。1.公共問題的概念與特性

（1）公共問題的概念：指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會問題。公共性是公共問題與社會問題相區(qū)別的最本質(zhì)、最內(nèi)在特性。

社會問題是指由社會的現(xiàn)實狀態(tài)與社會公眾期望之間的差距而引起的矛盾和沖突，具有廣泛性和持續(xù)性特征。社會問題包含私人問題和公共問題。

（2）公共問題的特性：①影響的廣泛性②影響的不可分性和公共性 2.公共問題的分類

（1）按地域和行政區(qū)劃分：全球性公共問題、全國性公共問題、地區(qū)性公共問題和社區(qū)性公共問題。（2）按公共問題點的性質(zhì)劃分：

①管制性公共問題：指憲法和法律框架的完善問題，社會秩序的穩(wěn)定和社會治安、社區(qū)治安等問題。共同特性為：以和諧的社會秩序為目標(biāo)、權(quán)威性的強制規(guī)則為后盾，需要有強制性公共權(quán)利的管理主體解決。②基礎(chǔ)性公共問題：包括宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、全球性或地方性公共設(shè)施的發(fā)展、社區(qū)性公共福利增進(jìn)等方面的問題。需要適當(dāng)?shù)母呖冃У闹贫劝才藕凸矙?quán)威機構(gòu)加以解決。

③服務(wù)型公共問題：包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等問題，都以公眾為直接服務(wù)對象，以公眾現(xiàn)實的利益要求是否得到保障和滿足為目標(biāo)；公眾是直接的受益者。

④保障性公共服務(wù)：生態(tài)和環(huán)境、人口和人口結(jié)構(gòu)、能源等方面的問題，其嚴(yán)重程度及解決與否，構(gòu)成了社會發(fā)展的“外部環(huán)境”

（二）決策目標(biāo)的確立。決策者通過采取某項行動方案所要達(dá)到的預(yù)期效果。合理的決策目標(biāo)應(yīng)滿足： ①目標(biāo)必須具體明確，有的放矢。②目標(biāo)必須切實可行③目標(biāo)必須系統(tǒng)化④決策目標(biāo)必須靈活可調(diào)

（三）決策方案的設(shè)計：是針對公共問題，依據(jù)決策目標(biāo)，設(shè)計實現(xiàn)目標(biāo)的各種可能性方案

（四）決策效果的預(yù)測。預(yù)測包括兩方面：

①分析、判斷決策對象在決策作用下可能發(fā)生的種種變化，提示其發(fā)展中的各種趨勢，充分估計可能發(fā)生的不利因素和潛在問題，有助于實現(xiàn)制定出補救、應(yīng)變措施。②分析、判斷實施過程中決策環(huán)境的變化。

（五）決策方案的選擇。對設(shè)計出來的各種備選方案進(jìn)行評價、比較和權(quán)衡利弊，從中選出比較滿意的方案。選擇標(biāo)準(zhǔn)：①決策方案要有利于決策目標(biāo)的實現(xiàn)，體現(xiàn)出盡可能大的效益。②實現(xiàn)目標(biāo)所承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。③方案要有可行性（包括：技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性、政治與行政可行性）。④方式實施后的副作用（即負(fù)面效應(yīng)）盡量可能少。

四、我國公共決策系統(tǒng)的優(yōu)化

（一）公共決策科學(xué)化：指在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，遵循決策原則和程序，應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，通過各種方案的選擇，達(dá)到方案最優(yōu)化。

實現(xiàn)要求：①建立健全公共決策系統(tǒng)；②遵循科學(xué)的決策原則；③提高決策參與人員的素質(zhì)。

（二）公共決策民主化：是指在決策過程中要充分保障人民群眾充分行使參與決策的民主權(quán)利，廣泛聽取各行各業(yè)專家、學(xué)者的意見和建議，使決策目標(biāo)體現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和要求。

1.把民主機制引入決策系統(tǒng)：①發(fā)揚民主作風(fēng)，正確處理好民主與集中的關(guān)系；②依靠集體決策 2.重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用

①保障參謀機構(gòu)的相對獨立性；②在咨詢機構(gòu)內(nèi)提倡民主氣氛，鼓勵不同觀點的自由討論。3.提高政治生活透明度，實現(xiàn)決策目標(biāo)的民主化

①建立重大問題通報制度；②強化對決策的新聞輿論監(jiān)督；③增強社會公眾參與決策的意識和水平。

（三）公共決策法制化：指以國家的憲法和法律為依據(jù)，本著體現(xiàn)人民意志，反應(yīng)決策過程規(guī)律的原則進(jìn)行決策，并使決策者的權(quán)力和行為受到法律的約束和人民群眾的有效監(jiān)督。1.理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則2.充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用

3.決策程序法治化：加以防范的程序有：①調(diào)查程序；②方案設(shè)計程序；③可行性論證程序 第二節(jié) 公共政策管理

一、公共政策與公共管理

（一）公共政策概念：

公共政策是公共行為主體（主要公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為某一特定目的（如解決處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過程。在公共政策過程中發(fā)展出的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。

（二）公共政策與公共管理的關(guān)系：公共政策的品質(zhì)水平與公共管理的績效有關(guān)。

1.公共管理貫穿于公共政策過程始終 2.公共管理是公共政策實施的重要手段

二、公共政策的性質(zhì)

1.公共政策的利益傾向性：公共政策是在滿足具有統(tǒng)治地位利益集團要求的前提下追求社會利益最大化的，帶有明顯的利益傾向性。

2.公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性：①公共政策主要體現(xiàn)優(yōu)勢利益集團的價值取向②階段性政策構(gòu)成的一組政策目標(biāo)都是指向總目標(biāo)。③實質(zhì)是問題導(dǎo)向，及公共政策的主要目的在于解決社會問題。3.公共政策的合法性與強制性：主要指內(nèi)容的形式上合法；實施以強制權(quán)為保障。

公共權(quán)威機構(gòu)：指對公民個人的行動或私營部門及其他社會組織的行為具有治制權(quán)和合法權(quán)的機構(gòu)。4.公共政策的穩(wěn)定性與時效性：①公共政策的基本目標(biāo)是穩(wěn)定的，穩(wěn)定性性表現(xiàn)在政策的連續(xù)性和價值導(dǎo)向的一致性。②政策的時效性和可變性：時效性是指公共政策是在一定時期內(nèi)起作用；可變性指隨著外界因素的變化，政策要做出相應(yīng)的調(diào)整或終止。

5.公共政策的多樣性和多效性：公共問題的多樣性、綜合性、政策效果不可預(yù)測性。

三、公共政策的設(shè)計：

（一）公共政策問題：1.公共政策問題及特點。特點：（1）相互關(guān)聯(lián)性（2）主觀性（3）可變性 2.公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)

（1）公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)的途徑：

①公共組織公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在加以注意；②各利益集團通過政治途徑反映問題。③部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿方式提出問題，引起公共決策機構(gòu)關(guān)注。④專家、學(xué)者以發(fā)表學(xué)術(shù)研究論文方式提出社會問題和解決這些問題的建議。（2）判別和確定公共政策問題的準(zhǔn)則：

①具有公共性的公共問題。②公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。

③應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強烈要求解決的問題。④政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。3.公共政策問題分析

⑴公共政策問題分析準(zhǔn)則：①客觀、清晰地描述政策問題②減少政策問題的傳遞層級 ③明確政策問題的目標(biāo)④堅持全面分析和重點分析相結(jié)合。

⑵公共政策問題分析一般程序：思考問題→劃定問題邊界的輪廓→收集整理有關(guān)數(shù)據(jù)資料→列出目標(biāo)→界定政策適用范圍→概算成本與收益→檢查并確認(rèn)問題。

⑶政策問題分析方法：類比分析法，假設(shè)分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。

4.公共政策議程：政策問題列入公共部門議事日程，公共部門討論納入公共決策階段的過程。公共問題進(jìn)入公共政策議程的基本條件：

①具備問題覺察機制②社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機制③民主的國家政治體制④社會各政治團體和利益集團能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用⑤有完善的社會輿論監(jiān)督機制。

（二）公共政策制定 1.公共政策制定的原則

①公正無偏原則：公共政策首要目標(biāo)是維護(hù)社會公平正義。②資源集中配置原則：將稀少的資源集中于策略性項目上。③個人受益原則：政策最終受益者落實到一般人民

④延續(xù)性原則：從發(fā)展變化的角度考慮方案的延續(xù)性、可行性，以切合實際。

⑤有預(yù)見力的挑戰(zhàn)性原則：政策目標(biāo)制定需要稍高于政府現(xiàn)有能力資源以維持組織活力。⑥信息完備原則：系統(tǒng)整體觀點出發(fā)，實現(xiàn)政策目標(biāo)間的政策手段形成信息網(wǎng)路，而形成相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。⑦一致性：目標(biāo)與目的，目的與行動一致性；目標(biāo)內(nèi)在一致性；政策外在一致性 ⑧彈性政策原則：政策必須具有彈性或緩沖以保證政策隨環(huán)境條件的改變而調(diào)整。2.公共政策制定基本步驟

①確立公共政策目標(biāo)：個人、社會、組織間多目標(biāo)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)公眾利益道德規(guī)范法律法規(guī)； ②估計需要：指對于特定群體（指目標(biāo)群體）的狀況，決策者所希望予以補救的范圍和程度。③確定要達(dá)到的具體目的：需要的數(shù)量、針對的特定人口、所需時間

④設(shè)計公共政策方案：輪廓設(shè)計（提出一種或多種方案；制定行動原則、指導(dǎo)方針基本措施策略等）細(xì)節(jié)設(shè)計（形成適用、可行、具有操作性的具體方案）

⑤評估公共政策方案：對設(shè)計出的備選方案的科學(xué)性、科學(xué)性、預(yù)期效果等內(nèi)容的綜合評定。內(nèi)容包括：價值評估、效益評估、可行性評估、平等分析、協(xié)調(diào)性評估、風(fēng)險性評估。⑥選定公共政策方案：五步驟：報告準(zhǔn)備、外界評論、內(nèi)部審核、方案修正、回饋。

⑦設(shè)計執(zhí)行：敘述說明作業(yè)程序；明確執(zhí)行責(zé)任；明確管制程序：方案、經(jīng)費、時間監(jiān)測。

3.公共政策的合法化：經(jīng)過一系列法定程序使公共政策方案獲得合法地位、具有權(quán)威性約束力的過程。

包括兩層含義：政治統(tǒng)治的正當(dāng)性、政策的合法性。

四、公共政策的執(zhí)行

（一）政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用：①政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)的根本途徑；②政策執(zhí)行可檢驗 與修正政策；③政策執(zhí)行是政策過程不可缺少中間環(huán)節(jié)

（二）政策執(zhí)行研究的途徑 1.自上而下途徑：政策制定者為出發(fā)點2.自下而上途徑：政策執(zhí)行者為出發(fā)點

（三）影響政策有效執(zhí)行的因素

1.公共政策問題的性質(zhì)：涉及問題的復(fù)雜程度、范圍大小、與其他問題的關(guān)聯(lián)性。2.公共政策本身的因素：任何政策有效執(zhí)行的依賴因素： ①政策的正確性是有效執(zhí)行政策的根本前提；

②政策的明確性明確，具體政策執(zhí)行過程簡單、容易，效果明顯；

③政策資源充足性。包括：人力資源、信息資源、經(jīng)濟資源、權(quán)威資源； 3.公共政策以外的因素： ①目標(biāo)團體對政策的態(tài)度。②執(zhí)行機構(gòu)之間、執(zhí)行機構(gòu)與目標(biāo)團體之間的溝通。③政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度。④其他社會、政治環(huán)境對政策執(zhí)行的影響。如社會輿論、精英分子等對政策執(zhí)行所持的態(tài)度，政府組織結(jié)構(gòu)狀況等

五、公共政策的評估

（一）政策評估的概念和意義

1..政策評估的概念。政策評估：是利用科學(xué)方法和技術(shù)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序，系統(tǒng)收集相關(guān)信息，對政 策過程、政策績效進(jìn)行分析判斷的行為。政策評估目的在于調(diào)整、修正政策和制定新政策。2.政策評估的意義：①是衡量政策績效的基本手段②是調(diào)整、修正、延續(xù)終止政策的重要依據(jù) ③有利政策資源的配置④是政策過程科學(xué)化、民主化的必要途徑。

（二）公共政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)

①效果指標(biāo)：效果指政策達(dá)成預(yù)期效果的程度，可能產(chǎn)生正、負(fù)兩面。②效率標(biāo)準(zhǔn)：效率指政策產(chǎn)出與所使用成本間的關(guān)系。

③公正標(biāo)準(zhǔn)：政策執(zhí)行后導(dǎo)致相關(guān)社會資源、利益及成本公正分配的程度 ④政策回應(yīng)度：政策實施后滿足目標(biāo)社會團體的需要、偏好或價值的程度 ⑤生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)：是衡量每項公共政策是否符合社會基本發(fā)展方向的根本標(biāo)準(zhǔn)。

（三）政策評估結(jié)果的處理方式 ：1.政策方案調(diào)整2.政策方案持續(xù)3.政策方案終止4.政策方案重組

第三節(jié) 公共管理的執(zhí)行與控制

一、公共政策的執(zhí)行

（一）公共政策執(zhí)行的含義：公共政策執(zhí)行指履行公共政策、實現(xiàn)公共目標(biāo)、完成計劃任務(wù)使之達(dá)到公共 事物間協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)最大效果的過程。

（二）公共政策執(zhí)行的原則

1.自覺性原則：要求執(zhí)行者對公共事務(wù)的正確認(rèn)識和敬業(yè)、樂業(yè)的精神以及對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度。2.持續(xù)性原則：指公共管理就其總體和全過程而言，是綜合性和非短期行為，需要經(jīng)過長期不懈努力才能

逐步實現(xiàn)遠(yuǎn)期目標(biāo)，必須持之以恒。

3.準(zhǔn)確性原則：指對于勢在必行的的公共事務(wù)，與其遲疑觀望、徘徊不前，不如當(dāng)機立斷、雷厲風(fēng)行。同

時，在錯綜復(fù)雜的公共事務(wù)中，要善于抓住主要環(huán)節(jié)，提高解決問題的準(zhǔn)確性和效率。4.協(xié)調(diào)性原則：指在公共管理執(zhí)行中，諸事必須環(huán)環(huán)緊扣，互相促進(jìn)、互相協(xié)調(diào)。另外，要利用社會各種

監(jiān)督機制，以使執(zhí)行能按政策、按計劃進(jìn)行。

5.相對強制性原則：執(zhí)行必須做到令行禁止，不得變相抵制；依法辦事，以社會和人民的利益為重。6.時效性原則：指執(zhí)行一定要講究實效。但不能只注重形式，首先要為社會公眾謀利益。

（三）公共管理執(zhí)行的特點

1.執(zhí)行的政策性：在政府和社會之間、各團體之間都要遵循政策和公共規(guī)則，執(zhí)行者要有很強的政策觀念。2.執(zhí)行的自覺性：指如果切實可行的公共事務(wù)，就應(yīng)當(dāng)要求行之有效，并且在執(zhí)行時提高自覺努力的程度；執(zhí)行者自覺檢查自我行為是否符合政策規(guī)范，是否朝著目標(biāo)、計劃和決策的方向前進(jìn)。

3.執(zhí)行活動的規(guī)則性：公共管理執(zhí)行要遵循一定的行為規(guī)則，執(zhí)行活動要求法制化、制度化。4.執(zhí)行活動受執(zhí)行人員素質(zhì)的影響

公共管理人員是否忠于職守，奉公守法，是否具有高度的責(zé)任心直接影響公共管理執(zhí)行效果

5.執(zhí)行的綜合性：指現(xiàn)代公共管理涉及方方面面，其執(zhí)行要求全面和全過程保持高度協(xié)調(diào)，個別、局部的不平衡會影響全局和全過程。因此，必須綜合考慮、全面配合，加強各學(xué)科的協(xié)調(diào)，力求不讓一個工作環(huán)節(jié)影響整體的質(zhì)量和進(jìn)度。

（四）公共管理執(zhí)行的模式 1.自上而下的執(zhí)行模式：

①公共管理組織大多為行政組織，行政組織為集權(quán)、層級和金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令的關(guān)系，上級負(fù)責(zé)政策制定，下級負(fù)責(zé)執(zhí)行。

②該模式講究科學(xué)管理的精神強調(diào)功能分工、監(jiān)督管理、命令統(tǒng)一、專業(yè)分工層層節(jié)制和依法辦事。缺點是過分重視中心而忽視邊陲。2.自下而上的執(zhí)行模式

①該模式強調(diào)應(yīng)該給予基層官員和地方執(zhí)行機構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境。

②優(yōu)點是它促使我們正視執(zhí)行過程機關(guān)組織之間的互惠性與裁量權(quán)；促使我們重視彼此之間的溝通和利益協(xié)調(diào)。缺點是過分重視邊陲而忽略中心。

3.漸進(jìn)模式。①林德布羅姆提出，其基本思想強調(diào)公共管理決策中的保守傾向，新的政策被視為就有政策

的變種。②顯著優(yōu)點是穩(wěn)定、失誤較少；缺點是缺乏創(chuàng)新

4.理性模式：一般表現(xiàn)為漸進(jìn)模式的反面，該模式力圖了解社會中現(xiàn)存的所有價值取向，選擇社會價值、成本效益最高的政策；關(guān)注的重點是能夠改善公共政策的政策。

（五）公共管理執(zhí)行的手段

1.行政干預(yù)：指如果公共管理屬于行政組織范疇，則可以以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，強調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從上到下，利用行政組織來實現(xiàn)對公共組織部分工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理目標(biāo)，具有控制、制約、協(xié)調(diào)社會各地區(qū)、各部門行政管理目標(biāo)的功能。

2.經(jīng)濟手段：是指按經(jīng)濟運行規(guī)律的要求來管理公共事務(wù)的一種方式。通過市場機制引導(dǎo)企業(yè)和其他經(jīng)濟組織，使其活動符合整個宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。

3.法律手段：指以法律為武器，根據(jù)法律活動的規(guī)律、程序和特點實施公共管理。按行政執(zhí)法所作的分類，主要有行政決定、行政檢查、行政強制執(zhí)行和行政處置。4.獎勵與懲戒：指按相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對公共管理部門和公共管理者實行精神鼓勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合，以及教育與懲戒相結(jié)合的原則。

5.行政誘導(dǎo)：指使用非強制手段使公共管理人員和管理對象自覺自愿地從事政府所鼓勵、公共社會所需要的工作或活動。其方式有啟發(fā)教育、勸告說服、建議協(xié)商、標(biāo)榜典范和輿論抑揚等。

（二）公共管理的控制

（一）公共管理的控制目標(biāo)

公共管理的控制目標(biāo)就是在公共管理活動中，通過控制過程要達(dá)到的目的；控制就是為了保證公共組織目標(biāo)的實現(xiàn)。要實現(xiàn)其控制目標(biāo)，應(yīng)從以下方面下手：

1.對公共管理者的控制：①監(jiān)督其是否按照計劃要求執(zhí)行，對出現(xiàn)的偏差立即就糾正②制定出科學(xué)評估體系，以制度化的方式來規(guī)范其行為。③對違反者予以懲罰，優(yōu)秀者予以獎勵 2.對公共管理資源的控制：主要手段是財務(wù)監(jiān)督、預(yù)算和支出的控制等。

3.對公共管理信息的控制：保障信息傳遞的安全、準(zhǔn)確、暢通，且過濾一些錯誤、虛假信息。4.對組織績效的控制：科學(xué)評價、衡量組織的效能、效率和效益。

（二）公共管理的控制過程（三部分）

1.確定標(biāo)準(zhǔn)：即評定成效的尺度。類型：①時間標(biāo)準(zhǔn)②公共產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)③行為標(biāo)準(zhǔn)④績效標(biāo)準(zhǔn) 2.衡量績效：①收集有關(guān)公共組織績效的信息，公共組織的效果與評價標(biāo)準(zhǔn)作比較，準(zhǔn)確描述公共組織的 工作狀況。②對公共組織的工作狀況進(jìn)行分析、比較并作出評價結(jié)論。

3.采取管理行動①修訂評價標(biāo)準(zhǔn)②糾正行動：實施新公共管理策略；調(diào)整公共組織結(jié)構(gòu)對公共管理者進(jìn)行

人事調(diào)整、培訓(xùn)等③維持原狀

第七章 公共管理的管理工具

第一節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理

（一）戰(zhàn)略管理的概念

戰(zhàn)略管理：是組織適應(yīng)外部環(huán)境變化，確立和調(diào)整組織長期目標(biāo)，整合組織資源來實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)的

一系列決策與行動。弄清與戰(zhàn)略管理有密切聯(lián)系的3個概念。

1.戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃注重對組織外部環(huán)境的觀察與分析，確定與調(diào)整組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，制定出一個較長期的組織戰(zhàn)略計劃。兩者最重要的區(qū)別在于，“戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注的是制定恰當(dāng)?shù)臎Q策，而戰(zhàn)略管理側(cè)重的則是戰(zhàn)略結(jié)果的產(chǎn)生：市場、新產(chǎn)品、新技術(shù)。”

2.戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略關(guān)注總體目標(biāo)的制定與實施，戰(zhàn)略管理是集中組織所有資源來達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動。非戰(zhàn)略管理只涉及總體目標(biāo)中的部分目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.戰(zhàn)略管理與功能管理。戰(zhàn)略管理關(guān)注組織長期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實施；功能管理則注重內(nèi)部管理，偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)各部門的功能組合，強調(diào)職能內(nèi)容和部門分權(quán)，對于組織目標(biāo)并不重視或者只關(guān)心短期的具體的目標(biāo)，二者形成鮮明的對比。

（二）戰(zhàn)略管理的特征

1.全面性：戰(zhàn)略管理超越了各部門的日常管理活動，更為重視組織整體的發(fā)展方向，通過對各具體職能部 門進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，集中全部資源來實施戰(zhàn)略管理。4.長期性：戰(zhàn)略管理的遠(yuǎn)景規(guī)劃是在外部環(huán)境變化和組織內(nèi)部資源狀況進(jìn)行了分析和預(yù)測的基礎(chǔ)上形成的，著眼于在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)組織與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)問題，目標(biāo)具有長期性。3.方向性：戰(zhàn)略管理是對組織未來發(fā)展方向和發(fā)展藍(lán)圖的構(gòu)建。

4.目的性：戰(zhàn)略管理不僅是組織內(nèi)部成員了解組織發(fā)展目標(biāo)和自身所處位置，也通過對外宣傳明確的組織 意圖，使外界了解、理解組織，加強組織與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)和溝通。

5.統(tǒng)一性：通過對多種目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)和妥協(xié)，達(dá)成總體一致的組織整體戰(zhàn)略目標(biāo)，避免了因為目標(biāo)模糊和 沖突而造成的資源浪費。

6.重大性：戰(zhàn)略管理的制定與調(diào)整不是經(jīng)常進(jìn)行的，只有在遇到外部環(huán)境或組織內(nèi)部系統(tǒng)狀況發(fā)生重大變 化，組織面臨重大問題和挑戰(zhàn)時才會進(jìn)行。

7.主動性：戰(zhàn)略管理所有步驟都體現(xiàn)著主動性。主動搜集外部環(huán)境信息；主動影響外部環(huán)境變化等

二、公共部門戰(zhàn)略管理

（一）公共部門戰(zhàn)略管理產(chǎn)生的背景

1.對公共部門的批評和政府角色的調(diào)整。科層官僚制的僵化要求公共部門角色轉(zhuǎn)換； 2.外部環(huán)境不確定性的增加和全球化的影響。靈活彈性的管理模式；

3.科技變革與進(jìn)步為公共部門戰(zhàn)略管理提供了技術(shù)平臺。計算機、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的信息化沖擊； 4.企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的成熟與公共部門戰(zhàn)略管理技術(shù)方法可移植性的增強。

（二）公共部門戰(zhàn)略的類型

根據(jù)社會要求公共部門采取行動的壓力（環(huán)境的平靜或動蕩）和公共部門組織的外部回應(yīng)度（積極行動或者消極行動）的不同，可以將公共部門戰(zhàn)略分為 8 種類型。

1.支配者型戰(zhàn)略。強調(diào)用行動應(yīng)對快速出現(xiàn)的新需求，極少考慮對合法權(quán)威的回應(yīng)。運用強制力自由選擇行動需要，無需對其行動負(fù)責(zé)。2.指導(dǎo)者型。增加對重要需求的回應(yīng)度，屬于中等到高等的行動取向戰(zhàn)略，對其行動承擔(dān)中等程度的責(zé)任。3.造勢者型戰(zhàn)略。研究每一個信號，以確定行動是否有保障，不斷公告將要采取的行動，但不能對問題進(jìn)行定性，也沒有對問題進(jìn)行優(yōu)先順序排列，結(jié)果日常工作被大量不重要的問題充斥，想做的事情與能做的事情之間有相當(dāng)差距，事實上很少將這些行動付諸實施。

4.適應(yīng)者型戰(zhàn)略。與造勢者型戰(zhàn)略同屬低行動型戰(zhàn)略，但適應(yīng)者戰(zhàn)略在問題議程上注入更多行動成分，通過一系列行動管理其所熟悉的局部環(huán)境，因此相對積極，使其在相對平靜的環(huán)境中仍是有效戰(zhàn)略。

5.流浪者型戰(zhàn)略。如組織處于平靜環(huán)境，面臨環(huán)境要求也很少，就有可能采取流浪者型戰(zhàn)略，這是偷懶型的戰(zhàn)略，組織目標(biāo)模糊，人員無所事事，基本沒有行動。

6.官僚型戰(zhàn)略。只為非常明確的需求采取適度的行動，只依賴常規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)程序采取行動。在平靜環(huán)境中這是最低限度可以被接受的戰(zhàn)略。

7.妥協(xié)者型戰(zhàn)略。實行這種戰(zhàn)略的組織面臨明顯的行動需求，在組織資源有限情況下按照對顧客需求的優(yōu)先排序分配資源，其戰(zhàn)略變革具有一定的長期性。

8.共生者型戰(zhàn)略。最主動的戰(zhàn)略。由于所處環(huán)境和社會需求的急劇變化，共生者戰(zhàn)略要求加強部門組織間的合作，通過建立統(tǒng)一的機構(gòu)或部分職能的讓渡來整合職能部分重疊的不同組織，滿足顧客突然發(fā)生急劇變化的需求。

三、公共部門戰(zhàn)略管理的實施 ：實施過程包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略控制三階段。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃1.戰(zhàn)略規(guī)劃：是在環(huán)境分析基礎(chǔ)上擬定戰(zhàn)略的過程，是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。

目的在于明了環(huán)境對組織的重要影響，并指導(dǎo)組織對環(huán)境的變遷作出反應(yīng)，以獲得長期的競爭優(yōu)勢。好的戰(zhàn)略計劃包括： ①戰(zhàn)略范圍；②資源分配；③本身戰(zhàn)略范圍的機會和威脅、④最佳協(xié)調(diào)作用，使資源配置和競爭優(yōu)勢相互協(xié)調(diào)。2.戰(zhàn)略規(guī)劃的步驟

①達(dá)成初步共識，組成戰(zhàn)略管理團隊即戰(zhàn)略管理小組。通過三步發(fā)揮作用：

一、搜集信息和理念；

二、綜合信息和理念

三、抉擇。注意階段轉(zhuǎn)換中根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定行動優(yōu)先程度。②構(gòu)建組織理想。政治權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和眾多利益相關(guān)者的要求形成公共部門的環(huán)境背景，導(dǎo)致公共部門目標(biāo)模糊不清。以理想代替目標(biāo)幫助管理者在這種環(huán)境中正確引領(lǐng)其組織。

③進(jìn)行環(huán)境分析。戰(zhàn)略管理注重組織環(huán)境分析評估。環(huán)境分析的主要任務(wù)在于通過對組織內(nèi)部形勢和外部環(huán)境的系統(tǒng)分析，掌握公共組織內(nèi)部優(yōu)勢和劣勢，了解公共部門外部的機會與威脅。

④確立戰(zhàn)略議程。確立議題處理的先后順序。需要定期檢查修正戰(zhàn)略議程，保持動態(tài)性。

⑤制定備選戰(zhàn)略。以SWOT分析為基礎(chǔ)，考慮組織理想的前提下，提出具體處理戰(zhàn)略議程每個議題的行動方案。常采用漸進(jìn)式戰(zhàn)略，在機會和威脅間取得平衡。⑥作出戰(zhàn)略抉擇。綜合比較選擇最優(yōu)。

戰(zhàn)略管理環(huán)境分析評估方法：SWOT分析。目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具，其主旨在于通過了解本組織的優(yōu)勢和弱點，抓住組織外部的機會，規(guī)避組織外部的威脅，從而制定行動戰(zhàn)略的方法。經(jīng)過SWOT 分析，一個組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇。如：

①SO戰(zhàn)略（strengths－opportunities，優(yōu)勢－機會）：是發(fā)揮組織內(nèi)部優(yōu)勢、利用外部機會的戰(zhàn)略，所有組織及管理者都期望可以利用自己的優(yōu)勢，并抓住外部環(huán)境所提供的機會。

②WO戰(zhàn)略（weakness－opportunities，弱點—機會）：目標(biāo)是利用外部機會來彌補內(nèi)部弱點。運用這一戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是，組織存在外部機會，內(nèi)部存在弱點，妨礙著外部機會的實現(xiàn)。

③ST戰(zhàn)略（strengths－threats，優(yōu)勢—威脅）：利用優(yōu)勢，回避或減輕外部威脅的影響。

④WT戰(zhàn)略（weakness－threats，弱點—威脅）：減少內(nèi)部弱點的同時，規(guī)避外部環(huán)境威脅的防御性戰(zhàn)略。

（二）戰(zhàn)略實施：將構(gòu)想轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實，注重行動效率。具體涉及三方面活動：

1、建立與組織戰(zhàn)略相適應(yīng)的有效的組織結(jié)構(gòu)。

（1）原因：組織結(jié)構(gòu)決定目標(biāo)政策的制定，影響所有戰(zhàn)略實施活動；組織結(jié)構(gòu)決定資源配置。（2）設(shè)計組織結(jié)構(gòu)的原則： ①組織結(jié)構(gòu)選擇應(yīng)與組織實施的戰(zhàn)略相一致；②組織結(jié)構(gòu)應(yīng)有彈性； ③合理安排職位；④責(zé)權(quán)相符；⑤控制幅度適當(dāng)（3）組織結(jié)構(gòu)設(shè)計步驟：

①分析組織戰(zhàn)略選擇及未來環(huán)境對組織結(jié)構(gòu)的要求，結(jié)合現(xiàn)有結(jié)構(gòu)優(yōu)劣分析，明確組織結(jié)構(gòu)變動方向； ②依據(jù)設(shè)計原則形成幾個可供選擇的結(jié)構(gòu)模式方案； ③由戰(zhàn)略管理小組召集專家選擇合適的結(jié)構(gòu)模式（4）模式轉(zhuǎn)換：①漸進(jìn)式：平穩(wěn)，少摩擦；②激進(jìn)式：徹底完整；震動風(fēng)險大

2、合理配置資源

①優(yōu)先考慮戰(zhàn)略資源配置；②對組織內(nèi)部資源進(jìn)行再分配；③請求資源籌集，保證戰(zhàn)略實施可能性。

3、建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，克服變革阻力。

①對戰(zhàn)略擁護(hù)者：增強信念、介紹推廣、邀請加入戰(zhàn)略管理小組

②對戰(zhàn)略反對者：防止其消弱擁護(hù)者力量、防止結(jié)成反對同盟、溝通妥協(xié)至少保持中立協(xié)議 ③對未確定的利益相關(guān)者：加大解釋宣傳、表明戰(zhàn)略受支持率、促使其加入支持者隊伍。

（三）戰(zhàn)略控制：是監(jiān)督戰(zhàn)略實施過程，評估戰(zhàn)略實施的績效，并依據(jù)評估結(jié)果調(diào)整、修正，甚至終止戰(zhàn) 略的一種活動。

1、戰(zhàn)略控制的內(nèi)容：

（1）前提控制。對諸如組織外部環(huán)境、內(nèi)部形勢等形成組織戰(zhàn)略的基礎(chǔ)因素進(jìn)行系統(tǒng)、連續(xù)的監(jiān)控，以確定組織戰(zhàn)略形成的前提是否依然成立，有否發(fā)生變化，發(fā)生何種變化及發(fā)生變化的原因等。如果前提發(fā)生變化，相應(yīng)的戰(zhàn)略也應(yīng)隨之變化。

（2）實施控制。看戰(zhàn)略實施是否按預(yù)定軌道前進(jìn)，資源配置是否恰當(dāng)，戰(zhàn)略實施實際結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，戰(zhàn)略實施是否按原計劃完成等。這一過程的關(guān)鍵是建立明確的績效評估指標(biāo)。對戰(zhàn)略實施的監(jiān)控，是確認(rèn)組織戰(zhàn)略能否繼續(xù)成功實施的前提。

（3）戰(zhàn)略調(diào)整。通過對戰(zhàn)略前提和實施的控制，依據(jù)組織所呈現(xiàn)的具體情況及發(fā)展趨勢，做出持續(xù)戰(zhàn)略、修正戰(zhàn)略、重組戰(zhàn)略或是終止戰(zhàn)略的決定。

2、戰(zhàn)略控制的方法

（1）預(yù)先控制方法。特點：先確定戰(zhàn)略控制標(biāo)準(zhǔn)；編制控制對象行為程序，即戰(zhàn)略實施計劃；根據(jù)預(yù)定程序?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。防患未然，及時糾偏，避免時間滯后，減少資源浪費。由于環(huán)境不確定性，并不適用。（2）反饋控制方法：設(shè)有信息的反饋系統(tǒng)，預(yù)定的程序在反饋信息的作用下會自動調(diào)整。優(yōu)點：保證目標(biāo)實現(xiàn)又具有一定靈活性適應(yīng)性；缺點：事后調(diào)節(jié)資源浪費；

（3）動態(tài)控制方法：特點：控制標(biāo)準(zhǔn)確定后，不預(yù)先設(shè)計控制程序，緊隨目標(biāo)，隨機應(yīng)變決定控制行為。面向未來但環(huán)境不確定性更大，控制難度更大。

四、公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn)

（一）公共部門戰(zhàn)略管理的問題：

1.公共部門戰(zhàn)略管理的問題存在七種主要的批評意見：

（1）描述失實。正式的戰(zhàn)略計劃過程被描述得比實際情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。設(shè)計過于抽象，對在任何人類組織中起作用的社會—政治的動態(tài)現(xiàn)象未予考慮。

（2）過程過于呆板。面對要作出快速反應(yīng)、迅速變化和動蕩不定的外部環(huán)境時，顯得過于遲鈍。

（3）正式的過程與創(chuàng)造性和革新相違背。戰(zhàn)略計劃過程自身是改革和創(chuàng)新的，但在有的情況下，可能會有與創(chuàng)造性和改革觀念相對抗的傾向。

（4）公司部門差異使得引入出現(xiàn)一系列問題。公私部門差異巨大使在將企業(yè)戰(zhàn)略管理引入公共部門時出現(xiàn)一系列問題。戰(zhàn)略管理在私營部門中的成績表明它是有相當(dāng)效果的模式，但把它完全照搬到公共部門就會產(chǎn)生問題。如目標(biāo)問題，公共部門發(fā)現(xiàn)很難給自己的行動確定清晰的目標(biāo)。

（5）責(zé)任問題。如戰(zhàn)略是組織制定的，其內(nèi)容若損害政治官員的利益，會造成追究責(zé)任的問題。當(dāng)戰(zhàn)略是政治過程總體的組成部分時，它應(yīng)是排斥政治的，不應(yīng)將責(zé)任問題與戰(zhàn)略問題掛鉤。

（6）目標(biāo)設(shè)定的困難。公共部門由于自身公共性，往往存在多重目標(biāo)，這些目標(biāo)間又經(jīng)常相互沖突或矛盾。組織目標(biāo)含糊不清使公共部門組織在設(shè)計戰(zhàn)略目標(biāo)時困難重重。

（7）公共部門行政人員短暫任期造成的問題。公共部門行政人員頻繁調(diào)動與戰(zhàn)略管理長期性產(chǎn)生矛盾，既影響戰(zhàn)略管理持續(xù)性與連貫性，也影響決策者對實行戰(zhàn)略管理的積極性。

2.塞繆爾 保羅對公共部門戰(zhàn)略發(fā)展計劃的目標(biāo)與手段角度分析，認(rèn)為存在的制約因素：（1）對目標(biāo)選擇的制約因素。戰(zhàn)略管理目標(biāo)選擇的靈活性有限。（2）可供公共部門戰(zhàn)略管理執(zhí)行人員選擇使用的手段有限。

（3）目標(biāo)與手段的配合經(jīng)常受到制約。目標(biāo)與規(guī)劃應(yīng)緊跟瞬息萬變的情況加以調(diào)整。

（二）公共部門戰(zhàn)略管理的改進(jìn)

1.戰(zhàn)略管理思維比計劃更重要。積極應(yīng)對環(huán)境變化和挑戰(zhàn)。

2.重視戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略實施間的有效配合。打破部門障礙，建立目標(biāo)和手段相結(jié)合的組織機構(gòu)和工作程序，重視各級管理人員對戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計的廣泛參與。

3.重視戰(zhàn)略管理的實施。保證戰(zhàn)略實施的持續(xù)性、長期性、循環(huán)往復(fù)的過程。4.重視戰(zhàn)略管理過程中良好的溝通協(xié)調(diào)機制的建立。5.重視組織長期目標(biāo)的設(shè)計。

第二節(jié) 公共部門績效管理

一、績效管理概述

（一）公共管理中的績效概念。績效：是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，效率是產(chǎn)出與投入比率的測量，效能是實際成果與原定預(yù)期成果的比較，前者適用一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場合，后者用于收益無法用貨幣來計量的場合。具體包含三部分： 1.公共管理的成本或目標(biāo)。

①公共管理成本：指行政活動中消耗的人力、物力、財力、信息、空間、時間、權(quán)威、信譽等各種有形無形資源的總稱。公共管理的資源是稀缺的，績效一定受成本的限定和約束。②公共管理目標(biāo)：公共部門通過自己的管理活動希望達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。

2.公共部門的產(chǎn)出與效益。（1）公共部門產(chǎn)出：指公共管理活動所形成的結(jié)果，可能是有形的或無形的。↓（3）效益的類型：

（2）公共管理效益：指公共部門產(chǎn)出對社會所產(chǎn)生的影響。①根據(jù)時間跨度，可以將其分為近期效益、中期效益和遠(yuǎn)期效益。

②根據(jù)內(nèi)容和范圍，公共管理效益可以分為經(jīng)濟效益、政治效益和社會效益。③根據(jù)效益的方向，公共管理效益可以分為正面效益和負(fù)面效應(yīng)。

④根據(jù)人們的認(rèn)識程度，可以將公共管理效益分為顯性效益（短期效益）和隱性效益（長期效益）。

3.公共管理成本（或目標(biāo)）與收益（或后果）的比較。

公共管理績效是將公共管理的產(chǎn)出或效益與公共管理成本（或目標(biāo)）相比而得到的結(jié)果。

（二）公共服務(wù)中的績效管理：

1、績效管理的概念和內(nèi)容

（1）績效管理（Performance Management）：是在設(shè)定公共服務(wù)績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)行追蹤監(jiān)測，并作出系統(tǒng)的績效評估的過程。它是公共管理者的主要職責(zé)。（2）績效管理過程最基本的功能活動：

①績效指標(biāo)化：管理者必須設(shè)計一套足以衡量組織目標(biāo)實現(xiàn)的指標(biāo)系統(tǒng)

②績效監(jiān)控：對組織績效進(jìn)行持續(xù)性的檢測、記錄與考核，以作為績效評估和改進(jìn)組織績效的依據(jù)。③績效評估：是依據(jù)績效指標(biāo)對各個部門管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果、最終成果所反映的績效進(jìn)行評定劃分等級：包括組織績效評估（公共管理）、個人績效評估（人力資源管理）。

總之，公共部門績效管理是由收集績效信息，確定評估目標(biāo)、劃分評估項目、進(jìn)行績效測定，使用評估結(jié)果的行為體系，是持續(xù)提高管理績效、不斷促進(jìn)有效管理的過程。

2、績效管理的作用

（1）使公共管理的責(zé)任落到實處：

①支出得到公民認(rèn)可按合法程序進(jìn)行；②資源有效利用；③資源用于實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)

（2）能較好地滿足服務(wù)對象的不同要求：合理精細(xì)的指標(biāo)設(shè)計績效管理，較好滿足民眾要求。（3）體現(xiàn)公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神：公共行政學(xué)強調(diào)過程投入，忽視結(jié)果導(dǎo)致浪費、形式主義、官僚主義；公共管理是結(jié)果導(dǎo)向，不是程序和規(guī)則導(dǎo)向，有效促進(jìn)服務(wù)品質(zhì)的提升。（4）滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。有效促進(jìn)組織整體績效的提高。

3、時間角度看，績效管理的意義： ①建立了一種誘因機制（incentive mechanism），激發(fā)人的工作熱情和

動力。②提供了一種管理工具。是公共部門有效資源配置的重要手段。

二、公共部門績效評估指標(biāo)的選擇。常見的是用反映公共部門績效價值取向的“4E”（經(jīng)濟（Economic），效率（Efficiency），效能（Effectiveness），公平（Equity））概念來構(gòu)建指標(biāo)體系。1.經(jīng)濟：經(jīng)濟指標(biāo)一般指投入到管理項目中的資源量。

要求以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

2.效率： 投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。

效率類型：①生產(chǎn)效率，指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。

②配置效率，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足的不同偏好。3.效能： 指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。

公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定及量化，不適用效率指標(biāo)。效能便成為衡量公共服務(wù)的重要指標(biāo)。

效能分類：①現(xiàn)狀的改變程度；②行為的改變幅度。

4.公平：關(guān)心的問題在于“接受服務(wù)的團體或個人是否受到公平的待遇；需要特別照顧的弱勢群體

是否得到更多社會照顧”。具體困難：是在市場機制中難以界定，在現(xiàn)實中也比較難以測量。

（二）確定公共部門績效評估指標(biāo)的要求：

1.客觀性：用客觀、公正的手段獲取數(shù)據(jù)和信息，以真實、準(zhǔn)確、完整地反映績效的好壞、優(yōu)劣。

2.可比性：使用統(tǒng)一的、量化的統(tǒng)計手段評價績效，適當(dāng)參考同行業(yè)的評價指標(biāo)體系用以確定指標(biāo)的權(quán)重。3.時效性：有目的地使用分別反映長期目標(biāo)、短期目標(biāo)實現(xiàn)的指標(biāo)，有利于正確地反應(yīng)績效水平。4.易操作性：設(shè)定的指標(biāo)盡可能地簡明、可測，以降低績效評估的操作成本和機會成本。5.綜合性：多途徑、多方面了解情況，選用信息最全面的部門數(shù)據(jù)；對績效的評估注重全方位多角度進(jìn)行。

三、公共部門績效評估指標(biāo)體系的建構(gòu)

建立公共部門績效評估體系，包括三方面內(nèi)容：①建立一套有效的績效評估制度，包括目標(biāo)任務(wù)的確定，考核指標(biāo)的計算，分析評估，獎懲措施以及監(jiān)督工作的實施等方面的內(nèi)容；②建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系；③把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下。

（一）政府績效的測評標(biāo)準(zhǔn)和方法

1、標(biāo)準(zhǔn)：①數(shù)量標(biāo)準(zhǔn) ②質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) ③時效標(biāo)準(zhǔn)（速度和時限）

2測評方法↓：

④費用標(biāo)準(zhǔn)（勞動時間尺度；物力和財力消耗尺度）。

（1）職能測定法：各級公共機構(gòu)是否有效地發(fā)揮職能、實現(xiàn)組織目標(biāo)，是測量行政效能的基本標(biāo)準(zhǔn)。

①首先，確定每項職能的指標(biāo)，分為理想標(biāo)準(zhǔn)和必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)分別確定最高和最低分?jǐn)?shù)；

②同時，確定主要目標(biāo)和次要目標(biāo)的權(quán)重；

③然后，按照實際情況計算每種行政效能的實得分?jǐn)?shù)，以此比較管理效能的高低。

（2）費用測定法：分為單位費用法、計件費用法和人均費用測量法

（3）標(biāo)準(zhǔn)比較法：采用公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)或由專家設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，以此為尺度與特定的管理后果進(jìn)行比較。

達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，為效率優(yōu)良或及格；未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，為效率不足。

（4）要素分析法：通過對諸種要素的分析和評價，根據(jù)實況按標(biāo)準(zhǔn)評分，將所得分?jǐn)?shù)相加，其總和

就是效率高低的尺度。各種管理要素的集合包括人員、經(jīng)費、物資材料、組織

機構(gòu)、管理制度和方法。

（二）公共部門績效評估的指標(biāo)體系（四方面：業(yè)績、效率、效能和管理成本）

1.業(yè)績:（1）政府部門為社會經(jīng)濟活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量：基礎(chǔ)設(shè)施、法律法規(guī)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

（2）政府管理目標(biāo)的實現(xiàn)情況：就業(yè)、物價、經(jīng)濟增長、國際收支、資源配置、國民收入等

（3）政策制定水平與實施效果：財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策等

（4）政府管理效益：稅收、支出、人才、投資等

（5）政府管理社會效果：社會公平正義、犯罪人數(shù)比例、人身財產(chǎn)安全程度等。

2.效率:（1）公共管理效率：指在實現(xiàn)既定目標(biāo)基礎(chǔ)上，投入的工作量與獲得的工作效果之比。

（2）公共部門效率：公共部門機關(guān)和公共管理者從事公共管理活動所取得的成果、社會效益同所

消耗的人力、物力、財力、時間的比例關(guān)系。

（3）測量指標(biāo)：數(shù)量、質(zhì)量、時效、費用、能力發(fā)揮水平、系統(tǒng)要素與系統(tǒng)整體運行狀況等。3.效能：（1）公共管理的效能，指公共部門履行職責(zé)的狀況及由此產(chǎn)生的影響。是組織預(yù)期目標(biāo)達(dá)成的 程度，集中反映公共部門工作的社會成效。

（2）效能的類型：①社會效能：公共組織目標(biāo)和手段的正確性；政府組織實現(xiàn)目標(biāo)的能力

②群體效能：結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度，集體功能發(fā)揮是否符合組織目標(biāo)。

（3）考核方面： ①行為合理化水平：公共決策科學(xué)、民主監(jiān)督有效、廉潔勤政高效、政策有效

運用、立法滿足要求、政治體制及時改革； ②政府機關(guān)效能：是否有合理完善的制度；是否依法行政、推行政務(wù)公開、提高辦事效率、開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)。4.管理成本。公共管理成本：指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括：

①為維持政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費用，包括：公共部門占用的人力物力財力；公共部門支出；國債 ②為履行其職能所產(chǎn)生的投入，如發(fā)展教育、科技等投入。

四、公共管理績效的改進(jìn)

（一）影響公共部門績效的因素

1.外部因素：（1）政治因素：國家政治穩(wěn)定，政治生活民主化、法制化是公共管理活動正常進(jìn)行的基本條

件，也是公共管理高效化的前提。

（2）經(jīng)濟因素：國家經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r是提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，公共管理體系的結(jié)構(gòu)與功能要與經(jīng)

濟發(fā)展的類型和水平相適應(yīng)。

（3）社會因素：社會集團、社會風(fēng)氣對公共管理績效產(chǎn)生影響。

（4）科學(xué)技術(shù)因素：行政效率提高，很大程度取決于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政管理活動中的運用情況。2.內(nèi)部因素:（1）組織因素①機構(gòu)設(shè)置：公共管理機構(gòu)功能是否齊全；行政機構(gòu)是否精簡；權(quán)責(zé)是否明確

②職位的設(shè)置；③管理各環(huán)節(jié)的銜接。

（2）人員因素：人與事的關(guān)系；行政人員素質(zhì)。

（二）公共部門績效管理中的困難

（1）績效管理的重要前提是將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據(jù)此進(jìn)行績效衡量。但大多公共

服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量。

（2）功能相同的公共組織有地區(qū)性差異，規(guī)模大小不同，以同樣績效指標(biāo)衡量績效，并不公平。（3）績效管理成效取決于績效指標(biāo)制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。（4）績效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。

（5）公共管理價值取向的多元性，利益機制的復(fù)雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值

取向定位具有更多的爭議性和主觀性，阻礙公共部門有效實施績效管理。（6）公共部門績效改革最棘手的挑戰(zhàn)：強硬國家管理系統(tǒng)強加的僵化的制度。

（三）改進(jìn)公共部門績效的策略（實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新）1.改進(jìn)公共部門績效的實踐創(chuàng)新

（1）操作層面的基本思路：在組織上嚴(yán)格實行戰(zhàn)略管理，在員工人力資源管理誘因上采取績效薪俸

制度，兩者互相配合，是組織目標(biāo)和個人目標(biāo)高度統(tǒng)一起來。

（2）建立高績效管理目標(biāo)的意義：通過明確責(zé)任與權(quán)力，摒棄官僚制逐步改變行政文化，使公務(wù)人

員更負(fù)責(zé)任運用公共資源，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，為公民提供更優(yōu)良生存與發(fā)展環(huán)境。2.改進(jìn)績效的理論創(chuàng)新

（1）組織修煉論為學(xué)習(xí)型組織發(fā)展提供了方向

組織修煉論（Organization discipline）認(rèn)為，未來競爭是組織的競爭，組織競爭力的本質(zhì)是組織素質(zhì)，為提高組織素質(zhì)，必須進(jìn)行組織修煉。“組織修煉”是采用系統(tǒng)思考的方法使組織向“學(xué)習(xí)型組織”轉(zhuǎn)變。學(xué)習(xí)型組織具有五種技能或“修煉”： 第一，自我超越（Personal mastery）

①自我超越就是不斷地理清個人的真實愿望，客觀地認(rèn)識現(xiàn)實；學(xué)習(xí)如何擴展個人能力；

②建立個人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持創(chuàng)造性張力；創(chuàng)造性張力是，是愿景與現(xiàn)實間保持差距，從而產(chǎn)生一種推動人們?nèi)?chuàng)造并實現(xiàn)個人愿景的力量。

③自我超越成功與否很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者能否身體力行，做出表率。第二，改善心智模式（improving mental models）

①“心智模式”指由過去的經(jīng)歷、習(xí)慣、知識素養(yǎng)、價值觀等形成的基本的、固定的思維方式和行為習(xí)慣。②良好的心智模式幫助管理者做出有效和及時的決策，繼而獲得良好的組織績效。第三、建立共同愿景（building shared vision）。共同愿景是被組織成員共同認(rèn)可、向往、渴望的未來狀態(tài)；

它既要體現(xiàn)組織成員的共同愿望，又能體現(xiàn)組織未來的遠(yuǎn)大目標(biāo)。

第四、團隊學(xué)習(xí)（team learning）。是發(fā)展團隊成員整體搭配與實現(xiàn)共同目標(biāo)能力的過程，包括轉(zhuǎn)換對話及集體思考的技巧，以便群體發(fā)揮出超乎個人才華總和的巨大能量。目的是要獲得優(yōu)于任何個人見解的意見和知識，而并非贏得對話，駁倒對方。

第五、系統(tǒng)思考（systems thinking）。系統(tǒng)思考是一種整體性的思考方式，是一種看清復(fù)雜狀況背后結(jié)構(gòu)的修煉。①觀察環(huán)狀因果的互動關(guān)系；②觀察一連串的變化過程；③觀察整體；④把人們看做改變現(xiàn)實的主動參與者；⑤從對現(xiàn)狀只做反應(yīng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)造未來。

組織修煉對管理者提出的要求：①建立共同愿景；②評估組織狀況；③組織策略；④組織變革。（2）知識聯(lián)盟論為組織創(chuàng)新提供了新的路徑

知識聯(lián)盟論（Knowledge linkage）：兩個或更多獨立的公司按照一定的協(xié)議，由科技人員和經(jīng)理層相互協(xié)作，共同開發(fā)研究，交流知識和信息，所得的成果由這些公司分享。知識聯(lián)盟可以是戰(zhàn)術(shù)上的，也可以是戰(zhàn)略上的。特征：①學(xué)習(xí)和創(chuàng)造知識是聯(lián)盟的中心任務(wù)②知識聯(lián)盟比產(chǎn)品聯(lián)盟更緊密。

③知識聯(lián)盟的參與者范圍極其廣泛④知識聯(lián)盟比產(chǎn)品聯(lián)盟具有更大的戰(zhàn)略潛力。第三節(jié) 公共部門的目標(biāo)管理。公共部門在投入產(chǎn)出計量上的困難使效率分析法運用范圍相當(dāng)有限，更多時候，運用將成果與目標(biāo)進(jìn)行比較的效能分析。公共部門績效管理中，目標(biāo)設(shè)定非常重要。公共部門組織目標(biāo)設(shè)定后，必須通過對目標(biāo)的管理才能實現(xiàn)目標(biāo)。

一、目標(biāo)管理（Management by objectives，MBO）

（一）目標(biāo)管理的含義

組織目標(biāo)：組織通過組織活動所希望達(dá)到的后果，這種狀態(tài)和結(jié)果通常可用一系列數(shù)量來表示。一

旦目標(biāo)確定，它就成為引導(dǎo)組織行為的重要的激勵和方向。

目標(biāo)管理：是指對組織目標(biāo)的管理：由參與管理的各方面制定目標(biāo)，并經(jīng)過自我管理和自我控制等

管理方式，建立各級人員的責(zé)任心和榮譽感，最終以實現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)管理方式。

（二）目標(biāo)管理涵義的變化階段

1.作為一種管理哲學(xué)階段。作為理念提出，難以作為管理方法付諸實施； 2.作為績效評估工具的階段。組織各部門設(shè)定短期績效目標(biāo)，實施自我考評；

3.整合組織與個人目標(biāo)階段。①參與：組織成員參與；②學(xué)習(xí)：個人發(fā)展目標(biāo)與組織目標(biāo)相融合； 4.重視長期和戰(zhàn)略后果階段。兼顧短期和長期目標(biāo)；

5.系統(tǒng)改善生產(chǎn)力的階段。目標(biāo)管理有效運用必須整合關(guān)鍵管理活動，成為一套管理系統(tǒng)。

二、目標(biāo)管理的過程

（一）設(shè)定組織目標(biāo)： 設(shè)定過程中要注意：

1.透徹分析判斷組織擁有的資源實力，可調(diào)動資源的多寡，組織存在的問題和相對優(yōu)勢所在，由此判斷自己有無核心專長。2.透徹分析組織外部環(huán)境及構(gòu)成環(huán)境的因素的未來變化。3.組織目標(biāo)一旦設(shè)定就成了組織計劃工作的前提或依據(jù)。

4.組織目標(biāo)應(yīng)可量化，即可用一系列相應(yīng)指標(biāo)來反映和計量。

（二）目標(biāo)的具體化

1.將組織目標(biāo)按組織體系層次和部門逐步展開，直至每一個組織成員。

2.組織體系中的每個層次、每個部門、每個成員均可以根據(jù)自己的部門、層次、崗位分工和職責(zé)要求，結(jié)合初步下達(dá)的目標(biāo)進(jìn)行思考分析，最終提出自己的目標(biāo)。

3.組織將自下而上的目標(biāo)與下達(dá)目標(biāo)比較，分析差異，征詢下級意見，再進(jìn)行修訂；然后再下達(dá)，下級各方仍可以修正。

（三）目標(biāo)完成檢查和業(yè)績考評

1.目標(biāo)管理核心思想：把目標(biāo)分解下達(dá)后成為組織內(nèi)每個層次、每個部門和每個單位的工作業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)管理全過程的最后工作：根據(jù)初期下達(dá)目標(biāo)對各方工作業(yè)績進(jìn)行檢查和考評。2.業(yè)績考評的兩種方式：①組織各層次各部門各成員的自我考評

②組織的上級部門對下級部門及組織成員進(jìn)行考評

三、目標(biāo)管理的實施

（一）實施目標(biāo)管理的前提

1.組織成員自我管理能力較強；2.組織具有統(tǒng)一的價值理念；3.組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視。

（二）有效地設(shè)定管理目標(biāo)。1.定性目標(biāo)向定量方面轉(zhuǎn)化；2.長期目標(biāo)的短期化；3.目標(biāo)實施的資源配合。

（三）目標(biāo)管理的具體實施：分4個階段：計劃、執(zhí)行、檢查、改進(jìn)。

為了發(fā)揮目標(biāo)管理的潛在優(yōu)勢，防止出現(xiàn)理論與實際的脫節(jié)，管理學(xué)家韋里奇（1985）歸納出 15 項指導(dǎo)綱領(lǐng)，作為實施目標(biāo)管理的指引。（P217）

1.目標(biāo)管理與生產(chǎn)力改善方案必須仔細(xì)規(guī)劃。2.方案的參與者必須事先準(zhǔn)備。

3.目標(biāo)設(shè)定者需要指導(dǎo)綱領(lǐng)的協(xié)助。

4.目標(biāo)體系必須能夠被了解。5.目標(biāo)的達(dá)成可能無法正確反映績效 6.目標(biāo)的時間周期最重要

7.目標(biāo)設(shè)定的主管人員在設(shè)定目標(biāo)與執(zhí)行方案等任務(wù)中起著重要作用。8.將目標(biāo)直接運用與報酬系統(tǒng)會引起負(fù)面的邊際效果。9.目標(biāo)管理亦有缺乏彈性的可能性。10.管理系統(tǒng)應(yīng)加以監(jiān)測并且在開始時要保持穩(wěn)定。

11.組織氛圍必須支持生產(chǎn)力的追求。12.高層主管人員應(yīng)積極投入設(shè)定的所有目標(biāo)并傳達(dá)到組織的較低層級。

13.管理的生產(chǎn)力需要加以衡量。

14.高層管理人員必須對目標(biāo)管理與生產(chǎn)力改善作出承諾。15.目標(biāo)管理必須被視為一個管理系統(tǒng)。

四、目標(biāo)管理的優(yōu)缺點和在公共部門應(yīng)用的局限

（一）1.目標(biāo)管理的優(yōu)點：

①激勵明顯。各層次部門成員致力達(dá)成使目標(biāo)為內(nèi)在激勵、目標(biāo)實現(xiàn)并獲得報酬，激勵效用更大。②管理有效。結(jié)果式管理：只分解目標(biāo)，不規(guī)定方式手段，留出創(chuàng)新空間，有利提高組織管理效率。③任務(wù)明確。明確組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)體系、分工合作及各自任務(wù)；實施過程中發(fā)現(xiàn)缺陷并及時改進(jìn)。④控制有力。作為控制方式，目標(biāo)受到檢查督促；考核體系為組織高層監(jiān)督提供依據(jù)。⑤自行管理。引導(dǎo)組織成員實現(xiàn)自我管理。

1.目標(biāo)管理的缺點：①容易注重短期目標(biāo)。忽視長期目標(biāo)。②設(shè)置目標(biāo)存在困難。制定真正可考核可度量的目標(biāo)十分困難； ③難以權(quán)變。執(zhí)行中為避免組織混亂，目標(biāo)不能改變，使組織運作缺乏彈性和適應(yīng)力。

（二）目標(biāo)管理在公共部門應(yīng)用的限制

1.公共部門所處環(huán)境較私部門復(fù)雜多變，目標(biāo)管理運用范圍和程度受到一定影響。2.目標(biāo)管理存在信任問題，研究表明，官僚體制中建立信任很不容易。3.公共部門目標(biāo)往往比較模糊，不易量化，其結(jié)果也不容易衡量。

4.目標(biāo)管理實施常以一年或少于一年為周期，強調(diào)短期目標(biāo)管理，易忽視長期目標(biāo)發(fā)展規(guī)劃。

第八章 公共管理的責(zé)任與監(jiān)控

第一節(jié) 公共權(quán)力與公共責(zé)任

一、公共權(quán)力與公共責(zé)任

（一）公共組織發(fā)展及公共權(quán)力的形成 ：公共權(quán)力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。

（二）公共權(quán)力的內(nèi)涵及其特性。1.公共權(quán)力的內(nèi)涵

①公共權(quán)力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者； ③公共權(quán)力的最終作用對象是公共事務(wù)。②公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。④公共權(quán)力的目標(biāo)是謀取公共利益。2.公共權(quán)力的特性：與一般權(quán)力相比具有：

①社會性：公共權(quán)力屬于全體社會成員，基本職能來源于社會并服務(wù)于社會，具有廣泛的社會影響。②政治性：公共權(quán)力是為統(tǒng)治階級服務(wù)的，政治過程表現(xiàn)為對公共權(quán)力的爭奪。

③工具性：公共權(quán)力是爭奪利益、達(dá)到目的的有效工具。

④獨立性：表現(xiàn)在公共權(quán)利與公共利益的分離。可以有益于公共利益，也可以對其有害。⑤多元性：公共權(quán)力可以由不同主體行使，具有多種社會功能，產(chǎn)生多種社會效果。

（三）公共權(quán)力與公共責(zé)任的統(tǒng)一。公共組織獲得直接或間接授權(quán)的同時也承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。公共組織目標(biāo)是服務(wù)于社會公眾。負(fù)責(zé)的前提條件是：不濫用職權(quán)；且權(quán)力行為者能夠承擔(dān)責(zé)任。

二、公共責(zé)任的性質(zhì)與落實

（一）責(zé)任的概念：主觀責(zé)任：忠誠良知認(rèn)同，是道德的反映。客觀責(zé)任具體形式：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。

（二）公共責(zé)任的性質(zhì)

1.它是一種任務(wù)。落實責(zé)任時必須明確具體任務(wù)；

2.它是一種義務(wù)。接受權(quán)力就需承擔(dān)為社會謀取利益的義務(wù)，這是公共責(zé)任目標(biāo)導(dǎo)向的要求；

3.它是監(jiān)控與約束的條件。公共責(zé)任是對公共權(quán)力行使過程監(jiān)控的前提條件，是對公共權(quán)力約束的基礎(chǔ)。

（三）公共責(zé)任的落實

1.公共權(quán)力與公共責(zé)任應(yīng)權(quán)責(zé)對等。公共責(zé)任的分配應(yīng)清晰明確，分配關(guān)系是公共責(zé)任與公共權(quán)力對應(yīng)，即擁有多大權(quán)力必須相應(yīng)課以多大責(zé)任。

2.公共責(zé)任與公共權(quán)力的落實必須通過監(jiān)控方式實現(xiàn)。監(jiān)控是監(jiān)督和約束公共權(quán)力行使過程，評價公共權(quán)力作用效果、落實公共責(zé)任的有效方式；

3.落實公共責(zé)任必須具備相應(yīng)的客觀條件。不具備客觀能力的，不賦予其公共權(quán)力。

4.公共責(zé)任的落實需要兼顧客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的落實與監(jiān)控。完善法制、重視思想道德教育和宣傳、樹立良好社會風(fēng)尚，做到以“德”治國。

第二節(jié) 公共權(quán)力的監(jiān)控

一、對公共權(quán)力監(jiān)控的含義

（一）對公共權(quán)力監(jiān)控的基本含義：指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對公共權(quán)力運行的合理性、合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和控制。強調(diào)內(nèi)涵：

1.對公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。2.監(jiān)控對象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或公共管理者。3.監(jiān)控的內(nèi)容是公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性。

（二）對公共權(quán)力監(jiān)控的對象及方式： 1.對象：針對具有公共權(quán)力的組織和個人 2.對公共權(quán)力監(jiān)控的方式

①主觀控制（內(nèi)在控制）：公共管理者內(nèi)化的態(tài)度、價值觀、信仰形成對自身的控制力。加強控制的手段：思想交易、培訓(xùn)、創(chuàng)造良好辦公室環(huán)境和氛圍。②客觀控制：公共管理者外部因素對行為的約束或影響（如法律法規(guī)、規(guī)章制度、工作程序、公眾監(jiān)督等）。

二、公共權(quán)力監(jiān)控的機制

（一）公共權(quán)力監(jiān)控機制的必要性

對公共權(quán)力監(jiān)控的實質(zhì)：對擁有公共權(quán)力的公共組織或個人進(jìn)行監(jiān)控，防止其濫用權(quán)力，保證公共組織目標(biāo)的實現(xiàn)。主要是對政府權(quán)力機關(guān)及其管理者的監(jiān)控。監(jiān)控的必要性包括：

（1）公共管理者受自身認(rèn)識水平局限，公共權(quán)力行使過程無法正確判斷，需要外界監(jiān)督糾正。（2）公共管理者具“經(jīng)濟人”特點，失去權(quán)力監(jiān)督會利用手中的權(quán)力牟取私利，損害公眾利益。（3）公共權(quán)力監(jiān)控機制建立，要考慮監(jiān)控效率（降低成本提高效果）和監(jiān)控方法的科學(xué)化。（4）對監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時對監(jiān)控者也要實施監(jiān)控。

（5）監(jiān)控者應(yīng)建立有效信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動更準(zhǔn)確、有效。

（二）公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機制

1.公共權(quán)力監(jiān)控的類型，角度不同劃分：

①權(quán)力過程：立法監(jiān)控、執(zhí)法監(jiān)控、司法監(jiān)控；

②監(jiān)控主體：立法組織、審判組織監(jiān)控、監(jiān)察組織監(jiān)控、群眾組織監(jiān)控、新聞單位監(jiān)控、公民監(jiān)控； ③隸屬關(guān)系：上級對下級（上行監(jiān)控）、下級對上級監(jiān)控（下行監(jiān)控）、同級之間監(jiān)控（橫向監(jiān)控）； ④監(jiān)控手段：立法監(jiān)控、法律監(jiān)控、執(zhí)法監(jiān)控、輿論監(jiān)控； ⑤權(quán)力職能：財政監(jiān)控、審計監(jiān)控、稅收監(jiān)控；

⑥時間范圍：事前監(jiān)控、事中監(jiān)控、事后監(jiān)控或宏觀監(jiān)控、微觀監(jiān)控。2.公共權(quán)力監(jiān)控機制（監(jiān)控體系）：

①監(jiān)控、與有效監(jiān)控：建立有內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律性的監(jiān)控方式。

②公共權(quán)力監(jiān)控機制是在嚴(yán)密的法律體系基礎(chǔ)上建立起來的，即依法監(jiān)控；是公共權(quán)力相互作用的結(jié)果；

公共權(quán)力組織既是監(jiān)控主體又是監(jiān)控對象，同時具有雙重角色。分為外部監(jiān)控和內(nèi)部監(jiān)控。

（三）外部與內(nèi)部監(jiān)控機制

1.外部監(jiān)控機制：是整個公共組織運行機制和組織形式的綜合表現(xiàn)，反映公共權(quán)力的分配關(guān)系，公共組織地位和作用及其受到的制約。包括：

（1）立法監(jiān)控：監(jiān)控憲法的實施，監(jiān)控立法組織制定的法律和法規(guī)的貫徹執(zhí)行，監(jiān)控行政法規(guī)的合法性，處理其他公共組織之間的爭端等。我國人民代表大會監(jiān)督政府的方式和內(nèi)容：聽取審議政府工作報告，審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟計劃財政預(yù)算決算，審查政府法規(guī)，決定和命令，視察檢查，受理申訴檢舉，罷黜職務(wù)等。（2）司法監(jiān)控：當(dāng)行政部門實施法律需要協(xié)助時，當(dāng)一項爭端的發(fā)生并非行政者的權(quán)限所能解決時，或者當(dāng)行政者在工作過程中有侵犯人民的合法權(quán)益時，這時候需要司法的介入。

（3）政黨和社會團體監(jiān)控：政黨和社會團體是公共組織外部監(jiān)控機制中的重要組成部分。（4）社會監(jiān)控：指社會公眾對公共權(quán)力行使過程的監(jiān)控，又稱為群眾監(jiān)督。

（5）輿論監(jiān)控：隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，成為社會調(diào)控公共權(quán)力關(guān)系的重要手段。

我國輿論監(jiān)控的進(jìn)步：①輿論監(jiān)控逐步得到了法律的比較堅實的保障。②加強輿論監(jiān)控的內(nèi)容寫進(jìn)了黨和 政府的有關(guān)文件。③輿論監(jiān)督你的制度化和法規(guī)化初見成效。

2.內(nèi)部監(jiān)控機制：反映自身監(jiān)控過程，目標(biāo)是保證公共權(quán)力行使的統(tǒng)一，提高公共權(quán)力活動的效率。（1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控：最主要的內(nèi)部監(jiān)控形式，指與公共組織結(jié)構(gòu)形式相關(guān)的監(jiān)控機制。包括兩種類型：縱向監(jiān)控（垂直監(jiān)控）：與公共組織直線結(jié)構(gòu)形式相聯(lián)系，調(diào)整組織內(nèi)部服從命令和橫向監(jiān)控（職能監(jiān)控）。（2）紀(jì)律監(jiān)控：對公共組織內(nèi)部的規(guī)章制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控；（3）法律監(jiān)控：對國家行政機關(guān)的監(jiān)控。3.對公共權(quán)力監(jiān)控的原則

①合法性原則：被監(jiān)控者與監(jiān)控主體行為都要符合國家憲法、法律及政策要求。

②公正性原則：遵循“公開公平公正”原則，實施過程中，對待不同的監(jiān)控對象采用統(tǒng)一的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，做到監(jiān)控信息公開，接受全社會的監(jiān)督。

③經(jīng)常性原則：監(jiān)督不是臨時性工作，而應(yīng)貫穿于公共權(quán)力行使過程的始終。監(jiān)控行為和監(jiān)控方式 應(yīng)遵循制度化和經(jīng)常性原則。

④廣泛性原則：監(jiān)控主體的多元性以及監(jiān)控客體和監(jiān)控內(nèi)容的廣泛性。

⑤系統(tǒng)性原則：建立一個制度化的、協(xié)調(diào)的公共權(quán)力監(jiān)控機機制是提高監(jiān)控績效的保障。

三、公共權(quán)力的監(jiān)控方法

1.指導(dǎo)：上級對下級局機關(guān)和個人進(jìn)行業(yè)務(wù)和工作方式的指導(dǎo)，盡量避免下級機關(guān)和個人走彎路，提高公共權(quán)力的影響力，最終實現(xiàn)公共組織目標(biāo)的一種方法。

2.績效考核：是對公共管理者行使公共權(quán)力行為結(jié)果和過程的一種評價，是調(diào)整公共權(quán)力與公共責(zé) 任關(guān)系的重要手段。

3.工作匯報：下級定期向上級管理者反映工作情況的一種方式，也是上級了解下級公共權(quán)力使用情 況和公共責(zé)任落實情況的手段，上級發(fā)現(xiàn)問題，責(zé)令下級予以糾正。

4.預(yù)算與審計：預(yù)算實施前控制，節(jié)約公共權(quán)力運行成本，合理運用公共管理資源；審計是事后控制，對公共權(quán)力運行結(jié)果進(jìn)行審計，主要是對公共部門財務(wù)狀況進(jìn)行審驗，保證公權(quán)力運行過程高效、廉潔。5.審核與批準(zhǔn) ：上級公共管理組織（或個人）對下級公共權(quán)力部門的運行過程進(jìn)行事前查驗的方法，是對監(jiān)控者的未來行為進(jìn)行預(yù)測、判斷和作出決策的過程。

6.視察與調(diào)查：目標(biāo)是了解被監(jiān)控對象的情況，以便作出調(diào)整性策略。

7.質(zhì)詢：咨詢者一個人或集體名義，一般通過書面形式，對于政府的某項決策，向行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出詢問 或質(zhì)問，并要求答復(fù)。

8.受理申訴和控告：申述與控告指監(jiān)控主體對公共權(quán)力機關(guān)（或個人）在執(zhí)行公共權(quán)力過程中，損害公共 利益的行為提出法律訴求。受理申述與控告的部門是紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法審判機關(guān)。

三、正確處理對公共權(quán)力監(jiān)控中的問題

（一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問題 1.對被監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題：

①專業(yè)知識與信息不對稱；②專職地位的優(yōu)勢；③人事制度的保護(hù)性質(zhì) ；④被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控 反監(jiān)控法則：被監(jiān)控者出于各種目的，如擴大公共權(quán)力、以權(quán)謀私、為自己的利益集團謀利益等，往往會設(shè)法逃避受到的監(jiān)控。

2.對監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題：

①監(jiān)控者內(nèi)在動力不足②對監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束 ③監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)。3.政治指導(dǎo)的監(jiān)控手段缺乏；

4..組織結(jié)構(gòu)和功能的分割問題：公共組織的權(quán)力、結(jié)構(gòu)和功能分隔，政府功能與職能交叉重疊，需要不同機關(guān)彼此分工配合，產(chǎn)生了行政責(zé)任的多頭問題，責(zé)任不易明確。

5.公共權(quán)力的監(jiān)控成本問題 ：公共管理范圍龐大，大量成員從事各種活動，花費經(jīng)費，監(jiān)督困難。

（二）正確處理監(jiān)控中的問題

1.建立監(jiān)控機構(gòu)：在公共組織自我監(jiān)控和相互監(jiān)控的基礎(chǔ)上，建立獨立的、專門的監(jiān)控機構(gòu)。減少來自監(jiān)控對象的干擾和約束，確保獨立行使監(jiān)控權(quán)，提高監(jiān)控績效。

2.完善監(jiān)控機制：完善監(jiān)控制度，將監(jiān)控納入法治軌道。①使監(jiān)控制度化，以使監(jiān)控在憲法和法律的范圍內(nèi)運行②建立利益機制，使監(jiān)控者的監(jiān)控效果與個人利益聯(lián)系在一起。

3.提高監(jiān)控機構(gòu)績效：降低監(jiān)控成本，提高辦事效率；改進(jìn)監(jiān)控技術(shù)和方法。4.發(fā)揮社會監(jiān)督的作用：（1）社會公眾參與監(jiān)督：（2）輿論監(jiān)督

第九章 公共管理中的政府角色

第一節(jié) 政府的含義、性質(zhì)與職能。

一、政府的含義與性質(zhì)

政府：國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)。政府也可指那些不以營利為目的、旨在追求有效增進(jìn)與公平分配社會公共利益的調(diào)控活動。包括：中央與地方行政機關(guān)；行政首長；政府普通公務(wù)員。

二、政府的職能與職權(quán)政府職能：指政府機關(guān)在公共管理活動中的基本職責(zé)與功能。

政府職權(quán)：指某一職位依法具有的權(quán)力，這一權(quán)力是由法律所規(guī)定的，與一定職位相聯(lián)系。1.中央政府的職權(quán)：（1）制定行政法規(guī)和發(fā)布行政命令（2）提出各項議案（3）組織領(lǐng)導(dǎo)

（4）管理指揮（5）監(jiān)督審計（6）全國人大及其常委授予的其他職能

2.地方各級人民政府的職權(quán)：①行政執(zhí)行②發(fā)布決議和命令③組織管理④安全保障維護(hù)⑤監(jiān)督審計

三、政府職能的有限性

1.能力限度：政府是否具備承擔(dān)某些社會或市場管理的能力，若超出范圍，則不予干預(yù)。

2.效率限度：在市場機制、社會組織和政府行政具有相同調(diào)節(jié)能力的條件下，應(yīng)當(dāng)有成本—收益比較問題，行政干預(yù)應(yīng)當(dāng)以效率最高為限度。

3.合法限度：如果現(xiàn)存的市場機制、社會組織和政府行政在技術(shù)上都有能力，在經(jīng)濟上都能以低成本來滿足特定的需求，那么就由更符合法律與公正原則的形式來承擔(dān)。

第二節(jié) 政府與市場的關(guān)系

一、政府與市場的區(qū)別

（一）運行目的 ：①政府運行的目的：是提供公共物品和服務(wù)（如法律、規(guī)則、制度、福利、安全等）。②市場運行的基礎(chǔ)是交換，市場交換與其他社會生活交換根本區(qū)別：市場是配置資源的有效途徑。交換的目的是互利，前提是擁有持有物的所有權(quán)。

（二）運行方式及特點

①政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易政策等來調(diào)控市場運行，通過各種法律的制定和執(zhí)行來規(guī)范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等特征。相對于市場，政府運行還有層次性與時滯性特點。

②市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產(chǎn)者和消費者）行為和市場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現(xiàn)的。市場信息傳輸效率高、適應(yīng)性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競爭的行為準(zhǔn)則。

（三）運行的結(jié)果：（都存在兩種情況）

①政府運行結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源浪費；可能是公共物品供求平衡或不平衡。②市場運行結(jié)果：資源有效配置，社會秩序協(xié)調(diào)；損害社會整體利益并引起社會秩序混亂。

（四）擔(dān)負(fù)的職能：

1.政府最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面擔(dān)負(fù)的職能包括：

（1）為市場交換界定產(chǎn)權(quán)，為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度降低交易成本創(chuàng)造條件。（2）政府應(yīng)具有監(jiān)督約束經(jīng)濟主體的功能。

（3）政府應(yīng)具有維護(hù)社會正義的功能。（4）政府應(yīng)具有宏觀調(diào)控的功能。

2.市場行為：指由價值規(guī)律的作用，市場通過價格變動和供求變化，自發(fā)配置資源的過程。擔(dān)負(fù)的職能有：（1）有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。

（2）傳遞生產(chǎn)者消費者所需價格信息，減少當(dāng)事人行為決策的不確定性，提高經(jīng)濟活動效率。（3）微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。（4）參與部分公共物品與服務(wù)的提供。

二、政府與市場的聯(lián)系：市場和政府對經(jīng)濟生活的作用的不同組合情況：（P153舉例）

1.市場有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標(biāo)不同。2.市場有效，政府失靈。3.市場失靈，政府有效。4.市場失靈，政府無效。

三、政府與市場關(guān)系中存在的問題：（P154理解）處理政府與市場關(guān)系時，容易出現(xiàn)兩種截然相反的觀點： ①政府“全能”、市場無用論。②政府“無為而治”、市場萬能論。

（一）正確的政府與市場的關(guān)系，既要強調(diào)市場的充分發(fā)展，也要強調(diào)政府功能的合理發(fā)揮，前者是基礎(chǔ)，后者是補充；且要把握好實現(xiàn)市場對資源的基礎(chǔ)配置與政府對市場的合理干預(yù)之間的平衡。

（二）現(xiàn)實而合理的政府與市場的關(guān)系應(yīng)是保證市場對資源起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府干預(yù)之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，又以市場調(diào)節(jié)之長克服政府干預(yù)之短，實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)二元機制的最優(yōu)組合。

四、規(guī)范政府與市場關(guān)系的措施

（一）重視發(fā)揮市場的功能

1.市場經(jīng)濟是經(jīng)過幾百年發(fā)展才逐漸形成的復(fù)雜的制度安排。

2.判斷任何一種制度優(yōu)劣主要有兩個標(biāo)準(zhǔn)：是否較好地解決信息問題與激勵問題。

①市場經(jīng)濟主要采取橫向信息傳輸方式。②市場是刺激競爭和優(yōu)勝劣汰規(guī)律起作用的場所，經(jīng)濟當(dāng)事人有追求福利最大化的內(nèi)在動力和外部激烈的市場競爭壓力，宏觀上，市場為經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效率的提高提供了足夠的內(nèi)在動力。

3.在處理政府與市場的關(guān)系中，應(yīng)充分認(rèn)識和發(fā)揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。

（二）正確認(rèn)識市場失靈。充分發(fā)揮市場職能，正確把握政府調(diào)節(jié)的范圍和力度，合理有效發(fā)揮政府作用，有針對性矯正、完善、彌補市場不足和缺陷，構(gòu)建市場與政府機制互補的“二元調(diào)節(jié)機制”。

（三）減少政府失靈。1.解決政府失靈問題的觀點

（1）貨幣主義認(rèn)為，減少政府失靈要取消政府財政政策對宏觀經(jīng)濟的干預(yù)。

（2）合理預(yù)期學(xué)派認(rèn)為，解決政府失靈要聽其自然，一切讓市場經(jīng)濟自發(fā)調(diào)節(jié)。

（3）公共選擇學(xué)派認(rèn)為，為有效控制政府官僚階層的蔓延，促使政府行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面重新創(chuàng)造市場。

（4）斯蒂格利茨認(rèn)為，干預(yù)是必要的，關(guān)鍵在于把握好干預(yù)的力度以及要采取適當(dāng)?shù)男问健?.減少政府失靈的措施

從我國的現(xiàn)實出發(fā)，規(guī)范我國政府與市場關(guān)系、減少政府失靈的措施：

（1）盡快培育和發(fā)展市場體系。①將原先由政府承擔(dān)的資源配置職能轉(zhuǎn)移給市場，為正確處理政府與市場關(guān)系奠定堅實基礎(chǔ)；②盡快培育企業(yè)、非營利組織等市場主體；③建立與市場相配套的政策體系，使市場運行規(guī)范化、法制化。

（2）解決市場分割問題。部門利益、地方利益和長官意志導(dǎo)致我國市場被“條塊”分割，不利于生產(chǎn)要素有序流動和有效配資，只有在統(tǒng)一市場，勞動力、資金、商品和信息才能自由流動，資源才能有效配置。（3）主動促進(jìn)國內(nèi)市場與國際市場接軌。主動參與國際市場，充分利用國外資源。

第三節(jié) 政府與企業(yè)的關(guān)系

一、政府與企業(yè)的差別：政府與企業(yè)分別提供個人消費的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：

（一）組織性質(zhì)。①政府成立基于公共利益需要，是社會公共利益代表，運行基礎(chǔ)是合法公共管理權(quán)力，權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力行使具有強制性；②市場經(jīng)濟中企業(yè)是組織生產(chǎn)、配置資源的基本經(jīng)濟單位，最大限度追求利潤是其基本價值取向，行為有獨立自主性，自負(fù)盈虧性，市場導(dǎo)向性等特征。

（二）運行的目的。①政府管理目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，增進(jìn)社會公共利益 ②一般企業(yè)管理，是通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，達(dá)到營利目的。

（三）管理的限制因素

①政府運行過程受法律限制，政府嚴(yán)格在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)運行。

②企業(yè)管理，法律僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原始動力。其主要運行是在利益軌

道上進(jìn)行的，按照市場機制的要求去管理，經(jīng)濟氣候是企業(yè)管理主要影響因素。

（四）物質(zhì)基礎(chǔ)

①政府管理需要的物質(zhì)資源來源于稅收或發(fā)行債券，其耗費資源是公共的。政府經(jīng)費預(yù)算屬于公共財政支出，不能任由公共管理人員支配，必須公開化，接受納稅人監(jiān)督。②企業(yè)管理所需物質(zhì)資源主要源于企業(yè)投資的回報，來源于企業(yè)獲取的利潤，管理耗費屬企業(yè)“內(nèi)部事務(wù)”，是自主的，他人無權(quán)干涉。

（五）管理人員

①政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生，選拔政府管理人員依賴于其政治才干和政治傾向性，由專門部門或機構(gòu)相對獨立加以考核評估。管理人員具有職業(yè)化、終身化趨向。

②企業(yè)管理中，管理人員一般根據(jù)其能力聘用，能力本身起決定作用。由于“職業(yè)生存”的威脅，所以企業(yè)管理人員辦事往往有更高效率。

（六）績效評估：政府管理績效評估偏重社會效益，企業(yè)管理績效評估強調(diào)經(jīng)濟效益。

（七）擅長的任務(wù)①政府：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務(wù)事業(yè)連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強社會凝聚力。②企業(yè)擅長：執(zhí)行復(fù)雜任務(wù)，模仿其他組織成功做法，提供需要迅速適應(yīng)變化的服務(wù)產(chǎn)品，提供紛繁復(fù)雜的服務(wù)，提供時尚的服務(wù)。

二、政府與企業(yè)的聯(lián)系。三種模式，區(qū)別是政府對企業(yè)管理程度不同，政府與企業(yè)聯(lián)系不同：

（一）政府規(guī)制型——美英模式：這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點： 1.充分鼓勵自由競爭3.不制定政府經(jīng)濟計劃和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策

2.主要用財政和貨幣政策來調(diào)控市場 4.對企業(yè)依法實行必要而嚴(yán)格的管制

（二）政府引導(dǎo)型——歐洲模式：以德國和法國為主要代表，基本特點：

1.自由競爭與政府控制并存 2.經(jīng)濟杠桿與政府引導(dǎo)并用 3.經(jīng)濟增長與社會福利并重

（三）政府主導(dǎo)型——東亞模式：以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點：

1.政府用嚴(yán)厲規(guī)制迫使企業(yè)遵守市場規(guī)則3.利用計劃和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)企業(yè)按指定方向發(fā)展 2.利用利益機制誘導(dǎo)企業(yè)行為 4.通過行政指導(dǎo)說服企業(yè)服從政府意圖

三、我國政府與企業(yè)關(guān)系中存在的問題

①產(chǎn)權(quán)不清、“所有者缺位”，使國有企業(yè)既不獨立，又不受制約

②以產(chǎn)值為核心的“政府承包責(zé)任制”強化了政府對國有企業(yè)的干預(yù)，導(dǎo)致政企不分 ③大多數(shù)國有企業(yè)的艱難處境，加重了它對政府的依賴 ④傳統(tǒng)企業(yè)人事制度，是政企不分臍帶 ⑤片面政企分開論，使政府放松對企業(yè)監(jiān)督

四、改善我國政企關(guān)系的措施

①建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的內(nèi)外約束機制。大型國企公司制改革；小型國企民營化。

②加強對國有企業(yè)經(jīng)理的管理：企業(yè)董事會行使經(jīng)理任免權(quán)；建立經(jīng)理人員的監(jiān)督激勵機制。

③重塑政府的政績考核指標(biāo)：強調(diào)質(zhì)量、效益等指標(biāo)；對基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等設(shè)立具體考核指標(biāo)。④政府為國有企業(yè)解困創(chuàng)造良好的制度、市場環(huán)境：建立良好的政企關(guān)系，制度環(huán)境、市場環(huán)境主要指社會保障制度、企業(yè)聯(lián)合改組兼并破產(chǎn)制度、銀行金融制度等。

第四節(jié) 政府與社會的關(guān)系

社會：指一個特定民族國家范圍內(nèi)除國家機構(gòu)、制度外的個人、群體及它們之間聯(lián)系的總和。

一、政府與社會的聯(lián)系

1.制度供給的視角：制度供給不足或短缺的現(xiàn)象。政府供給和社會供給是制度供給基本模式。

2.市民社會的視角：市民社會與政府彼此獨立又相互影響相互制約。①政府承認(rèn)市民社會獨立性，為其提供制度性保障，對其進(jìn)行必要干預(yù)和調(diào)節(jié)；②市民社會具有制衡政府的力量，為民主奠定了堅實的基礎(chǔ)。3.政治合法性的視角：政治的合法性取決于社會成員的接受和承認(rèn)。

二、政府與社會關(guān)系中存在的問題。處理兩者關(guān)系時，理論與實踐上存在兩種偏頗：

①過分夸大政府作用。導(dǎo)致：政府過分替代社會，與社會處同構(gòu)狀態(tài)，社會生活過度政治化；

②過分夸大社會作用。導(dǎo)致：政府權(quán)威不足，缺乏超越社會力量實現(xiàn)所代表的普遍制度利益的能力，缺少為民眾自愿接受和服務(wù)的權(quán)力合法化基礎(chǔ)，政府維持和鞏固受到挑戰(zhàn)。

（一）政府與社會關(guān)系中缺失社會帶來的問題

1.社會自主性缺失，可能造成社會虛弱及社會對政府依賴，使社會最終失去自身發(fā)展的動力。

2.那些不同于政府的個人目標(biāo)受到強力壓制不能實現(xiàn)，最終造成個人、社會對政府的疏遠(yuǎn)與冷漠，甚至引發(fā)社會對政府的反抗。

3.體制外活動導(dǎo)致政府與社會的離異，政府能控制的社會資源因此越來越多地流失。

4.導(dǎo)致社會對自身發(fā)展冷漠。社會對政府目標(biāo)沒興趣，不能滿足自身目標(biāo)，對未來失去信心。

（二）政府與社會關(guān)系中政府權(quán)威不足帶來的問題

1.過多否定作為強制力的國家政權(quán)在社會生活中的地位和作用，使國家社會政治生活呈現(xiàn)愈益明顯的分散化傾向。

2.社會主義制度建立后,國家作為社會管理的強制性機構(gòu)依然有繼續(xù)存在的必要性，市場原則不可能完全取代非市場原則。過分強調(diào)社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙經(jīng)濟的發(fā)展。

三、改善政府與社會關(guān)系的措施

以市場為中介，建立中國“強政府強社會”模式，保持二者的動態(tài)平衡。市場為政府提供經(jīng)濟繁榮的基礎(chǔ)、為社會提供民主自由的可能；發(fā)揮制衡監(jiān)督作用，保證權(quán)力不被濫用。

（一）明確良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)

1.政府與社會關(guān)系達(dá)到良性互動，“小政府、大社會”模式保證目標(biāo)得以實現(xiàn)。

2.“小政府、大社會”是：轉(zhuǎn)變政府職能，精簡政府機構(gòu)，擴大社會自治功能，即在轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府機構(gòu)、規(guī)范政府行為的同時，充分發(fā)揮社會自身作用，把由政府包辦的社會事務(wù)交還個人、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織。

（二）按“小政府”的客觀要求改革政府

1.轉(zhuǎn)變政府職能：組織公共物品的供給、發(fā)揮知識人才的作用、運用法律手段加強宏觀調(diào)控；重新確立政 府職能的合理界限。

2.改革政府機構(gòu)：加強機構(gòu)改革法制化：①機構(gòu)設(shè)置與管理的程序化；②制定機構(gòu)各部門設(shè)置的實體法； 3.規(guī)范政府行為：政府行為納入科學(xué)化、規(guī)范化、法制化軌道。

（三）按“大社會”的內(nèi)在要求改革社會：

1.提高社會自治能力：提高部分政府職能的社會化程度，轉(zhuǎn)變依賴政府觀念、調(diào)動群眾參與社會管理的積極性、擴展社會自主發(fā)展的資源和空間、提高成員素質(zhì)、增強參與意識、提高自我管理能力。2.培育社會中介組織：規(guī)范中介組織行為；制定參與、競爭和行為的規(guī)則、道德標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范。3.建立社會對政府監(jiān)督制約機制：克服政府主觀隨意性和短期行為，健全信訪、協(xié)商、對話制度

4.建立相關(guān)社會制度保障體系：使政府從過多直接管理社會事務(wù)中解脫出來，建立勞動就業(yè)和退休保障體系、社會安全保障體系、環(huán)境生態(tài)保護(hù)體系等。

第五節(jié) 政府再造

一、政府再造的含義

德國行政學(xué)家塞頓托夫觀點：政府再造：通過“政府再造工程”去重塑社會，引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟、社會發(fā)展。政府再造不只注意政府在量方面的成長，更注意質(zhì)方面的改變。

“政府再造”一詞揭示出政府改革的本質(zhì)，即政府改革涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整；涉及政府治理觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；涉及政府內(nèi)部組織、運作程序的調(diào)整，涉及政府外部關(guān)系的變革。

二、西方國家的政府再造模式

（一）西方國家政府再造的背景

1.經(jīng)濟時代的要求：迅速的技術(shù)革新，改變著人類社會；經(jīng)濟全球化趨勢明顯，各國之間經(jīng)濟競爭激烈；受過教育的公眾對命令式管理產(chǎn)生反感，要求自主權(quán)；公民關(guān)注參與公共服務(wù)意識增強

2.現(xiàn)實的政治背景：官僚政治體制極力推崇“理性”與“效率”，政府公務(wù)文員喪失了使命感和主創(chuàng)精神，且導(dǎo)致政府專業(yè)分工過細(xì)，機構(gòu)臃腫不堪，部門交叉重疊，行政效率低下。

3.現(xiàn)實的社會背景：政府對市場干預(yù)過度，導(dǎo)致公共服務(wù)高投入低產(chǎn)出、高福利低效率問題。

（二）西方國家政府再造的特征

1.與行政環(huán)境變化相適應(yīng)。新的時代，行政系統(tǒng)要不斷調(diào)整自身結(jié)構(gòu)，以謀求于新環(huán)境的動態(tài)平衡，政府再造與信息社會的要求相適應(yīng)，是時代變革的必然產(chǎn)物。

2.著重于政府如何運作。政府再造的主要目標(biāo)的化解政府在公共服務(wù)供給方面存在的危機，運行的總體模式是用市場競爭驅(qū)動型的合同管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚制管理，具體方法是合同承包、業(yè)績評估、戰(zhàn)略規(guī)劃，公務(wù)人員的官僚行為轉(zhuǎn)化為企業(yè)家行為。

3.廣泛采用私營部門的管理方式。例如打破政府壟斷、實行全面質(zhì)量管理與目標(biāo)管理、成本—效益分析、物質(zhì)激勵等，商業(yè)性公共服務(wù)完全采用私營化、企業(yè)化方法管理。4.基于美國各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐。

5.重新探索政府與社會的關(guān)系。政府是講究質(zhì)量、追求效率的“企業(yè)型”組織；政府公務(wù)人員是有責(zé)任心的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”；政府工作以公眾需求為導(dǎo)向，提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)。

（三）西方國家政府再造的采取措施：

1.資格認(rèn)定：對進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的社會組織進(jìn)行資格審查，保證其資質(zhì)，降低風(fēng)險。2.建立準(zhǔn)入制度：通過公平、公正、公開的準(zhǔn)入制度，防止歧視、壟斷和行政腐敗。3.進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)查：經(jīng)常檢查公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量，處理各種投訴與問題。

4.訂立合同：政府承包單位作為合同的平等雙方，圍繞標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量和權(quán)力、義務(wù)確定各自權(quán)限。政府依據(jù)合同關(guān)注公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和效果，將操作經(jīng)營自主權(quán)留給承包單位。

5.創(chuàng)立公司合伙企業(yè)：政府與私營企業(yè)組織合作組建企業(yè)，彌補資金不足、對市場反應(yīng)遲鈍等缺陷。6.提供補助貸、貸款、借款擔(dān)保：政府對學(xué)校、科研單位、非營利機構(gòu)等公共服務(wù)組織進(jìn)行經(jīng)濟資助，支持其正常運轉(zhuǎn)，鼓勵他們的積極性。

7.給予獎賞、獎勵與贈予：政府設(shè)獎鼓勵，可以是個人、社會組織更有效地進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

政府在提供公共服務(wù)中積極引入市場競爭機制，依托各類社會組織克服政府壟斷經(jīng)營的弊端，運用合同承包、績效測評、目標(biāo)管理等方法進(jìn)行管理。政府再造要求政府培育獨立市場主體，發(fā)揮社會力量作用，包括公營部門、私營部門、非營利組織的作用。

（四）針對不同的公共組織和服務(wù)項目，采用不同的管理方法：

1.政府通過市場準(zhǔn)入、法律保護(hù)、監(jiān)督檢查等手段，準(zhǔn)許私營部門參與競爭，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督，實行間接監(jiān)控。適宜于商業(yè)性公共服務(wù)領(lǐng)域，如供水、供電、電信、公園管理。

2.政府通過簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)、提供經(jīng)濟資助等手段，委托社會組織生產(chǎn)，規(guī)定公共服務(wù)的目標(biāo)與要求。適宜于微利或無利經(jīng)營領(lǐng)域，以及投資風(fēng)險大、回收周期長的部分基礎(chǔ)設(shè)施。

3.政府直接投資建設(shè)，直接經(jīng)營管理。對投資規(guī)模投資風(fēng)險巨大、私營組織不能或不愿介入的特大公共工程，對強烈體現(xiàn)公共權(quán)力、政治目標(biāo)的公共服務(wù)項目，如公立學(xué)校、國防設(shè)施等。

三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示

“政府再造”是西方國家特定社會經(jīng)濟政治背景的產(chǎn)物，在某種程度上體現(xiàn)公共服務(wù)改革發(fā)展的一般規(guī)律。學(xué)習(xí)借鑒西方國家“政府再造” 理論，要求政府必須高效、精干、廉價。引入市場化管理方法，提高政府行政效率，引入市場化管理方法，建立政府再造模式：

（1）既拋棄西方國家混淆公私經(jīng)營部門的差別、完全私有化等錯誤做法，又應(yīng)借鑒其成功之處，推進(jìn)我 國政府改革。政府公務(wù)人員需要企業(yè)家般創(chuàng)造精神，需要結(jié)合國情探索中國特色公共服務(wù)市場化管 理方法。需要政府創(chuàng)建良好法律與制度環(huán)境，解決市場化過程中的問題。

（2）政府在投融資方式上放開管制。改變傳統(tǒng)政府直接投資的方式，創(chuàng)建新的投融資制度；

（3）要求政府積極培育社會力量。由不同的社會組織承接完成原屬于政府的公共服務(wù)職能，協(xié)助政 府辦理具體事務(wù)，為企業(yè)提供信息與咨詢服務(wù)，起到溝通政府與企業(yè)的作用。

四、我國政府的再造模式

（一）從效率行政典范到民主行政典范：政府是公共利益的代表；重視行政資源的有效利用以及公共服務(wù)的公平，實現(xiàn)社會正義；政府決策應(yīng)具有開放性，重視社會公民的參與。

（二）從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理：施政目標(biāo)由民眾期望和合法期待決定；民主評估的績效考量；政府傳輸服務(wù)；對使命、顧客、成果的認(rèn)同；辦事考慮民眾的實際情況；民眾參與領(lǐng)導(dǎo)。

（三）從只強調(diào)發(fā)揮政府的作用到強調(diào)發(fā)揮政府、市場共同作用。

（四）從國家單獨治理到國家與社會共同治理。

（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。①改革政企關(guān)系，國有企業(yè)逐步性競爭性生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域退出，壓縮國有企業(yè)規(guī)模；②政府公共管理職能與企業(yè)的經(jīng)營管理職能徹底分離，是企業(yè)真正成為市場主體；③引入競爭，通過貿(mào)易自由化、放松準(zhǔn)入、停止補貼和支付轉(zhuǎn)移等方式提高企業(yè)競爭力；④完善國有企業(yè)激勵機制和制約機制，既賦予企業(yè)更大經(jīng)營自由權(quán)，又引入稽查機制、業(yè)績評議等監(jiān)督機制。

（六）從中央集中權(quán)力到適度的地方分權(quán)：給予地方政府必要的權(quán)力，讓地方政府有更多因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。

（七）從官僚組織到適應(yīng)型組織：①對環(huán)境具有開放性，強調(diào)將公眾視為顧客的公共服務(wù)導(dǎo)向；②實行政策制定與執(zhí)行分離，強調(diào)戰(zhàn)略管理；③改變組織機構(gòu)，是組織機構(gòu)扁平化，減少管理的層次和環(huán)節(jié)；④改

變組織內(nèi)部集權(quán)結(jié)構(gòu)，授予下級職能；⑤重視決策參與和組織參與；⑥建立網(wǎng)狀型溝通；⑦強調(diào)團隊精神以達(dá)到對團隊的整合與控制；⑧建立跨部門與多功能的咨詢組織。

（八）從人治到法治。政府必須要法律規(guī)制、服從法律，接受法律約束和控制，使公民各項權(quán)利得到保障。

第十章 非政府公共組織

第一節(jié)非政府公共組織概述

一、非政府公共組織的內(nèi)涵：指那些獨立與政府與企業(yè)之外的不以盈利為主要目的得各類社會組織。

二、非政府公共組織的特征和主要類型

（一）非政府公共組織區(qū)別于其他社會組織的特征有：

1.非政府公共組織必須以一定的法律、法規(guī)作為基本的行為準(zhǔn)則，從事的活動與服務(wù)要有公共性。2.在公共管理過程中，保證其所從事的管理和服務(wù)活動具有客觀性和公正性。3.參與公共管理活動的范圍廣、領(lǐng)域?qū)挘⑻峁┐罅康摹⒅苯拥姆?wù)。

4.參與公共管理活動的形式不斷變化，內(nèi)容更加豐富，適應(yīng)高度專業(yè)化分工和社會化發(fā)展的要求。

（二）非政府公共組織的類型（5種）

1.公共事業(yè)組織：包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位。

①事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的、由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦視的，從事科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。②民辦非企業(yè)單位是指企事業(yè)單位社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。

2.公共企業(yè)組織：以公共利益最大化而不是以盈利最大化為基本目標(biāo)的一類特殊的企業(yè)組織，負(fù)有克服市場失靈的公共政策義務(wù)；政府通過投資或控股，對這類企業(yè)擁有不同程度的直接控制權(quán)，政府的國有企業(yè)。3.社會中介組織：指介與政府和社會之間，參與社會管理，提供中介服務(wù)的各類社會組織，主要職責(zé)是為社會提供某種專門性服務(wù)。以其經(jīng)濟屬性看分為：①非營利性中介組織：具有公益性特征。②營利性中介組織，執(zhí)行性的、服務(wù)性的，經(jīng)營活動有明顯的營利行為，存在價值是為市場其他主體提供中介服務(wù)如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所。

4.社會團體：中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織，包括各種工會、共青團、基金會、行業(yè)協(xié)會等。

5.民間自治組織：指在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織，如居民委員會、農(nóng)村村民委員會等。他們有依法成立和公益取向的特點，為本轄區(qū)公眾提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)，完成政府委托的公共事務(wù)。

三、非政府公共組織的功用

（一）非政府公共組織的社會作用

1.社會服務(wù)功能：中介服務(wù)：將需要者和提供幫助者聯(lián)結(jié)起來，如各級工會組織。直接服務(wù)：為有服務(wù)需求的人士提供直接的服務(wù)。

2.社會溝通功能：溝通政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場，使社會在市場機制的作用下形成新的整合。他一方面向政府反映企業(yè)、社會的意見、建議，供政府制定政策、法規(guī)時參考；另一方面協(xié)助政府做好宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督工作，使其更好地實施法律、法規(guī)和政策。

3.社會評價和裁斷功功能：對生產(chǎn)和消費的產(chǎn)品做出客觀、公正的評價；沒有行政級別、不受地域限制，當(dāng)事人自由選擇的公平獨立裁斷的組織；

4.社會調(diào)節(jié)功能：按市場規(guī)則在資源配置中起具體調(diào)節(jié)作用；

5.社會協(xié)調(diào)代理功能：市場經(jīng)濟需要專門機構(gòu)代理、協(xié)調(diào)多元利益格局；

6.倡導(dǎo)社會文明職能：非政府組織倡導(dǎo)的關(guān)心人類、堅持人道主義精神及其社會價值觀，具有提高公民素 質(zhì)、倡導(dǎo)社會文明的積極作用。

非政府公共組織發(fā)揮社會作用的主要途徑：即傳統(tǒng)途徑與現(xiàn)代途徑。

傳統(tǒng)途徑：非營利組織以宗教名義、以地方具有名望的組織的名義，種類與作用相當(dāng)有限。

現(xiàn)代途徑：非營利組織以契約外包、特許權(quán)、輔助制、購買券、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等形式提供各種服務(wù)，作用更廣泛、影響更深入。

（二）非政府公共組織的政治功用

1.政府合法性的資源供給者：法理型統(tǒng)治合法性資源由法律制度構(gòu)成，根本原因是人民對規(guī)范自己的制度的認(rèn)同。政府合法性作為一種公共物品，只能由市民社會（公共領(lǐng)域）賦予。

2.政府權(quán)力的監(jiān)督者：為人類自由結(jié)社提供了空間，以公共利益為目標(biāo)，保護(hù)人類整體利益為宗旨，通過

有組織的活動喚起民眾的公共意識，監(jiān)督影響政府公共決策，是制衡政府權(quán)力的重要社會力量。3.民主價值觀的培育者：非政府公共組織自由結(jié)社、自我管理社會生活中逐步形成自覺自治原則； 4.公民參政素質(zhì)的促進(jìn)者：培養(yǎng)公民正確參政意識；提高參政技能，引導(dǎo)理智參政。

（三）非政府公共組織在中國轉(zhuǎn)型時期所擁有的獨特功能

1.促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變：承擔(dān)政府為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)移出的部分經(jīng)濟、社會職能；

2.培育和規(guī)范市場：作為市場經(jīng)濟支持體系，不隸屬于政府行政機構(gòu)，能夠公平公正客觀； 3.推動企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換：政企分開需要非營利組織加強企業(yè)間橫向聯(lián)系和政府縱向聯(lián)系； 4.形成自律性的社會秩序：使社會與政府分離，通過整合依靠社會自律形成社會秩序。

第二節(jié) 非政府公共組織的發(fā)展?fàn)顩r及趨勢

一、非政府公共組織在國內(nèi)外的發(fā)展

二、非政府公共組織的內(nèi)在局限性

1.志愿組織的非志愿性：非營利活動所需開支與非政府公共組織能募集到資源間存在巨大缺口。志愿性缺失還表現(xiàn)在：①慈善活動的狹隘性；②慈善組織的家長作風(fēng)；③慈善組織的業(yè)余性。

2.獨立組織的非獨立性：非政府公共組織理論上應(yīng)是獨立于企業(yè)和政府之外的，現(xiàn)實發(fā)展中，三者間界限十分模糊，部分非政府公共組織與企業(yè)的活動沒有區(qū)別。一些非政府公共組織受資助者影響，去開展體現(xiàn)資助者價值的活動，失去了其本身的獨立性。

3.政府職能的虛假轉(zhuǎn)移：非政府公共組織的興起表面看是政府職能轉(zhuǎn)移的過程，事實上并不能完全說明政府職能就完成了轉(zhuǎn)移。政府職能轉(zhuǎn)移有著復(fù)雜的社會背景，存在著不確定性。

4.受到責(zé)任和腐敗問題困擾：非政府公共組織成立的初衷是為公益事業(yè)，隨著組織發(fā)展，結(jié)構(gòu)和人員朝官僚化方向發(fā)展，最終導(dǎo)致組織公益目標(biāo)被置換成爭取資金、為了組織自身的利益。特別是規(guī)模較大、資金較多的組織，存在公共責(zé)任缺乏問題。

三、非政府公共組織的發(fā)展趨勢

（一）非政府公共組織在西方國家的發(fā)展趨勢

①努力提高知名度；②明確法律地位；③密切與政府的合作；④大力倡導(dǎo)慈善捐助

⑤提高公眾的信任度；⑥實施專業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略；⑦非政府公共組織的全球化

（二）非政府公共組織在中國的發(fā)展展望：要清醒看到現(xiàn)實存在的積極因素：

1.社會基礎(chǔ)在改善。隨著經(jīng)濟發(fā)展社會繁榮，人們關(guān)心社會公益事業(yè)，凡事依賴政府的觀念已被打破，人們通過互助協(xié)商方式解決問題，為中國非政府公共組織發(fā)展提供重要的文化基礎(chǔ)。

2.政治民主化在推進(jìn)。多元化趨勢使政府不再是社會生活特別是社會公共事務(wù)領(lǐng)域的惟一主宰，單位制度觀念淡化，基層政權(quán)選舉為代表的政治民主化穩(wěn)步推進(jìn)，有利非政府公共組織發(fā)展壯大。3.公民參與意識在增強。公民社會參與熱情高漲，公眾參與機制逐步發(fā)展健全。

4.非政府公共組織自身能力在提高。非政府公共組織在面臨各種挑戰(zhàn)和機遇面前，能力正逐步提高。5.相關(guān)法制規(guī)范體系的建立。我國政府正在建立非政府公共組織登記管理方面的法制規(guī)范體系。

（三）促進(jìn)我國非營利組織發(fā)展的措施（第一版刪減）1.鼓勵建立政府與非政府公共組織間合作關(guān)系；

①政府應(yīng)認(rèn)識到非政府公共組織的優(yōu)勢作用，鼓勵促進(jìn)其發(fā)展：貼近基層專業(yè)創(chuàng)新客觀公正方式多樣手段靈活，是政府和市場的有益補充； ②非政府公共組織應(yīng)擺正與政府的位置：是友好合作，不是對抗和取代 2.創(chuàng)造良好的環(huán)境培育非政府公共組織發(fā)展；非政府公共組織產(chǎn)生發(fā)展的前提：國家政治體系高度制度化；經(jīng)濟發(fā)展程度足以突破財政限制；社會自治傳統(tǒng)、公民保護(hù)自我權(quán)利意識形成。3.政府制定扶持非政府公共組織發(fā)展的相關(guān)法律、政策； ①改革成立制度：取消許可批準(zhǔn)制，實行登記備案制

②取消“掛靠制”，保證非政府公共組織具有民間性等特性：成為民辦官管的組織 ③建立完善的行政管制和司法管制制度：管制追懲，正確引導(dǎo)

④建立監(jiān)督和評估政策：管理非政府公共組織的主要手段，建立社會信用。4.非政府公共組織積極加強自身的建設(shè)；

①堅持民主作風(fēng)，支持社會多元格局，促進(jìn)社會自我管理改善；

②提高人員素質(zhì)，加強人員管理：有效激勵機制、民主科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策機制；

③保持對弱勢群體的關(guān)懷：爭取參與權(quán)利，爭取社會公正，避免兩極分化，維護(hù)安定團結(jié)； ④加強科學(xué)研究，保持創(chuàng)新能力：新技術(shù)、新生產(chǎn)方式、新社會組織方式。

第三節(jié) 事業(yè)單位

一、事業(yè)單位的內(nèi)涵

事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的、由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦視的，從事科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。

二、事業(yè)單位的主要特征（三方面）

（一）從事社會專業(yè)服務(wù)是事業(yè)單位的主要職責(zé)：承擔(dān)的社會服務(wù)是全方位、多功能的。

（二）絕大多數(shù)事業(yè)單位是以腦力勞動為主的知識密集型組織，提供的服務(wù)以知識和精神產(chǎn)品為主。

（三）在管理體制上，絕大多數(shù)事業(yè)單位依附于黨政機關(guān)，實行條條管理。

三、事業(yè)單位與其他社會組織的區(qū)別

（一）事業(yè)單位與行政機關(guān)：①性質(zhì)不同，行政機關(guān)是代表國家行使行政權(quán)力的機構(gòu)；事業(yè)單位是從事某一特定領(lǐng)域社會服務(wù)活動的實體組織。②職能不同，行政機關(guān)是依法管理國家和社會事務(wù)；事業(yè)單位是提供某種服務(wù)滿足人們的社會文化生活需求。

（二）事業(yè)單位與企業(yè)：

①活動性質(zhì)不同，企業(yè)從事商品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營和服務(wù)性活動，以生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品為主要勞動成果；事業(yè)單位從事非生產(chǎn)性活動，以生產(chǎn)精神產(chǎn)品和知識產(chǎn)品為主要勞動成果。②活動目的不同，企業(yè)以盈利為目的；事業(yè)單位以社會公益為目的。

③成立條件不同，企業(yè)需依法登記取得企業(yè)法人資格才能從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；事業(yè)單位是依法批準(zhǔn)設(shè)立，從事有關(guān)業(yè)務(wù)活動。

（三）事業(yè)單位與社會團體：

①組成形式不同，社會團體是由公民自愿組成，實行會員制的非實體組織；事業(yè)單位是由特定機關(guān)審批，按照專業(yè)服務(wù)的需要確定其組織形式的專業(yè)技術(shù)實體。

②設(shè)立宗旨不同，社會團體是實現(xiàn)會員共同意愿；事業(yè)單位是為了社會公益。

③設(shè)立程序不同，社會團體經(jīng)依法登記取得社會團體法人資格后成立；事業(yè)單位經(jīng)審批機關(guān)審批后成立，在依法進(jìn)行事業(yè)單位法人登記。

（四）事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位：

①舉辦主體不同，后者的主體是企事業(yè)單位、社會團體、其他社會力量及個人；事業(yè)單位主體是國家機關(guān)和特定社會組織。②資金渠道不同，民辦非企業(yè)單位是非國有資產(chǎn)；事業(yè)單位是納入國家預(yù)算管理的。

四、事業(yè)單位的類型（P297）

五、我國事業(yè)單位目前存在的問題及改革

（一）我國事業(yè)單位存在存在的問題

1.管理體制不順，缺乏生機和活力。①行政職能延伸到事業(yè)單位，以事代征政，混淆事權(quán)；②事業(yè)單位事務(wù)交由政府，政事合一，導(dǎo)致政事職責(zé)不分、職能交叉、機構(gòu)重疊、關(guān)系不順；③管制過死、管理方式手段單一。④政府包攬過多，抑制社會民間多渠道辦事業(yè)。2.財政負(fù)擔(dān)沉重，事業(yè)單位面臨困境

①國家財政承擔(dān)無限責(zé)任，致使財政負(fù)擔(dān)加重。②事業(yè)單位本身支出范圍過大，經(jīng)費供給渠道有限 3.布局結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費嚴(yán)重

①事業(yè)單位布局分散，職能交叉，低水平重復(fù)設(shè)置，形不成規(guī)模效益，人力、物力、財力和信息資源造成了極大浪費。②各單位各行其是有余，政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)不足，造成政出多門，效率不高。4.法治不完備，運行不規(guī)范

目前我國缺乏適用于事業(yè)單位的專門法規(guī)，事業(yè)單位的運行得不到法律的有效保障和監(jiān)督。5.政府職能的明顯“越位”

①政府與市場中介組織的責(zé)任邊界不清，權(quán)力擴張。②政府機構(gòu)職能越位責(zé)任缺失，造成政府公信力下降。6.事業(yè)單位社會化服務(wù)功能“缺位”

多數(shù)事業(yè)單位定位為“準(zhǔn)政府”，行政方式帶有濃厚的行政色彩，適應(yīng)不了市場經(jīng)濟需求。

（二）事業(yè)單位的改革

總的指導(dǎo)思想：遵循政事分開、事業(yè)單位公益化的方向，建立其符合社會主義市場經(jīng)濟需要、符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機與活力的管理體制、運行機制和自我約束機制。

改革基本思路：按照事業(yè)單位公益性的基本要求，建立科學(xué)的總體布局，堅持社會化的發(fā)展方向，推進(jìn)多樣化的分類管理，實行制度化的總量管理。

第四節(jié) 公共企業(yè)

一、公共企業(yè)的社會性質(zhì)及分布

（一）公共企業(yè)及其存在的必需性

1.公共企業(yè)的“公共性”表現(xiàn)在：①公共企業(yè)必須承擔(dān)公共性社會責(zé)任②政府能對企業(yè)的決策權(quán)進(jìn)行干預(yù)③國家作為股東，以出資的份額承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的盈利或虧損 2.公共企業(yè)存在的必要性：

①公共企業(yè)以社會效益和公共利益為目標(biāo)，為資源在社會優(yōu)化配置創(chuàng)造必要條件；

②公共企業(yè)是構(gòu)成公共經(jīng)濟部門的重要組成部分，只有公共企業(yè)與其他公共組織協(xié)調(diào)配合，才能共同完成滿足社會利益的需要，實現(xiàn)符合公共利益的社會資源配置任務(wù)；

③市場經(jīng)濟條件下，公共企業(yè)是特殊性質(zhì)的企業(yè)，他負(fù)有一定的公共政策義務(wù)，是政府克服市場失靈、實現(xiàn)宏觀調(diào)控的一種工具。

（二）公共企業(yè)分布的領(lǐng)域（P301）

二、公共企業(yè)的社會功能

1.提公共物品：政府提供公共物品或混合物品的重要途徑是建立公共企業(yè)，如關(guān)系到社會整體福利的大江 大河治理工程，重點防護(hù)林工程、城市公交系統(tǒng)等。

2.實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)：采用政府投資的方式建立公共企業(yè)，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，對促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展起到積極作用。

3.縮小地區(qū)差異，保持社會穩(wěn)定：政府在經(jīng)濟落后地區(qū)建立公共企業(yè)，發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施，來實現(xiàn)區(qū)域間的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，對促進(jìn)社會的政治穩(wěn)定具有重要意義。

4.糾正自然壟斷：自然壟斷是規(guī)模經(jīng)濟造成的，規(guī)模經(jīng)濟是指某些行業(yè)具有生產(chǎn)量越大，平均成本越低的特點。如果政府不進(jìn)行干預(yù)，自然壟斷者就會通過控制產(chǎn)量，提高價格來謀取超額壟斷利潤，從而損害消費者的利益。需要建立公共企業(yè)，進(jìn)行公共生產(chǎn)來糾正自然壟斷。

5.緩解經(jīng)濟的周期性波動：公共企業(yè)直接受政府控制，一定程度上實現(xiàn)了生產(chǎn)與經(jīng)營的計劃性，克服了一般私人企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營方面所具有的某種盲目性和無政府狀態(tài)，其運營體現(xiàn)出反周期性特點。

6.強化政府的宏觀調(diào)控作用：公共企業(yè)廣泛分布在能源、交通、通信、銀行等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)部門，有利于政府貫徹干預(yù)經(jīng)濟的政策意圖，克服市場在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的失靈。

7.推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，提高科技水平：依靠國家力量投資、建設(shè)公共企業(yè)，在高新技術(shù)領(lǐng)域彌補私人企業(yè)人力、財力不足的缺陷，承擔(dān)起大型科研項目的開發(fā)和應(yīng)用，不斷提高國家的科學(xué)技術(shù)實力，以及科技創(chuàng)新能力。

三、政府對公共企業(yè)的管理

1.政府有關(guān)部門以國有資產(chǎn)所有者身份形式所有者權(quán)能。

包括兩方面內(nèi)容：（1）控制公共企業(yè)的重大人事權(quán)；（2）控制公共企業(yè)的重大經(jīng)營決策權(quán)。2.實行分級所有、分類管理

（1）從縱向上看，各級政府間有明確的財產(chǎn)邊界，上級政府對下級政府所擁有的財產(chǎn)無權(quán)支配，簡化了國有資產(chǎn)的委托代理環(huán)節(jié)。

（2）從橫向上看，根據(jù)企業(yè)性質(zhì)、財務(wù)關(guān)系等標(biāo)準(zhǔn)把公共企業(yè)分為兩大類，即壟斷性公共企業(yè)和競爭性公共企業(yè)，根據(jù)各自特點采取不同管理方式。①壟斷性公共企：業(yè)直接管理方式，控制程度較高，企業(yè)的自主權(quán)相對較少；②競爭性公共企業(yè)，政府基本上不直接控制，給予企業(yè)充分的自主權(quán)。3.嚴(yán)格依法管理企業(yè)

國家通過制定完備的法律法規(guī)來加強對公共企業(yè)的管理，政府則必須嚴(yán)格依照法律管理企業(yè)。4.實行嚴(yán)格的資產(chǎn)管理（1）國會等立法機構(gòu)對行政部門和企業(yè)的監(jiān)管。

（2）國家審計機關(guān)對公共企業(yè)的監(jiān)督。（3）政府主管部門的監(jiān)督。

四、公共企業(yè)存在的問題及改革

（一）公共企業(yè)存在效率不高等問題。原因：

1.產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，從而造成公共企業(yè)經(jīng)營管理中的權(quán)力與責(zé)任不對等。

2.資產(chǎn)安全與效率之間存在矛盾。對公共企業(yè)實行嚴(yán)格的決策管理程序有利于保證國有資產(chǎn)的安全，但限制了企業(yè)的自主權(quán)也就降低了企業(yè)責(zé)任人的義務(wù)，同時，也限制了企業(yè)采用一般企業(yè)可以采用的、某些靈活的市場競爭方式和手段，這必然降低了公共企業(yè)的經(jīng)濟效率。

3.預(yù)算約束軟化。①企業(yè)預(yù)算約束是指以收抵支的財務(wù)原則對企業(yè)經(jīng)濟行為的制約作用，如果企業(yè)的經(jīng)濟活動經(jīng)常違反收支相抵原則，在收不抵支的情況下可以通過豁免稅收、獲得補助等方式加以補償，那么企

業(yè)的預(yù)算是軟化的。②公共企業(yè)的預(yù)算是軟化的，它的資產(chǎn)是由國家無償投入的，國家財政對企業(yè)的債務(wù)負(fù)有連帶責(zé)任，若企業(yè)虧損可要求政府提供保護(hù)，采取救助措施。由于政府對公共企業(yè)提供保護(hù)，企業(yè)沒有競爭壓力，就沒有提高效率的動力，從而造成低效率或無效率狀態(tài)。4.預(yù)期目標(biāo)多元化。①公共企業(yè)目標(biāo)多樣性，公共企業(yè)經(jīng)理人員的報酬難以與企業(yè)經(jīng)營績效直接聯(lián)系起來，因此，他們?nèi)鄙俦匾膲毫蛣恿θソ?jīng)營管理好企業(yè)。②同時，公共企業(yè)致力于實現(xiàn)社會政策目標(biāo)，影響到其他利潤目標(biāo)的實現(xiàn)。

從中國公共企業(yè)的運行實踐上看，以國有企業(yè)為代表的公共企業(yè)存在問題有：規(guī)模過大、結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)營管理不善、經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益不高、企業(yè)“內(nèi)部人”不當(dāng)謀利、國有資產(chǎn)大量流失等。

（二）公共企業(yè)的發(fā)展與改革

1.正確認(rèn)識市場經(jīng)濟條件下公共企業(yè)的職能和目標(biāo)：①職能是：彌補市場失靈、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展；②主要目標(biāo)不是利潤目標(biāo)，而是其他社會政策目標(biāo)。2.公共企業(yè)的國模和運行應(yīng)與其職能和目標(biāo)相適應(yīng)

公共企業(yè)不是普遍運用的企業(yè)組織形式，其數(shù)量、規(guī)模必須控制在一個合理的限度和范圍內(nèi)。3.調(diào)整國有經(jīng)濟布局，對公共企業(yè)進(jìn)行分類改革

（1）對極少數(shù)關(guān)系國家安全和社會穩(wěn)定的特殊行業(yè)，如軍工、航天等，實行國家獨資獨營模式。（2）對提供公共產(chǎn)品的公用基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如供水、供電等，采取國有國營模式。（3）資源型企業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，如能源、礦山等，采取國有國控模式。

（4）處于一般競爭性行業(yè)中的國有企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)，實施民營化改革，主動采取退出戰(zhàn)略。

第十一章 當(dāng)前公共管理的若干熱點

第一節(jié) 電子政府

一、電子政府及其產(chǎn)生的背景

（一）電子政府的內(nèi)涵

電子政府，指政府有效利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，通過不同的信息服務(wù)設(shè)施，對政府機關(guān)企業(yè)社會組織和公民提供自動化的信息和其他服務(wù)，從而構(gòu)建一個有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)人、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。電子政府的精髓在于利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，構(gòu)建一個跨時間、地點、部門的全天候的政府服務(wù)體系。

（二）電子政府的特征

1.重視現(xiàn)代信息科學(xué)在政府管理中的地位。

3.政府信息具有公開性和可獲得性。2.建立政府與民眾之間的互動回應(yīng)機制。

4.更有效率。

（三）電子政府產(chǎn)生的背景

1.信息時代的來臨為電子政府提供了機遇。

（1）社會生活的高度復(fù)雜化，要求政府管理必須采取信息化方法。

（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高新技術(shù)化和勞動智力化，對政府管理信息化提出了新的要求。（3）信息技術(shù)普及背景下公眾的政治參與，要求政府管理的信息化。（4）政府運行的成本效益的提高，要求政府管理的信息化。

2.信息技術(shù)的發(fā)展為構(gòu)建電子政府創(chuàng)造了技術(shù)條件。信息技術(shù)，是建立在現(xiàn)代科學(xué)基礎(chǔ)上的獲取、傳輸、分析、處理、顯示和分配的技術(shù)，是現(xiàn)代高科技的核心和先導(dǎo)。

二、電子政府產(chǎn)生的主要內(nèi)容（三部分）

（一）辦公自動化：盡量可能地利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，特別是信息技術(shù)手段，以非手工勞動的方式完成辦公業(yè)務(wù)活動，使人們的一部分辦公業(yè)務(wù)物化于人以外的各類現(xiàn)代化辦公設(shè)備，并由這些設(shè)備與辦公人員構(gòu)成服務(wù)于特定目的的人—機信息處理系統(tǒng)。

（二）網(wǎng)上政府：指政府為適應(yīng)社會和科技發(fā)展的潮流，以實現(xiàn)辦公自動化和資源共享為目標(biāo)，在行政管理體制、職能和方式不斷做出適應(yīng)性改革和轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，利用信息技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)上建立一個虛擬政府，以加強和完善政府的管理職能、提供公共服務(wù)的過程。

（三）電子政務(wù)：是各級政務(wù)部門以信息網(wǎng)絡(luò)為平臺，綜合運用信息技術(shù)，在對傳統(tǒng)政務(wù)進(jìn)行持續(xù)不斷革新與改善的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，將其管理和服務(wù)職能進(jìn)行集成，超越時間、空間界限，打破部分分割的制約，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際標(biāo)準(zhǔn)的管理和服務(wù)，實現(xiàn)公務(wù)、政務(wù)、商務(wù)、事務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化和一體化管路和運行。

三、電子政府的國際發(fā)展（P317）

（一）美國的電子政府。

1.兩點注意事項：（1）強化信息技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)（2）建立電子化政府

2.三項目標(biāo)：（1）建立起政府資源共享的全國性遠(yuǎn)景計劃（2）增進(jìn)信息技術(shù)的發(fā)展已建立現(xiàn)代化的“電子化政府”（3）強化信息技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)能力

（二）英國電子政府的發(fā)展

1.目標(biāo)：①提供更好、更有效率的服務(wù)；②改善行政的效率與公開化；③提納稅人看緊錢包。2.原則：選擇機會；信任；可取得性；效率；合理化；信息公開；電子安全。

（三）日本電子政府

1.重點：①行政信息的電子化；②信息提供的高度化；③信息流程的順暢化；④行政手續(xù)的便捷化。2.推動基礎(chǔ)與準(zhǔn)備方針：①行政信息的電子化及其高度利用；②行政信息流通之通暢與整體運用；③提高公共服務(wù)質(zhì)量；④信息系統(tǒng)及執(zhí)行環(huán)境高度化；⑤通信網(wǎng)絡(luò)高度化。

四、電子政府在中國的發(fā)展。完善我國電子政府的做法：

1.公開政府信息，建設(shè)開放政府。

2.抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建電子政府的運作平臺。

（1）抓緊政府信息和通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。（2）繼續(xù)推進(jìn)政府上網(wǎng)工程。（3）建設(shè)政府公用電子資料庫實現(xiàn)公共信息資源的共享與充分利用。

3.推進(jìn)政府業(yè)務(wù)電子化。用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府機關(guān)的辦事方式和手段，逐步推進(jìn)電子公文、電子郵件、電子采購電子公共事業(yè)服務(wù)和社會保障服務(wù)等，促進(jìn)政府信息流通，提高施政效率與效能。4.建立法律、法規(guī)保障體系。涉及政府信息的立法，范圍十分廣泛：信息公開；信息保護(hù)；信息存儲管理與內(nèi)部傳遞；信息獲取等。

5.加強培訓(xùn)與教育，逐步提高公民的現(xiàn)代信息意識和通信技術(shù)水平。（1）加強公務(wù)員的培訓(xùn)；（2）抓好中小學(xué)計算機知識的普及。

第二節(jié) 公共危機管理

一、公共危機概述

（一）公共危機的內(nèi)涵：指由于缺乏準(zhǔn)確預(yù)測和有效預(yù)防而發(fā)生的某種突發(fā)性事件，對公共秩序形成極大沖擊、對社會造成極大破壞，對不特定人群的生命財產(chǎn)構(gòu)成極大威脅，明顯危及公共安全，需要政府動員社會采取緊急措施加以應(yīng)對的危險狀態(tài)或危險事件。

（二）公共危機的分類

1.危機產(chǎn)生的誘因劃分:（1）內(nèi)生性危機：由于組織管理不善引發(fā)的危機。（2）外生性危機：外部環(huán)境變

化給組織帶來的危機。（3）雙生型危機：組織外部環(huán)境變化和內(nèi)部管理不善交互作用的結(jié)果。2.危機發(fā)生的領(lǐng)域：政治危機、社會危機、宏觀經(jīng)濟危機、生產(chǎn)危機、自然危機。

3.危機中不同利益主體:（1）一致性危機：危機情境中，所有相關(guān)主體具有同質(zhì)利益的要求。

（2）沖突性危機：各相關(guān)利益主體具有不同的利益訴求。4.危機發(fā)生的不同方式

（1）滲透性危機：指表面似乎一切正常，但實則事態(tài)發(fā)展緩慢，只有部分知情人士能感知到危機。（2）定期性危機：指牽涉部分組織人員的、按照時間間隔發(fā)生的危機。（3）突發(fā)性危機：指完全無法預(yù)料爆發(fā)時間但構(gòu)成損害的危機。5.危機造成的不同后果

（1）有形損失危機：直接帶來人員傷亡或重大財產(chǎn)損失的危機。

（2）無形損失危機：危機的發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害了組織形象，如不采取措施，會造成更大有形損失。6.危機發(fā)展的速度

（1）龍卷風(fēng)性危機：發(fā)生突然，但會很快平息，不會給社會帶來長久影響。（2）腹瀉型危機：逐漸發(fā)展醞釀，爆發(fā)后很快結(jié)束。

（3）長投影型危機：突然爆發(fā)。后續(xù)影響深遠(yuǎn)，長時間不能平息。

（4）文火型危機：開始緩慢，后逐漸升級，甚至沒有爆發(fā)的過程，但結(jié)束也很緩慢。

（三）公共危機的特性

1.發(fā)生的突發(fā)性和不確定性；2.決策的緊迫性和無序性；3.傳播的公開性和擴散性4.結(jié)果的危機性和破壞性

（四）公共危機的誘發(fā)因素、發(fā)展周期、發(fā)展趨勢

1.誘發(fā)因素：社會因素、自然與環(huán)境因素、國際因素、政治因素、經(jīng)濟因素、文化因素。2.發(fā)展階段：潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期、解決期、善后期。

3.發(fā)展趨勢：①誘發(fā)公共危機的因素不斷增多，危機發(fā)生的更加頻繁；②公共危機的種類日益增多，危害

性呈增長趨勢；③公共危機信息擴散速度加快，波及的范圍越來越廣；④單一性公共危機事件減少，符合性公共危機事件增多；⑤地區(qū)性危機事件減少，跨國性危機事件增多。

二、公共危機管理概述

（一）公共危機管理的內(nèi)涵與特征

1.公共危機管理又稱“政府危機管理”，是政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內(nèi)管理中處于危險和困難境地的問題而直接采取的對策和管理活動——即政府部門或其他公共組織通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防止可能發(fā)生的危機和處理已經(jīng)發(fā)生的危機，以減少和消除危機的危害，甚至將危及轉(zhuǎn)化為機會，保護(hù)公眾人身財產(chǎn)安全，維護(hù)國家和社會秩序的正常穩(wěn)定。2.公共危機管理的特征

（1）主體的整合性：強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的危機管理機制。

（2）處置的時效性：以預(yù)防為主是最主動、積極的危機管理態(tài)度；一旦發(fā)生，在最短時間內(nèi)處理得當(dāng)，做到危機不擴大、不升級、不蔓延。

（3）過程的階段性：危機管理的一套系統(tǒng)的過程和循環(huán)，分為疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四個階段，“回應(yīng)”是最核心、最具挑戰(zhàn)力的活動。

（4）手段的強制性：管理過程中，政府運用行政緊急權(quán)利，采取一系列緊急措施，包括即時行政強制措

施，必要時中斷某種法律法規(guī)的實施，暫停或限制部分公民憲法權(quán)利。（5）技術(shù)的專業(yè)性：更多技術(shù)性風(fēng)險導(dǎo)致的技術(shù)災(zāi)難頻發(fā)，危機管理的技術(shù)含量逐步提高。

（二）公共危機管理的過程（四個階段）

1.疏緩、檢測階段：危機的疏緩包括消除或減少災(zāi)難出現(xiàn)的機會或影響的一切活動。該階段是危機管理的前提，作用是發(fā)現(xiàn)違紀(jì)的存在，為防范危機提供依據(jù)。

2.準(zhǔn)備、預(yù)警階段：指做出計劃，已確定在危機出現(xiàn)的時候如何有效的應(yīng)對，包括危機規(guī)劃、危機訓(xùn)練、危機的資源準(zhǔn)備和儲備。該階段是危機管理的關(guān)鍵，能夠以最小的成本取得最大的利益。

3.應(yīng)急處理階段：對已發(fā)生的危機，政府部門根據(jù)事先制定的應(yīng)急預(yù)案，采取緊急行動，通過各種反危機措施，控制或解決正在發(fā)生的危機，盡力減輕危機的損害，保護(hù)人民生命、財產(chǎn)安全。該階段是核心，整個過程中最復(fù)雜、最困難的階段，要求人們做出快速、有效反應(yīng)，及時制止危害蔓延。4.評估恢復(fù)階段：

對危機造成的危害和影響進(jìn)行評估，在此基礎(chǔ)上通過各種措施，恢復(fù)正常的社會秩序，做好重建工作。

（三）公共危機管理的原則

1.美國堅持全面緊急事態(tài)管理，含義包括：①對各種類型的災(zāi)難及其后果實施管理；②對所有緊急事態(tài)管理的參與者實施統(tǒng)一協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)；③對緊急事態(tài)的全過程或生命周期實施管理；④對全國各級政府、各種組織的所有合適的資源實施統(tǒng)一調(diào)配與使用。2.我國公共危機管理中堅持的原則

（1）生命第一、以人為本的原則；（2）第一時間、效率優(yōu)先的原則；（3）信息暢通、協(xié)調(diào)一致的原則

（4）以防為主、平戰(zhàn)結(jié)合的原則

①樹立危機意識；采取預(yù)防措施，做好防范工作；②平戰(zhàn)結(jié)合：指平時危機的預(yù)防管理與危機爆發(fā)的應(yīng)急管理相結(jié)合，實現(xiàn)其組織體制、工程建設(shè)、準(zhǔn)備應(yīng)急、指揮程序等方面的有機統(tǒng)一。（5）分級管理、適度反映的原則

①對危機本身的分級管理；②按照公共部門等級進(jìn)行劃分，有中央政府和地方政府

（6）依靠科學(xué)、保障有力的原則。①決策時充分發(fā)揮專家作用，依照客觀規(guī)律辦事；②有科技支撐

三、公共危機管理的運行機制（P330）

（一）公共危機預(yù)警機制：1.培養(yǎng)危機意識；2.進(jìn)行危機監(jiān)測；3.編制應(yīng)急預(yù)案；4.發(fā)出危機預(yù)警。

（二）公共危機處理機制：1.快速反應(yīng)機制；2.高效溝通機制；3.高校信息管理機制；4.科學(xué)危機決策機制。

（三）公共危機善后機制：1.恢復(fù)與重建機制；2.評估與反饋機制。

第三節(jié) 公共管理新模式的探索

一、單一模式論

（一）企業(yè)型政府 1.企業(yè)型政府的含義。企業(yè)型政府（Businesslike Government）：是與“官僚政府”（Bureaucratic Government）相對應(yīng)的一種政府狀態(tài)，是指政府部門由一群富有企業(yè)精神的公職人員（被稱為“公共企業(yè)家”，Public Entrepreneur）組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，使績效不佳的政府更有效地運作。

①與“官僚政府”相比，“企業(yè)型政府”是非官僚化的、具有創(chuàng)新精神的、富于活力與生氣的、以人民需求（或稱消費者需求）為導(dǎo)向的、具有高效率和高效能的政府。“企業(yè)精神政府”或“企業(yè)家精神政府”。②“企業(yè)家”并非專指私人部門從業(yè)者，“企業(yè)家”是能夠把低產(chǎn)值的經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)移到較高生產(chǎn)力，并獲得較大收獲的人。“企業(yè)精神”即應(yīng)用創(chuàng)新方法使用資源，以使生產(chǎn)力及效用極大化。在公共領(lǐng)域內(nèi)設(shè)計、執(zhí)行創(chuàng)新理念，有效促使資源極大化并獲得效果和效率的工作者，即被稱為“公共企業(yè)家”。2.企業(yè)型政府的原則：奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中提出“企業(yè)化政府”的10原則：

（1）起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是劃槳。在公共管理過程中，政府不應(yīng)無所不在，政府主要任務(wù)是制定合乎公平正義的政策（掌舵），不是直接提供某項服務(wù)（劃槳）。

（2）社區(qū)自主的政府（Community-Owned Government）：授權(quán)而不是干預(yù)。政府應(yīng)把自己的觸角更多地深入于社區(qū)，將控制權(quán)由官僚組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)民眾，鼓勵公眾關(guān)心并參與公共事務(wù)，減少官僚控制。（3）競爭型的政府（Competitive Government）：引入競爭機制。競爭意味著活力，競爭有助公共服務(wù)品質(zhì)的提高，政府應(yīng)將競爭觀念注入其服務(wù)與產(chǎn)出之中，以取代傳統(tǒng)獨占的觀念。

（4）任務(wù)導(dǎo)向的政府（Mission-Driven Government）：轉(zhuǎn)變規(guī)則。政府運作以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向，認(rèn)清任務(wù)的優(yōu)先次序，借以集中精力并有效支配資源。

（5）結(jié)果導(dǎo)向的政府（Results-Oriented Government）：將責(zé)任從投入轉(zhuǎn)移至產(chǎn)出或結(jié)果。政府對其施政結(jié)果負(fù)責(zé)，并將其作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

（6）顧客導(dǎo)向的政府（Customer-Driven Government）：滿足顧客而不是官僚制度的需要。政府以顧客為本，針對顧客的需求來提供服務(wù)，傾聽顧客意見，把創(chuàng)造民眾利益、服務(wù)民眾作為政府目的。

（7）企業(yè)化的政府（Enterprising Government）：掙錢而不是花錢。政府財政強調(diào)開源與節(jié)流并重。傳統(tǒng)財政理論片面強調(diào)節(jié)約開支，企業(yè)型政府則努力從管理人轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家，強調(diào)成本意識、節(jié)約意識及增加利潤的觀點，認(rèn)為機關(guān)應(yīng)發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營的精神，進(jìn)行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財政困境。（8）前瞻性的政府（Anticipatory Government）：預(yù)防而不是醫(yī)治。事先的預(yù)防重于事后的補救。企業(yè)型政府重視戰(zhàn)略思考和長期規(guī)劃，通過預(yù)見性決策，用少量的費用預(yù)防問題的出現(xiàn)而不是用大量的費用治療出現(xiàn)的問題，危機管理的能力較強。

（9）分權(quán)化的政府（Decentralized Government）：從等級制到參與和協(xié)作。企業(yè)型政府講求分權(quán)的管理理念，下放決策權(quán)，發(fā)揮地方政府或派出機關(guān)的功能；增加員工自主權(quán)力，通過集體努力提高生產(chǎn)力。（10）市場導(dǎo)向的政府（Market-Oriented Government）：通過市場力量進(jìn)行變革。企業(yè)型政府是積極、主動、非官僚化的，它拋棄對行政性計劃的特殊偏好，將自己的職責(zé)定位于組織市場，并努力將市場機制引入到公共部門的管理之中。

（二）無縫隙政府。“無縫隙”指一種彈性的、靈活的、適應(yīng)性強的、跨功能的、效率高的組織形態(tài)。“無縫隙政府”是以滿足顧客無縫隙需要為目標(biāo)的一種組織創(chuàng)新模式，顧客導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向是構(gòu)建無縫隙組織的重要內(nèi)容，它使政府每一項資源投入、人員活動、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供，都能真正而有效地符合顧客的需求，顧客能夠何時何地得到想要的服務(wù)，真正實現(xiàn)“為民服務(wù)”的目標(biāo)。

1.顧客導(dǎo)向 ：組織及組織成員站在顧客的立場上，仔細(xì)評估組織管理績效，以追求顧客滿意為基本目標(biāo)。（1）站在顧客本位進(jìn)行思考。組織關(guān)心顧客而非自身，重視問題而非產(chǎn)出。政府關(guān)注的焦點對準(zhǔn)顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都要緊緊圍繞顧客展開，一切從顧客需要出發(fā)，一切以顧客需求為轉(zhuǎn)移，以顧客滿意度作為政府運行的最大使命和考評標(biāo)準(zhǔn)。

（2）將顧客視為主要資產(chǎn)。組織真正的資產(chǎn)是顧客，而非收支平衡、盈利增加或其他。顧客導(dǎo)向政府管理其他資源一樣對顧客進(jìn)行管理。

（3）以顧客滿意作為組織目標(biāo)。組織工作重點在于達(dá)到顧客的合理期待和愿望。顧客導(dǎo)向的政府必須做到顧客至上，民眾優(yōu)先，針對顧客需求生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以顧客價值作為行政措施的產(chǎn)品和服務(wù)，為顧客創(chuàng)造利益和價值。

（4）建立與顧客間的長期互動關(guān)系。①組織不僅根據(jù)顧客需要設(shè)計、提供理想的產(chǎn)品與服務(wù)，而且重視與顧客直接互動，隨時了解顧客期望，并將此信息作為改進(jìn)工作和管理的方向。②顧客導(dǎo)向社會中，公共服務(wù)系統(tǒng)以市民需要為中心設(shè)計，同時具備積極主動提供服務(wù)的工作人員，及靈活應(yīng)變、滿足需求的服務(wù)策略，這樣才能得到公眾的支持。2.競爭導(dǎo)向

（1）引進(jìn)公共服務(wù)的市場機制，改變對公共服務(wù)壟斷甚至獨占的做法，允許和鼓勵民間參與和提供公共服務(wù)，使公共機構(gòu)與民營機構(gòu)之間、公共機構(gòu)之間、民營機構(gòu)之間展開競爭，提供更有效的公共服務(wù)。（2）政府利用競爭和顧客選擇淘汰質(zhì)次價高的服務(wù)提供者，壯大以合理價值提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的組織。

3.結(jié)果導(dǎo)向：是通過顧客和過程，強調(diào)積極的目標(biāo)，具體的結(jié)果和產(chǎn)出，強調(diào)工作的實際結(jié)果、預(yù)算、績效并重。全面預(yù)算管理、績效管理、自我管理團隊等是實踐結(jié)果導(dǎo)向的重要工具。

二、多模式論

（一）英國學(xué)者費利耶的四輪模式

1.效率驅(qū)動模式：強烈關(guān)注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績效管理等。2.小型化分權(quán)模式：組織的分散化和分權(quán)化，對組織靈活性的追求，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣分離等。

3.追求卓越模式：①強調(diào)價值、文化、習(xí)俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。

②在自上而下的形式中，強調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作是一種組織發(fā)展的粘合劑；強調(diào)由結(jié)果判斷績效，主張分權(quán)與非中心化。③在自上而下的形式中，努力促進(jìn)組織文化的變遷，管理組織變遷項目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用。4.公共服務(wù)取向模式

基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)注提高服務(wù)質(zhì)量（如應(yīng)用質(zhì)量誘因，采用全面質(zhì)量管理方法），強調(diào)產(chǎn)出價值，但必須以實現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過程中反應(yīng)使用者的愿望、要求、利益，強調(diào)公民權(quán)理念；強調(diào)公民參與和公共責(zé)任制。

（二）美國學(xué)者皮德斯的四輪模式

1.市場化政府模式：要求政府按企業(yè)運營的方式實施管理

①傳統(tǒng)的官僚科層制政府不適應(yīng)新的社會環(huán)境變化，需要進(jìn)行企業(yè)化改革

②提高組織效率的最佳方法是建立在市場基礎(chǔ)上的機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚機制，經(jīng)過企業(yè)式改革的政府具備激勵機制和競爭機制，使得政府資源獲得最優(yōu)配置。

③政府管理手段越接近市場，越有可能獲得好的結(jié)果，可以充分利用契約、激勵、稅收收支等市場手段。④競爭能夠提高效率，使收入少而產(chǎn)出多；通過競爭可以打破壟斷實現(xiàn)消費者主權(quán)與“公正主權(quán)”，可以提高公共組織部門內(nèi)部員工的自尊心和士氣。2.參與型政府模式

①傳統(tǒng)的官僚科層的組織結(jié)構(gòu)和管理方式是影響行政效率發(fā)揮的主要障礙。這既不能調(diào)動低級公務(wù)員的勤政積極性，又抑制他們創(chuàng)造潛能的發(fā)揮，導(dǎo)致行政效率低下，引起社會公眾不滿。

②擴大參與程度，讓大量有思想、有才華的基層公務(wù)員參與決策，政府的業(yè)績表現(xiàn)會更好；基層組織成員有更大的授權(quán)來參與決策過程，會降低政策的機會成本。③公民以投票方式?jīng)Q定政策議題的方法是這一模式關(guān)注的核心。④參與模式可以使政府決策人員獲得制定政策所需要的正確的、全部或重要信息避免決策失誤。⑤該模式的政治主張包括分權(quán)、放權(quán)于服務(wù)對象、共同協(xié)商等。3.彈性化政府模式

（1）該模式強調(diào)面對經(jīng)濟全球化的環(huán)境變化，政府要有應(yīng)變能力，能夠有效地回應(yīng)來自社會的新的挑戰(zhàn)。（2）該模式建議在政府內(nèi)部采用多種可供選擇的結(jié)構(gòu)機制，在政府組織部門應(yīng)不斷創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，對行政組織進(jìn)行重組，不斷撤銷舊部門，組建新部門，避免行政組織僵化，使組織具有靈活反應(yīng)的能力。

（3）該模式關(guān)注如何避免行政部門的過分穩(wěn)定性和僵化，因此，主張部門組織彈性化、管理方式彈性化、人員任用彈性化、工作目標(biāo)彈性化。4.放松規(guī)制型政府模式

（1）放松規(guī)制型政府模式，是通過除去公共部門眾多的束縛公務(wù)員及社會公眾辦事手腳的規(guī)章制度，相信并依靠公務(wù)員的責(zé)任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，提高辦事效率，增進(jìn)社會整體利益。

（2）主要思想：改變官僚體制下的官員嚴(yán)格按規(guī)章辦事、循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)，讓政府官員盡可能發(fā)揮出潛力和創(chuàng)造力，以令社會各階層滿意地創(chuàng)造性工作，增進(jìn)社會的整體福利。

（3）主要內(nèi)容包括：①強調(diào)官員的決策作用，主張弱化政治家的決策作用。在執(zhí)行規(guī)章制度時，給予公務(wù)員更多的靈活性；②淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強化有效行動的能力。發(fā)揮官僚體制外因素的作用，以有效實現(xiàn)管理目標(biāo)。③協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)社會整體福利水平的提高。

第四篇：黎明《公共管理學(xué)》第一章緒論筆記

第一講什么是公共管理

學(xué)習(xí)要點：

·公共管理與私部門管理的區(qū)別

·公共管理學(xué)對傳統(tǒng)行政學(xué)的突破

·公共管理學(xué)產(chǎn)生的時代條件

·公共管理學(xué)的內(nèi)涵

·公共管理學(xué)在中國發(fā)展中的地位

第一節(jié)公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理

“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。

從公共管理的角度看，處理“公共”問題的核心，是如何生產(chǎn)和分配公共產(chǎn)物品，處理公共事務(wù)，以滿足民眾的公共性需求。

公共物品（Public goods）和公共事務(wù)（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。

1.公共物品 公共物品是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。

2.公共事務(wù)

所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。

（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)

1.管理

一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。

公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。

2.公共管理

所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。

涵義：

（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

（2）公共管理的對象——公共事務(wù)具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對象是社會公眾；

（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整；

（4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)；

（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。

公共管理活動具體類型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；（2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，包括行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)，以及軍隊、警察等國家機器的各個部門的管理；（3）非政府組織管理——除政府以

1外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。

3.公共管理學(xué) 公共管理學(xué)是一門運用包括管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系。

特點：

（1）公共管理是一個整合性的概念。公共管理在“什么”（What）與“為何”（Why）層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的層面上沿襲企業(yè)管理。

（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。

（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。

（5）公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。

（7）公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。

當(dāng)前特點：

（1）鮮明的實踐導(dǎo)向性

（2）理論上的包容性

（3）學(xué)科的年輕性

二、公共管理的構(gòu)成要素

（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。

圖1－1公共管理主體結(jié)構(gòu)圖

（二）公共管理的對象

公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。

（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強制力和稅收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。

（四）公共管理的環(huán)境

在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。

三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容

（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容

公共管理學(xué)作為綜合運用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。

（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法

（一）公共管理學(xué)的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途徑）和企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。

P途徑的公共管理強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。

B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法。

與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界顯得更有影響力。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。

（二）公共管理學(xué)的研究方法

1.規(guī)范方法

2.實證方法

3.案例方法

4.系統(tǒng)方法

5.比較方法

6.數(shù)理方法

第二節(jié)公共管理成為獨立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)

一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別

（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)

（二）壟斷強制性與自由競爭性

（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經(jīng)濟理性

（五）政府機制與市場機制

二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展

（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大

（二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加

（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變

三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限

（一）理論框架局限

（二）管理主體局限

（三）管理理念與手段局限

（四）管理對象與目標(biāo)局限

第三節(jié)公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物

一、西方國家擺脫困境的需要

（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿

（二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加劇

（三）社會問題與政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量

1.現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。

2.現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。

3.科技革命將導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。

（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求

1.傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展要求。

2.科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

3.科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。

4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。

（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”

1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。

2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。

3.國家應(yīng)解決特殊利益集團對政府決策的控制。

4.國家應(yīng)尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。

第四節(jié)公共管理學(xué)與中國的發(fā)展

一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟

（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟職能，彌補市場功能的缺陷

（二）公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展

二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展

（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展

（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型

案例：

梁錦松買車**

■梁錦松就買車事件通過媒體向公眾致歉

梁錦松于今年1月23日為妻女所買的凌志LS430

供圖/《東方日報》

梁錦松本已擁有一部保時捷和一輛四驅(qū)吉普車，知道女兒預(yù)產(chǎn)期后，準(zhǔn)備再買一輛車，接載嬰兒。因他認(rèn)為，有兩部汽車中，四驅(qū)車車身太高、保時捷又是跑車，不適合接載嬰兒，所以想添置一部房車。他于今年年初以79萬港幣購入一部凌志LS430型四門房車，并于1月23日登記和使用。

當(dāng)時香港政府還未決定是否將增加汽車登記稅。

2月，港府決定調(diào)整汽車首次登記稅，加稅決定由梁拍板。3月5日，梁錦松公布調(diào)整汽車首次登記稅計劃。

3月9日，梁錦松被指在調(diào)稅前買新車，有避稅嫌疑。同日，梁承認(rèn)此舉令他少付5萬元稅項，并坦承當(dāng)時應(yīng)“避嫌”而不買車，同時決定將加稅前后車價差額的兩倍即10萬元，捐予慈善機構(gòu)。此后，梁錦松的新聞秘書又做解釋，稱稅款計算有誤，梁錦松按兩倍稅款的捐贈應(yīng)為38萬元。

梁錦松3次申明：“事后看來，我當(dāng)時應(yīng)該避嫌，不應(yīng)在稅項可能調(diào)整之前買車。” 捐贈兩倍稅款38萬給慈善機構(gòu)，仍感未能避嫌，3月10日，梁錦松向行政長官董建華請辭，當(dāng)日傍晚，他又在港府總部會見傳媒，讀了他的聲明。

聲明中稱：“作為問責(zé)官員，我明白必須充分執(zhí)行律己以嚴(yán)之原則，必須在市民大眾眼中達(dá)到最嚴(yán)格的要求標(biāo)準(zhǔn)。我承認(rèn)我在處理這件事上有疏忽，但希望市民能接受我是無心之失，而并非存心避稅。我會吸取教訓(xùn)，并期望能繼續(xù)以至誠的態(tài)度，服務(wù)市民大眾。”3月15日，香港特區(qū)行政長官辦公室發(fā)言人發(fā)表聲明說，行政長官董建華考慮過有關(guān)資料及衡量過這件事的所有情況后，對此事作出了結(jié)論，并將結(jié)論正式以書面形式通知了梁本人。鑒于公眾對事件的關(guān)注，向社會公開了這封函件公開，讓大眾得悉對梁的結(jié)論。

特首董建華表示，梁“當(dāng)時急于購入車輛，以照顧家庭的迫切需要”“可以理解”，但“自2002年10月31日，你已積極參與有關(guān)調(diào)整汽車首次登記稅建議的討論。由于你在編制財政預(yù)算案中擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)角色，你在有關(guān)首次登記稅建議仍被積極考慮階段中購入新車，無可避免地會令公眾疑存在利益沖突的問題。” 因此“我認(rèn)為你購入新車以及沒有在財政預(yù)算案公布之前向我報告有關(guān)購買車輛一事，違反了《問責(zé)制主要官員守則》的第5.1及5.4條。”董表示，接受梁有關(guān)“無意逃避稅務(wù)責(zé)任，以及有關(guān)錯誤是因疏忽而造成”的解釋，但仍將此事定性為“嚴(yán)重疏忽”，嚴(yán)肅批評梁“已違反《守則》的部分條文，作為主要官員，這行為極不恰當(dāng)。”最后，稱梁錦松無須請辭，期待梁“會繼續(xù)竭盡所能協(xié)助我推動經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型，至誠為香港服務(wù)。”

在董建華公開信發(fā)表后，梁錦松于3月15日晚7點緊急召見傳媒，宣讀一份聲明，再次為在加稅前購買新車一事，向市民大眾致以最誠懇的歉意。

附：

香港《問責(zé)制主要官員守則》有關(guān)條款

5.1主要官員須避免令人懷疑他們不誠實、不公正或有利益沖突。

5.4主要官員在執(zhí)行公職時，如個人利益可能會影響、或被視為會影響他們的判斷，均須向行政長官報告。

案例討論題：

你認(rèn)為梁錦松買車事件，對中國大陸的相關(guān)制度建設(shè)有何啟示？

第一講復(fù)習(xí)思考題：

1.公共管理與私部門管理有何區(qū)別？

2.如何理解公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會背景？

3.公共管理學(xué)及其特點是什么？

4、怎樣理解公共管理學(xué)與中國社會發(fā)展的關(guān)系？

第五篇：公共管理學(xué)

公共管理學(xué)

1、如何理解公共管理的概念？ 公共管理的概念具有三重含義：其一，公共管理是公共部門中的管理；其二，公共管理是服務(wù)于公共事務(wù)的管理；其三，公共管理是具有公共性質(zhì)的機構(gòu)或組織對社會的管理。一般認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共組織通過整合社會資源及運用政治的，法律的，行政的和經(jīng)濟的手段而對與公共利益實現(xiàn)相關(guān)的廣泛的社會事務(wù)的管理，其目標(biāo)是促進(jìn)社會發(fā)展和實現(xiàn)社會公平，保障全體社會成員共享社會發(fā)展的成就。

一、公共管理的主要是包括政府在內(nèi)的廣泛的具有公共性的組織，或者說，一切不以營利為目的的而圍繞著社會事務(wù)開展活動的組織都屬于公共管理主體的范疇。

二、公共管理的目的是服務(wù)于公共利益的實現(xiàn)，具體表現(xiàn)則是提高社會治理活動的效率，促進(jìn)社會發(fā)展的保證全社會共享社會發(fā)展的成就。

三、公共管理的手段或途徑是多樣的，概括的說，主要是由政治的，法律（政策）的和管理的三個方面構(gòu)成。

四、公共管理系統(tǒng)是一個由多元社會治理主體構(gòu)成的，以合作關(guān)系為紐帶的和以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的統(tǒng)一整體。公共管理是社會治理的一種新的類型，而人類的社會治理是與人類社會一道生成的，綿延至今，進(jìn)化成了公共管理這一新的治理文明形態(tài)

2、論述公共管理產(chǎn)生的歷史前提。

公共管理作為一種社會治理模式大致產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)80年代是人類歷史上的又一個轉(zhuǎn)折點，尤其是在西方國家，工業(yè)社會已經(jīng)走到了自己的頂峰，開始了向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。后工業(yè)社會是指工業(yè)社會以后的社會發(fā)展時期。這一概念是美國社會學(xué)家丹尼爾·貝爾先提出。系統(tǒng)地論述了有關(guān)“后工業(yè)社會”的認(rèn)識，貝爾的后工業(yè)社會觀是以生產(chǎn)方式的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為依據(jù)的，他將人類

社會劃分為三個相互聯(lián)系的不同發(fā)展階段；前工業(yè)社會，工業(yè)社會，和后工業(yè)社會。貝爾所描繪的后工業(yè)社會是一個以知識為軸心的社會，在這個社會中，知識日益成為社會革新和制定政策的源泉。自從貝爾提出“后工業(yè)社會”這一概念后，在知識界，一場探討后工業(yè)社會并尋求建構(gòu)方案的運動就展開了。后工業(yè)化與全球化為人類帶來的是社會的復(fù)雜性與不確定性的迅速增長，進(jìn)入21世紀(jì)后，危機事件的頻發(fā)以及2008年開始出現(xiàn)的全球性金融危機，都表明人類進(jìn)入了一個高度復(fù)雜性和高度不確定性的時代。公共管理產(chǎn)生于高度復(fù)雜性高度不確定性的時代，所要承擔(dān)的是高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會治理。顯而易見，高度復(fù)雜性高度不確定性首先沖擊的是政府，它使得由政府這一單一治理主體承擔(dān)的社會治理的狀態(tài)變得難以為繼。更為重要的是，高度復(fù)雜性高度不確定性的社會現(xiàn)實提出了社會治理主體重結(jié)構(gòu)的要求。社會治理主體的多元化以及公共產(chǎn)品供給途徑的多樣化將使公共產(chǎn)品的性質(zhì)發(fā)生變化。總的來說，公共管理是人類社會治理發(fā)展的必然結(jié)果，這產(chǎn)生與工業(yè)社會的治理危機，表現(xiàn)為人類尋求“善治”的不斷努力。公共管理代表了人類社會治理的未來，是需要我們這一代人加以開拓和建構(gòu)的新型社會治理模式。

3、公共管理的出現(xiàn)是否意味著公共行政的終結(jié)？

一，公共管理作為一種多元治理主體合作治理的模式，使原先的行政管理與社會管理的分化和分離進(jìn)程發(fā)生逆轉(zhuǎn)，開始走向融合和統(tǒng)一。二，多元公共管理主體都必然是首先以組織的形式出現(xiàn)的，而所有進(jìn)入公共管理合作體系中的組織又都存在著一個內(nèi)部的管理即行政的問題，而且就它們作為公共管理主體而言，其行政無一例外地都應(yīng)當(dāng)是“公共行政”，都具有公共性。三，公共管理范疇中的公共行政從屬于合作

治理的需要，以合作行政的形式出現(xiàn)。四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在實質(zhì)上則是服務(wù)行政。

4、論述公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別

公共行政學(xué)與公共管理學(xué)是關(guān)于兩種社會治理模式的兩門不同的科學(xué)，在歷史的維度中，它們有著前后相繼的關(guān)系。而在實質(zhì)上，就公共管理學(xué)是關(guān)于公共管理這一新興的社會治理模式的科學(xué)而言，它是對公共行政學(xué)的揚棄，一方面，它有繼承公共行政學(xué)研究的科學(xué)成就；另一方面，它又實現(xiàn)了對公共行政學(xué)的超越，是對公共象征學(xué)學(xué)科的否定。公共行政學(xué)主要以國家的行政系統(tǒng)——政府為研究對象，而且主要是研究政府自身的管理問題，希望通過政府自身管理問題的解決為政府外部職能的實現(xiàn)提供保障。公共管理的側(cè)重點將放在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和運營問題上，著重研究多元治理主體之間在公共產(chǎn)品的供給問題上得合作行動。對于公共行政學(xué)來說，效率追求是第一位的；而對于公共管理學(xué)而言，提高公共服務(wù)質(zhì)量才是第一位的。

5、論述公共管理學(xué)的研究對象和內(nèi)容。

公共管理是一種客觀的社會治理活動及過程，它構(gòu)成了公共管理學(xué)的研究對象。公共管理學(xué)所要研究的是作為社會治理主體的公共組織（包括政府組織，非政府組織以及其他社會自治力量）之間的關(guān)系，社會治理活動和所運用的手段。具體的說，公共管理學(xué)的研究應(yīng)當(dāng)主要包括以下幾個方面的內(nèi)容；

一、公共管理學(xué)擔(dān)負(fù)著認(rèn)識公共管理這一新型社會治理模式的學(xué)科使命。

二、公共管理學(xué)需要為公共管理的系統(tǒng)建構(gòu)提供理論支持和全面規(guī)劃。

三、公共管理學(xué)需要努力把握人類社會后工業(yè)化，全球化過程中的新的社會現(xiàn)象對社會治理的影響。

四、公共管理學(xué)需要特別關(guān)注新的科學(xué)技術(shù)成果在公共管理過程中的運用問題。

五、公共管理學(xué)還應(yīng)承擔(dān)起對人類社會治理歷史的重新梳理的任務(wù)。

6、論述公共管理的研究途徑。

公共政策途徑下的公共管理研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成和制定密切聯(lián)系。公共政策途徑下的公共管理研究一般將公共管理者界定為那些處于高層次政策管理職位的人，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時特別強調(diào)具有政策制定權(quán)的高級行政主管的管理策略，依此，比較重視公共管理的政治向度。就研究取向而言，公共政策途徑十分重視非理論性的，非量化的，以實務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；在研究方法上，大多采用個案研究法。因此，對于這種公共管理論而言，公共政策所代表的是公共事務(wù)管理中的“柔性面”,而政策分析則代表公共事務(wù)管理中的“硬性面”。

7、論述公共管理學(xué)的學(xué)科特征。一，公共管理學(xué)作為一門新興的科學(xué)具有交叉性的特征，它是人們應(yīng)用各種學(xué)科知識研究公共管理過程的一個綜合性研究領(lǐng)域。二，公共管理學(xué)是以應(yīng)用為取向的科學(xué)，是一門理論見諸實踐的科學(xué)。三，公共管理學(xué)體現(xiàn)了實證性與規(guī)范性的統(tǒng)一。四，公共管理學(xué)體現(xiàn)了公共性與科學(xué)性的統(tǒng)一。五，公共管理學(xué)的研究需要科學(xué)的和有效的方法。

8、為什么說合作治理是公共管理的理想形式？

合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正實現(xiàn)。既然20世紀(jì)后期的政府改革造就了非政府組織等各種各樣的社會治理主體，這就確定無疑地為我們展示了一個政府與這些社會治理主體合作治理的前景。從實踐來看，由于政府改革所取得的進(jìn)展，20

世紀(jì)90年代以來，各國都努力在政府和非政府部門間建立一種合作對話機制，各種非政府組織也都學(xué)會了以各種方式同政府部門進(jìn)行協(xié)商，對話與合作。政府在制定有關(guān)政策時已經(jīng)開始自覺地與各種社會力量進(jìn)行協(xié)商，并以協(xié)商的結(jié)果作為公共政策的依據(jù)。所有這些，都包括著走向造就合作治理局面的積極行動。相信要不了都久，一種成熟的合作治理方式就會成為社會治理的現(xiàn)實，它同時也意味著公共管理這一新型社會治理模式的成熟。

9、任務(wù)型組織的突出作用是什么？ 任務(wù)型組織的靈活性和動態(tài)性機構(gòu)決定了它可以在承擔(dān)重大，一次性的和復(fù)雜性的任務(wù)方面發(fā)揮不可替代的作用。一，任務(wù)型組織可以為危機事件的處理提供新的思路。二，任務(wù)型組織可以提高政府的回應(yīng)力。三，任務(wù)型組織可以發(fā)揮抑制組織規(guī)模膨脹的作用。

10、非政府組織的概念及主要特征是什么？

非政府組織主要是指以增進(jìn)社會公共利益為目標(biāo)，不以營利為目的，與政府相對應(yīng)的一種公共組織形式。特點 ：第一，正規(guī)性。第二，非營利性。第三，民間性。第四，自治性。第五，自愿性。第六，公益性。非政府組織是一種公益性組織，既不是政府組織，也不是以營利為目的的企業(yè)組織，它之所以能夠存在和發(fā)展，完全取決于其公益性質(zhì)，是以服務(wù)于社會，公眾及組織成員為目的的。

11、什么是公共部門人力資源管理？ 公共部門人力資源管理是公共組織在特定環(huán)境中以相關(guān)人力資源為對象所進(jìn)行的一系列管理活動的總稱。

12、公共部門人力資源管理體系包括那些內(nèi)容？

公共部門人力資源管理主要包括人力資源規(guī)劃，人力資源獲取，人力資源開發(fā)，紀(jì)律與懲戒四項基本職能。如果把人力資源管理看做是一個統(tǒng)一的系統(tǒng)化流程。則可以看到它是由三個環(huán)節(jié)組

成的，即公職人員的“入口”管理，“在職”管理和“出口”管理。其中“入口”管理包括人力資源規(guī)劃，工作分析和崗位評價，職位分類，招募甄選等內(nèi)容；“在職”管理包括薪酬福利，績效評估，培訓(xùn)開發(fā)，激勵懲戒，個人職業(yè)生涯規(guī)劃等內(nèi)容；“出口”管理則是指退休，退職，調(diào)出，辭職，辭退，開除等內(nèi)容。

13、公共部門人力資源管理的職能有哪些？

（一）人力資源規(guī)劃

預(yù)算準(zhǔn)備和人力資源計劃；在政府雇員之間劃分與分配工作任務(wù)；決定工作的價值是多少。（二）人力資源獲取

招募，選錄，甄補政府雇員。（三）人力資源開發(fā)

適應(yīng)，培訓(xùn)，激勵及評估雇員，提高其知識，技能和能力。（四)紀(jì)律與懲戒

確保，保證雇員和雇主之間的期望，權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系；建立懲戒途徑與雇員申述程序；健康，安全以及雇員憲法權(quán)利等。

14、政管理與社會管理的內(nèi)涵？ 行政管理：可以分為兩個方面，即廣義和狹義的行政管理，狹義的行下管理就是指政府的內(nèi)部管理；廣義的行政管理除了包括政府自身運行中的管理活動，還包括政府對社會公共事務(wù)的管理，這種對社會公共事務(wù)的管理表現(xiàn)為政府的外部職能。所以廣義的行政管理概念是指政府對包括自身在內(nèi)的整個社會的管理。

社會管理：廣義的社會管理是指政府對包括經(jīng)濟、文化在內(nèi)的整個社會活動、社會生活、社會關(guān)系的管理；狹義的是指政府對社會保險、社會福利、社會自治、人口發(fā)展、婚姻家庭等社會生活、社會服務(wù)方面的管理。

15、政府社會管理的主要職能？

一、規(guī)范社會組織或團體，培育社會治理的多元主體。

二、創(chuàng)設(shè)完整的社會規(guī)制體系，推行社會安全系統(tǒng)工程。

三、實施配套的社會政策，維護(hù)社會公正。

四、樹立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的市民社會。

五、調(diào)整社會管理招待機構(gòu)，健全政府社會管理體制。

16、簡述公共管理的新興方法與技術(shù)？

指20世紀(jì)中后期產(chǎn)生與發(fā)展的新興管理方法，主要包括系統(tǒng)工程方法、電腦信息技術(shù)、PDCA循環(huán)技術(shù)、ABC重點管理法、復(fù)雜性科學(xué)方法等具體方法與技術(shù)。

17、倫理精神？

倫理精神是在人類社會的歷史發(fā)展中形成的由社會整體所承載的文化心理狀態(tài)，它對一個社會或一個歷史階段中人們的思想和行為具有指導(dǎo)意義，是一種無形的規(guī)范，能夠發(fā)揮把人的社會生活整合成有機性的和諧整體的作用。

18、簡述信息社會的特征

一是信息社會發(fā)展的基本技術(shù)是計算機，其主要功能是代替和增強人的腦力智能。二是電腦的發(fā)展帶來了信息革命，產(chǎn)生了大量系統(tǒng)化的信息和科學(xué)技術(shù)知識。三是由信息網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫組成的信息公共事業(yè)取代了工廠，并成為社會的象征。四是信息社會中的主導(dǎo)生產(chǎn)部門是“智力工業(yè)”五是在信息社會中，目標(biāo)原則成為社會活動中的基本原理，主要的社會體系值為目標(biāo)六是信息社會以實現(xiàn)時間價值為目標(biāo)。七是信息社會發(fā)展的最高階段是大量地生產(chǎn)知識，增進(jìn)社會福利，滿足社會需要八是信息社會是分散會的社會，人們可能在家中生產(chǎn)、學(xué)習(xí)、辦公和娛樂。

19、信息社會會對社會治理產(chǎn)生哪些影響？

一、借助信息技術(shù)，如電信、計算機辦文和辦事、遠(yuǎn)程會議等，打破了時空限制，公共管理人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前由體能無法完成的工作。

二、信息技術(shù)的發(fā)展對于提高決策的有效性和效率有著重要影響。

三、住處技術(shù)打破了決策者與執(zhí)行者之間的嚴(yán)格界限。

四、信息技術(shù)的發(fā)展可逐步實現(xiàn)在適當(dāng)?shù)臅r候、把適當(dāng)?shù)男畔⑻峁┙o適當(dāng)?shù)墓芾碚撸@樣就改善了決策者的有限理性。

五、信息技術(shù)的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)、電子會議系統(tǒng)、遠(yuǎn)距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動態(tài)網(wǎng)絡(luò)計劃成為可能。

20、論述電子政務(wù)的三種模式？ 一是以電子行政為核心的模式。二是以電子服務(wù)為核心的模式。三以電子社會為核心的模式。

21、電子政務(wù)是如何推動治理變革的？一是電子政務(wù)建設(shè)將推動新一輪的政府改革。二是通過電子政務(wù)建設(shè)推動了政府的管理創(chuàng)新。三是電子政務(wù)建設(shè)將進(jìn)一步促進(jìn)民主行政的發(fā)展。四是電子政務(wù)正在促進(jìn)公共服務(wù)整合朝著新的方向發(fā)展。

22、論述電子政務(wù)技術(shù)支持系統(tǒng)的構(gòu)成？包括電子政務(wù)的基礎(chǔ)平臺，（包括網(wǎng)絡(luò)體系、資源體系）以及基于基礎(chǔ)平臺的應(yīng)用體系。此外還包括保證電子政務(wù)安全運行的安全體系和作為電子政務(wù)建設(shè)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

23、簡述電子政務(wù)安全管理的內(nèi)容 一是辦公環(huán)境的安全問題。二是內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的安全問題。三是對外服務(wù)的安全問題。

24、簡述績效管理的基本特征 一是績效管理是組織人力資源管理系統(tǒng)的一個重要組成部分。二是績效管理所依據(jù)的各項指標(biāo)應(yīng)是有效的。三是績效管理活動是一個完整的系統(tǒng)而不是一個簡單的步驟。四是績效管理是一個動態(tài)性的過程，主要表現(xiàn)在溝通和循環(huán)過程上。五是卓越的績效管理應(yīng)該對組織的成長以及組織目標(biāo)的實現(xiàn)具有不可替代的促進(jìn)意義。

25、績效管理活動包括哪些環(huán)節(jié) 一是績效計劃。二是績效指標(biāo)體系建構(gòu)。三是績效管理實施。四是績效評估。五是績效反饋。六是績效評估結(jié)果應(yīng)用。

26、公共部門績效評估的基本方法有哪些

有3E評價法、標(biāo)桿管理法、平衡計分卡法和360度績效評估法。

27、公共危機的特征是什么？ 一是突發(fā)性和緊迫性。二是不確定性。三是危害的易擴散性。

28、公共危機響應(yīng)包括哪些重要環(huán)節(jié) 一是接警與初步研判。二是先期處置。三是啟動應(yīng)急預(yù)案。四是現(xiàn)場指揮與協(xié)調(diào)。五是搶險救援。六是擴大應(yīng)急。七是信息溝通。八是臨時恢復(fù)。九是應(yīng)急求援行動結(jié)束。十是調(diào)查評估。

29、公共危機恢復(fù)的內(nèi)容與過程是什么內(nèi)容：一是最大限度地限制災(zāi)害結(jié)果的升級。二是彌合或彌補社會、情感、經(jīng)濟和物理的創(chuàng)傷與損失。三是抓住機遇，進(jìn)行調(diào)整，滿足人們對社會、經(jīng)濟、自然和環(huán)境的需要。四是減少未來社會所面臨的風(fēng)險。

過程：準(zhǔn)備階段、計劃階段、實施階段、驗收階段、反思階段。30、什么是危機的社會動員。是指為成功地預(yù)防和應(yīng)對非戰(zhàn)時狀態(tài)下的危機而有效地調(diào)動政府、市場以及其他的非政府部門人力、物力與財力的活動。

31、什么是職業(yè)生涯

職業(yè)生涯是指一個人一生從事工作經(jīng)歷的總稱，特別包括其職位變遷、職務(wù)變化以及個人通過工作實現(xiàn)理想的發(fā)展歷程。

32、什么是人力資源培訓(xùn)

指公共組織根據(jù)自身需要為提高公共部門生產(chǎn)力及其整體績效、改善人員的知識結(jié)構(gòu)、提高技能和素質(zhì)而實施的知識增進(jìn)、能力和技能提高以及價值觀改造等活動。

33、公共部門中常見的薪酬制度包括哪些？職務(wù)薪酬制、職等薪酬制、結(jié)構(gòu)薪酬制、職務(wù)級別工資制、技術(shù)等級薪酬制、崗位技能薪酬制。

34、什么是薪酬

表面看來，是雇傭關(guān)系中受雇用一方所得到的各種形式的金錢回報、有形服務(wù)與福利等的總和。而在實質(zhì)上，薪酬則是一種滿足員工內(nèi)在需求的手段和要素，是用來激勵員工的工作積極性和主動性，從而從個體層面提高工作績效的途徑。

35、什么是人力資源獲取？指在人力資源規(guī)劃與預(yù)測的基礎(chǔ)上，根據(jù)組織戰(zhàn)略和人力資源規(guī)劃的要求，通過各種渠道識別、選取、發(fā)掘組織所需人才的過程。它分為廣義和狹義，前者是指從組織外部招聘人力資源以及組織內(nèi)部人力資源的再配置，即人員的招募、甄選、錄用以及公職人員的內(nèi)部流動等。后者僅指人員的招募、甄選和錄用。

36、什么是職位評價：

是公共部門進(jìn)行人力資源規(guī)劃和獲取活動的另一重要前提，它以定性或定量的方法確定了組織中各職位的相對價值的大小，為人力資源需求、供給、獲取提供了科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了公共部門的人力資源規(guī)劃和獲取的程序。

37、什么是工作分析：又稱職位分析，是收集、分析、確定化共組織中職位的定位、目標(biāo)、工作內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限、工作關(guān)系、績效標(biāo)準(zhǔn)、任職資格等因素的過程，其主要成果是職位說明書。

38、官僚制組織的技術(shù)優(yōu)勢有哪些 一是權(quán)力的層級結(jié)構(gòu)保證了決策的可靠性。官僚制組織的層級節(jié)制原則保證了對組織成員的控制，使組織活動具有非人格化的特征。專業(yè)技術(shù)知識的運用是官僚制組織的一個主要優(yōu)勢。二是官僚制組織具有普遍的適應(yīng)性。

39、簡述公共部門績效評估體系的建立過程？

第一步，進(jìn)行工作分析。第二步，進(jìn)行工作流程分析。第三步，初步確定績效評估指標(biāo)。第四步，修訂績效評估指標(biāo)。