第一篇：淺談中國公務員制度的發展與完善

淺談我國公務員制度的發展與完善

摘要： 中國的公務員制度自建立以來也有十幾年的時間了，因為它的產生具有特殊的歷史背景和目的性，所以它就具有了一種混合多種因素的特征，可以說是一種混合的模式。通過研究中國公務員的產生、發展過程來探討這種混合模式的內涵，可以為它的改革和發展提供可借鑒的思路。

關鍵詞： 公務員；混合模式；干部制度；官僚制度

公務員制度，又稱為“文官制度”，是指對各級事務官員或文職人員進行管理的制度，包括公務員的考試、錄用、考核、晉升、退休等。①現代公務員制度起始于西方，是在西方政治體制之下產生的文官管理制度。它基本原則包括：職位分類、競爭性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等，其中競爭性的考試錄用、職位終身制和政治中立原則是西方公務員制度的核心原則。②它涵蓋了公務員的選拔、管理、待遇、考核、退休各個方面，也涉及到了公務員的基本價值信念問題。

一、富有中國特色的公務員制度

中國的行政管理制度經歷了由傳統的干部制度向現代公務員制度過渡的過程，受古代長期的官僚制度的影響，中國的公務員制度呈現出一種既有古代官僚制度的沉淀，也有蘇聯式的干部管理風格，并且也包含著現代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。

（一）從干部制度到公務員制度建國以來，中國經濟上是蘇聯式的計劃經濟，因此在政治上也借鑒了蘇聯的干部管理模式。將國家機關工作人員、黨組織和社會團體的專職工作人員、企業事業單位的管理人員和專業技術人員，統稱為干部。由國家對干部進行統一管理、統一分配，每個干部都要服從上級的統一調動和安排任用。采取單一層級結構，按級別對干部進行管理。在中共中央和各級黨委統一領導下，在黨的組織部門統一管理下實行分級分部管理體制。將全國各行各業的干部融入單一層級式構架之中。根據職務高低，將干部職務從上到下分為國務院總理、國務院副總理（國務委員）、部（省）級正職、部（省）級副職、司（廳）級正職、司（廳）級副職、處（縣）級正職、處（縣）級副職、科（鄉）級正職、科（鄉）級副職、科員和辦事員12個層級。③干部之間最大是差異是級別的不同，而不是職業的不同。所有稱為“干部”的國家工作人員，不分工作性質、職業的不同，都是按照國家行政機關的管理模式。干部統一選拔，集中調配，責權分離，不分黨政，不分政企。干部選拔主要采取領導推薦的方式。國家機關、國有企業和事業單位的各層次干部職位出現空缺，由干部管理機關按照一定的標準和條件，采取直接或間接推薦的方式進行選拔，然后按規定程序決定任命。因此造成了干部管理機制的僵化，管理權限過分集中，缺少法制和公平競爭，缺乏活力，對于社會發展的應激反應能力比較差。改革開放以前，干部管理權限雖然經歷過多次調整，但這種體制構架基本未變。我國傳統的干部管理模式是與高度集中的計劃經濟體制和政治體制相適應的，在計劃經濟時代有著自己獨特作用，對我國的經濟恢復和發展，以及社會管理起過巨大的作用。但是伴隨著社會主義市場經濟的發展，傳統的干部管理模式越來越不適應社會、經濟的發展。我國公務員制度是在借鑒西方公務員制度的優點和繼承我國傳統的干部制度基礎上產生的，與西方的公務員制度相比較，在范圍、特征、管理等方面存在許多不同點。中國公務員是指在政府部門中行使國家權力,執行公務的人員。它的涵蓋范圍要遠遠大于西方公務員所涵蓋的范圍，甚至超越政府雇員（Government Employee）,接近于公職人員（Civilian）的范圍。

（二）混合模式的公務員制度中國有著幾千年的封建官僚制度，以“忠孝、仁義”為為官準則,以三綱五常和禮教宗法為致仕之道,在君主專制之下以至綿延數千年。④封建的官僚制度的官員的評價標準是倫理道德而不是技術標準。官員或士人以修身、齊家、治國平天下為奮斗目標，認為為官的關鍵基礎是修身而不是為政的手段。所以古代清官賢吏首推是道德高尚而不是政績顯著者。官員的權力完全來自于上司個人，行政事務具有很強的人格化的特點，官員對于上司具有很大的依附性，政治運作基本上

就是一種“命令—服從”的模式。我國是社會主義國家，是中國共產黨領導下的人民民主專政制度，黨在我國的政治生活中有著至高的權威。所有這些都決定了我們國家的公務員制度必須是與我國的政治格局和具體國情相適應的，不能照抄照搬西方的具體運作模式。在西方文官制度中不適應我國國情的一些方面，許多原來干部制度的形式就保留了下來。因為上述原因，盡管我們借鑒了西方文官制度中許多現代化的管理思路，但面對著幾千年封建官僚制度的遺痕和傳統干部制度的影響，我國的公務員制度難免成為一種雜糅的形式。

二、中國公務員制度的繼續完善

我國的公務員制度雖然已經建立并有著十幾年的發展歷史，但是它的制度化和規范化程度尚且不夠，仍需要在推行過程中不斷的改革以求更加的完善和健全。在具體的改革過程中，我們要時刻注意到一下幾個方面：

（一）中國公務員制度的差異性發展公務員制度是產生于西方的一種管理制度，它的產生是為了彌補西方傳統的選舉政治和政黨政治形成“政黨分肥制”造成的政局動蕩、官員腐敗等一系列缺陷。因其在管理上代表著現代政治的發展方向，所以我們要借鑒它適合我國使用的一些管理方式和原則，來提高我國行政管理的水平。正是因為這樣，我們并不是簡單地將西方公務員制度照搬過來，而是學習了它的一些優良的經驗，拋棄那些不符合我國國情的內容。在西方的公務員制度不斷變化的過程中，我們也在探索屬于自己的管理模式。就像英國的公務員制度借鑒了我們的科舉制度一樣，我們也是在探索自己道路的基礎上不斷學習外在的優良經驗，然后形成適應自己國情的新模式。改革開放之前，我國是一個全能型的國家，國家與社會不分，政治與經濟不分，政治強而經濟弱，基本上可以說是一個政治性的社會。自從改革開放以后，我們大力發展市場經濟，我國的社會經濟才取得了飛速的發展，社會才逐漸地與國家相分離，但是傳統的政治因素并未完全消失，人們在思考社會事務時仍然不可能完全擺脫政治思維的影響。所以我們面臨的是一個政治思維影響極為深遠，市場經濟思維并不完全成熟的狀況。在我國現階段經濟改革迅猛，政治改革緩慢的局面下，作為適應經濟改革而做出的政治改革，就很容易出現制度建設和思維建設的不同步性。

（二）公務員制度的中國化原則我國的公務員制度是必須與我國的國情和政治發展相適應的，必須在四項基本原則的基礎上借鑒西方先進的管理經驗為我國的政治、經濟發展服務，也就是說我國的公務員制度必須有“中國化”的原則。上面我們已經講過，西方的公務員制度有著例如職位分類、競爭性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等基本原則，我們在學習它們的優秀經驗時也要選擇性的借鑒過來。第一，我們已經借鑒了競爭性考試錄用方法，對公務員的選拔實行公開考試、競爭上崗。這是我國公務員制度走向制度化的基礎，也是它的核心特征。用考試代替原先的分配方式，這是新舊人事制度轉變的首要內容。只有通過競爭性的考試獲得資格和相應的職位，才能真正獲取公務員的合法性基礎。公務員的選拔必須在平等、公正、公開是原則下讓參與者通過制度化的考試或考核形式進行競爭，最后要擇優錄取。所以必須要堅持一下幾個原則：

1、平等原則，公民在擔任公職方面具有同等的權利和機會，只要擁有該職位應具有的知識和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性別、種族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影響。

2、公正公開原則，國家需要把關于公務員考試的一切信息在考試之前向社會公布，并且把考試和錄用的過程向報考者公開，最終結果要公示。而且對于報考者對結果的異議，招考部門要做出回應和解答。要為報考者創造一個公開、透明、公正的考試與競爭環境。

3、競爭和擇優原則，在報考的過程中，使報考者數量應超過錄用人數，實行競爭淘汰制，依據考試成績的高低，擇優錄用。第二，西方公務員制度的另一大特征是職業終身制。即公務員不同于政治任命人員，只要沒有瀆職或是其他法律規定應被免職的行為，就要終身任職，不會伴隨政黨的更替而出現職位變動。⑦在西方，公務員更多的是事務官員，職業的終身制對于國家運作的影響相對有限。但是在我國，公務員是涵蓋范圍要遠遠大于西方，公務員終身任職的影響更為深遠。因為我國配套體

制的不完善，職業終身會更多地表現為權力終身，甚至擴大為權力的無限制，所以我們不僅要改革我國公務員的進退和更新問題，還要加強法制、獎懲機制等配套設施，只有在全面的體制完善之下，公務員制度才會有長足的進步。第三，西方公務員實行政治中立，這是與西方的政治體制相適應的。西方的政黨政制會導致政黨的此消彼長，互相傾軋，作為不隨政黨進退的公務員，必須保持政治中立。而我國是共產黨執政的社會主義國家，政治上是共產黨領導、民主黨派參政議政的政治格局，不存在政黨的輪流上臺，所以就不存在所謂的政治中立。而且中國共產黨的領導地位是憲法規定的，在實際政治生活中公務員必須接受中國共產黨的領導，不能堅持脫離領導的政治中立。

（三）中國公務員制度的制度化和法制化盡管有著十幾年的發展歷程，我國公務員制度的發展仍然未能實現真正的規范化和制度化。西方公務員制度的一個最為顯著的特點,就是有一套與公務員制度相適應的法規體系。⑧在具體執行層面上，具體的操作措施并沒有一個統一、規范的運行方式，各地區在具體操作上有著比較大的細節差異。制度化是公務員制度取得更進一步發展的必須措施，只有在實現了規范的制度化以后，才能獲得公平的競爭環境，也才能培養公務員的專業素質。制度化既是一個發展階段的目標，也是進一步發展的基礎，是現代化管理制度的必然要求。健全法制是完善公務員制度的基礎之一，完善公務員制度必須要在法制上有些創新。首先，要完善國家級法規。在總結公務員制度建設經驗的基礎上，根據具體實踐，不斷完善《國家公務員法》。其次，逐步出臺空缺的單位法規。一方面是制定詳細的公務員選拔、錄用、退休、監督以及公務員紀律等單項法規，另一方面是各地方要建設相應的配套法規，根據不同的地域情況建設細致的地方公務員規章。多種規章和法律相結合，形成高低有序，大小結合，地方與中央相配合的完整的公務員法規體系。最后，是要對已經出臺的法律法規進行修改和補充，消減過時的法規，彌補現存法規的不足。只有這樣才能在實踐的基礎上動態地完善法規體系，不斷跟上社會發展的要求。

參考文獻：

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第二篇：中國公務員錄取制度現狀與完善

試論我國公務員錄取制度的現狀與完善

摘要：國家公務員隊伍素質的高低，關系到行政效率的提高和國家行政目標的實現，關系到社會主義市場經濟的發展，進而關系到現代化建設總體目標的實現。而公務員的考錄制度作為甄選人才的重要依據，是從源頭上保證公務員素質、優化公務員隊伍結構的重要保障。本文試從我國《公務法》規定的公務員錄取制度的現狀入手，從而發現其運行過程中的不足并進一步對我國《公務員法》中的公務員錄用制度進行了思考，提出了一些建議。

國家公務員制度作為國家上層建筑的一個組成部分，體現了統治階級的意志，并為一定的經濟基礎和政治統治服務。行政管理的高效能，依賴于工作人員的優良、精干、穩定和廉潔。1對擔任主任科員以下及其相當層次的非領導職務公務員實行公開考試、平等競爭、擇優錄取的錄用制度，是我國實行公務員制度的一個最具有標志性、決定性和最具影響力的措施。在1993年國務院制定和頒布實施的行政法規《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《公務員條例》）和2005年全國人大常委會制定并于2006年開始實施的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）中，對公務員錄用制度骨架內容的規定大致相同，但是實際錄用工作中包括對錄用糾紛的處理工作過程中，具體做法與這個骨架內容的基本規定相去甚遠。本文從公務員錄用制度及其現狀入手，分析我國《公務員法》中對其規定存在的不足，并對我國公務員錄用制度及《公務員法》的完善提出一些建議。

1公務員錄用制度

在理解公務員考試錄用的概念之前，首先應該明確與之相關聯的公務員、考試、錄用的涵義。在理解公務員考試錄用的概念之前，首先應該明確與之相關聯的公務員、考試、錄用的涵義。公務員是指國家公務人員，他們是代表國家從事社會公共事務管理，行使行政職權的國家行政機關中的文職辦事工作人員（相對于武官、法官、政務官而言）。22005年4月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《中華人民共和國公務員法》對公務員的定義是“指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。公務員的錄用，是指國家行政機關為補充擔任主任科員以下非領導職務的務員，依照法定的條件和程序，通過公開考試、嚴格考核的辦法，擇優將不具有公務員身份的人員，錄用為國家公務員的一種人事制度。3經過10多年的公務員考試的實際經驗，我國公務員錄用制度不斷健全完善，有效促進了公務員隊伍建設的法制化、規范化和科學化，尤其是2005年《中華人民共和國公務員法》的頒布，白靜.《淺析我國公務員考試錄用制度》[J].北京：首都師范大學碩士學位論文.2009.錢福永《國家公務員考試錄用理論與方法》[M].黑龍江人民出版社，2005年版，第1頁。3 徐銀華、石佑啟、楊勇萍著：《公務員法要論》[M].北京大學出版社2 0 0 3年版，第7 1頁。

從范圍、辦法、條件、程序、組織管理方面等對公務員錄用工作進行了詳細的規范，是我國錄用公務員的專門律，也是我國公務員錄用制度法治化的重要標志。2我國公務員錄用制度現狀及存在不足

我國公務員考試錄用制度推行十多年來，基本上堅持了“公開、平等、競爭、擇優”的原則，取得了重大的成就。這一制度的推行，規范了公務員的“進口關”，實現了公務員進入機制的科學化、規范化，為公務員隊伍建設注入了活力與生機，不僅促進了高素質、專業化公務員隊伍的形成，而且有力的遏制了公務員考試錄用工作中的不正之風，樹立了國家機關選賢任能、公正廉潔的新形象。但不可否認的是，現行公務員錄用從具體制度設計到操作環節上，還存在著部分不合理因素，個別規定甚至存在著較大的爭議。我國公務員錄取制度的存在不足主要體現在以下幾個方面：

第一，錄用制度的設計不完善。在我國公務錄取制度中存在著對公民平等參加考錄的諸多限制，一些歧視性設限引起了社會廣泛關注和不滿。近幾年，在一些地方的公務員錄用中，存在著區域歧視、對象歧視（如部分職位只錄用應屆畢業生）、以及在學歷、年齡、身體條件等方面所作的嚴格的限制性規定，等等，這些限制顯然違背了我國國家公務員考試錄用的基本原則。而我國現行的《公務員法》和《國家公務員錄用暫行條例》對其規定又不明晰，使得考生在其權利受到不法侵害時的沒有根本的救濟途徑。

第二，公務員錄用法律程序存在缺失。實體正義和程序正義都是我們法治發展應該遵循的目標。這與時刻變化著的社會現實永遠是個沖突，因而根本不可能存在絕對的實體公正。但程序的正義卻是我們通過努力能夠實現的目標。4在公務員錄用實踐中，管理者較多重視實體法規的制定和執行，而忽視了在錄用程序中的法律規定問題。例如，在考核結論如何作出等環節處于行政機關的內部操作中，且公開性十分有限；出現錄用爭議時，行政機關既是政策制定者，又是政策實施者，還是復議主管機關，多位一體的角色，直接導致復議結果的公正公平大打折扣。

第三，操作過程缺少法律規范。如面試考官素質低,多是一些沒有經過專門訓練的政府官員,往往把面試測評點放在自己的工作經驗和工作偏好上,不具備運用現代測評方式與方法的能力,因而對于面試中測評項目的選擇缺乏科學性。面試過程究竟以什么標準來衡量考生，沒有明確的法律規定。并且不少考生在面試過程中賄賂面試考官、“走關系”、“打招呼”，以及行政首長干預錄用等現象，大大降低了公務員招錄的公正、公平和有序性，使政府的公信力受到挑戰。

第四，《公務員法》中的部分條款沒有規定或規定得過于概括，在實際操作中引起一些糾紛。如第二十三條對公務員的錄用條件做了概括性的規定，其規定：報考公務員，除應當具備本法第十一條規定的條件外，還應當具備省級以上公務員主管部門規定的擬任職位所要求的資格條件。而在各部門招錄公務員過程中，4 肖澤晟.憲法學———關于人權保障與權力控制的學說[M].北京：科學出版社，2003.單位往往根據職務等需要對錄用條件進行細化，在很多情況下，設置了一些諸如身高等的限制，侵害了一些公民的權利。但是縱覽全部公務員考錄制度的條文，都找不到能有效禁止此類行為的條款。

3對我國《公務員法》中公務員錄用制度的完善

公務員錄用制度是現代人事制度的重要組成部分，為社會各方所關注。完善公務員錄用制度，是涉及到政治、法律、社會以及思想、規范和制度等諸多方面

5的一項系統工程。公務員的錄取關系到行政效率的提高和國家行政目標的實現，關系到社會主義市場經濟的發展，進而關系到現代化建設總體目標的實現。因此對我國《公務員法》中不的不足予以完善具有重要的意義。筆者認為公務員錄取制度的完善可以從以下幾個方面入手。

第一，將我國公務員錄用考試制度中的“錄用”與“資格”考試分開。公務員資格考試應當替代錄用考試。對公務員資格考試，一定年齡、未有犯罪記錄的中國公民皆可報名參加，考試合格后即取得相應的資格，這個資格應當在法定年限內有效。擁有公務員考試資格合格證書者方可參加公務員錄用選拔，而錄用、選拔則應轉為面試和心理測試。因此，如何協調資格與準入之間的關系是今后公務員錄用、選拔的一個重要內容，不論級別高低都應取得公務員考試資格。6第二，增強筆試、面試的科學性。筆試是公務員考試錄用的首要環節,我們必須高度重視,采取有力措施解決筆試中存在的問題。為了提高公務員錄用考試的質量，要建立考試題庫并逐步增大題庫的容量，這樣可以保證筆試的命題水平，同時應建立試題評估制度，不斷完善試題的質量而在面試中，面試的形式應多種多樣。面試可以采用答辯、模擬操作、心理測驗等多種形式,同時也可以采用問答法、問題處理法、辯論法等多種方法。同時，面試的官的素質也有待提高，應通過專門的訓練，,使面試考官真正掌握提問、分析、評定成績等方面的技巧。第三，完善公務員考試錄用監督制度，增強考錄過程的透明度。在公務員招錄過程中，應確實做到考錄政策、錄用計劃、資格條件、考試成績和錄用結果“五公開”，在錄用對象上，打破身份界限、戶口界限和學歷界限，取消少數部門規定的不合理的專業、年齡、性別、經歷等附加條件限制，對面試成績實行當場公布制度，使得“可變通”環節越來越少。同時，應明確規定相關部門在整個考錄過程中的監督權，監督人員未到場,不進行面試；面試成績未經監督人員簽字的,人事部門不予審批；在面試中明顯違規的考官,取消其考官資格等。堅持制度防范和嚴肅處相結合，尤其是在面試、考核過程中的監督權限，有效杜絕面試過程中的舞弊行為。

第四，規定專業崗位筆試。這是用來測試考生對報考崗位所需專業能力的考試。應在《公務員法》中明確給予規定，每個崗位都必須有相應的資格證書以便5 王文圣，江輝.《對改革和完善我國公務員錄用制度的若干思考》[J].南通職業大學學報2008年6月第二期.6 鄭尚元：《我國行政法實體法的突破與瞻望》，載《行政法學研究》2 0 0 5年第3期。

上崗。例如在我國的法官和檢察官的錄用制度上，先是要通過司法資格考試，然后再參加統一公務員考試才能進入檢、法系統。那么進入法院檢察院的公務員就需要通過兩次考試，與其他系統公務員相比，有不公平性。應該對通過專業資格考試的人進入面試，以提高公務員錄用效率。

參考文獻：

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第三篇：中國公務員制度的建立和完善

我國公務員制度的建立和完善

中國改革開放20多年來，經濟發展取得了舉世矚目的輝煌成就。在深入進行經濟體制改革的同時，積極穩妥地推進政治體制改革，努力建設與社會主義市場經濟相配套的人事管理體制。我國公務員制度的發展，在鄧小平理論指導下，經歷了調研準備、推行實施和完善發展三個階段。

一、我國公務員制度的建立和推行情況

我國公務員制度的實施，是以1993年8月國務院頒布《國家公務員暫行條例》為標志的。范圍為全國中央、省、市、縣、鄉五級國家行政機關工作人員。

（一）建立和推行的背景

建立和推行公務員制度，是我國改革開放進程中干部人事制度的重大改革。新中國成立以來，我國逐步形成了政府機關人事管理制度，建立了一支行政管理隊伍，適應了當時計劃經濟的需要。形成和發展出若干行之有效的準則，比如，黨管干部的原則，為人民服務的宗旨，任人唯賢的干部路線，德才兼備的干部標準，等等。黨的十一屆三中全會以后，我國開始了改革開放進程，黨的工作重心發生轉移，社會主義市場經濟體制的建立以及其他方面的改革的推進，使原有的干部人事制度面臨著改革的迫切需要。首先，經濟體制改革迫切要求在干部選拔上增加透明度、開放度和群眾的參與程度，要求在更大范圍內創造一個有利于人才脫穎而出的局面。其次“國家干部”的概念過于籠統，缺乏科學的分類，管理權限過于集中，管理方式陳舊單一，管理制度不健全，用人缺乏法治等傳統體制的弊端必須突破。第三，對體現干部人事制度優良傳統的具體制度、內容和做法，也需要根據形勢發展需要，進行必要的修改、補充、調整、改進、完善，動態地適應著時代的要求。

因此，在進入改革開放之際，小平同志就要求要勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度。此后，干部人事制度進行了堅決而系統的改革，尤其是黨的十三大、十四大、十五大，都將其作為一個重要方面加以強調。

辯證唯物主義認為，選擇特定時期某一局部，作為全局的突破口，往往會對全局起主要和決定作用，同時也符合事物發展的方向和趨勢。對干部進行科學分類，在機關建立國家公務員制度，就是全局中的一個主要環節，是使干部人事制度走向科學分類管理體制的突破口。從而推動企業、事業單位人事制度改革，決定干部人事制度改革的全局問題。

就全局性質而言，干部人事制度改革是社會主義的自我完善、自我發展。但具體到機關、事業、企業的干部人事制度，其改革的深刻程度是不一樣的。這是因為，一切運動形式的每一個實在的非臆造的發展過程內，都是不同質的。機關具有國家事務管理的一致性，必須統一指揮，保證政令暢通，機關干部人事管理也要集中統一，不能有多樣性。由此看出，機關干部人事管理制度同政治體制聯系緊密，其改革是管理制度的完善和健全，重要的是增強活力、賦予生機，是在繼承和連續基礎上的具體管理辦法的調整和改進。因而，其改革不具根本性變化的性質。企事業干部人事的管理制度不僅有干部人事制度的共性，而且反映企業制度、事業單位管理制度所確定的外部關系。這種外部關系只能隨著經濟體制改革的發展而逐步清晰和明確。并且，由于經濟體制從計劃向市場的根本轉變，企事業干部人事制度的改革具有了根本性變革性質。用人主體由國家轉為法人，用人行為由行政轉為市場。所以，企事業干部人事管理制度的改革，是對自身的根本改造，具有根本性的變化性質。這種運動形式的質的區別，既是企事業干部人事制度改革的艱巨性所在，也是它不可能先于機關形成制度的原因所在。

黨的十三大提出的“當前干部人事制度改革的重點是建立國家公務員制度”是一個符合客觀實際的必然選擇。

（二）推行的過程和方式

自黨的十三大和七屆全國人大提出建立國家公務員制度，黨的十四大和八屆全國人大提出盡快推行國家公務員制度，到黨的十五大和九屆全國人大提出完善國家公務員制度，黨的最高領導機關和最高國家權力機關連續提出明確的任務和要求，既表達了黨和國家的意志，也反映了實際工作蓬勃發展的進程。

我國公務員制度的建立和推行，始終立足于社會主義初級階段這個實際。采取了符合實際的推行方式方法，使制度建設穩中求進。按照黨中央關于正確把握改革、發展、穩定的關系的要求，推行工作在維護社會穩定的前提下，采取整體推進，突出重點，分步到位的方法，根據各項改革的難易程度和基礎條件，針對機關工作人員的接受程度和人民群眾關心的重點難點問題，一年一個突破口，逐步達到目標，使推行工作有計劃有節奏平穩地進行。推行國家公務員制度得到了人民群眾的擁護。到1997年底，在全國基本建立了公務員制度。

（三）取得的成效

實行國家公務員制度后，在國家行政機關新的人事管理機制開始運行，其中比較顯著的有八個方面：

--考錄工作全面鋪開。全國31個省、區、市均實行了公開招考，多數地方還打破身份、地域限制，不拘一格選人才。截止1999年初，全國計劃考錄公務員15萬人，報考人數150萬人。公務員考錄制度，受到了廣泛的關注、支持和歡迎。

--激勵機制開始運行。實行考核制度，對公務員的“德、能、勤、績”進行評價，并將考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環節掛鉤，使“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現象開始改變。自1994年起，全國各級行政機關98%的公務員參加了考核。考核被評為優秀者受到獎勵，考核不稱職者受到處理，考核的獎優罰劣功能得到發揮。

--能上能下有了突破。實行競爭上崗，能上能下，使一大批優秀人才脫穎而出。截止今年4月，僅29個省、自治區、直轄市就有5萬個機關單位實行了競爭上崗，職位近35萬個，報名參與競爭上崗的各級機關公務員達80多萬人。

--輪崗、回避初見成效。對領導和“熱點”職位有計劃地輪崗，對有親屬關系的公務員在任職和執行公務時回避，打破了親情關系網，改善了公務員工作環境，促進了廉政建設。截止1999，全國共有40余萬人進行了輪崗。同時，全國還有29832人進行了任職回避。--“出口”初步暢通。退休制度得以進一步貫徹，特別是辭職辭退的實行，使機關告別了“鐵飯?quot;，”能進不能出“的弊端開始打破。據統計，4年來，全國共有11000多名公務員被辭退，有11624人辭職。

--培訓開始步入軌道。培訓是建設高素質、專業化公務員隊伍的有效途徑。據不完全統計，自條例頒布以來，共培訓公務員1000余萬人次。99年，55個中央國家行政機關，有5180人次參加了在職培訓和學歷教育，占總數的32.2%。通過培訓，公務員素質得到提高，工作能力得到加強，保證了政府機關的高效運轉。

--公務員權利有了保障。據不完全統計，申訴控告制度實施以來，各級人事部門共受理公務員申訴287件，其中撤銷或者建議撤銷原處理決定的占到20%。不公正的人事處理得到了糾正，維護了公務員合法權益。

--”全心全意為人民服務“的宗旨得到弘揚。從1996年開始，連續四年在全國開展”做人民滿意的公務員“活動，涌現了一大批先進典型。這一活動，展示了新時期公務員改革開放、勤政廉政的新形象，叫響了公務員稱號，宣傳了公務員制度，推動了公務員隊伍建設。總之，國家公務員制度的推行，取得了明顯成效。機關的生機活力明顯增強，隊伍的年輕化、知識化水平有較大提高，機關的勤政廉政建設得到加強。實踐證明，我國公務員制度是符合中國國情、適合市場經濟發展要求的，是一項比較成功的改革。

（四）存在的問題

國家公務員制度的建立和推行，還只是邁出了初步的步伐，制度的健全還有一個相當長的過程。當前的主要問題：一是立法層次不夠；二是全國的發展不平衡；三是公務員隊伍的整體素質有待提高。

二、我國公務員制度展望

當今世界，政治多極化、經濟全球化在繼續發展，以信息科學和生命科學為代表的現代科技突飛猛進，經濟、科技、國防和民族凝聚力等在內的綜合國力的競爭日趨激烈，這種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴峻的挑戰。

當今中國，改革、發展和穩定成為我們工作的主題。今后五至十年，是我國發展的一個大機遇，以建立社會主義市場經濟體制為重點的各項改革全面深化，整個經濟處于戰略性結構調整之中。在解決深層次矛盾、克服各種困難和風險中，需要我們維護社會穩定。就是說，政府所處的環境發生了很大變化，行政運作的復雜程度大為提高，迫切需要提高政府判斷形勢、駕馭復雜局面、解決實際問題的能力，從而處理好改革、發展和穩定的關系。

人民群眾對政府服務的要求越來越高。政府在履行和完成”執法“和”管理“的職能和任務中，必須依法行政，從嚴治政，在政治思想、工作作風、制度建設和機構改革中不斷取得成績，從而建設廉政、勤政、務實、高效政府。

今后，完善我國公務員制度的指導思想是，以鄧小平理論和江澤民總書記關于”三個代表“的論述為指導，按照深入改革人事制度的要求，從增強制度活力、提高隊伍素質、改進公共服務、完善法制等方面著手，以深化制度改革為動力，以提高隊伍素質為根本，以提供優質服務為目標，結合經濟體制和行政體制改革，統籌規劃，力爭再用10年左右的時間，建立起充滿生機活力、法制體系完備的公務員制度，造就一支高素質專業化的公務員隊伍，為廣大人民群眾和社會提供優質高效的服務，在中國改革開放和現代化建設的進程中發揮應有的作有。

今后一段時期完善國家公務員制度的重點有四個方面：

一是增強制度活力。主要是完善分類、聘用、考核、競爭機制等。推行部分職務實行聘任制的試點，探索主辦人員與輔辦人員不同的管理辦法。改進考核制度，實行多層面考核，凈化民主測評的環境，公示考核結果。完善公務員競爭上崗、公開選拔制度，保證人才選拔工作的公正性、科學性。

二是提高隊伍素質。創新、完善公務員考試錄用制度，嚴把”進口“，要經過多次考試，層層篩選，選拔優秀人才進入公務員隊伍。根據公務員職業發展加強培訓。研究公務員的成長規律，為他們的職業發展明確階梯和目標，并針對個人情況，有針對性地進行培養，缺什么補什么，需要什么學什么。按照從嚴治政，依法行政，政務公開的要求，進行依法行政培訓，增強公務員法律意識，提高依法行政水平。要根據加入世貿組織對行政管理提出的新要求進行培訓。培訓內容，要以法律規定、市場需要、崗位必會為導向來確定。培訓安排，要把個人動因和組織選送結合起來，變要我培訓為我要培訓，由政府推動轉為利益驅動。培訓時間，要長短結合，板塊拼加，自由選擇，學分累計。形成一套有效的培訓運行機制。三是改進公共服務。按照建設”廉潔、勤政、務實、高效“政府的要求，進一步轉變職能，轉變工作方式，轉變工作作風，提高工作效率。積極推行政務公開，讓人民群眾了解辦事程序和規則，接受群眾監督。充分利用現代信息技術，建設”電子政府"，提高行政管理的現代化水平，提供更加高效、優質的公共服務。引導廣大公務員深入實際，體察民情，為群眾辦實事、辦好事，讓群眾滿意。

四是完善管理法制。認真總結各地區、各部門在公務員管理中的新鮮經驗和好的做法，進行規范，不斷豐富完善公務員制度。積極配合有關部門，做好《公務員法》的起草工作；抓緊研究制定尚缺的單項法規，如公務員的紀律、行為規范、調任、轉任、退休等；對現有的單項法規要在實踐檢驗的基礎上，進行修改、補充和完善。

競爭擇優促使中國形成高素質專業化公務員隊伍中國公務員制度推行11年來，政府機關人事管理工作實現了根本轉變，隨著競爭擇優的用人機制的普遍建立，一支具有公仆意識的高素質、專業化的公務員隊伍正在形成。中國公務員管理工作始終立足制度建設。在1993年《國家公務員暫行條例》正式頒布后，先后制定出臺了與之配套的10余個暫行規定、實施辦法和一批政策規定，內容涵蓋公務員考試錄用、考核、職務任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告、培訓、職務升降、任職回避、職位輪換等方面，使公務員隊伍管理初步走上了法制化、規范化和科學化的軌道。

目前，全國31個省、區、市均實行了公務員公開招考，多數地方還打破身份、地域的限制，中央國家機關已連續11年組織公開招考；在職務晉升上，破除“論資排輩”。近兩年，全國共有22.3萬人通過競爭上崗晉升職務。

自1994年起，全國各級行政機關98％的公務員參加了考核，考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環節掛鉤。

退休、辭職、辭退、交流等制度的建立，實現了公務員隊伍“能進能出”；紀律、處分、輪崗、回避制度的實行，加強了對公務員的有效監督。此外，任職培訓、更新知識培訓等培訓體系的建立，成為建設高素質、專業化隊伍的有效途徑。

據人事部統計，從學歷上看，大專以上人員占總數的比例由1993年的32％，上升到2003年的73.7％，提高了41.7個百分點；從知識結構上看，公務員的法律知識、科技知識、現代行政管理知識、市場經濟知識以及外語、計算機等知識得到了補充；從能力結構上看，公務員的依法行政能力、調查研究能力、公共服務能力、創新能力等都有所提高。

公務員法著力解決三問題

中國國家公務員人數已經超過了500萬。如何約束規范這支公務員大軍的行為，為公務員立法，實行“依法治吏”，是推進政府職能轉變，深化行政管理體制改革的重大制度設計，是建立現代政府的重要法律基石。

剛剛結束的全國人大常委會第五次會議傳出的信息表明，《國家公務員法》即將提交初審。這部兩年多來11易其稿的法律，人數達500余萬之眾的國家公務員，對這部法律更是滿懷期待。各界至為關注的是，這部重要法律的立法主旨是什么？反復論證的焦點問題是什么？能否解決現行公務員管理實踐中所存在的突出問題？

深化改革的重要切入點

中國實施公務員制度已經有10年，也頒布實施了《國家公務員暫行條例》，那么。為什么還要出臺《國家公務員法》呢？宋世明指出，從深化政治體制改革的角度看，出臺《國家公務員法》是當前政治體制改革中的一張“大牌”。如果說政治體制改革是一個面，干部人事制度改革就是一條線，而出臺《國家公務員法》就是一個重要的切入點。

“依法治國”首先要求“依法治吏”，這里所說的“吏”，主要是指公務員隊伍。自1993年頒布實施《國家公務員暫行條例》以來，公務員制度的法律體系可以說已經初步確立，但《條例》的法律權威依然不夠。

宋世明博士指出，“吏治腐敗”是當前最大的腐敗，是其他形式腐敗的催化劑，已經成為人民群眾的眾矢之的。出臺《國家公務員法》也是深化政治體制改革，依法治理“吏治腐敗”的重要舉措。

制定《國家公務員法》，也是為了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下來。從推進政府職能轉變的角度來說，出臺《國家公務員法》是推進政府職能轉變的重要組織保證。

新的社會經濟形勢的發展，使得政府的社會管理職能、市場監管職能日趨重要，對一線

執法隊伍的素質和專業化水平提出越來越高的要求。《國家公務員法》是否會著力解決這方面的問題？宋世明博士對此回答說：這也正是這部法律試圖解決的問題。

焦點問題反復論證

《國家公務員法》著手起草時間兩年多，期間11次易稿，在制定這部法律的過程中，宋世明認為遇到了以下容易出現分歧的焦點問題：一部法律，不同的人對它有不同的期盼。關于《國家公務員法》，相關管理部門期盼它更加規范公務員管理，更好地保護公務員的合法權益；公務員們期盼它能為自己開拓更大的職業發展空間，合法提高相關待遇；專家學者期盼它建立推動公共人事管理的現代化，建立現代公務員制度；老百姓期盼通過它早日建成一支成本更低、服務質量更高的公務員隊伍。

因此，在這部法律的起草過程中，難免會對不同的問題有不同的意見和建議。另外，諸如如何創新公務員分類管理機制？職務系列與職級系列是完全分離，還是保持一定的對應關系？以及取消領導職務，還是改造非領導職務？如何加大對公務員合法權利的維護等等，都需要在比較中反復論證。

宋世明認為，《國家公務員法》的法律制度設計，有三個方面的突出問題在實踐中難以回避。第一，現在只有簡單的職務分類，沒有按照職位的性質和特點對公務員進行橫向分類，不利于科學管理。因而必須創新分類機制。第二，“進口”不嚴，“出口”不暢的問題繼續存在；專業化不夠與靈活性不足的問題并存。因此，必須創新更新機制。第三，公務員職業發展渠道過于單一，不利于開發公務員隊伍的人才資源，因此，必須創新職務與職級相結合的激勵保障機制。這既是開發公務員人才資源的大勢所趨，又是廣大公務員的人心所向。

第四篇：試析中國公務員制度發展

試析中國公務員制度發展

新中國成立至九十年代中期我國的干部人事制度，順應了當時的歷史條件和歷史環境，對鞏固新生的國家政權，恢復國民經濟，開展大規模的經濟建設起到了積極的促進作用。隨著國家各項事業的推進，這一制度的弊端日益暴露。特別是改革開放后，經濟的飛速發展和經濟體制的重大改革，原來的干部人事制度成為我國經濟和社會發展的絆腳石。在這種背景下，黨和政府遵循鄧小平人事改革思想，自八十年代開始進行人事改革，為中國公務員制度的誕生和發展作了漫長的探索，積累了大量的經驗。1993年8月14日，國務院簽署頒發了《國家公務員暫行條例》，標志著符合中國國情的公務員制度誕生。10年以來，公務員制度隨著我國市場經濟和政治體制的發展而逐步推廣和完善。

【關鍵詞】公務員制度 改革發展 分析我國公務員制度的產生背景

1.1 歷史背景分析

新中國的干部人事制度，是在民主革命時期解放區和人民軍隊干部人事制度的基礎上逐步建立和發展起來的，繼承和發展了我國優秀的歷史傳統，特別是黨的干部制度的優良傳統，同時也借鑒了前蘇聯的一些人事管理經驗。這一制度的根本特征是對各類人員進行集中統一的管理，建設一支精干的干部隊伍，充分發揮這支隊伍的群體優勢，從組織上確保黨和國家在各個歷史時期的政治、經濟和文化任務的完成，確保黨的政治路線的貫徹實施。解放初期以至后來一段時期內，這種集中統一的人事管理制度，適應了當時的歷史條件和歷史環境，對鞏固新生的國家政權，恢復國民經濟，開展大規模的經濟建設起到了積極的促進作用。

但是，隨著形勢和任務的不斷變化，隨著經濟、科技、教育、文化和衛生體制的改革以及各項事業的發展，這種管理體制和管理制度越來越暴露出明顯的弊端，不能適應經濟建設和社會發展的需要。這種干部人事管理制度的弊端和不足集中表現在：“國家干部”的概念過于籠統，缺乏科學分類；管理權限過于集中，管人與管事相脫節；管理方式陳舊單一，不利于優秀人才的多樣化發展；管理制度不健全，缺乏監督機制，用人缺乏法制，致使一些優秀人才難以脫穎而出，用人問題上的不正之風難以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化、民主化和制度化進程，如果不加以改革，必然會成為社會經濟發展、國家政治體制改革的攔路虎和絆腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為當時一項刻不容緩的任務。

1.2 現實背景分析及其誕生

改革開放后，隨著我國經濟、科技、教育、文化和衛生體制的改革以及各項事業的快速發展，這種計劃體制下的人事干部管理制度根本不能適應我國經濟體制改革和發展的需要，嚴重阻礙了我國經濟的發展。在這種背景下，鄧小平同志在1980年明確提出，要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”，為干部人事制度改革指出了一條破冰之路。在黨中央的領導下，我國對于干部人事制度進行了大量的改革和探索，取得了很大的成績：提出干部“四化”方針；建立退休制度；下放干部管理權限；嘗試打破干部任用上的單一委任制模式；探索分類管理思路??這些為進一步深入、系統地進行干部人事制度改革，建立國家公務員制度打下了堅實的基礎。

1993年，順應社會主義市場經濟的建立和發展，《國家公務員暫行條例》簽署頒布，標志著中國國家公務員制度誕生。我國現行公務員制度的特征

2.1 決策過程分析

中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂“摸著石頭過河”，在不斷探索中積累經驗。

1984到1989年為調研準備階段，主要以研究、草擬法規為重點。1987年，黨的十三大做出了建立國家公務員制度的決策。1988年，七屆全國人大一次會議進一步提出要“抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”。至此，國家公務員制度和公務員條例的起草工作，得到了黨和國家最高權力機關的批準。

根據邊實踐、邊探索、邊修改條例的精神，有關部門首先在審計署等6個國務院部門中進行國家公務員制度試點。1990年，又開辟到了哈爾濱和深圳。

1993年之后的6年為推行實施階段。1993年10月1日起《條例》施行后，國務院提出“爭取用三年或更多一些時間在全國基本建立起公務員制度，然后再逐步加以完善”。到1998年底，全國公務員制度入軌工作基本到位，中國特色的國家公務員制度在五級政府機關基本建立，彰顯了蓬勃的生命力。

1998年的到來，將公務員制度帶入了健全完善階段。新的行政管理體制目標的提出，為建設高素質、專業化的公務員隊伍，奠定了良好的基礎。黨的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務員制度，為新世紀公務員隊伍建設和制度建設指明了方向。

20年人事制度的改革和10年公務員制度推行的實踐，體現了漸進式改革的特點。漸進的過程實際上就是一個不斷學習和實踐、不斷反饋和調整的過程。漸進決策無疑具有很多的優點，它有利于避免因決策嚴重失誤所產生的持久性后果；有利于社會的穩定和各項事業的穩步推進。

然而，漸進決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定的保守主義傾向，對舊有政策過于留戀，受思維定勢的左右，具有一定程度的惰性，需要付出和消耗大量的資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為，使社會發展失去許多寶貴的時機。

中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少磕磕絆絆的事情，為此付出了巨大的資源。盡管形勢的發展與當初的預期存在一定的距離，但總體來看，干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發揮的作用，漸進決策是成功的。當然，缺陷總是有的。這里需要指出的是，中國公務員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式，而且在前期推動速度過于緩慢。

2.2 制度特色分析

中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著本質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務于國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著本質的區別，主要表現在以下幾個方面：堅持黨的基本路線，不搞 “政治中立”的原則；堅持黨管干部的原則；不搞“兩官分途”；堅持為全心全意人民服務的宗旨。

中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚了中國干部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經驗和成果，并用法律的形式加以系統化和制度化。由于國家公務員制度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程，只能規定公務員管理中的一些基本原則和方法，所以與之相配套的制度體系還必須在執行過程中發展和完善，并逐漸優化。

2.3 實踐意義

西方文官制度的建立是以考任制為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環節上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則。英國諾斯科特和杜威廉的《關于建立英國常任文官制度的報告》、美國的《彭德爾頓法》，最重要的意義表現在于其確立了

經過競爭性考試擇優錄用文官的原則，標志著現代文官制度在英美兩國的形成，建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻同樣如是。

我們過去的干部任用方式極為單一，在人才的錄用和晉升上基本上是以資歷和情感為依據，缺乏科學、民主的考核，更談不上科學的績效管理和評測。在這種環境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位，造成了人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發。

隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過數十萬人。其中不僅有一般的政府工作人員，而且還包括一些司局一級甚至廳級的政府高級公務員。盡管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現于技術和操作層面，隨著執行經驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，有利于人才脫穎而出的良性環境正在逐步形成。中國國家公務員制度展望

3.1 發展的現實背景分析

當今世界，政治多極化、經濟全球化在繼續發展，以信息科學和生命科學為代表的現代科技突飛猛進，經濟、科技、國防和民族凝聚力等在內的綜合國力的競爭日趨激烈。這種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴峻的挑戰。世界格局多極化、經濟全球化的發展，使政治力量不斷分化組合，各國經濟相互滲透、相互依存，競爭加劇、風險加大。行政事務涉及到多個利益主體，需要政府協調的矛盾問題增多，行政責任加重，難度增大。因此，培養造就大批適應國際競爭挑戰的高素質行政管理人才刻不容緩，提高公務員素質特別是駕馭全局的領導決策能力和協調能力，對于趨利避害、保證經濟社會平穩快速發展意義重大。

在國內，改革、發展和穩定已成為我們工作的主題。今后五至十年，是我國發展的一個大機遇，以完善社會主義市場經濟體制為重點的各項改革全面深化，政府所處的環境將發生重大變化，行政運作的復雜程度大為提高，迫切需要提高政府判斷形勢、駕馭復雜局面、解決實際問題的能力，從而處理好改革、發展和穩定的關系。

不斷變化的經濟社會環境使公務員制度面臨新的考驗。社會主義市場經濟建立和發展已經走過10余年，經濟成分、利益主體、就業方式日趨多樣化，人才流動的選擇性和自主性增強，人才競爭加劇，政府能否吸引、穩定優秀人才，公務員制度面臨著各種競爭的考驗；利益機制在激發人們積極性的同時，也容易誘發拜金主義和享樂主義；市場活動的多種誘惑，增加了權錢交易的機會，如何保持公務員的廉潔，使公務員制度面臨更為嚴峻的考驗；此外，機構人員精簡，政府職能的轉變，在這種情況下如何提高辦事效率，也使公務員制度面臨新的考驗。

人民群眾對政府服務的要求越來越高，對公務員管理提出了新的要求。人民物質生活水平、文化素質的改善和提高，社會主義政治民主意識逐漸增強，人民群眾對公共服務的要求越來越高。這種要求不僅內容多樣，層次上升，在公共事務的管理上，要求有更多的知情權、參與權、選擇權、監督權和自主權。要求政府在履行和完成“執法”和“管理”的職能和任務中，必須依法行政、從嚴治政，在政治思想、工作作風、制度建設和機構改革中不斷取得成績，建設廉政、勤政、務實、高效政府。它對于密切政府與人民群眾的關系、樹立政府形象以及進一步建設社會主義民主政治具有重大的意義。

3.2 公共管理和服務選擇分析

20余年的經濟發展以及經濟體制的改革和發展，中國已走上有中國特色的社會主義市場經濟。與此相適應的是，中國政府開始了各方面的治道變革進程：從無限的政府走向有限的政府、從人治的政府走向法治的政府、從集權的政府走向分權的政府、從專政的政府走向民主的政府、從封閉的政府走向開放的政府。這些已經表明，中國政府隨著改革進程的深入，傳統的官僚制模式特征正在逐漸弱化，取而代之的是典型的公共管理與服務模式的特征。這

種特征將隨著中國社會主義市場的發展和完善更加明顯，逐漸成為一種必然的趨勢。需要指出的是，經濟以及經濟體制的“市場化”本身就意味著政府治道變革的“市場化”。在這里隱含著兩個趨勢，一種是“公共部門向‘市場化’發展的趨勢”，另“一種趨勢是脫離官僚制”。市場化使政府收縮已經毫無疑義，但是“政府和公共服務對于經濟成就和社會凝聚力來說是必可少的”。要解決這一矛盾，從發達國家的實踐和經驗來看，對公共管理和服務的選擇似乎是政府改革與治道變革的必然。這是因為，公共管理和服務的市場導向、行政的彈性、參與性等可以更好地順應和適應市場經濟的發展，并能夠推動它的發展；而且，它對于滿足民主政治的發展和需要具有獨到的促進的作用，更能體現政府是納稅人的政府，為民眾參與民主政治提供了一個較好的平臺，更加合乎民眾對政治的胃口。

我國是社會主義國家，建立的是有中國特色的社會主義市場經濟和社會主義民主政治。黨的“十六”大進一步提出，在堅持四項基本原則的前提下，繼續積極穩妥地推進政治體制改革，擴大社會主義民主，健全社會主義法制，建設社會主義法治國家，鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。2003年，新一屆政府成立，繼續加大對政府機構改革、精簡的力度。今年5月召開的中央政治局會議，提出要大力實施人才強國戰略，堅持黨管人才，著力建設三支隊伍，為全面建設小康社會提供堅強的人才保證，進一步明確了中國特色的公務員制度建設和隊伍建設的方向。結合當前改革和要求來看，今后我國政府治道的變革不僅需要繼續堅持公共部門“市場化”的方向，還必須加快這一變革的進程，以適應市場經濟和民主政治的進一步發展和完善。

3.3 完善國家公務員制度的指導思想和目標任務

黨的“十六”大目標的提出以及上述我國政府對公共管理與服務的選擇，要求我國今后必須進一步加快完善我國的國家公務員制度。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，結合經濟體制和行政體制改革，適應先進生產力發展的要求，解放思想，深化改革，增強制度活力；按照先進文化的前進方向，緊跟時代，狠抓隊伍建設，不斷提高干部隊伍素質；深入了解人民群眾的需要，開拓創新，改進和增強公共管理與服務。

具體說來，今后一段時期完善國家公務員制度的重點應有四個方面：

一是增強制度活力。主要是完善分類、聘用、考核、競爭機制等。推行部分職務實行聘任制的試點，探索主辦人員與輔辦人員不同的管理辦法。改進考核制度，實行多層面考核，凈化民主測評的環境，公示考核結果。完善公務員競爭上崗、公開選拔、群眾參與選拔制度，保證人才選拔工作的公正性、科學性、民主性。繼續規范和完善國家公務員選調制度，層層落實，牢牢把關，民主評選、校院推薦、科學招考、組織考察，從高校選調有志于公務員事業的優秀畢業生進入公共服務部門，統一管理、下放鍛煉、跟蹤培養。采用雇傭制，打破政府傳統的錄用人員辦法，引入了市場化、契約化的概念和做法，解決人員能進不能出、終身制和不合理流動的問題，不斷增強公務員隊伍的生機與活力。

二是提高隊伍素質，加快造就高素質專業化公務員隊伍。創新、完善公務員考試錄用制度，嚴把 “進口”，要經過多次考試，層層篩選，選拔優秀人才進入公務員隊伍。根據公務員職業發展加強培訓，研究公務員的成長規律，為他們的職業發展明確階梯和目標，并針對個人情況，有針對性地進行培養，缺什么補什么，需要什么學什么。按照從嚴治政、依法行政、政務公開的要求，進行依法行政培訓，增強公務員法律意識，提高依法行政水平。要根據加入世貿組織對行政管理提出的新要求進行培訓，培訓內容要以法律規定、市場需要、崗位必會為導向來確定；培訓安排要把個人動因和組織選送結合起來，變要我培訓為我要培訓，由政府推動轉為利益驅動；培訓時間要長短結合、板塊拼加、自由選擇、學分累計，形成一套有效的培訓運行機制。結合公務員制度的完善，改革單一職務晉升發展路子，拓展公務員職業發展空間，從多方面調動公務員奮發進取的積極性。

三是改進公共服務。繼續按照建設“廉潔、勤政、務實、高效”政府的要求，進一步轉

變職能，轉變工作方式，轉變工作作風，提高工作效率。積極推行政務公開，讓人民群眾了解辦事程序和規則，接受群眾監督。充分運用現代信息技術，建設“電子政府”，拓展政府與基層群眾聯系和服務的渠道，提高行政管理的現代化水平，減少行政成本，提供更加高效、優質的公共服務。引導廣大公務員深入實際，體察民情，為群眾辦實事、辦好事，做好人民的公仆，讓群眾滿意。

四是完善法制。認真總結各地區、各部門在公務員管理中的新鮮經驗和好的做法，進行規范，不斷豐富和完善公務員制度。特別是要針對公務員立法層次與其性質要求不適應、執法不嚴、違法難究等問題，加快立法，強化執法，加強監督，以建立健全公務員法律體系和執法監督機制，逐步實現人力行政法治化。積極配合有關部門，做好《公務員法》的起草工作；抓緊研究制定尚缺的單項法規，如公務員的紀律、行為規范、調任、轉任、退休等；對現有的單項法規要在實踐檢驗的基礎上，進行修改、補充和完善。

第五篇：淺談加強和完善人民陪審員制度發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

淺談加強和完善人民陪審員制度

淺談加強和完善人民陪審員制度 作者 雍定遠

（一）《中華人民共和國人民法院組織法》第十條規定：“人民法院審判案件實行合議制，人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行??。第三十八條還規定：“??人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權利”。人民陪審制度是我國審判制度的重要組成部分，是國家審判機關吸收普通公民作為非職業法官參加民事、刑事、行政案件審理的一項重要司法制度，是我國社會主義民主政治的重要內容之一。實行陪審制度對于人民群眾參與國家管理，促使審判機關公正司法，實現司法民主等方面具有積極意義。

人民陪審制度淵源于民主革命時期，發展于社會主義革命時期，成熟于改革開放和現代化建設時期。它不僅開創了一條具有中國特色的人民參與國家政權建設的重要途徑，同時也為實現社會主義法制建設提供了堅實的政治基礎和社會基礎。幾十年來的實 踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，對人民群眾參加國家管理，保證審判權全面、正確地反映人民的意愿，客觀、公正地行使審判權，防止審判權的濫用；保證審判機關密切聯系群眾，防止案件審判的暗箱操作，擴大審判 工作的政治效果，提高人民法院的辦案質量和效率，確保司法公正，防止司法腐敗起到了積極的作用。

但由于歷史的原因，人民陪審員制度在實踐中，尚存在一些問題，如“參而不審”、“審而不議”、“議而不判”、“審”“判”分離，陪審成“陪襯”等等，即人民陪審制度在現實中產生一些“異化”，使其未能充分發揮其積

極作用。因此，為了使人民陪審制度與社會主義市場經濟條件下的審判方式相適應，進一步完善人民陪審制度勢在必行。當前，人民陪審制度主要還存在以下幾方面的問題：

陪而不審 在目前的人民陪審員參加法院審判案件之中，有相當一部分陪審員只把參與的程度停留在“陪”的基點上，具體審判案件時，陪審員只是坐在審判臺上，做做樣子，擺擺架式，形同虛設，只有形式上的陪審員參與審判，毫無實質上的審判可言，成了完完全全的“陪襯，庭審中，對詢問當事人、質證、認證，完全由審判長一人進行。在具體評議案件時，也是審判長一人綜述案件事實，闡述有關法律規定，擬定處理意見，陪審員只是機械地同意或否定，名義上是適用普通程序審理，實質上是普通程序形式下的審判長獨人審判。人民陪審員參予審判工作，其立足點應該放在“審”字上，幫助審判長查漏補缺，協助審判長組織庭審，評議案件時充分發表自己對案件事實、法律規定、處理意見等方面的見解和看法，發揮自己的主觀能動性，力求公正審判。造成陪而不審的主要原因是由于陪審員業務素質不高所致。人民陪審員來自基層，熟悉基層的民情民意，熟悉當地的政治、經濟情況，他們被群眾視為代表，應當說，正是有了這樣的條件和基礎，人民陪審員才能發揮積極的作用，如協助調解、說服當事人等等。但是，審判工作是一項專業性很強的工作，特別是要適應社會主義市場經濟體制的新格局，要求審判工作實行新的審判方式，人民法院的專業審判人員都要加強學習，進行不同層次、不同形式的專業培訓，而對人民陪審員這支非專業的審判隊伍來說，這項工作顯得更為重要，現在人民陪審員普遍缺乏法律知識，審判長為了更好地發揮合議庭的整體作用，不僅要向他們介紹案情，而且還要講解法律，費時費事，難怪有人產生廢除陪審制度的想法。然而，人民陪審制度取消了，對人民群眾參加國家管理，審判權全面正確反人民的意愿又如何體現。造成人民陪審員業務素質不高，陪而不審的現象與我們無配套的人民陪審員管理措施有密切的關系。參與意識不強 人民法院組織法第三十八條規定：“人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權利”。這是國家通過立法，規定審判機關吸收非專業審判人員參加人民法院案件的審判制度。雖然陪審員與審判員在法律上的定義不同，但是陪審員和與合議庭中非擔任審判長的審判員的權利義務并沒有什么區別，審判權是國家權力的一種，人民陪審員參與案件的審判就是人民參加管理國家的具體表現。但是，由于大部份陪審員都有自身的本職工作，有的單位也不支持其參與審判，且有的陪審員認為，這是份外之事，故總是被動地參加審判案件，接到人民法院參加組成合議庭審判案件的通知后，總是機械的來和機械的去，2

對案件事實和法律規定，不聞不問，毫無主動性可言，有的陪審員甚至不知自己肩負著民眾的意愿、社會責任和歷史責任，認為參加亦可，不參加亦可，還有個別陪審員認為參加審判案件的待遇低，補助費用少，不如干其他工作的收人多，在人民法院邀請其組成合議庭陪審時，干脆不出庭。造成人民陪審員參加審判意識不強的原因．主要是陪審員的主人翁意識不強，政治素質不高所致。

陪審補助費偏低 人民法院組織法第三十九條規定：“人民陪審員在執行職務期間，由原工作單位照付工資，沒有工作資收入的，由人民法院給以適當的補助”。確定陪審費數額應當以當地的經濟狀況和工薪階層的平均收入為依據。隨著我國社會主義市場經濟的進一步發展，人民生活水平的提高，陪審補助費的數額也應當隨之增長，不應停留在某個年代的數額上。但是，人民法院屬于地方政府財政撥款單位，由于地方經濟不發達，財力差，辦案經費都難以保障，如還要負擔數額不小的陪審費用，不是一件容易的事情。(二)實踐證明，實行人民陪審制度，在建設具有中國特色司法制度的進程中具有重大的意義。人民陪審制度既要堅持，又要對其在具體實施中出現的問題認真思考，做到揚長避短。筆者認為，在新的形勢下，要使人民陪審工作適應新的審判方式，必須解決以下幾個問題。

陪審員的素質 陪審員的素質是陪審員勝任陪審工作的前提和基礎，是其所參與陪審案件公正處理的先決條件，明確陪審員的素質要求，對人民陪審制度的進一步完善至關重要。陪審員的素質主要包括政治素質、心理素質、文化素質和業務素質等。

1、政治素質 政治素質是陪審員的首要素質，是陪審員進行各種精神活動所應當具備的政治立場、思想觀點，以及政治理論素養和政策水平等方面的基本條件，它是與陪審工作的性質、任務和工作要求相適應的特殊教養和特定的品質。在社會主義市場經濟條件下，陪審員具有良好的政治素質是其所參加審判的案件公正與否的先決條件。陪審員政治素質要求的落腳點不僅要放在國家的民主法制建設上，而且還要克服把政治與經濟割裂開來或對經濟工作漠不關心的單純政治傾向．確立和強化為經濟建設中心服務的思想。此外，陪審員的政治素質還包括有高度的組織紀律性和反腐倡廉意識等。

2、心理素質 陪審員的心理素質是陪審員的心理素養，即陪審案件時所處的心理狀態。陪審員的心理素質要求，3

也是一個判者所必須具備的心理狀態，他包括無求、無畏、不躁、有情、力學。①無求。俗話說：“無私則無畏，無所求則無所懼”。如果陪審員因為追求某些卑下的目標而有求于人，以致奴顏婢膝，畏首畏尾，從而也就不敢伸張正義，不敢秉公執法。②無畏。所謂剛直不阿，必須用無所畏懼的勇敢作保證。陪審員必須有大無畏的精神，不向權勢低頭，不對壓力讓步，公正廉明，剛直不阿，否則，將有負陪審的神圣使命。③不躁。急躁是審判工作的禁忌，不躁則是陪審員個人修養的起碼要求。不躁才能保持心力集中，進行冷靜的分析；不躁才能保持心平氣和，聽取充分陳述；不躁才能保持心思理智，作出公正裁判。④有情，這里所說的有情，僅指同情心，陪審員和普通人一樣，同樣具有人所共有的仁愛、憐憫之情，并非嗜殺成性，專以給人痛苦或者重罰來體現個人的價值，特別是對當事人中貧弱而無助者，不能冷漠視之，無動于衷，應該深刻同情，給予法律保護，看問題既要看到正面，同時也要看到反面。⑥力學。知識是無限深廣的，個人的精力和視野總是有限的，案件的類型也總是千差萬別，就是同一類型的案件，情況也不可能完全相同。因此，陪審員必須具有力學精神，常學不倦，方能適應陪審工作的要求。

3、文化素質 知識是人類社會認識的成果和智慧的結晶，只有掌握了知識，才能認識世界，可以說文化素質是現代人應當具備的基本素質之一，對于陪審員，這項素質顯得猶為重要，這里所指的文化素質是指陪審員在文化知識方面的素養，這是陪審員獲得專業知識和相關知識的前提，也是陪審員在審判案件時價值取向的基礎，對于陪審員而言應當達到一定學歷要求所獲得自然科學和社會科學的基本知識，按照這一要求，陪審員的文化知識水平最低應達到高中以上文化程度，一般應具有大專以上文化水平，如果文化程度太低，對法律專業一竅不通，那么在法庭上，面對法官，律師的“法言法語”將很難理解，即使再加解釋，也困難很大，將不利于審判效率的提高，也不利于司法公正的實現。因為法律是一門專業性很強的職業，它對從業人員有特殊的要求，不分層次高低而都參加陪審是不具可行性的。由于陪審制度存在司法的職業化與陪審員非職業化的矛盾，所以，不能形而上學地認為對陪審員知識的要求就是排除了民眾對審判的參與，就是對“司法民主”的背離，不附任何條件地、一股腦地規定所有民眾都可參與陪審，這是不現實的，實行起來效果也不理想。所以，對陪審員的文化程度要求，筆者認為應當是“大專或者本科以上”，至少也不能低于“高中”，這才有助于審判的順利進行。

4、專業素質 專業素質是陪審員從事陪審工作的核心部分，不具備專業素質，陪審員就無從談及協助指揮庭審，4

參加評議。當然對于陪審員來說，不應當要求他們達到職業法官所具備的法學理論水平和較為豐富的審判實踐經驗。但是原則上應考慮具有法律專業知識，對于法律程序和法律實體上的有關規定應當熟悉掌握，否則，陪審又會走進陪而不審的老一套。

人民陪審員的產生 人民法院組織法第三十八條規定：“有選舉權和被選舉權的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪政治權利的人除外”。陪審員由選舉產生，這是法律規定，選舉能體現民眾的意愿，本無可厚非，但是，選舉產生的陪審員是不是人人都具備應有的素質，適應人民法院審判工作的要求，這一點可能誰也不敢下肯定的結論。人民陪審員既然在執行職務期間與審判員具有同等權利，那么審判員的任命程序也適用于陪審員，筆者認為，人民陪審員應當在選舉產生的基礎上，經過考察后，由人民法院院長提請同級人民代表大會常務委員會任命。選舉的職數應當大于人民法院所需陪審員的職數，在選舉的基礎上擇優任用。對于國家行政機關、司法機關等單位素質較高的退休干部，經過考察后，可以不通過選舉直接由人民法院院長提諸同級人大常委會任命為特邀陪審員。

人民陪審員的管理 人民陪審員經任命后，同人民法院的審判員就具有同等權利，因此，建立健全陪審員的管理制度至關重要，由國家組織人事部門或審判機關制定一套陪審員的管理措施迫在眉睫。其中，應對陪審員的產生辦法、權利義務、任職條件、待遇報酬等方面加以明文規定。筆者認為，為了使陪審員適應審判工作的需要，應當由人民法院組織陪審員進行定期培訓；為了調動陪審員的工作積極性，可以對陪審員評定等級職務，在此，可將陪審員評定為陪審員，中級陪審員和高級陪審員，并對不同等級的陪審員在陪審費用和陪審案件的難易程度上都應當有所區別。對于陪審員徇私枉法或陪審造成錯案 的應當給予處理。處理可以由其所在單位和人民法院進行，處理的方式，可采取降級、記 過、取消陪審員資格等。

建立專家陪審體系 這里所指的專家，并非專指有學術研究或重大發明的人，而是指具有某種專業、技能特長的有識之士。對于一些復雜的、技術性、專業性特別強的案件，吸收有關專家參加審理，這是非常有益的。專家參與審判，它有助于克服法官知識的有限性和片面性，彌補法官專業知識的不足，對于推進案件的順利進行和糾紛的合理解決，具有重大意義。這些 人雖然有的對法律不一定很熟悉，但是在某些專業技能方面，有較為突出的特長，如能吸收其參與陪審，可以解決很多非法律方面的專業問題，從而對提高審判效率可以起到立竿見影的作 5

用，對于專家陪審員，筆者認為主要包括主任醫師、工程師、會計師、審計師以及其他具有專業特長的人，對于組建專家陪審員隊伍，可以根據各地的具體情況，通過各級法院院長提請同級人民代表大會常務委員會任命的程序進行。此類陪審員人數不宜過多，基層法院一般可考慮在五名以下為宜，中級以上法院可以適當增加名額，專家陪審員在人民法院執行職權期間，人民法院應當為其解決有關費用，如旅差費，適當的補助費等。

關于物質保證問題 陪審員代表人民參加 審判機關的審判工作是法律賦予的權利，同時也要承擔一定的責任，陪審雖然是一項光榮的任務，但是在現代市場經濟條件下，“經濟杠桿”的作用越來越強，陪審員參與陪審，必然要耗費一定時間和精力，如繼續以五十年代的那種靠陪審員內心的好奇、責任感為動力，讓陪審員無償參與審判，很少有人愿意干這種出力不討好的事情，所以，給予陪審員以適當的補助，是相當必要的。但鑒于各地財政狀況的不同，在具體補助數額上則應有所差別。陪審員在法院執行職務所需的費用，應當列入財政預算范圍，并作為專款由同級人民政府統一拔給人民法院專用，并做到實報實銷。人民陪審員有工資收入的由原工作單位全額發給工資，在陪審期間的待遇，應視為在本單位上班同等對待，同時還應適當給予適當補貼。沒有工資收入的和專家陪審員，人民法院應根據其工作量，按標準發給報酬。這對人民參加國家管理的支持，也是人民法院提高辦案質量和辦案效率的有力保障。

應該說，我國發展到今天的人民陪審制度與西方基本上由不懂法律的外行人組成的陪審團制度有著質的區別，我國的陪審員有一個從外行發展到內行、從非專業發展到專業、從不懂法發展到懂法精通法律的過程，而這種發展過程又基本上是通過參與陪審這種特殊的形式進行的，這種特殊發展形式在我國社會主義初級階段的社會形式下有著強勁的生命力，筆者相信經過加強和完善的人民陪審制度在依法治國的歷史進程中一定會發揮其積極作用。