第一篇：建立“三訪六調” 信訪糾紛處理機制初探

建立“三訪六調” 信訪糾紛處理機制初探

宜賓縣檢察院

近年來，宜賓縣工程項目多、歷史遺留問題多、信訪突出問題多，集體上訪、非正常上訪，以及群體性事件時有發生，信訪問題成了一個社會問題。新年伊始，中央政法委提出了全國政法機關要推進“三項重點工作”，努力化解社會矛盾糾紛，努力促進社會管理創新，促進公正廉潔執法。創新開展處置信訪案件機制，有利于化解社會矛盾糾紛，有利于促進社會管理創新。

一、新時期信訪和群眾工作現狀

（一）從信訪內容上看。一是因企業改制和勞動社會保障問題引發上訪；二是“三農”問題引發上訪；三是工程項目增多，城鎮拆遷安置問題引發上訪；四是環境污染問題引發上訪；五是企業軍轉干部問題引發上訪；六是涉法涉訴問題、反映干部作風不正和違法亂紀問題等引發的上訪。

（二）從信訪形式上看。一是集體上訪、群體上訪；二是越級上訪；三是尋“機”上訪，常借各級舉行重大會議、活動以及節假日等期間上訪；四是鬧訪、纏訪。

二、信訪問題的制度原因

信訪案件居高不下的重要原因很多，除了相關部門對信訪群眾工作重視不夠、信息不靈、信訪隊伍素質不高等原因外，還有一個重要的原因，就是各級各部門沒有一套規范的、完善的、有效的處理信訪案件程序。這里有必要引用《信訪條例》和《四川省〈信訪條例〉實施細則》加以說明。

（一）針對越級上訪。《信訪條例》規定：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出”，也就是說依法由鄉鎮

一級解決的信訪，信訪人只能依法走訪鄉鎮和縣一級，而不能走訪市級以上。但現實中，信訪人往往是一級不服再上訪一級，層層越級上訪。而條例對阻止越級上訪沒有具體措施。

（二）針對群體性上訪。《信訪條例》對多人走訪的，規定“應當推選代表，代表人數不得超過５人”，對于信訪人數超過5人的，怎樣處理，省實施細則規定“發生越級集體訪，有關黨政機關應采取措施予以勸阻”，但缺乏具體的程序規定。

（三）針對多次上訪。對于纏訪、不按規定上訪人員，《四川省〈信訪條例〉實施細則》增加了“由所在地公安機關將其帶離接待場所，并按照國家有關規定予以收容、遣送或者通知其所在地區、單位將其帶回。”的規定，但往往是信訪人“文明上訪”怎么辦？沒有規定。

（四）針對信訪辦理程序。《信訪條例》第四章對信訪部門受理信訪后如何分發到各部門進行了規范，第五章對各部門辦理信訪事項的受理、辦理和督辦進行了規范，但更多的是規范了辦理期限和處理信訪原則，在處理具體的信訪個案上，沒有明確的程序性規定。省實施細則大同小異。

三、規范處理信訪案件的對策

多年來，我院在處理涉檢信訪案件中不斷探索，保持了連續十年涉檢案件零上訪的好成績，其成功在于運用了一套完善的處理信訪機制，即“三訪六調”處理信訪糾紛機制。下面，我從三個方面談談對建立“三訪六調”處理信訪案件機制的看法。

（一）“三訪六調”處理信訪案件機制的具體定義。一是變越級訪為接送訪。發現上訪人越級上訪的，相關部門應派人主動去接送他，并通過細心調解，耐心疏導，明確告之上訪人采用走訪方式上訪的，按照《信訪條例》的規定，只能連

續走訪兩級，不能無限度地越級上訪。如果上訪人愿意回到縣內進行調解的，把他接回來，并根據上訪人反映的案情，主動送他到縣信訪和群眾工作局或者相關有權處理部門。二是變上訪為下訪。變上訪為下訪是上訪人到部門單位來上訪的，相關信訪接待人員要熱情接待，先了解案情，再調解處理，處理后，辦信人員還得要親自到上訪人家中去下訪。或者在接待后，根據案情較為復雜的，告之信訪人回家等待，留下上訪人電話，辦信人員隨時與其聯系，適時下訪。三是變重復訪為回談訪。對于多次上訪人，要主動多次到他家里進行回復訪談，調查造成當事人多次重復上訪的原因，根據具體原因，對癥下藥去解決，確保信訪案件盡早調解成功。四是具體調解中遵循六個步驟。“六調”是指在調解信訪案件過程中，做到件件有第一步登記排序；第二步了解案情；第三步制定方案，包括是否轉交其他部門、是否需要組織聽證及處理方案；第四步具體辦理，包括轉交其他部門、組織聽證、解釋相關法律法規、耐心疏導及處理；第五步發出處理決定書或復查意見書；第六步回訪評價。確保每一件信訪案件件件有處理，件件有回復，件件能得到及時、有效化解。

（二）運用“三訪六調”處理涉檢信訪的具體案例。2009年初春的一個早上，一名顏姓男子拉著女兒氣勢洶洶地沖進我院控告申訴接待室:“再不把罪犯抓回來，我女兒就交給你們了。”控申科接待員迅速站起來親切說道:“兄弟不急，慢慢說。”并拉著父女坐到長椅上擺談。通過登記，編排信訪案件序號，再慢慢了解案情，并制定了一套切實可行的解決方案。原來，顏某的女兒被一位親友強奸了。因當事雙方均未成年，我院遂作出了不予批捕的決定。但取保后，嫌疑人經多次通知均未到案，被害方強烈不滿。同時，辦信人員還了解到，顏某家景很困難，于是提出了三條調解處理意見：一是當面闡釋法律法規知識，告訴顏某檢察院一定會給他們一個圓滿答復；二是由接訪人員和偵監科干警變上訪為下

訪，親自來到顏某家中，向他通報當時不捕的理由；三是對顏某反映的情況作進一步調查。此后，嫌疑人因拒不到案而被我院追逃，犯罪嫌疑人最終落網，并被法院判處有期徒刑。我院控申科干警通過親自到顏某家中回訪得知，對于犯罪嫌疑人被判有期徒行的結果，顏某表示非常滿意。顏某一案的成功化解，彰顯了我院處理涉檢信訪案件的有效做法，有力地促進了社會管理創新。

（三）“三訪六調”機制的特點。溫家寶總理對信訪工作提出了“熱情、依法、負責、奉獻”四點要求，旨在要求辦信部門和人員要帶著感情和熱情去處理信訪問題，要帶著負責任的態度主動去處理信訪問題。“三訪六調”處理信訪案件機制是我院在多年的接待信訪工作中摸索出的先進經驗，其最大特點在于，變被動接訪為主動接訪，變隨意接訪為規范接訪，變“阻訪、截訪”為“勸訪、送訪”。同時，彌補了《信訪條例》和《四川省〈信訪條例〉實施細則》對越級訪、如何調等規定過于原則的不足。

（四）對建立“三訪六調”處理信訪案件機制的建議。信訪問題不僅是黨委政府或者者某個部門的事，信訪案件牽涉到各級各部門。一是成立“三訪六調”處理信訪案件機制領導小組及其辦公室。各部門應當成立相應的信訪處理領導小組，組長由部門負責人擔任，分管領導為副組長，相關內設部門負責人為成員。領導小組下設辦公室，具體負責日常事務。辦公室應建立處理信訪案件登記簿，有關回訪評價表冊等資料。二是制定“三訪六調”處理信訪案件具體辦法。各部門根據情況由處理信訪案件辦公室起草具體實施辦法，明確“三訪六調”受案范圍，具體責任部門和人員，相關紀律要求等等，進一步加強對“三訪六調”機制的規范管理。三是加強部門間的配合，綜合運用多種機制，強化“三訪六調”機制效果。各單位可以同時建立單位負責人每周某日定期接待日制度，綜合運用全縣建立的“信訪維穩六方定期會研制度”，探討處理信訪案件新途徑、新辦法。

同時，發揮鄉鎮信訪監督員作用，形成部門間協作、上下級聯動、內部處理程序規范的處理信訪案件格局。

綜上所述，正確處理信訪案件有利于化解社會矛盾糾紛，有利于促進社會管理創新，有利于辦信部門和人員公正廉潔執法。各部門應該高度重視，特別是政法各部門要以開展“三項重點工作”和“三項制度”建設為契機，進一步規范處理信訪案件程序，有力化解社會矛盾糾紛，不斷促進社會管理創新，體現公正廉潔執法，為構建和諧宜賓縣作出積極貢獻。

第二篇：矛盾糾紛聯調機制

余店鎮矛盾糾紛聯調機制

一、統一受理

1、認真聽取當事人對矛盾糾紛情況的陳述，并按糾紛當事人的陳述的內容進行客觀、真實、詳盡的登記。

2、對登記的矛盾糾紛分門別類進行歸檔，妥善保存，以備復查。

3、對激將激化的矛盾可在穩定事態發展的基礎上先行調解后補辦登記手續。

4、登記的內容包括各方當事人的基本情況、具體調解請求、糾紛事由，并登記日期。

5、對受理的矛盾糾紛，經登記后予以分流處理。

6、對重大、情況復雜的矛盾糾紛在登記后，應立即向相關領導或者上級綜治部門匯報。

二、矛盾糾紛歸口和移送管理制度

綜治辦對所有接訪受理和排查出的矛盾糾紛，實行一個窗口對外，按照“統一受理、集中受理、歸口管理、依法辦理、限期處理”的原則，視情況分流或組織調處。

1、涉及優撫安置、社會救濟、婚姻登記、農村低保、殯葬管理等的矛盾糾紛，由民政辦會同當事人所在村委會負責調處。

2、涉及保險、勞動爭議、工傷等的矛盾糾紛，由黨政辦、社會事務辦會同當事人所在村委會負責調處。

3、有關土地法律、法規和政策，土地的征用和劃撥，土地利用的總體規劃，土地所有權和使用權的爭議，土地有償轉讓，以及反應的濫占濫用耕地等的矛盾糾紛，由土管部門會同當事人所在村委會負責協調。

4、城鎮建設規劃、城鎮管理以及拆遷補償、安置等矛盾糾紛，由城建站會同當事人所在村委會負責調處。

5、消費者權益、商品質量糾紛、經濟合同糾紛、市場監督和管理等矛盾糾紛，由工商分局會同當事人所在村委會負責調處。

6、計劃生育方面的矛盾糾紛由計生辦會同當事人所在村委會負責調處。

7、涉及到治安方面的矛盾糾紛由派出所、司法所協同當事人所在村委會負責調處。、8、涉及企業產權改革、安全生產等矛盾糾紛由經濟發展辦會同當事人所在村委會負責調處。

9、涉及到上訪的矛盾糾紛，由信訪辦牽頭，會同其他有關部門及當事人所在的村委會進行調處。

10、涉及到其他部門的矛盾糾紛，由有關部門負責調處。

11、其他民事矛盾糾紛由司法所和各村治調會負責調處。

12、上述單位對自己所負責的矛盾糾紛必須進行3次以上的面對面的調處工作，確實調處不了的，由鎮綜治辦抽調人員協調調處。

13、重大疑難矛盾糾紛，由鎮綜治辦直接調處。

三、矛盾糾紛調處聯動機制

1、涉及到多個部門或者跨村的矛盾糾紛由綜治辦組織相關單位（村）進行聯合調處，相關單位要按照要求抽調人員參加調處，并積極配合。

2、對綜治辦指派分流的矛盾糾紛，相關單位（村）要及時指派領導和具體負責人，不得拒絕推諉。

3、綜治辦調處矛盾糾紛時需要有關部門、單位配合支持的，有關部門、單位要積極參與，不得拒絕。

4、矛盾糾紛確實是因為有關部門決策不當或行政行為不當引起的，相關部門要立即糾正，防止矛盾激化。

四、矛盾糾紛回訪督查制度

1、綜治辦定期組織開展矛盾糾紛排查。

2、對分流指派給有關單位的矛盾糾紛要跟蹤了解，提出調處意見。

3、走訪當事人。了解矛盾調解協議的履行情況，聽取人民群眾對矛盾調處糾紛工作的意見和建議。

4、對未調結的矛盾糾紛要組織繼續調解和控制工作。

5、定期通報有關單位（村）對綜治辦分流指派的矛盾糾紛的調處情況。

五、責任追究制度

對發生下列情況的，實行責任追究制：

1、發生五人以上赴京、省、市（隨州市）上訪、或十人以上去市上訪事件，而所在村、企事業單位沒有能事先排查出來并上報綜治辦，或雖已排查出來，未能采取有效勸導化解措施的。

2、因矛盾糾紛排查不清、調處不力，致使群體性事件發生，沖擊黨、政、司法機關，堵塞交通，非法游行或造成非正常死亡的。

3、出現突發性事件，單位、村領導未能在第一時間感到現場調處的，致使矛盾惡化，造成重大治安事件的。

4、對發生在本轄區（單位）內的矛盾，在接到綜治辦分流指派調處的通知后，有關調解人員或負責人遲遲不到現場調處或以各種理由推諉，敷衍調處，導致矛盾激化的。

5、對市委市政府指定、移交、督辦的糾紛事件，不接受或接受后不認真調處，導致矛盾激化的。

6、遇到群眾上訪，不嚴格執行首問責任制，扯皮推諉，不理不睬，致使當事人到上級機關上訪的。

7、其他造成重大社會影響，應予以責任追究的行為。

第三篇：建立長效機制排調矛盾糾紛

光山縣委、縣政府把排查調處矛盾糾紛作為確保社會政治穩定的重要任務，不斷完善排調矛盾的長效機制，實現了改革、發展、穩定的良性互動。今年以來，縣鄉村三級排出的矛盾糾紛數同比下降2.4%，調成率達97%，赴市以上群體性上訪批數下降12.4%、人數下降37.1%，實現集體赴京赴省零上訪的目標。

一、抓好“三個建設”

一

是抓好陣地建設。建立了全縣矛盾糾紛調處中心，由司法、信訪、計生、糾風等部門派員輪流值班，并組織從業律師參與矛盾糾紛信訪接待工作，規范信訪秩序，引導群眾依法解決矛盾糾紛。建立了鄉級矛盾糾紛調處中心。全縣25個鄉鎮都成立了以綜治辦組織協調、以司法所為依托，整合信訪、派出所、基層法庭等基層政法綜治力量的鄉級矛盾糾紛排查調處中心，專門負責對本轄區發生的矛盾糾紛進行調處。建立健全了村級民調會，專門調處鄰里糾紛。遇到不能解決的問題，引導當事人通過法律程序解決，防止民轉刑案件和集體上訪、越級上訪事件。

二是抓好隊伍建設。加強隊伍培訓，把矛盾排調中心的工作人員納入縣政法綜治隊伍培訓規劃，進行業務培訓。嚴格選人標準，按照思想覺悟高、法制觀念強、群眾威信高、辦事公道、作風正派的標準選聘了村組民調員。加強管理，縣鄉村民調人員由同級綜治部門統一管理，確保矛盾糾紛排查調處工作在基層有人管、能落實。目前，全縣已配有縣級調處人員27人，鄉級調處人員294人，村級民調員3248人。

三是抓好制度建設。先后出臺了《不穩定因素排查報告制度》、《不穩定因素交辦督查制度》、《預防處置突發事件預案》、《關于實行穩定工作責任追究的暫行辦法》、《關于成立光山縣矛盾糾紛調處中心的通知》等10多個文件，層層建立了包保責任制，將矛盾糾紛的排查調處工作納入了單位綜治工作目標管理，把矛盾糾紛的排查、調處、控制、化解責任落實到具體單位、具體人。各鄉鎮、縣直相關單位也都制定了本部門矛盾糾紛排查調處規定，使全縣的矛盾糾紛排查調處工作進一步規范化、制度化。

二、開展“四種排查”

一是定期排查。各村（居）委會、各鄉鎮、縣直各單位綜治辦堅持每半月排查一次不穩定因素，由縣綜治辦匯總，會同縣信訪局、司法局等成員單位綜合疏理，對突出問題以縣穩定領導小組文件形式下發交辦。

二是重點排查。對重點人員的動態情況，做到專人專報、每日零報告，及時發現掌握其動向。同時按照“誰主管、誰負責”、“屬地管理”和“一崗雙責”的原則，實行包保穩控。

三是超前排查。針對重大節日和敏感時期的不同情況，超前排查各類不穩定因素，及時發現及時處理，營造安定祥和的社會環境。

四是聯合排查。針對企業改制、征地拆遷補償等熱點問題，縣調處中心召集相關部門聯合排查、專門排查，確保不穩定因素發現得早、化解得了、控制得住。近兩年來，我縣先后成功舉辦了鄧穎超誕辰100周年紀念活動、司馬光砸缸特種郵票首發式、全省村村通道路交通建設現場會、阿深高速公路開工典禮儀式等級別高、規模大的活動10余次，沒有發生任何大的治安問題。

三、落實“四項措施”

一是明確責任。縣委、縣政府明確規定，各鄉鎮、縣直各單位的黨政一把手是第一責任人，對本地本部門的矛盾糾紛排調工作負總責；分管領導是直接責任人，對矛盾糾紛排調工作負主要責任；縣公安、司法、信訪、安全生產等部門擔負起牽頭任務。公安部門重點負責治安糾紛、群體性事件的排查和治安專項整治，司法行政部門負責民間糾紛排調，信訪部門重點負責信訪苗頭的排調，安全生產監督管理部門重點負責安全隱患的排查整治，在全縣形成了“黨委、政府統一領導，政法部門協調參與，職能部門齊抓共管”的排查調處格局。

二是堅持“三個不放過”。對排查出的矛盾糾紛，堅持做到情況不清不放過，責任不落實不放過，問題處理無結果不放過，把矛盾糾紛化解在基層，化解在內部，消除在萌芽狀態，控制在當地，真正做到了小事不出村，大事不出鄉，重大糾紛不上交。

三是完善預案。完善了《光山縣預防處置突發事件預案》。縣有關部門也制定了具體方案，加強值班備勤，做好排查化解。今年7月16日，縣農業局農場一職工因家庭瑣事自殺身亡，死者親屬欲醞釀一場較大規模且帶有政治色彩的群體性事件。縣委、縣政府高度重視，周密部署，經過2天2夜艱苦細致的思想工作，妥善化解了這起停尸鬧喪事件。

四是嚴格獎懲。縣綜治委將矛盾排調考核結果與鄉鎮、單位及責任人的獎懲、晉職晉級直接掛鉤。對排查不認真、報告不及時、調處不得力而釀成重大群體性事件的鄉鎮、單位以及責任人進行了責任追究。今年以來先后對不按時上報排查化解工作情況的5個鄉鎮、15個縣直單位進行了通報批評，對4個沒有及時化解矛盾糾紛的縣直單位給予了黃牌警告，對

1個縣直單位給予了一票否決，對5名具體責任人進行了責任追究，有力地促進了矛盾糾紛排查調處工作的開展。

第四篇：“訴調對接”糾紛解決機制新探

摘 要：現階段，我國大量的民間矛盾依然無法通過訴訟調解就實現案結事了。調解作為重要的訴訟機制，具有解決糾紛的獨特優勢。

關鍵詞：訴訟調解 人民調解 糾紛探索

調解植根于中國的司法實踐，并因為它有諸多優勢被國際調解界稱為“東方經驗”。人民法院調解結案的比例一直處于較高水平，調解讓訴訟更加人性化，更符合訴訟效益的要求，更符合司法公正的實體要求。然而，在我國現階段，單憑訴訟調解是遠遠不夠的，大量的民間矛盾依然無法通過訴訟調解就實現案結事了，訴訟調解有其不足之處，需要與人民調解等糾紛解決方式相結合，才能實現良性互動。

一、“訴調對接”的含義

所謂“訴調對接”是指：訴訟調解與人民調解的優勢互補互動，最大化的化解矛盾的對接，本質是“以靈活的方式，積極參與社會大調解，促進矛盾糾紛的徹底解決，發揮調解對于化解社會矛盾、構建和諧社會的作用”。

研究“訴調對接”，不可不將其置于調解的大背景下，調解、訴訟調解、訴訟和解及adr（指解決爭議替代方式）都應該稱為裁判外糾紛解決方式。它們是一種以解決糾紛為目的，以合意為基礎的具有程序上的非正式性、糾紛解決基準上的非法律化，運作方式民間化等特征的大調解的組成部分。調解是一個綜合概念，內涵外延較廣，強調廣泛性。訴訟調解則側重于主持調解主體職業性和結果的強制性。訴訟和解側重于意思的雙方高度自治性。而adr則側重于糾紛解決方式的替代性。

二、從個案角度看“訴調對接”的優點

這是一個實踐中真實的婚姻案例，以此展示“訴調對接”應用實踐，挖掘其優勢。

陳某梅（女）與王某亮（男）離婚案。原告陳某梅以王某亮賭博不負家庭責任而與其發生糾紛，帶婚生一子一女回老家居住一月有余并起訴離婚，要求分割房屋，婚生一子一女要求由被告撫養。

這一普通案件在法院是這樣運作的：

1.立案（因陳某梅系農村婦女，現帶一子一女，無經濟來源，靠朋友接濟）經申請法院減免訴訟費用，并采取簡易程序審理。

3.答辯前調解由獨任法官主持。調解中，被告不同意離婚并提出房屋系婚前父母對個人贈予，原告則主張房屋系婚后共同投資購買，因基本權利義務無法確定，調解不成。被告繼續答辯。

4.開庭庭審。法庭調查后，對雙方房屋問題系被告父母贈予事實基本查清，原告也無異議。法院就是否離婚調解進一步征求雙方當事人意見，雙方當事人并未反對，法院進行庭上調解。

5.庭審中，由于被告堅持不同意離婚，提出感情尚未破裂，而原告堅決要求離婚，法官在宣講法律后中止調解。法庭休庭。

6.休庭后，法庭邀請雙方所在地居委會就地對雙方當事人進行調解，居委會調解人員積極介入。由于雙方未持異議，在調解中了解到原被告離婚的主要原因系家庭生活困難。原告無經濟來源，被告也因所在企業改制下崗，加之患有癲癇癥，無生活來源，賭博以發泄。

7.繼續開庭審理。邀請居委會調解人員到場協助調解。當事人雙方提出不公開審理，法庭同意。在不公開調解中，雙方均認識到婚姻無法挽回，同意離婚，但對子女撫養無法達成協議。原告還表示，應由被告撫養，如果法院不判，就將孩子扔在法院，被告也表示法院如判決不公，人就不走了。

8.利用調解網絡和社會資源。法官認識到如果從法律關系角度講，雙方均同意離婚，法院僅對撫養問題判決很容易審結，但所涉及矛盾不可能從根本上化解。于是協調居委會、民政、鎮政府，依法為雙方的一子一女申請辦理了低保補助。

9.雙方自愿調解離婚，對子女撫養達成協議，并為法庭送上錦旗。

針對以上案件，筆者著重從調解與審判的關系探析其特點。可以看出：

（1）調解著眼于糾紛解決的結果，重視雙方當事人的感受而追求實質正義，審判著眼于通過程序進程而追求法律正義，重視證據證明的事實。

本案中，如果不運用社會閱歷和調解經驗，就無法發現當事人雙方離婚的真正原因，或僅依據感情破裂的事實簡單分割財產和子女，勢必激化矛盾。

（2）調解可以通過積極介入和引導，了解糾紛潛在因素而呈現積極解決的主動性，而審判受不告不理原則的束縛呈現出被動性。

本案中法庭基于雙方法律意識較差的情況，主動協調了居委會調解人員、民政部門、鎮政府及相關部門，在審判的每個階段貫徹了調解。

（3）調解可以遵循常理、風俗、道德等多種社會現范和習慣，更呈現親和性，而審判受嚴格依法限制，以法律為最終上司，呈現嚴肅性。

（4）調解有雙方當事人保密利益選擇的靈活性，而審判奉行的是直接言詞、公開、透明的法律原則，具有公開性。

本案在繼續開庭審理中，雙方提出不公開調解，法院考慮到雖不涉及隱私，但雙方均要求不公開調解，支持了雙方請求。

三、“訴調對接”的現狀分析

（一）實踐中“訴調對接”的主要運行模式

目前，我國南京、深圳、長沙及西安等地的法院已開展了“訴調對接”工作新機制的實踐探索，結合各地區具體實際情況，體現了“訴調對接”的效果。考察當前情況，“訴調對接”在實踐中主要有以下幾種運行模式：一是合一調解模式，即將調審分離，法院的訴訟調解與審判程序分開運行，同時建立法院訴訟調解與社會調解合一的大調解模式；二是輔助調解模式，即在各司其職的基礎上，法院及社會調解結合互動，典型的做法是在法院設置巡回審判庭，深入到糾紛頻發地區進行巡回調解，并在調解過程中積極邀請當地社會人員進行輔助調解；三是引入調解，即在法院內部開辟固定的辦公場所設置調解室，通過委托、邀請等方式將社會調解力量納入法院解決糾紛的過程，并最終通過司法確認的方式確認糾紛的解決；四是指導調解，即法院指定專門的法官對基層調解組織進行業務指導，以及時化解基層糾紛。

（二）“訴調對接”機制的運行成效

“訴調對接”機制作為我國構建多元化糾紛解決機制最直接的探索與嘗試，在實際運行中取得了一定的司法與社會效果。

第一，“訴調對接”機制緊密地將訴訟程序與人民調解、行業調解等非訴程序銜接在一起，充分融合和發揮了訴訟與非訴程序的整合優勢，有效化解大量矛盾糾紛，緩解法院的案件壓力。在“訴調對接”機制中，調解等非訴程序延伸至案件審理的各個環節，在案件立案后，法院可依據實際情況告知當事人可采用的民間調解渠道，或是直接進行立案調解；在開庭答辯前，法院在征得雙方當事人同意的情況下，在進行證據交換時進行調解；在庭審中，在證據事實基本清楚的基礎上進行調解。訴訟程序與調解深度緊密結合，強化了糾紛解決的力度，有利于訴訟壓力的緩解。

第二，“訴調對接”機制重視調解制度內在和諧價值的發揮，同時強調法院的指導培訓，并通過司法確認的方式增強了民間調解機構調解結果的公信力與穩定性。調解制度重視營造雙方之間的和諧氣氛，調解方法靈活多樣，比如因時因地制宜探索了巡回法庭、調解網絡等方法，針對離婚案件的冷處理法，對家庭案件的情景交融法，對侵權案件的利弊對比分析法等。

（三）訴調對接機制存在的問題

盡管機制在實踐中發揮了不可小覷的作用，但其暴露出的問題也值得重視。

第一，立法缺失，法律依據不足。我國現階段的“訴調對接”機制正處于由探索向成熟邁進的階段，實踐中各地相繼出臺了規范性文件，但顯而易見，這些地方性的規范性文件僅在本地區內發揮指導作用，法律位階低，效力范圍十分有限。

第二，制度保障不健全，缺乏長效機制。“訴調對接”機制的運行離不開各職能部門及社會組織的配合，由于缺乏規范依據，對各職能部門及社會組織的調動大多依靠聯席會議、聯動機制等，而此類聯動機制具有強烈的人治色彩，使得職能部門及社會組織的配合缺乏穩定性，法院亦不存在防止職能部門任意退出的保障機制。

四、“訴調對接”的改革路徑探索

尊重當事人意思自治、適應社會多元需求的調解制度，必須符合時代精神并不斷改革完善。因此，對于“訴調對接”的改革路徑，筆者總的觀點是：作為與審判相互補償，相互協調發揮作用的“訴調對接”機制發展必須處理好與改革的關系、與法制現代化的關系、與西方adr的關系，并立足于我國現實基礎構建。

（一）把握實現“訴調對接”的目的

充分發揮訴訟調解和人民調解的優勢，減少和分流矛盾糾紛的訴訟量，增加人民調解委員會的調解量和職能，提高糾紛的解決效率。訴訟程序與非訴程序銜接互動、相互配合，豐富糾紛解決方法，優化當事人利益，力爭在一定程度上緩和法院判決非黑即白模式下社會正義不能完全實現的僵局。

（二）完善“訴調對接”的措施建議

第一，加快立法步伐，實現“訴調對接”規范化。就如何實現“訴調對接”、構建多元化糾紛解決機制這一問題，出臺專門的立法有利于統一指導思想與基本原則，整合各種糾紛解決方式的優勢。“訴調對接”機制的規范化構建主要集中在程序設置上，具體可從以下幾方面進行完善：1.法院履行訴訟告知義務。在立案階段，權利義務關系明確、存在調解可能的家庭糾紛、小額債務糾紛等，立案庭可以通過發出告知書的方式，告知當事人可以到有管轄權的基層調解委員會請求調解，當事人同意調解的，法院暫不立案；同時，對于那些存在信訪苗頭、在轄區內具有一定影響的案件，通知各調解組織人員配合法院做好人員疏導教育工作，避免激化矛盾發生群體性事件。2.重視基層調解組織功能發揮。在案件審判階段，法院可以要求案件所在轄區內的基層調解組織對案件進行獨立調解，當事人達成協議的，法院記錄在案并對該協議進行司法確認或是由當事人申請撤訴；雙方當事人申請庭外和解的，法院可以要求基層調解組織人員參與庭外協調工作。

第二，建立長效“訴調對接”保障制度。成立地方“訴調對接”工作領導小組，負責本地區的“訴調對接”工作，加強各職能部門之間的協調與配合。健全“訴調對接”工作的考核評價及激勵機制，將職能部門工作人員在“訴調對接”工作中的表現納入績效考核范疇，對工作突出的予以表彰獎勵，對工作不力、不配合甚至嚴重影響調解工作開展的人員，追究相應的紀律責任。同時，還應將開展“訴調對接”工作所需的經費納入地方政府的財政預算，專款專項對“訴調對接”工作予以財力上的支持，給基層調解人員提供財政補助，提高基層調解人員的工作積極性。

第五篇：勞動糾紛處理機制的完善

論勞動爭議處理機制的完善

（彭小燕）

摘要：當前隨著勞動關系的巨變，勞動者與用人單位之間的利益沖突日益明顯，勞動爭議不僅數量日趨上升而且內容也變得日漸復雜，現行的仲裁前置勞動爭議處理機制在處理這些新問題時逐漸呈現出不適應現實的弊端，無法及時有效緩解勞資之間的矛盾，因此在當前形勢下建立新的勞動爭議處理機制成為社會現實和司法實踐的迫切需要。

關鍵詞：勞動爭議；處理機制；存在問題；完善建議

一、勞動爭議處理機制概述

（一）勞動爭議的概念

勞動爭議(Labor Dispute)也叫勞動糾紛、勞資爭議或勞資糾紛。何謂勞動爭議，各國法律對其都有不同解釋。美國國家勞資關系法第二條第九款就將其定義為：包括任何有關就業規定、期限或條件的爭執，包括從事談判、確定、保持、改變或尋求新的就業條件的人們的結社或代表權的問題，不問爭議人是否與雇主和職工處于親近的關系[1]。德國的勞動爭議則主要包括三個方面：第一、單個雇員與雇主因工資、解雇等發生的爭執；第二、集體合同方面的爭執；第三、企業委員會與雇主之間發生的爭執[2]。而我國則在2007年12月29日通過的《勞動爭議調解仲裁法》中用列舉的方法規定，以下六種情況為勞動爭議：因確認勞動關系發生的爭議；因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同發生的爭議；因除名、辭退和辭職、離職發生的爭議；因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護發生的爭議；因勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金等發生的爭議；法律、法規規定的其他勞動爭。在法律對其作出規定的同時，學術界對勞動爭議的概念也進行過分析，我國臺灣已故法學家史尚寬先生就勞動爭議作了如下定義：勞動爭議，廣義的謂以勞動關系為中心所發生的一切爭議。于此意義，因勞動契約關系，雇用人與受雇人所生之爭議，或關于勞動者之保護或保險，雇用人與國家間所起之紛爭，雇用人團體與受雇人團體本身之內部關系所生之糾紛，以及雇用人或雇用人團體與受雇人團體間因團體的交涉所生之糾紛。皆為勞動爭議。然本章所稱勞動爭議，乃指狹義之勞動爭議而言。即僅以個個之雇用人與受雇人間所生之爭議及雇用人或雇用人團體與受雇人團體間所生之爭議為限[3]。大陸也有學者將勞動爭議定義為廣義與狹義兩種，廣義的勞動爭議是指用人單位和勞動者因勞動關系所發生的一切糾紛；狹義的勞動爭議是指用人單位和勞動者因勞動權利、勞動義務發生分歧而引起的爭議[4]。這些闡釋基本反映了勞動爭議的內涵。但是在我國目前有關勞動立法和勞動法學中，一般論述的都是狹義的概念，所以本文探討的勞動爭議處理機制也是建立在狹義勞動爭議基礎上的。

（二）我國勞動爭議處理機制的基本構架

根據《勞動法》、《企業勞動爭議處理條例》和《勞動爭議調解仲裁法》以及相關法律法規和司法解釋的規定，可以看出我國的勞動爭議處理制度實行的是“仲裁前置，一調一裁兩審”制度。即當勞動爭議發生后，當事人可以向有調解權的調解組織申請調解，在調解不成的情況下，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服，才可以向人民法院起訴，適用兩審終審制。其中的調解并不是必經的程序，也就是說調解不具有強制性。而仲裁卻是必經的程序，非經仲裁不得進入訴訟程序。雖然《勞動爭議調解仲裁法》規定了有條件的仲裁裁決為終局裁決，但這并未改變我國現行勞動爭議處理體制的基本構架。

(l)調解。調解一般是處理勞動爭議的第一個程序，但必須以當事人雙方的自愿申請為前提。勞動爭議發生后，一方或雙方當事人不愿協商或者協商不成的，可以向調解組織申請調解。根據《勞動爭議調解仲裁法》的規定：“發生勞動爭議，當事人可以到下列調解組織申請調解：企業勞動爭議調解委員會，依法設立的基層人民調解組織，在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織。企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產生，企業代表由企業負責人指定。企業勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任。”調解應當自當事人申請調解之日起15日內結束，到期未結束的，視為調解不成；經調解達成協議的，制作調解協議書。雙方當事人應當自覺履行。如果當事人不愿調解或者調解不成的，或者達成調解協議以后又后悔的，對方當事人均可以在法定的期間內，向勞動爭議仲裁委員會依法申請仲裁。

(2)仲裁。勞動爭議仲裁是勞動爭議處理的必經程序，也是訴訟的前置程序，即只要有勞動爭議中的一方當事人申請仲裁庭即可受理，并不以另一方當事人的同意為條件。當事人申請仲載，應該從其知道或者應該知道權利被侵害之日起1年內提出書面申請，由勞動爭議仲裁委員會對雙方當事人之間的勞動爭議進行調解和裁決。《勞動法》第81條規定:“勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面的代表組成。勞動爭議仲裁委員會主任由勞動行政部門代表擔任。”勞動爭議仲裁處理勞動爭議，應當組成仲裁庭。根據案件的復雜程度，仲裁庭可以由1名仲裁員獨任審理或由3名仲裁員合議審理。勞動爭議仲裁實行一次裁決，應當自勞動爭議仲裁委員會受理申請之日起45日內結案；案情復雜需要延期的，經勞動爭議仲裁委員會主任批準，可以適當延期，但是延長的期限不得超過15日。對于仲裁裁決，一方當事人在法定期間內未向法院提起訴訟又不履行的，另一方當事人可以向法院申請強制執行。因此，仲裁盡管較調解有相當的規范性，但與訴訟相比卻具有一定的靈活性，更能體現勞動爭議當事人的高度意思自治和充分的自主權，使仲裁在解決勞動爭議中日益發揮著重要作用。

(3)訴訟。在勞動爭議處理過程中，訴訟是解決糾紛的最后階段。勞動爭議當事人如對仲裁委員會的仲裁裁決或不予受理案件通知書不服的，應當自收到裁決書或通知書之日起15日內向法院起訴；對勞動爭議仲裁委員會不予受理或者逾期未作出決定的，申請人可以就該勞動爭議事項向法院起訴。法院對勞動爭議的審理，必須以當事人已經申請過仲裁為前提，如不經過仲裁程序，法院不予受理。根據最高人民法院的規定，勞動爭議案件由民事審判庭依照《民事訴訟法》的規定程序審理，實行兩審終審制，所作出的生效判決即為勞動爭議的最終處理結果。

二、我國勞動爭議處理機制存在的問題

我國現行審理勞動爭議的處理機制一般被稱為仲裁前置解決機制，在這種解決機制中，發生勞動爭議發生的當事人之間協商不成時，可以將勞動爭議糾紛提交給企業調解委員會主持調解，也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；企業調解委員會調解不成的，當事人可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，當事人可以在收到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。

這種勞動爭議處理機制在我國勞動爭議的解決上發揮了一定的作用，但是在我國市場經濟體制的建立后，經濟的快速發展導致勞動關系發生了很大的變化，勞動爭議數量日趨上升，勞動關系主體之間的利益關系也日益呈現出多樣性、復雜化的發展態勢，現行的勞動爭議處理機制在處理新問題時顯得有些滯后，致使部分勞動爭議不能得到及時、公正的處理，在一定程度上制約了社會經濟的發展，影響著社會的穩定。

（一）勞動爭議調解組織的調解能力不強

《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》規定：“發生勞動爭議，當事人可以到下列調解組織申請調解：1.企業勞動爭議調解委員會；2.依法設立的基層人民調解組織；3.在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織。”但現實是，勞動爭議調解組織參與調解的案件在勞動爭議處理中所占的比重十分小，這可能主要是因為我國的調解實行的是自愿調解，并且法律規定的調解組織沒有足夠的權威與影響力，因而使其難以成為解決勞動爭議的有生力量。與此同時勞動者對調解組織也沒有足夠的信任，大多時候產生的結果就是調而不解。企業內部的勞動爭議調解委員會盡管由工會代表、職工代表、用人單位代表三方共同組成，但實際上很難代表職工利益。因為當前的很多工會組織并不能達到相關法律所設計的功能標準，甚至很多的工會組織從某種意義上說就是企業內部的福利發放機構，沒有獨立的法律地位自然就無法發揮其職能，加之工會組織在人事、經費、場所等方面均受制于企業，根本沒有能力為勞動者維權，從而導致企業調解委員會調解工作開展不力，不僅不能維護勞動者的合法權益，反而會一定程度上拖延勞動爭議的解決，導致雙方矛盾的激化[5]。

（二）強制仲裁違反了當事人自愿的原則

“仲裁”一詞起源于拉丁語，從其概念的內涵理解，是指爭議雙方當事人自愿將他們之間的爭議提交給第三方(可以是個人或者機構)作出公正的裁決[6]。由此可見“自愿性”是仲裁的核心原則，也是仲裁與訴訟最明顯的區別之一。一般來說，是否請求審判外糾紛處理機關介入糾紛的處理應出于當事人自愿，對方當事人亦無應訴義務。所以，糾紛處理機關發揮糾紛解決作用的前提在于這種利用和回應的自發性。就連這些糾紛處理機關中性質比較特殊的仲裁型機關，盡管其利用和回應中包括了對第三者最終判斷的強制性承認，但仍屬于以自愿為基礎的一種合意方式。當勞動糾紛發生之后，當事人是否選擇仲裁作為其解決方式，應該完全由當事人自主決定，體現“意思自治”這一仲裁基本屬性。從世界各國的仲裁立法情況看，大多數國家也都是采用這種做法。

但是根據我國《合同法》、《仲裁法》的相關規定，經濟爭議、民事爭議的仲裁采用的是當事人自愿原則，而勞動爭議中實行的卻是強制仲裁的原則，不管爭議當事人是否愿意，都必須經歷仲裁這一程序。勞動爭議仲裁機構受理案件的程序性依據僅為一方當事人的申請，甚至無需征得對方當事人的同意即可立案審理，直至作出裁決。這種純粹中國特色的程序設置不僅沒有體現出仲裁應有的自愿原則，也無法體現市場經濟體制下主體意思自治的要求，致使當事人不能自主地選擇爭議解決方式，具有明顯的計劃經濟條件下公權對私權的干預和行政權、仲裁權合二為一的特征[7]。仲裁前置程序從本質上說就是妨礙當事人訴權的自由行使。訴權作為公民權利的重要內容之一，表明任何公民在權利受到侵害或發生法律爭議時，都有請求司法保護的權利，由中立的司法機關給予公正裁判。該權利是由法律賦予的，不可讓渡也無法被剝奪，而且公民這種權利的享有不應受到任何的限制。但是目前我國勞動爭議處理模式以勞動爭議仲裁作為勞動爭議訴訟的前置程序，實質上就是限制當事人訴權，也就是說即使當事人不愿意仲裁，他也必須要經歷這一程序，方能獲得資格站在審判庭上，為受到傷害的勞動權益尋求最終的訴訟救濟，否則將失去最終的司法救濟手段的保護。這顯然是一種限制，而且是一種對當事人意思自治的不當限制，妨礙了勞動爭議當事人自主選擇解決勞動爭議方式的請求權和訴權的自由行使，不利于保護當事人的勞動權益。勞動爭議仲裁制度在各國的實踐表明，勞動爭議仲裁并非是爭議解決的關隘和必經之路，實行強制仲裁的范圍大多被嚴格控制在影響公共利益和社會秩序的范圍內的勞動爭議，其他爭議則有多種救濟程序同時適用。這種強制實際上是對仲裁強制性的錯誤理解和運用[8]。

三、完善勞動爭議處理機制的對策

（一）完善勞動調解制度，拓展勞動爭議解決渠道

隨著我國經濟結構調整步伐的加快，以及勞動用工制度改革的深化，用人單位與勞動者的利益沖突日益增多，其訴訟數量也呈上升趨勢。能否最大限度地發揮調解制度的功能，是解決勞動糾紛的關鍵所在。首先，在調解組織上，要組成多元化、多層次的調解機構體系，充分發揮調解委員會、社區的人民調解員、工會、勞動行政部門的作用，在仲裁、審判過程中應廣泛使用調解方式；其次，在程序上，除利用調解方式的靈活性、便利性等特點之外，還要重視操作的規范化，制定科學規范的程序，以保障調解的公正性；第三，在調解組織和程序方面確保規范的前提下，應賦予其調解結論以法律效力。當事人自愿接受調解協議，符合法律規定的，必須嚴格執行，確有必要的應適用民事訴訟的審判監督程序。

（二）實行選擇性仲裁，精簡仲裁和訴訟程序

我國勞動爭議仲裁前置于司法審查，看似減輕了人民法院的工作負擔，實質上使得勞動仲裁成為過程性處理，失去權威性，徒然增加社會成本，遲延糾紛的解決，不利于社會穩定與和諧。因此應當回歸仲裁的本來面目：尊重當事人的意思自治。只有在雙方當事人有書面或口頭約定仲裁的情況下才能進行仲裁，同時還要賦予仲裁相當程度的法律效力。對當事人沒有約定或約定不明確的，可以由當事人選擇仲裁，采取“仲裁優先”，一旦選擇仲裁，就不得再進行訴訟，除非程序存在問題[9]。當然，法律可以規定特定勞動爭議案件為仲裁案件，實行“仲裁前置”。另外，目前指派仲裁員的做法帶有過強的行政色彩，應改為由當事人選擇仲裁員的國際通行方式。我國勞動仲裁和訴訟實行“一裁兩審”，程序太過復雜，處理周期長、成本高，已經成為勞動者維權的羈絆，不適應市場經濟下勞動關系調整的現實需要，亟待變革。簡化勞動仲裁程序和訴訟程序是當務之急，其中仲裁終局應是方向之一。我國新近的法律對仲裁終局作了嘗試。《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第47條規定：“對追索勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金，不超過當地月最低工資標準12個月金額的爭議和對因執行國家勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險等方面發生的爭議的仲裁為終局裁決，裁決書自作出之日起發生法律效力。”另外，也可以進一步研究勞動爭議訴訟的起訴期限、審理期限和申請執行期限，最大限度地從勞動者合法權益保障出發作出合理的規定。

（三）在經濟發達地區設立專門的勞動法庭

目前我國勞動爭議事件分布極不平均，經濟發達地區發生率較高。以廣東為例，廣東勞動爭議案件數量占全國的1/4，而仲裁員的數量卻只占全國的1/ 15，在該地區實行全面的裁審處理制度，難度較大。因此，在這些地區處理勞動爭議時，可借鑒國外的做法，設立專業化的勞動法庭，將勞動爭議案件集中由其管轄，并全部適用簡易程序，由專職法官審理。勞動爭議案件雖屬普通民事案件范疇，但更有專業化特點，適用的法律法規廣而雜，政策性強、涉及面廣，專業化要求高，因而要求法官不僅要精通一般的法律知識，更要精通勞動專業知識。由專職法官組成勞動法庭，審理勞動爭議案件，有利于案件及時、有效地解決。建立基層勞動法庭，有利于保護勞動者的利益，節省訴訟資源；有利于保障當事人的合法權益，保證訴訟活動的順利進行；有利于彌補勞動者舉證能力弱的欠缺[10]。

綜上所述，我國應當構建多元化的勞動爭議處理機制，最大限度地實現公正與效益的平衡，最大限度地尊重和保障當事人的意志與自由，最大限度地促進社會的和諧與穩定。當然也應該看到，勞動爭議處理機制是一個由多種解決機構和解決方式組成的有機整體，其建立和完善是一個長期的過程，需要各種因素的協調統一。只有這樣才能妥善調整勞動關系，有效維護勞資雙方的合法權益，從而減少社會的不安定因素，保證我國經濟秩序健康穩定的發展。

參考文獻

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