第一篇：對內鄉(xiāng)縣17個無債務村的調查

對內鄉(xiāng)縣17個無債務村的調查

化解鄉(xiāng)村債務是農村綜合改革的一項重要內容，鄉(xiāng)村債務已成為影響社會主義新農村新建設進度和質量的關鍵因素之一，鑒于此我們經過兩個多月的調查摸底，基本澄清了全縣村級債權債務底子，經調查：全縣288個行政村，有債務的村271個，占總村數94%；債務總額1.18億元，村均41萬元；無債務村17個，占總村數的6%。現將這17個村化解債務的做法予以歸納總結，以指導全縣化解村級不良債務工作健康有序地運行。

一、無債務村的基本情況

全縣無債務村分布在8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），其中馬山口鎮(zhèn)5個村，赤眉鎮(zhèn)3個村，湍東、大橋、灌漲、七里坪各2個村，西廟崗和城關鎮(zhèn)各1個村。在這17個無債務村中，零債務4個村，其他村均為債權村，最大債權28.5萬元。其詳細情況見附表。

二、化解債務的主要做法

（一）廣開渠道組織收入，壯大集體經濟實力

赤眉鎮(zhèn)的夾道村在九四年前，村莊破舊簡陋、道路泥濘、村部是爛機瓦房，村債務達5萬元。九四年新一屆村干部上任后，班子團結、務實苦干，帶領群眾經過十多年的拼搏，村集體不但還清了舊債，而且村集體結余58萬多元。現在全村是規(guī)劃整齊、樓房成排、綠樹成蔭、村容村貌煥然一新的社會主義新農村景象。該村的做法是：一是找準切入點，抓牢政策性項目資金。利用國家扶農惠農的優(yōu)惠政策，村干部充分利用鄉(xiāng)緣人緣關系，向上爭取項目資金二百多萬元用于建校、修路、修攔河壩、修硬邊渠等公益事業(yè)。二是看準市場，大力發(fā)展楊樹經濟。該村早在十年前就發(fā)動群眾大力種植楊樹，目前全村人均種植楊樹1畝，人均種植楊樹近百棵。村集體現有的成材林價值二十余萬元，楊樹、松樹幼林價值一百余萬元。村民李榮華靠種楊樹致富，在當地被稱為“楊大款”。三是組織勞

務輸出，發(fā)展勞務經濟。該村地少人多，支村兩委組織青壯年勞力外出打工或經商，全村外出務工人員有800多人，占全村人口的25%，每年的勞務收入高達320萬元。

西廟崗鄉(xiāng)桃莊河村是我縣人口最多的一個行政村，同時也是我縣的經濟強村之一。支村兩委班子謀發(fā)展的思路清晰，戰(zhàn)斗力強。村支書鄧運志說：“我們村的歷任干部都是不干則罷，要干就一張藍圖繪到底，帶領大家致富奔小康”。他們的經驗是：一是干部帶頭造林，村干部帶領群眾開挖荒山，植樹造林，種植板栗。該村有八個林場，每年村集體收入十萬余元。二是利用豐富的大理石資源發(fā)展石材產業(yè)，村集體年收入40多萬元。三是拉長林果產業(yè)鏈條，拓展增值空間。該村2006年投資30萬元建成一座果品保鮮庫，對外租賃承包經營，在今年的板栗收獲季節(jié)可望投入運行。

城關鎮(zhèn)的東風村、馬山口鎮(zhèn)的大寨村、赤眉鎮(zhèn)的赤眉村，都能利用本村靠近縣城或接近集鎮(zhèn)的優(yōu)越地理條件，籌謀創(chuàng)收項目，在沿路臨街地段建門面房組織房屋租賃收入，象東風村每年有五萬余元的房租收入。

（二）倡導節(jié)約，把有限的資金用到發(fā)展上

這些村，不僅努力創(chuàng)收開源，而且還倡導節(jié)約，把有限的資金用到發(fā)展上。湍東鎮(zhèn)的龐營村在建設村部時，為了節(jié)約資金，工程包工不包料，充分用拆老村的建筑材料，自購預制水泥樓板，村支書帶著村干部白天干零工、夜晚照護工地，節(jié)省開支兩萬多元。赤眉鎮(zhèn)夾道村，在全縣算得上富裕村，但是支書不講排場、不鋪張浪費，外出辦事跑項目吃飯在小攤上，住宿標準是20元以下的旅店。湍東鎮(zhèn)的西王營村，從客觀實際出發(fā)，該花的花，不該花的錢堅決不花，“摳”字當頭，精打細算，合理開支，無論是縣里或鎮(zhèn)上的來客招待上一律一碗端。赤眉鎮(zhèn)的齊營村，“看菜吃飯，量體裁衣”，雖然村集體無大項收入，但是能把有限的資金用于修路、建校等老百姓關心的社會公益事業(yè)。

（三）嚴格執(zhí)行制度，實行民主決策管理

在我們所調查的17個村中，均能夠嚴格執(zhí)行《內鄉(xiāng)縣農村財務管理制度》，在財務管理上錢、帳、權三分離，成立民主理財小組，規(guī)范收支審批程序，增強財務工作透明度。赤眉鎮(zhèn)的齊營村超百元的開支，必須經過支村兩委集體研究，同意之后方可開支。湍東鎮(zhèn)的龐營村所有支出票據，在每月5號的支村兩委會議上，張張票據公布，經辦人說明事由，為啥事、辦啥事都必須說清；每筆開支，超不超限，該不該報銷，實行陽光操作，定期公開財務收支情況。七里坪鄉(xiāng)大龍村、馬山口鎮(zhèn)大寨村實行支書、村長“會簽制”，建立相互監(jiān)督的長效約束機制。

（四）市場導向、科學論證，不盲目辦企業(yè)上項目

馬山口鎮(zhèn)樊崗村把握市場規(guī)律，科學論證，不盲目上項目辦企業(yè)，依托內鄉(xiāng)縣明珠地毯廠出資，由村里提供場地和組織編織女工，辦成地毯加工廠。東風村不搞面子工程、形象工程，沿路建村部辦公樓，盤活街面市場，靠出租店面形成村級的固定收入。七里坪鄉(xiāng)大龍村，積極參與全縣的旅游建設，沿七寶旅游公路建成16處“農家樂賓館”，市場前景看好。

（五）積極化解債務，消除集體沉淀資金

灌漲鎮(zhèn)的灌漲村，為了消除多年來集體的沉淀資金，村班子多次召開會議，層層發(fā)動群眾，進村入戶，反復上門，堅持以誠待人、以理服人、以情感人，對村級債權戶做深入細致的思想政治工作，積極化解村級不良債務，使大多數農戶自愿交出多年來所欠村集體的沉淀款，或者通過村組干部協調，做好債權戶與債務戶的工作，將集體與農戶的債權債務關系轉換成農戶與農戶之間的債權債務關系，促使該村累計化解債務4萬多元。

三、幾點建議

(一)把發(fā)展作為壯大集體經濟的主旋律。一心一意謀發(fā)展，發(fā)展才是硬道理。村班子要研究政策，吃透精神，把握方向，理清發(fā)展思路，選準主導產業(yè)，發(fā)揮優(yōu)勢，尋求突破，為集體經濟不斷壯大注入活力。要研究新機制，發(fā)展新產業(yè)，實現新跨越。

（二）進一步加強村級財務管理。村集體靠發(fā)展有了收入之后，管理好村級財務成為村級財務活動的首要任務。要健全完善村級財務制度，用制度規(guī)范村級財務管理行為，推動村級財務管理監(jiān)督向經常化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。要大力推廣無債務村的經驗，學管理，學方法，不斷改進農村財務管理的辦法，以增收為目的，以節(jié)支為手段，推動全縣村級不良債務化解工作順利進行。

（三）建立培訓財會人員的長效機制。培養(yǎng)一支高素質的農村財會人員隊伍，是搞好農村財務公開和財務管理的關鍵，也是做好農村經營管理工作的基礎，對農村財會人員要及時進行培訓，以提高他們的政策水平和業(yè)務素質，為支村兩委班子當好參謀，當好管理農村經濟的“紅管家”，使集體經濟收入的門路更廣，支出更加合理合法。

（四）多策并舉化解債務。一方面要全面清理，鎖定舊債，杜絕新債發(fā)生，并且分類分戶登記造冊，向群眾公示債務情況；另一方面，要通過增收來消化債務，采取降息、減息的辦法，對過去的高息信貸按照銀行同期利率計算，超過利息抵減本金，達到消化債務的目的。同時，要對荒山、水面、果園等資源以及閑置的資產進行招標承包或拍賣出售，用所得收益償還債務，以此不斷化解村級沉重的債務負擔。

（作者及單位：河南省內鄉(xiāng)縣委辦公室柴宛彬 ；河南省內鄉(xiāng)縣農經站 栗宗君，邢丕，朱萬福）

第二篇：無債務承諾書

無債務承諾書

縣教育局：

我單位自2013年6月以來未產生任何債務。對此次地方政府性債務審計期間發(fā)現我單位存在少報、漏報政府性債務的事項，我單位愿承擔法律責任。

單位法人簽名：

單位蓋章：

2014年 月 日

第三篇：2016單位無債務承諾書

2016單位無債務承諾書

單位無債務承諾書 縣教育局：

我單位自2016年6月以來未產生任何債務。對此次地方政府性債務審計期間發(fā)現我單位存在少報、漏報政府性債務的事項，我單位愿承擔法律責任。單位法人簽名： 單位蓋章：

2016年 月 日 xx無債務單位承諾書 編號：

xx 市審計局： 根據《中華人民共和國審計法》第 31 條、《中華人民共和國審計法實施條例》第 28 條、《中華人民共和國會計法》第 4 條和第 35 條之規(guī)定，在雷州市本級地方政府性 債務審計期間，我單位與審計機關積極配合，經過對地方政府性債務資料的查找，對 下列資料和情況核實如 下： 資料名稱 地方政府負 有償還責任 的債務 地方政府負 有擔保責任 的債務 其他相關債 務 2016 年、2016 年、2016 年上 半年 債務 資料情況 期初無債務余額且當期無發(fā)生額 期初無債務余額且當期無發(fā)生額 期初無債務余額且當期無發(fā)生額

我單位保證上述承諾是真實、完整的，若有虛假、隱匿事實，愿承擔由此引起的 一切法律責任。

提供人簽字（蓋章）

財務負責人簽字（蓋章）法定代表人簽字：（蓋章）

被審計單位(蓋章)年 月 日 備注：本表由上述“債務”期初無債務余額且當期無發(fā)生額的單位填寫承諾 —1—

無債承諾書

xx-x市審計局赴xx-x縣（市、區(qū)）政府性債務審計組：

根據國務院辦公廳《關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2016〕20號）要求，對照《2016年xx-x省地方政府性債務審計實施方案》規(guī)定的債務范圍，截至2016年底和2016年6月底，我單位均無地方政府性債務余額，2016年1至6月也未發(fā)生此類債務。特此承諾。

被審計單位財務負責人簽字： 被審計單位法定代表人簽字： 年 月 日 被審計單位蓋章：

第四篇：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的調查

財政是國家的經濟基礎，財力是基層政府賴以正常運轉的支撐。但從全國來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務矛盾非常突出，已嚴重影響到基層政權的正常運轉和社會穩(wěn)定。如何充分發(fā)揮財政的職能，增收節(jié)支，有效化解鄉(xiāng)村債務矛盾，是我們基層干部必須面臨的課題。遵照縣委保先活動的統(tǒng)一安排，春節(jié)期間，我們走訪了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部、鄉(xiāng)村干部，并上網查詢，對基層政府債務問題進行了調查和思考，提出一些看法，供大家參考。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的原因

1、稅收秩序亂，稅收成本高

一是挖稅、買稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源一般較少，征收難度大，為了保證任務的全面完成，不得不依托稅務部門到外鄉(xiāng)外縣去挖稅。而一般情況下挖稅成本較高。首先稅務部門要給外地納稅戶一定的好處，其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給稅務部門一定的分成，到最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到實際稅款最多剩六成，而在財政總收入中都必須按稅票面額核算體現為十成收入，無疑有40%左右的泡沫。買稅也類似于此，國稅、地稅部門稽查收入既可入庫到甲鄉(xiāng)也可入庫到乙鄉(xiāng)。這對于財政收入完成難度較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)誘惑力是極大的，稅務部門當然要以“分成”定投向了。挖稅、買稅擾亂了稅收秩序，提高了稅收成本，增加了財政收入“泡沫”，這不利于地方經濟的發(fā)展。

二是寅吃卯糧。為了確保當年收入目標任務的完成，有的財稅部門違反規(guī)定收“過頭稅”，想方設法預收一部分單位的稅款。當年財政收入是完成了，但是，對下的財政收入和財政支出形成了很大的壓力，虛增了當年的財政收入。

三是貸款入庫。過去幾年貸款入庫在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較突出，其危害性很大，因為貸款入庫不僅不增加可用財力，而且為支付貸款利息會造成財力減少。

四是財政“空轉”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經濟發(fā)展上不去，稅源少，很難完成財政收入任務，為了硬性完成任務，受獎不受罰，便出現了財政“空轉”現象。

2、財政包攬過多

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出嚴重“越位”，包攬過廣，重點建設的支出是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。“普九”建設、農業(yè)基礎設施建設、辦公條件的改善等等，超前建設、超前消費，極大地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。

3、預算外資金沒有真正納入財政統(tǒng)籌

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分困難，但有很多應納入預算內收入的預算外資金游離于預算外。近年來加強了預算外資金的清理整頓和統(tǒng)籌管理的力度，但效果不是很明顯，也沒有真正增強地方財政的實力。

4、財政支出管理缺乏嚴格監(jiān)督

加強財政監(jiān)督，是有效使用財政資金的重要途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有按照預算法和財經紀律制度辦事，開支隨意性大，一是招待費、會議費、電話費、交通費等彈性較大的經費開支規(guī)模過大，存在鋪張浪費現象；二是預算外資金管理不嚴，沒有做好財政專戶管理工作，部分預算外資金游離于財政監(jiān)督管理之外。

二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的對策

1、轉變觀念，培育主體財源，夯實財政實力

發(fā)展經濟、培植財源是解決財力緊張的根本舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在發(fā)展經濟、培植財源方面必須抓好以下三點：一是要夯實農業(yè)，壯大工業(yè)，培育主體財源。要突出地方特色，立足實際，以市場為導向，把有特色、有優(yōu)勢的產品發(fā)展起來，形成規(guī)模，壯大支柱產業(yè)，形成主體財源。二是搞活三產。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設，繁榮市場，增強農村經濟的活力。三是在培植財源方面要找準方向，財政資金退出競爭性領域，擴大服務領域，從改善經濟環(huán)境、為經濟發(fā)展服務方面做好財源培植工作；要把財源培植工作的最終點放在增加可用財力上，通過資金扶持、政策引導等方面出發(fā)，積極培植財源，以增加地方財政收入。

2、依法理財，依法治稅，強化收入征管

一是加強稅收執(zhí)法力度，理順稅收秩序，堅決杜絕財稅工作中的挖稅、買稅、財政“空轉”等違法違紀行為和不規(guī)范的現象。二是優(yōu)化稅收環(huán)境。在稅收管理中堅決打擊各種偷稅、漏稅、騙稅和暴力抗稅行為，強化稅收征管工作。

3、加強預算外資金管理，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合財力

認真貫徹執(zhí)行國家關于加強預算外資金管理的有關規(guī)定及其配套管理辦法，促進預算外資金管理的規(guī)范化，加強票據源頭控制，以票據的“發(fā)、審、驗、核、查、銷”為管理手段，以票管費，加強財政監(jiān)管，堵塞漏洞。進一步完善“罰繳分離”、“票款分離”、“銀行代收”的管理體制，嚴格實行“收支兩條線”；嚴格取消各單位過渡性銀行帳戶；加強財政統(tǒng)籌力度，增強財政綜合財力。

4、加強監(jiān)督，維護財經紀律秩序

一是要強化財政監(jiān)督職能，建立健全財政監(jiān)督與管理相結合的機制。二是建立健全內部互相約束、互為協調配合的約束機制，強化內部監(jiān)督。三是建立健全財稅社會監(jiān)督體系，財政部門要與人大、紀檢、審計相配合，建立內外監(jiān)督相結合，行政監(jiān)督和社會監(jiān)督相結合，事前、事后監(jiān)督相結合，日常監(jiān)督和重點檢查相結合，形成強有力的財政監(jiān)督體系。

5、嚴格管理，增收節(jié)支減債務

一是建立健全財務管理制度，規(guī)范收、管、用行為。二是積極爭取上級財政的轉移支付。三是民主理財，以節(jié)支促增收，嚴格控制招待費、租車費、電話費、會議費等彈性較大的支出。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部要率先垂范，廉潔自律，建立一支勤政務實、清正廉潔的干部隊伍。

第五篇：對地方政府性債務的調查與思考

對地方政府性債務的調查與思考

地方政府性債務是地方政府機關、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經濟組織以政府名義向國內外或境內外承借或擔保，政府負有直接或間接償還責任的債務。近幾年來，安陸市為促進經濟發(fā)展，改善城市基礎設施建設，一方面逐步加大了資金投入力度，另一方面，政府性債務余額逐年上升，債務負擔越來越重。

一、地方政府性債務基本情況

從債務構成看，截止2009年12月31日，安陸市地方政府性債務余額為58476萬元（不含政策性掛賬債務72664萬元），其中：直接債務54819萬元，占債務總額的93.7%；擔保債務3657萬元，占債務總額的6.3%。在直接債務中，一般公共服務7970萬元，占直接債務總額的14.5%；財政部門6754萬元，占直接債務總額的12.3 %；教育4077萬元，占直接債務總額的7.4%；城市社區(qū)1966萬元，占直接債務總額的3.6%；農林水1793萬元，占直接債務總額的3.3%；開發(fā)區(qū)11575萬元，占直接債務總額的21.1 %；交通運輸17610萬元，占直接債務總額的32.1%；其他公共安全、電力信息、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、糧油物資儲備等3074萬元，占直接債務總額的5.7%。在擔保債務中，社會保障和就業(yè)44萬元，占擔保債務總額的1.2%；醫(yī)療衛(wèi)生601萬元，占擔保債務總額的16.4%；農林水3012萬元，占擔保債務總額的82.4%。

從債務來源看，直接債務來源中：政策性銀行12736萬元，占直接債務總額的23.2%；上級財政4414萬元，占直接債務總額的8.1%；非銀行金融機構3199萬元，占直接債務總額的5.8%；商業(yè)銀行1963萬元，占直接債務總額的3.6%；農業(yè)綜合開發(fā)515萬元，占直接債務總額的0.9%；其他31992萬元，占直接債務總額的58.5%。擔保債務來源中：外債轉貸3613萬元，占擔保債務總額的98.8%，其中：世界銀行3012萬元、外國政府601萬元；商業(yè)銀行（中國農業(yè)銀行）44萬元，占擔保債務總額的1.2%。

從債務指標看，不含政策性掛賬債務，2009年政府性債務余額58476萬元，占當年全市國內生產總值75億元7.8%，比2008年上升了0.5個百分點，一定程度上反映出政府債務總量對全市經濟的影響力度加大。當年一般預算支出131713萬元，不含政策性掛賬的債務余額占一般預算支出的44.4%，如果把政策性掛帳債務計算在內，則這一比例高達99.5%，這兩個比例反映出財政支出過分依賴債務收入，財政處于脆弱的狀態(tài)，并對財政的未來發(fā)展構成了潛在的威脅。

從收入和人平負債看，2009年全市一般預算收入為22095萬元，債務總額131140萬元，為一般預算收入的5.9倍，不含政策性掛賬的債務余額58476萬元，為當年一般預算收入的2.6倍，為當年可用財力的0.7倍；按全市62萬人口計算，人平負債943元；按17510名財政供養(yǎng)人員計算，人平負債高達33396元。

二、地方政府性債務管理存在的問題

（一）對政府債務的潛在風險認識不夠

部門在借款、貸款以爭取項目、籌集資金或財政部門為其擔保時，缺乏風險分析，不能做到預之以謀，往往只強調項目的重要性和未來預期收益，很少考慮到由此而形成的債務及風險，特別是由此而引發(fā)的或有負債和或有風險，為日后出現償債困難埋下隱患。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的債務管理，債務不斷增加

一方面，沒有成立統(tǒng)一的債務管理機構，舉債主體分散，債務管理權限不集中，不能達到規(guī)范管理的目的。安陸市現有舉債主體包括市鄉(xiāng)兩級政府、教育、農林水、城市社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生等37個主管部門，債權人涉及到政策性銀行、商業(yè)銀行、非銀行金融機構、上級財政以及其他單位和個人。除財政部門對上舉借的債務外，其他單位的債務未納入財政部門賬務核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務甚至沒有債務管理人員。另一方面，由于沒有建立舉債評估機制，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債行為沒有受到有效控制，存在隨意舉債、各自為政和擴大投資規(guī)模的現象，導致債務規(guī)模不斷擴大。

（三）債務風險指標高，風險加劇

參照歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》和國內成功經驗，政府債務風險的三個綜合評價指標中，債務依存度（債務余額占財政支出的比率）一般不超過20%，債務負擔率（債務余額占GDP的比重）一般在10%以內，債務償還率（負債還本付息額占財政收入的比重）一般在10%左右。從安陸的情況看：債務依存度①=58476÷131713=44.4%，債務依存度②=131140÷131713=99.5%，債務負擔率=58476÷750000=7.8%，債務償還率=8662÷22095=39.2%，除債務負擔率控制在警戒線內以外，債務依存度、債務償還率均遠遠超過了警戒線，存在著嚴重的債務風險。

（四）債務監(jiān)督制衡機制不全，償債責任難以落實，償債壓力沉重

由于缺乏強有力的債務約束機制，單位還款能拖則拖，導致債務余額越來越大。債務余額較大的單位，因資金有限，無力全部清償。債務余額較小的單位，也沒有合理地利用資金進行清償。2009年底全市逾期債務總額36270萬元，比2008年逾期債務20311萬元增加15959萬元，實際清收償還8662萬元，僅占當年債務余額的14.8%。在有限的財政收入與需要滿足的剛性支出（如政府運轉、人員開支、社會保障等）之間存在著巨大缺口的情況下，地方政府既要發(fā)展本地經濟，搞好城市建設，辦好社會公益事業(yè)，維護社會穩(wěn)定，又要擠出一部分資金償還到期債務本息。2009年底未到期債務22207萬元，其中：2010年3685萬元、2011年3049萬元、2012年3598萬元、2013年4011萬元、2014至2018年5967萬元、2019至2024年1896萬元，償債壓力十分沉重。

（五）政策性掛賬債務長期懸而未決

安陸市糧食企業(yè)政策性虧損掛賬高達68952萬元，財政部門除以前每年從糧食風險基金配套資金中解決一部分用于償付利息外，2009年預算只安排了糧食掛帳貼息資金310萬元支付利息，連續(xù)5年沒有能力償付本金，此外還有供銷企業(yè)政策性虧損掛賬3712元。政策性掛賬已成為地方政府的沉重包袱。

三、地方政府性債務形成的原因

（一）財政支出范圍過大

建立公共財政，提高均等化服務水平，使地方政府事權擴大，財政支出也不斷增加。一方面，公用經費、人員經費增長較快，保工資、保運轉壓力增大，另一方面，加強社會保障，實施醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障，增加公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務教育投入，加強基礎設施建設和環(huán)境保護等，都要增加財政支出。財政支出范圍過大是誘發(fā)財政赤字，導致地方政府債務風險的一個重要因素。

（二）經濟建設財力保障不足

隨著各項改革力度不斷加大，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經濟運行的財力明顯不足。地方政府為了促進經濟建設和社會事業(yè)發(fā)展，改變困難現狀，不得不舉債引進項目和資金。近幾年，安陸市僅用于開發(fā)區(qū)建設的債務達12700萬元，占總債務的26.6%，其中2008年新增的農副產品加工基地建設借款9000萬元，約占2008年全年新增債務的50%。此外，對一些公益性項目如基礎設施建設項目，政府本身旁無責貸，但這些項目帶來的的多是社會效益，經濟效益微乎其微，這類因財力所限而引進的項目，還款責任最終仍在政府身上，形成了政府債務。

（三）轉移支付制度不完善

分稅制以來，雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度不夠，上級對地方特別是省以下政府的財政轉移支付力度不能滿足地方正常運轉的需要。同時，在轉移支付中，專項轉移支付比重過大，一般轉移支付比重偏小，地方政府在可用財力有限的情況下只能舉債解決支出壓力。

（四）國有企業(yè)和糧食流通體制改革所致

對國有企業(yè)實行上收下放、抓大放小、改制重組、兼并破產等一系列改革，增加了地方政府對國有企業(yè)下崗職工安置、基本生活費、再就業(yè)以及養(yǎng)老金等方面的支出，加重了地方政府壓力。安陸市原三家省屬企業(yè)安棉集團、湖北鋁廠和東方紅糧機下放地方管理，相繼改制，共需安置職工9677人，需安置資金2.677億元。由于企業(yè)經營不景氣，安陸市為此消耗了巨額財力。全部安置7249名職工，支付職工的安置補償資金達21000多萬元，其中，資產處置收入和上級補助資金14000萬元，通過各種途徑借款7000多萬元。僅安棉集團，安置下崗職工的各類資金總額需1.394萬元，目前只從國家開發(fā)銀行借款3000萬元，省級補助2000萬元，雖然地方政府每年都安排一定資金予以解決，仍然是杯水車薪。推行以“敞開收購、順價銷售”為主要內容的糧食流通體制改革，由于多種原因，形成了巨額的糧食企業(yè)財務掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

（五）專項清理形成的債務 2000年中央拿出專項借款對農村合作基金會進行清理，安陸市申請3940萬元專項用于兌現農民的股金，由財政承借承還，全市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均有基金會借款。該借款至今有3097萬元尚未歸還。

（六）擔保貸款形成的債務

擔保債務余額3657萬元中，98.8%屬于外債轉貸。在10個國際金融組織貸款和外國政府貸款項目中，有六個項目是由政府和財政局承諾擔保，由政府還款的一類項目，在這類項目中，很多借款單位不能按時還款，而上級財政每年到期按協議扣款，造成這些擔保債務最終成為地方政府的還款壓力。如世行貸款的安陸市三水廠建設項目，2003—2009年安陸市財政局共對上還貸978萬元，而三水廠僅歸還安陸市財政局719萬元，財政為此項目共墊付資金259萬元。還有四個項目是由政府和財政局承諾擔保，由業(yè)主負責還款的二類項目。這類項目的還款也不理想，財政墊款額度越來越大，導致按照貸款協議規(guī)定應由項目單位還款的工程逐漸形成了財政買單工程。

四、防范和化解政府債務的措施和建議

政府債務是一把雙刃劍，一方面可以促進地方經濟發(fā)展，提升政府公共服務能力，另一方面，債務的急劇累積潛伏著巨大的債務風險，處理不好，很可能破壞地方經濟平穩(wěn)運行的基礎。因此，必須加強對地方政府性債務的管理，防范和化解債務風險。

（一）樹立正確的債務風險觀，全力發(fā)展經濟

經濟要發(fā)展，就要舉債，只有把經濟搞上去了，所借債務才有雄厚的償還基礎。要全力發(fā)展縣域經濟，解決經濟發(fā)展速度緩慢、財源單一的不合理狀況，壯大財政收入規(guī)模，增強地方財政實力。要正確處理發(fā)展和舉債的關系，樹立舉債為了發(fā)展的觀念，強化責任和憂患意識，切實把每一筆舉債資金都用出效益。要在實際工作中做好債務風險分析，堅持收益與風險對等的原則，在設計建設項目的預期收益時，充分考慮有無還款能力。同時，要根據地域條件和實際能力，合理控制債務規(guī)模，做到舉債適度，促進發(fā)展與舉債的良性互動。

（二）建立規(guī)范化的轉移支付制度

進一步完善財政轉移支付制度，堅持公共產品供給均等化原則，按照地方經濟發(fā)展水平和財政收入情況，加大對縣級的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力。調整轉移支付項目結構，加大一般轉移支付力度，減少專項轉移支付，增加用于均等化的資金，減少非均等化方面的資金，使地方轉移支付制度逐步走向規(guī)范合理，切實發(fā)揮轉移支付資金的作用，以減輕地方政府壓力，縮小地方政府債務規(guī)模。

（三）編制政府債務預算

在做好政府債務收支計劃的基礎上，將政府債務的舉借、償還納入市、鄉(xiāng)政府財政預算或部門綜合預算。債務預算一經編制，嚴格按規(guī)定控制新債，杜絕隨意舉債。按照責、權、利相結合的原則，建立償債準備金制度，償債準備金一般為年初政府債務余額的5%左右。償債準備金一方面可以從預算中安排，從土地收入、國有資產收益中提取一部分，另一方面，可以從建設項目收益及項目單位的其他收入中集中一部分，實行專戶儲存，專項用于償還貸款。

（四）健全政府債務管理機制

1、設立政府債務管理中心。明確政府債務管理機構的工作職責和權限，實行政府債務由財政部門統(tǒng)一管理，計委、項目辦、財政部門相互配合。細化舉債審批程序，建立“借用還”與“權責利”相統(tǒng)一的債務管理體制。對債務資金的使用，由債務管理中心根據貸款的到位情況對項目實施進行全過程監(jiān)管。項目實施后，督促債務單位和部門嚴格履行協議，落實還款責任。

2、健全政府債務擔保機制。嚴格按照《擔保法》的規(guī)定，對競爭性經營項目，采取借款單位向貸款機構借貸直貸方式，財政不予擔保。確需財政擔保的項目，要根據項目的性質和特點，建立財產抵押制度，明確債務責任，規(guī)范償債合同。堅持在政府統(tǒng)籌安排下，實行財政部門歸口管理債務和債務資金審核，堅決避免出現部門舉債仍由財政兜底的局面。

3、強化政府債務監(jiān)督管理。對政府債務項目，債務監(jiān)督管理部門要加強檢查，及時發(fā)現和處理問題，促進項目按計劃有序實施。政府重大舉債項目，要實行工程監(jiān)理或財政專管員制度，對舉債項目的建設及財務活動進行全程監(jiān)管；設立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監(jiān)督；加強對政府債務償債責任人的違紀違規(guī)行為的查處，對非法挪用、侵占債務款，依法追究其刑事責任。

（五）全力清償和化解債務

要積極清查老債，消化債務存量。按照債務的發(fā)生時間、原因、還本付息等情況，建立債務臺帳，強化償債責任，落實償債途徑。對應由財政償還的政府公共職能項目，積極用償債準備金，分清輕重緩急，有計劃地進行償還。對經營性負債項目，嚴格落實償債協議，執(zhí)行償債合同。對部門舉債項目，按照“誰舉債、誰償還”的原則，督促部門制訂和落實償債計劃。對政策造成的債務，積極爭取政策支持，包括化債補助、延期還款、調減利率標準等優(yōu)惠措施。特別是糧食虧損掛帳、農金會借款等，建議上級分據實核銷應償還本金指標，減輕地方政府負擔。

（六）充分挖掘收入潛力

建立償債準備金，及時償還到期債務，控制債務風險指標，要有相應的財力支持，在當前地方財力吃緊的情況下，要做好這一點，必須充分挖掘收入潛力。一是加強非稅收入管理，確保收入應收盡收，增加財政收入。二是加強國有資產管理，當前要重點推進行政事業(yè)單位資產管理改革，力爭改革取得階段性成果。三是加強對土地收入的征收管理。土地收入是地方政府償還負債的主要資金來源，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府債務還款來源的穩(wěn)定性。要綜合分析現有土地存量、土地價格等指標，完善土地使用轉讓程序，規(guī)范土地使用轉讓行為，加大土地收入收繳力度，堵塞收入漏洞。

課題組長：高清平

成員：董小玲 李儒智 孫伯亞 段春喜

執(zhí) 筆：曾武 熊德貴