第一篇：中國環境保護戰略政策70年歷史變遷與改革方向

中國環境保護戰略政策70年歷史變遷與改革方向

戰略政策發展演變歷程

1.1

非理性戰略探索階段(1949—1971年)

建國伊始，國家主要任務是盡快建立獨立的工業體系和國民經濟體系，加上當時人口相對較少，生產規模不大，環境容量較大，整體上經濟建設與環境保護之間的矛盾尚不突出，所產生的環境問題大多是局部個別的生態破壞和環境污染，尚屬局部性的可控問題，未引起重視，沒有形成對環境問題的理性認識，也沒有提出環境戰略和政策目標。盡管政府提出了厲行節約、反對浪費、勤儉建國的方針，倡導了“愛國衛生”和“除四害”等運動，但主要是針對當時物質匱乏、環境污染威脅到人的生存時的本能反應，并不是有目的地解決環境污染問題[1]。該階段只是在水土保持、森林和野生生物保護等一些相關法規中提出了有關環境保護的職責和內容[2-3]，包含了一些原始性的環境保護要求[4]。這一時期的國民經濟建設中開始出現一些環境保護萌芽，但總體上是一個非理性的戰略探索階段。“一五”時期，工業建設布局將工業區和生活區分離，建設以樹林為屏障的隔離帶，減輕工業污染物對居民的直接危害[5];大躍進期間，“大煉鋼鐵”導致“三廢”放任自流，污染迅速蔓延;從1966年5月開始的“文革”──“十年**”，環境污染與生態破壞也迅速地由發生期上升到爆發期[3]。

1.2

環境保護基本國策：建立三大政策和八項管理制度(1972—1992年)

該階段是我國環保意識從啟蒙期逐步進入初步發展的階段，最后提出“環境保護是基本國策”。

從“十年**”以階級斗爭為綱到改革開放以經濟建設為中心時期，鄉鎮企業不斷發展壯大，環境保護工作沒有及時跟上經濟發展形勢，對鄉鎮企業的環境污染監管處于失控狀態，所造成的環境問題十分嚴重。1972年發生的大連灣污染事件、薊運河污染事件、北京官廳水庫污染死魚事件，以及松花江出現類似日本水俁病的征兆，表明我國的環境問題已經到了危急關頭;同年6月5日，聯合國第一次人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，在周恩來總理的關心推動下，我國派代表團參加了會議，自此政府開始認識到我國也存在嚴重的環境問題，并且環境問題會對經濟社會發展產生重大影響。1973年第一次全國環境保護會議召開，拉開了環境保護工作的序幕[6]。之后一段時期內，環境保護在我國的社會經濟發展中的地位和作用不斷提升。1982年，國家設立城鄉建設環境保護部，內設環境保護局，結束了“國務院環境保護領導小組辦公室”10年的臨時狀態[7]。1983年12月，第二次全國環境保護會議明確提出了“環境保護是一項基本國策”。1988年建立了直屬國務院的原國家環境保護局，自此環境管理機構成為國家的一個獨立工作部門開始運行。

該階段主要推進“三廢”綜合治理，環境管理基礎制度逐步確立[8]。1979年9月，我國第一部環境法律──《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布，標志著我國環境保護開始步入依法管理的軌道，其中明確規定了環境影響評價、“三同時”和排污收費等基本法律制度，并于1989年對其進行了修訂，為實現環境和經濟社會協調發展提供了法律保障。1981年，國務院發布《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》，提出了“誰污染、誰治理”的原則。1982年頒布《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度正式建立。1989年4月底，在第三次全國環境保護會議上，系統地確定了環境保護三大政策和八項管理制度，即預防為主、防治結合，誰污染誰治理和強化環境管理的三大政策，以及“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度、環境目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。這些政策和制度，先以國務院政令頒發，后進入各項污染防治的法律法規在全國實施，構成了一個較為完整的“三大政策八項管理制度”體系，有效遏制了環境狀況更趨惡化的形勢[9]，一些政策直到今日仍還在發揮作用。

1.3

可持續發展戰略：實施強化重點流域、區域污染治理(1992—2000年)

1992年，聯合國召開環境與發展大會，通過了《21世紀議程》，大會提出可持續發展戰略。1994年3月，國務院通過《中國21世紀議程》，將可持續發展總體戰略上升為國家戰略，進一步提升了環境保護基本國策的地位.最具代表意義的是，1998年原副部級的國家環境保護局被提升為正部級的國家環境保護總局。但由于這一階段我國工業化進程開始進入第一輪重化工時代，城市化進程加快，伴隨粗放式經濟的高速發展，環境問題全面爆發，工業污染和生態破壞總體呈加劇趨勢，流域性、區域性污染開始出現，各級政府越來越重視污染防治工作，環保投入不斷增大，污染防治工作開始由工業領域逐漸轉向流域和城市污染綜合治理。

1994年淮河再次爆發污染事故，標志著我國因歷史上污染累積帶來的環境事故已進入高發期。同年6月，由原國家環境保護局、原水利部和河南、安徽、江蘇、山東沿淮四省共同頒布《關于淮河流域防止河道突發性污染事故的決定(試行)》。這是我國大江大河水污染預防的第一個規章制度。1995年8月，國務院簽發了我國歷史上第一部流域性法規──《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確了淮河流域水污染防治目標[10]。1996年，《中國跨世紀綠色工程規劃》作為《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》的一個重要組成部分，按照突出重點、技術經濟可行和發揮綜合效益的基本原則，提出對流域性水污染、區域性大氣污染實施分期綜合治理。流域層面啟動實施“33211”工程，即“三河”(淮河、遼河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩控區”(二氧化硫控制區和酸雨控制區)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重點集中力量解決危及人民生活、危害身體健康、嚴重影響景觀、制約經濟社會發展的環境問題[11]。

該階段開始啟動重點城市環境治理。1998年我國政府批準劃定了酸雨控制區和二氧化硫控制區，涉及27個省(自治區、直轄市)的175個城市/地區，總面積約為109×104km2，推進“兩控區”大氣污染防治。其間，大部分城市實施燃煤鍋爐改造，推廣清潔能源的使用，建立高污染燃料禁燃區，并開始規模建設城市污水治理設施，采取大氣污染治理措施，大大改善了城市環境質量。這一時期，城市環境綜合整治和城市環境綜合整治定量考核開始實施，初步建立了以環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、創建環境保護模范城市為主要內容的一套具有中國特色的城市環境管理模式。

1.4

環境友好型戰略：控制污染物排放總量，推進生態環境示范創建(2001—2012年)

黨的十六大以來，中共中央、國務院提出樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會等新思想、新戰略、新舉措。2005年3月12日，胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上提出，要“努力建設資源節約型、環境友好型社會”。黨的十六屆五中全會指出，要加快建設資源節約型、環境友好型社會，并首次把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。2006年4月召開的第六次全國環境保護大會，提出了“三個轉變”的戰略思想。2011年12月召開的第七次全國環境保護大會，提出了“積極探索在發展中保護、在保護中發展的環境保護新道路”。

這一時期，我國經濟高速增長，重化工業加快發展，給生態環境帶來了前所未有的壓力，中共中央、國務院審時度勢，著力實施污染物排放總量控制[12]。總量控制制度最早是在1996年8月印發的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中提出的，其中明確要求“要實施污染物排放總量控制，建立總量控制指標體系和定期公布制度”。“九五”期間實施的《全國主要污染物排放總量控制計劃》，明確提出了“一控雙達標”的環保工作思路。“十五”期間雖然制定了主要污染物排放量減少10%~20%的目標，但五項總量控制指標并未完成，基本上是“有總量無控制”，總量控制目標“基本落空”。“十一五”期間總量控制提升到國家環境保護戰略高度，環境保護規劃實現了由軟約束向硬約束的轉變，其中將二氧化硫和化學需氧量作為兩項“剛性約束”指標。這一時期在總量控制制度設計、管理模式和落實方式上進行了大量創新，突破了“有總量、有控制、重考核”的制度關鍵，實施結構減排、工程減排、管理減排“三大減排”戰略，化學需氧量和二氧化硫雙雙超額完成減排任務。“十二五”期間，總量控制進一步拓展優化，在“十一五”二氧化硫和化學需氧量的基礎上，將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標;同時，將農業源和機動車納入控制領域。“十二五”末，四項污染物的總量控制計劃圓滿完成[13]。在總量減排推進過程中，環保投入大大增加，“十五”期間較“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超過1%;“十一五”期間進一步加大，相當于過去20多年對環保的總投入[7]，有效提升了當時欠賬較大的環境基礎設施能力建設，全國設市城市污水處理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾無害化處理率由52%升至78%，火電脫硫裝機比重由12%升至82.6%。

這一時期，生態環境保護示范創建工作蓬勃開展，在全國初步形成了生態省(市、縣)、環境優美鄉鎮、生態村的生態示范系列創建體系。海南、浙江、福建等14個省(自治區、直轄市)開展了生態省(區)建設，近500個縣(市)開展了生態縣(市)創建工作。全國有389個縣(市)被命名為國家級生態示范區，629個鎮(鄉)被命名為全國環境優美鄉鎮。各地在生態示范創建過程中，大力發展生態產業，加強生態環境保護和建設，推進生態人居建設，培育生態文化，促進了所轄區域社會、經濟與環境的協調發展。圍繞環境保護的重點城市，啟動了大規模城市環境綜合整治，相繼評選出70多個“環境保護模范城市”[8]。大力開展節約型機關、綠色學校創建、綠色社區創建等社會環保示范創建活動。

同時，在環境友好型戰略驅動下，這一時期的環境監管和政策管理整體能力進一步提升。2008年成立環境保護部，組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六大區域環境保護督察中心;并且，在實行總量控制、定量考核、嚴格問責的同時，多種政策綜合調控開始受到重視，從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題[14]，政策體系基本成型。《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規適應新形勢再次進行修改，《放射性污染防治法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》相繼出臺;2006年中央財政預算賬戶首次設立“211環境保護”科目，在財政預算賬戶里開始有了環保戶頭，為以后深化環保財政改革打下了基礎;排污權交易、生態補償、綠色信貸、綠色保險、綠色證券等環境經濟政策試點啟動并逐步落地實施;2008年，國家衛星環境應用中心建設開始啟動，環境與災害監測小衛星成功發射，標志著環境監測預警體系進入了從“平面”向“立體”發展的新階段。2005年2月16日，《聯合國氣候變化框架公約》締約國簽訂的《京都議定書》正式生效，《中國應對氣候變化國家方案》出臺，中國積極參加多邊環境談判，以更加開放的姿態和務實合作的精神參與全球環境治理。

1.5

生態文明戰略：推進環境質量改善和“美麗中國”建設(2013年至今)

自2013年黨的十八屆三中全會召開以來，以習近平同志為核心的中共中央把生態文明建設擺在治國理政的突出位置。黨的十八大通過的《中國共產黨章程(修正案)》，把“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入《黨章》，這是國際上第一次將生態文明建設納入一個政黨特別是執政黨的行動綱領中。中央把生態環境保護放在政治文明、經濟文明、社會文明、文化文明、生態文明“五位一體”的總體布局中統籌考慮，生態環境保護工作成為生態文明建設的主陣地和主戰場，環境質量改善逐漸成為環境保護的核心目標和主線任務，環境戰略政策改革進入加速期[15]。2015年4月，《關于加快推進生態文明建設的意見》對生態文明建設進行全面部署;2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出到2020年構建系統完整的生態文明制度體系。

2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把生態文明和“美麗中國”寫入《憲法》，這就為生態文明建設提供了國家根本大法遵循。特別是在2018年5月召開的全國第八次生態環境保護大會上，正式確立了習近平生態文明思想，這是在我國生態環境保護歷史上具有里程碑意義的重大理論成果，為環境戰略政策改革與創新提供了思想指引和實踐指南[16]。習近平生態文明思想已經成為指導全國生態文明、綠色發展和“美麗中國”建設的指導思想，在國際層面也提升了世界可持續發展戰略思想。

這一階段圍繞全面建成小康社會目標建設，改善環境質量成為環境保護工作的核心，也是響應社會的迫切需求，環境政策改革呈現了前所未有的巨大進展[17]：①環境法治體系向系統化和縱深化發展。2014年4月我國修訂完成了《環境保護法》，這是對1989年版本25年后的新修，被稱為“史上最嚴”的環保法;隨后，《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相繼完成修訂;新出臺的《環境保護稅法》《土壤污染防治法》等也開始實施。②環境監管體制改革取得重大突破。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會明確提出實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，這有望大幅度提升我國生態環境監管能力。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議批準《國務院機構改革方案》，組建生態環境部，統一實行生態環境保護執法。③推進建立最嚴格的環境保護制度。隨著污染治理進入攻堅階段，中央深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，部署污染防治攻堅戰，建立并實施中央環境保護督察制度，以中央名義對地方黨委政府進行督察，如此高規格、高強度的環境執法史無前例。④環境經濟政策改革加速。明確了建立市場化、多元化生態補償機制改革方向，補償范圍由單領域補償延伸至綜合補償，跨界水質生態補償機制基本建立;全國共有28個省(自治區、直轄市)開展排污權有償使用和交易試點;出臺了國際上第一個專門以環境保護為主要政策目標的環境保護稅，也意味著自1982年開始在全國實施的排污收費政策退出歷史舞臺;加快推進建設綠色金融體系，由我國主導完成的《2018年G20可持續金融綜合報告》得到了世界各國的認同[18]。

環境戰略政策體系構建

經過新中國成立70年的變遷和發展，我國基本形成了符合國情的、較為完善的環境戰略政策體系，對環境保護事業發展發揮了不可替代的支撐作用，為深入推進生態文明建設和實現“美麗中國”偉大目標提供了重要政策保障。這一體系主要包括生態文明和環境保護的法律、體制、責任制、政策、共治等五大領域和方面。

2.1

生態文明和環境保護法律體系

從1978年《憲法》首次將環境保護列入，1979年我國第一部環境法律──《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布，2014年完成新一輪《環境保護法》重大修訂，到2018年3月生態文明進入《憲法》，我國的環境保護法律體系隨著環保工作的不斷推進，經歷了一個逐步建立、發展和完善的過程。其中，依法治國為環境保護提供了強大動力，對環境保護法律體系建設起到了決定性作用。我國不僅在《憲法》《民法通則》《刑法》等基本法律中明確了有關資源利用和生態環境保護的規范要求，而且在《城鄉規劃法》《循環經濟促進法》等社會經濟發展和資源開發利用等相關法律中也明確了環境保護的立法目標;在生態環境保護領域，水、氣、土、固廢等各要素污染防治法以及環境影響評價、野生動植物保護等專項法或單行法已經出臺實施并不斷完善，共制定環保法律13部，資源保護與管理法律20余部，生態環保行政法規30余部，基本形成了以《環境保護法》為龍頭的法律法規體系，特別是新修訂的《環境保護法》為環境保護主管部門增設了查封、扣押執法權限，并在處罰方式上增加了行政拘留、按日計罰等硬手段，最高人民法院設立環境資源審判庭，開啟了系統的環境司法專門化改革，加上實施最嚴格的環境執法，長期以來“環境違法是常態”的局面正在扭轉。2018年全國實施行政處罰案件18.6×104件，罰款數額152.8×108元，同比增長32%，是新《環境保護法》實施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生態文明和生態環境保護體制

新中國成立70年來，我國環境行政機構歷經五次重大跨越，環保機構不斷升格，生態環保職能逐步健全，環保機構和能力不斷增強，環境監管不斷提升。“三廢”污染催生了國務院環境保護領導小組的成立。隨著環境污染問題的持續加劇，環保工作日益成為政府日常工作的重要部分，臨時性的環保機構已不適應時代的需要，國家環境保護局、國家環境保護總局、環境保護部在各個環保歷史階段的需要下相繼設立。隨著生態環境問題越來越需要整體性考慮，生態環境保護職責分散交叉、所有者與監管者職責不清的問題越來越突出，實施生態環境統一監管，增強生態環境監管執法的統一性、權威性、有效性就進入了改革議程，2018年成立生態環境部。新成立的生態環境部的基本職責定位統一行使生態環境監管，重點強化生態環境制度制定、監測評估、監督執法和督察問責四大職能，堅持所有者與監管者分離，污染防治與生態保護實施統一監管執法，污染治理實施城鄉統一監管。為了解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任、地方保護主義對環境監測監察執法的干預等突出問題，省級以下環保機構監測監察執法垂直管理改革啟動并逐步推進。長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖七大流域生態環境監督管理局設立，作為生態環境部設在七大流域的派出機構，主責流域生態環境監管和行政執法相關工作，海河、珠江、太湖流域還統籌了相關海域生態環境監管，太湖統籌了東海海域的監管職能，統一為生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局。日益完善的生態環境保護體制改革為我國新時代生態環境保護工作打下了扎實的體制基礎。

2.3

符合國情的生態環境目標責任制

我國在通過行政性管制政策來推進落實黨委政府和企業的環境責任方面開展了許多創新性探索。自20世紀80年代以來，逐步探索出一條具有中國特色的環境保護目標責任體系和問責機制：1989年的《環境保護法》確立了地方各級人民政府對轄區環境質量負責制;“十一五”開始實施主要污染物減排目標責任考核;“十二五”增加了主要污染物減排指標，減排目標責任體系注重約束性指標完成情況，開始關注政府相關部門常態化的環境保護分工機制;“十三五”期間，環境目標考核從強調主要污染物總量減排調整到以環境質量為核心，特別是污染防治攻堅戰和藍天保衛戰的考核體系得到了進一步加強，強調建立生態環境保護領域相關部門常態化的分工機制。2016年以后，我國的環境保護目標責任體系建構進入了新階段，引入了生態文明建設綜合評價考核和中央環保督察制度，通過建立領導干部生態環境損害終身追責制度和生態環境保護督察制度來落實“黨政同責、一崗雙責”[19]，目前完成了全國31個省(自治區、直轄市)的中央環保督察和“回頭看”，各級黨委和政府的生態環境保護責任通過制度得到了落實。在企業生態環境責任方面，推動從以環境影響評價為主向環境影響評價、排污許可、企業環境信息公開、生態環境損害賠償共抓轉變，正在建立以排污許可證為核心的固定污染源監管制度。目前，企業環境信息公開制度不斷健全，生態環境損害賠償進入全國試行階段，全國已經核發完成24個重點行業約4×104張排污許可證，管控大氣污染物主要排放口48 556個、水污染物主要排放口33 083個。

2.4

生態環境市場經濟政策體系

環境經濟政策在我國環境政策體系中的地位總體上是一個上升發展趨勢。我國環境政策改革創新的歷史進程就是由過去單一命令控制型環境政策向多種環境政策手段綜合并用轉變的一個過程，在環境保護工作中越來越廣泛地運用環境經濟政策，手段越來越多，調控范圍也從生產環節擴展到整個經濟過程，作用方式也從過去的懲罰性為主向懲罰和激勵雙向調控轉變。目前已經形成了環保投資、環境稅費價格、生態補償、排污權交易、綠色金融等在內的政策體系，在籌集環保資金、激勵企業環境行為、提供環保動力方面發揮了重要作用。國家環境污染治理投資總體呈現增加趨勢，2017年達9 539×108元，占GDP的1.15%;已經建立綠色稅制，環境稅費改革已基本完成，資源稅、消費稅等環境相關稅收也在為適應生態文明建設要求進行調整;綠色金融成為推動生態文明建設和生態環境保護工作的重要力量，我國成為全球綠色金融的積極倡議者，目前已經構建形成綠色金融體系，2018年全國綠色信貸余額近90 000×108元，發行綠色債券1 963×108元，成為全球最大的綠色信貸和綠色債券市場;全國有20多個省(自治區、直轄市)開展了環境污染責任保險試點，2017年為16 000多家企業提供的風險保障金額約300×108元。積極創新探索運用市場機制與模式，財政部、住房城鄉建設部等相關部門積極推進在污水、垃圾處理領域探索實施PPP、環境污染第三方治理;截至2018年8月，排污權有償使用和交易地方試點一級市場征收排污權有償使用費累計118×108元，在二級市場累計交易金額72×108元，從未有任何一個國家像我國政府這樣大范圍探索排污交易試點，反映了我國政府對利用市場機制推進污染治理的強烈意愿。生態補償制度不斷完善，補償范圍基本覆蓋重點生態功能區與流域以及大氣、森林、草原、海洋等重點領域，初步形成了多元化生態補償格局。

2.5

多元有效的生態環境治理格局

新中國成立70年來，我國的環保發展史也是一個不斷強化治理主體責任、保護相關環境權益、推進環境共同治理的過程，實現了從初始的政府直控型治理轉向社會制衡型治理、從單維治理到多元共治的根本轉變，充分發揮各個治理主體的功能，逐步形成了黨委領導、政府主導、市場推動、企業實施、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。隨著環境影響評價、環境保護行政許可聽證、環境信息公開等系列立法政策的實施，到2018年《環境影響評價公眾參與辦法》的出臺，環境保護公眾參與制度的法制化、規范化程度不斷提高，從注重對公眾環境實體權益的保障，向同時重視公眾的環境程序權益方向發展，逐步形成了以政府治理為主導、社會各方積極參與的治理模式。政府通過多渠道、多方式公開環境信息，各級政府的網絡信息平臺成為公眾參與的重要平臺，包括專題聽證、投訴電話、信訪體系等多種方式，成為公眾參與的重要途徑。政府環境信息公開已成為社會各方參與和監督政府環境行為的一種重要手段，基本建立了企業環境信息公開制度建設，特別是上市公司環境信息公開制度，通過向社會各方提供便利渠道發揮社會公眾的監督功能。民間環保團體在環境教育、倡議和利益表達上所發揮的作用日益凸顯。此外，全國人大常委會通過對環境法律實施執法檢查，發揮了重要的監督作用。2018年以來，全國人大常委會開展了《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》執法檢查，為污染防治攻堅戰貢獻了“人大力量”。環境司法制度在不斷加強，加強環境司法能力建設、完善司法救濟功能越來越發揮重要作用，通過環境資源審判來落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度。

新時期環境戰略政策改革方向

我國目前已經形成了較為完善的環境戰略政策體系，為環境質量改善提供了堅實保障和支撐，但是依然面臨一系列挑戰。特別是社會主義基本矛盾變化對環境政策改革提出了新的要求，十九大報告明確指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”當前和今后一段時期，人民群眾日益增長的優美生態環境需要與更多優質生態產品的供給能力不足之間的矛盾依然突出。環境戰略政策改革需要回應社會基本矛盾變化產生的改革要求，通過繼續深化改革提供優質生態產品，為發展轉型階段提供新的動力。另外，環境政策無法滿足環境治理體系現代化建設新需要。當前的環境政策體系還存在對行政管制型、市場經濟政策和社會治理政策的邊界和分工不清、認識不到位等問題，各個治理主體發揮的作用不平衡，政府有形之手和市場無形之手關系沒有完全理順，環境政策體系尚未充分體現對各類治理主體的有效激勵和約束，社會各方主體的積極性和能動性尚未充分調動起來。因此，生態環境保護戰略、法規和標準體系仍需要順應環境質量轉型、環境健康維護、生態系統安全保障和生態環境保護統一監管的需要，適應“山水林田湖草”這一“生命共同體”統一保護、統一監管需求等做出不斷的改革和創新。

3.1

生態環境保護戰略基本走向

十九大報告提出了新時代生態文明建設的宏偉藍圖和實現“美麗中國”目標的戰略安排，2035年實現生態環境根本好轉、“美麗中國”目標基本實現。這需要保持和增強生態文明建設的戰略定力，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。到2035年之前，環境質量改善仍然是環境保護工作的主線，要繼續穩步推進水、大氣環境質量達標和土壤污染安全管控;協同推進氣候變化和大氣污染減排，促進實現2030年碳減排達峰目標和同期環境空氣質量改善目標。歷史性原因造成的結構性、布局性問題導致環境風險事故進入高發期，環境風險管控成為常態性工作，需要加快提升環境風險管控水平;隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入實踐，自然生態系統保護和修復，以及城市生態系統的保護和增值，已越來越受到廣泛關注;推進落實生態環境空間評價和分區分類管控，加強生態環境空間監管，成為生態環境保護的基礎性工作;形成黨委、政府、市場、社會等各方互相監督、互相促進的現代化治理格局，協調推進流域、區域、地方的高質量發展與高水平保護，提供更多的優質生態產品，以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

3.2

生態環境保護政策改革目標

生態環境保護政策改革的目標是實現環境治理體系現代化和環境治理能力現代化。環境治理體系現代化需要推進建立黨委領導、政府主導、市場實施、企業落責、社會參與的生態環境治理大格局，也要重視統籌發揮好人大、政協、法院和檢察院的作用，形成各司其職、互相監督、互相協作、互相促進、均衡有效的治理架構。環境治理能力現代化要強化生態環境保護政治建設，提升各級黨委生態環境治理的能力水平，落實各級黨委在生態環境治理中的領導責任;要落實政府的生態保護投入責任和生態環境質量目標達標要求，充分調動政府生態環境保護工作的積極性和能動性;要運用市場機制實現生態環境資源的優化配置，提高優質生態產品供給的效率水平;要實施最嚴格的環境管理和監管執法，落實企業污染治理的主體責任;要充分保障社會公眾環境權益，形成綠色生活和綠色消費的社會環境，發揮社會公眾的治理力量。

3.3

生態環境保護政策改革方向

新時期生態文明建設和“美麗中國”目標基本實現，對生態環境政策改革創新提出了新的歷史要求，生態環境保護政策創新正面臨著前所未有的歷史機遇，緊緊圍繞實現環境治理體系現代化和環境治理能力現代化，深入推進生態環境保護政策改革[19-20]。

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深化生態環境管理體制改革。環境管理體制改革是生態文明體制改革的關鍵和核心，基于生態系統的整體性，強調環境與發展的綜合決策和“山水林田湖草”的綜合管理，強調流域綜合治理和區域生態環境關聯性，強調所有者和監管者分離。研究成立中央生態文明建設指導委員會，強化對資源管理、經濟發展與生態環境保護的統籌決策協調;繼續完善國家、區域、流域、地方生態環境監管體制和能力建設，整合涉及土壤、農田、漁業水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物等所有生態保護和污染防治的監督管理內容，進一步突出生態環境的獨立性監督和生態環境統一監管;明確規范各相關部門的生態環境保護權責，加強跨部門、跨地區的統籌協調和陸海統籌協作;構建以國家公園為主體的自然保護地體系，重點完善自然保護地體系監管;推進中央機構改革后地方機構的職責鞏固和能力提高，強化基層生態環境監管執法能力，將農村生態環境監管工作納入統一監管體系，探索不同鄉鎮農村生態環境監管體制與模式。促進建立多元化、社會化生態環境監管，引入第三方機構參與企業環境行為的監管，彌補政府能力有限和監管不足的缺陷。

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構建生態文明和環境保護法治體系。開展相關法律法規的生態化“改造”，對不符合生態文明建設要求的進行修訂。推進長江流域、京津冀區域生態環境保護等立法。加快修訂《土地管理法》《循環經濟促進法》《礦產資源法》《固體廢物污染環境防治法》等法律，制定和完善自然資源資產產權、國土空間規劃和保護、國家公園、海洋、應對氣候變化、排污許可、生態補償、生態環境損害賠償、生態保護紅線、生物多樣性保護等方面的法律法規。推進綠色生產消費、生態環境教育等方面的相關立法，為生態文明體制改革提供法治保障。加強流域、區域和地方環境標準制定和實施的引導和規范，積極支持和推動地方制定地方環保法規或者規章。健全環境行政執法和環境司法銜接機制以及環境案件審理制度，強化公民環境訴訟權的司法保障，完善環境公益訴訟的法律程序。積極參與國際環境法合作，推動“一帶一路”環境標準建設。

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建立生態環境空間管控制度。國土空間的資源屬性和優化配置利用越來越受到重視，需要強化生態環境空間管控的前置引導作用，建立生態、大氣、水、土壤、海洋等要素環境管控分區，明確各要素空間差異化的生態環境功能屬性和管控要求，形成以“三線一單”為基礎的生態環境分區管控體系，作為生態環境參與國土空間規劃、政策和標準等的主要平臺，同時強調空間管控在生態環境保護規劃中的基礎性作用。強化生態環境空間管控要求的落地性，把“三線一單”作為環境綜合決策的手段，作為國土空間“雙評價”的前提或基礎，服務高質量發展，為區域開發、資源利用、城鄉建設、空間規劃和產業準入提供依據，為地方制定出臺有利于生態環境保護的土地、產業、投資等細化配套政策提供支撐，作為規劃環評、建設項目環評論證的基礎依據之一，為“放管服”改革提供支撐。推動生態環境空間管控的基礎數據規范化、技術方法科學化、管理制度完善化，形成基本完善的“三線一單”數據標準、技術規范、配套規整和管理政策。

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完善生態環境市場經濟機制。改革節能環保財政賬戶，健全生態環境財政預算制度，建立生態環境保護投入穩步增長機制，實現中央和地方生態環境財權和事權相匹配。探索建立生態產品核算和評價體系，建立政府主動購買生態產品的機制，在“綠水青山”優化“金山銀山”方面做好“加法”，增加生態公共產品有效供給。研究將揮發性有機物等特征污染物納入環境保護稅征收范圍，繼續推進資源稅、消費稅、所得稅、增值稅等環境保護相關稅種的綠色化。全面建立自然資源有償、生態環境補償、自然資源和生態環境損害賠償制度，建立市場化、多元化生態補償機制，特別是要建立充分體現地方發展權保障和生態產品貢獻的生態補償政策，加大對貧困地區和弱勢群體的補償力度，深入調整生態環境資源生產關系，從根本上理順經濟關系和生態環境資源關系，促進各方全面建立生態環境資源資產價值理念。推進生態環境權益交易，全面建立環境權益交易的MRV(監測-報告-核查)能力，完善交易平臺和市場，在全國范圍內推進碳交易市場，推進碳交易機制成為碳排放2030年達峰的重要手段。在國家綠色金融改革創新試驗區探索的基礎上，針對生態環境產品的市場化屬性，創新推廣不同的綠色金融產品，引導和鼓勵長江等重點流域以及粵港澳大灣區等重點區域探索設立綠色發展基金;繼續推進綠色信貸、綠色債券、環境污染責任險等，不斷完善建立綠色金融體系。推進綠色“一帶一路”建設和綠色貿易，從國內外統籌考慮生態環境質量改善。

24日下午，慶祝中華人民共和國成立70周年活動新聞中心舉辦第一場專題集體采訪活動，介紹有關閱兵活動安排。

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建設公眾廣泛參與的社會治理體系。地方各級人民政府、教育主管部門和新聞媒體，依法履行生態環境保護宣傳教育責任，把生態文明建設和生態環境保護作為踐行中國特色社會主義核心價值觀和貫徹落實習近平生態文明思想的重要內容;實施全民環境保護宣傳教育行動計劃，提高公眾環境行為自律意識，加快衣食住行向綠色消費轉變。建立生態環境監測信息統一發布機制，通過各種媒體手段公開大氣、水、土壤等生態環境信息，全面落實排污單位、監管部門、建設項目環境影響評價的信息公開，保障公眾環境信息知情權、參與權、監督權和表達權;健全環境立法、規劃、重大政策和項目環評等聽證和評價制度，在基層推進網格化監管和人民環保監督員制度，引導公眾和社會組織對政府環境管理與企業環境行為進行監督和深入參與;理順環境公益訴訟體制機制，及時化解群眾糾紛;建立健全環境輿論監測制度，提高環境社會輿情分析、研判和引導能力。

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夯實績效評估和責任機制。完善黨政綠色發展監測、統計、評價、考核、責任和獎勵體系，建立充分體現生態優先、綠色發展、地區特征和績效導向的政績考核評價體系和獎懲機制。建立盡職免責的環境監管制度，完善環保督察巡視、自然資源資產負債表、生態環境審計、領導干部自然資源資產離任審計、損害責任追究等制度，落實地方黨委政府生態環境保護責任。進一步推進生態環境督察制度化、規范化、精簡化，形成中央生態環境保護督察、部門生態環境保護專項督察、省級政府環境監察體系合理分工、高效協作的督察制度，發揮對生態環境違法違規行為的震懾和“靶向”監管落責功能，強化對地方黨委政府履責的監督力度，通過督察，強化落實“黨政同責”和“一崗雙責”。推進以排污許可、環境司法、損害賠償等落實企業主體責任，建立基于地方環境質量目標管理的排污許可證“一證式”管理制度，積極推動建立企業排污許可信息耦合企業環境信用評價，通過打破信息不對稱壁障，強化社會各方對企業環境行為的監管和激勵。

第二篇：中國社會保險行政管理體制的歷史變遷及改革方向思考

中國社會保險行政管理體制的歷史變遷及改革方向思考

一、中國社會保險行政管理體制的歷史變遷

(一)以內務部、勞動部、衛生部為主的“三部主管”格局(1949年10月-1954年8月)1949年10月19日,毛澤東同志主持召開中央人民政府委員會第三次會議,通過了政務院下屬委、部、會、院、署、行34個行政機構的決議,任命內務部、勞動部、衛生部三個部門負責社會保險的管理工作[1]。具體業務分工為:內務部干部司主管各級行政人員的社會保險等事務,勞動部勞動保險司主管企業社會保險事務,衛生部主管公費醫療保險事務。1950年10 月,干部司及其主管業務被劃入于1950年10月在政務院人事局基礎上重新組建的人事部。值得一提的是,受當時社會條件所限,這一時期的社會保險覆蓋面和保障程度都不高,但就企業勞動保險業務的行政機構管理體制而言,當時所執行的監督權和執行權相分離的經辦模式是值得充分肯定的。1951年2月26日,政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中明確規定:各大行政區工會組織對“所屬各省、市工會組織及其區域內產業工會組織的勞動保險工作,負指導督促之責”;中華全國總工會為“全國勞動保險事業的最高領導機關,督導所屬各地方工會組織、各產業工會組織有關勞動保險事業的執行”;各級人民政府勞動行政機關“監督勞動保險金的繳納,檢查勞動保險業務的執行,并處理有關勞動保險事件的申訴”;中央人民政府勞動部為“全國勞動保險業務的最高監督機關,貫徹勞動保險條例的實施,檢查全國勞動保險業務的執行”。這種“管辦分離”的行政執行原則也是這一時期社會保險不同于社會救濟與社會福利“管辦合一”行政管理體制的重要特點之一。受歷史條件所限,在當時正式的社會保障制度還未真正確立的情況下,雖然這一時期存在企業與機關事業單位社會保險分割化管理、社會保險覆蓋面和保障程度偏低等問題,但當時執行的內務部(后由人事部經辦)、勞動部、衛生部“三部門”主管,相關部門輔助配合的管理行政格局,以及企業勞動保險“管辦分離”的經辦模式對當時穩定社會局勢、鞏固政權、恢復生產起到的積極作用是值得肯定的。

(二)以總工會、內務部、衛生部為主的“三部主管”格局(1954年9月-1968年12月)1954年9月20日,第一屆全國人大一次會議制定和頒布的《中華人民共和國憲法》明確指出由國家舉辦社會保險,成為中國社會保險事業發展的里程碑。1954年至1959年在全國范圍內開展的行政機構精簡整頓工作使得這一時期的社會保險行政管理機構經歷了一定程度上的改革。1954年5月28日,政務院頒布《關于勞動保險業務移交工會統一管理的通知》,同年6月15日,勞動部、全國總工會下發《關于勞動保險業務移交工會統一管理的聯合通知》,對移交勞動保險業務、文件、撤銷勞動部門的勞動保險機構等做出了具體規定。此后,各級工會統管全部勞動保險工作。至此,在上一時期實行的執行權與監督權相分離的管理模式演變為執行權與監督權相統一的管理模式,形成了 工會參與擬法、政府立法、工會具體經辦的社會保險業務管理格局。進入20世紀50年代中期之后,在精簡機構政策的推動下,1959年7月,由國務院直屬的原人事局改由內務部管理,國家機關工作人員的社會保險業務也隨之劃歸內務部新成立的政府機關人事局管理,內務部的社會保障職能逐步得到加強。值得一提的是,這一時期衛生部新增的農村合作醫療保險業務成為這一歷史階段社會保險經辦管理體制演變中最值得肯定的成績。這一時期社會保險經辦機構依然傳承上一階段的三部門主管經辦模式,機關事業單位的社會保險與企業社會保險仍被分割在兩個管理部門,事實上,全國總工會取代勞動部經辦企業勞動保險業務意味著勞動保險經辦管理模式已經由上一時期的執行權與監督權相分離演變為實質上的“管辦合一”,這也標志著中國社會保險經辦機構管理體制“管辦不分”的開始。不能否認的是,在當時經濟水平極為有限的條件下,這一時期由衛生部經辦負責的農村合作醫療保險制度,不僅使衛生部門自身的職能得以增強,更推動了農村醫療衛生事業的發展。

(三)“文革”時期的社會保險經辦管理格局(1969 年1月-1976年底)1969年1月,內務部被

撤銷,其主管的包括機關事業單位社會保險在內的社會保障業務被分散到公安部、財政部、衛生部等部門接管,其中,國家機關工作人員的社會保險業務被國務院政工小組辦公室接管。1970年6月,勞動部被撤銷,成立國家計劃革命委員會,勞動部工作并入計委所屬的勞動局負責。直到文革后期,社會保險行政管理機構工作才逐步恢復正常。1975年9月,國家勞動總局成立,由國家計委代管,其主要職責之一便是負責管理企業勞動保險。1979年7月,勞動總局設置保險福利司,實施勞動保險擬法和部分管理工作,勞動總局管理職能的確立標志著社會保險經辦管理權利開始逐步向勞動部門轉移。此外,由于這一時期主管企業社會保險業務的全國總工會和地方工會組織被迫停止運轉,企業社會保險的籌資機制也發生了根本性改變。1969年2月,財政部頒布了《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》,規定國營企業一律停止提取勞動保險金,原在勞動保險金中開支的勞動保險費用,改在企業營業外列支。這一規定改變了企業勞動保險金的原有籌資機制,形成了待遇標準按國家規定執行, 費用由企業實報實銷的“企業保險”,標志著勞動保險由工會組織在全國范圍統籌調劑18年之后,轉為由企業自行支付勞動保險待遇。相對而言,衛生部門是社會保險主管部門在“文革”中受到沖擊最小的部門。雖然公費醫療制度受當時“極左”思想的影響,被誣蔑為修正主義,但在毛澤東同志的肯定和倡導下,農村合作醫療制度進入了快速發展時期,

第三篇：國企薪酬改革政策與方向

國企薪酬改革政策與方向

課程前言

按照論壇的要求，我想就經濟新常態下的國企薪酬的問題跟大家共同地作一些交流。就兩個方面的問題：第一，我們如何評價國有企業的薪酬分配的現狀和以往成效；第二個問題，目前國企的薪酬分配面臨的新形勢，因為這一次講新形勢、新狀態，還有是下一步的改革思路。就這兩個問題。

一、國企薪酬分配的現狀和成效

剛才翁教授和賀主任都講到了一個問題，國有企業的薪酬改革一直以來都是國有企業改革和建立現代企業的重要內容，同時，它也是國務院國資和地方國資委履行出資人職責的一項重要工作。國企的薪酬改革多年來，中央國務院一直高度重視，近幾年社會各界也普通關注。那企業職工也非常地關心。多年來，遵循市場化的改革方向，按照按勞分配與按生產要素分配相結合的分配原則，國有企業的薪酬分配緊緊圍繞著企業的改革發展，積極穩妥分階段地推進這項改革，在實踐中探索，在探索中不斷的創新。努力地構建與市場經濟要求相適應，符合市場經濟規律的和現代企業制度要求的薪酬分配的一個機制，這一點還是肯定的。

那總體來看，經過這么多年的實踐有這么幾個成效和大家分享。

第一，初步形成了與經濟效益聯動的收入分配的決定機制。效益導向的收入分配的決定機制在國有企業，特別是一部分競爭性的中央企業初步形成。那這個分配機制是確保分配的調控，既滿足國家的宏觀調控要求，又滿足企業的發展需要，同時還考慮社會的承受能力。國有企業的收入分配格局基本上是趨于合理的，收入分配的差距得到的一定的控制。那三中全會提出來，國有企業總體上已經同市場經濟相融合，在相融合的同時，薪酬分配改革初步地解決了計劃體制下國有企業干多干少一個樣的“大鍋飯”問題，基本建立了按貢獻進行分配的機制，促進了國有企業的發展，這是一個成效。

第二，構建起了與業績緊密聯系的高管薪酬管理制度體系。這個制度體系經過管理體制的有效規范和薪酬水平的合理確定，國有企業，特別是國資委監管的國有企業，在薪酬管理上逐步納入制度化和規范化的軌道，確立了業績升，薪酬升；業績降，薪酬降的管理理念，促進了國有企業建立健全根據經營管理績效、風險和責任確定薪酬的制度。那在這些年的探索中，特 1

別是近幾年，國務院國資委和地方國資委還積極地探索，推進國有企業規范的董事會建設。那在董事會建設的過程當中，探索建立董事會依法決定高管人員薪酬的機制，這是第二個成效。

第三，建立了依法規范、注重和諧的用工的制度。在這一方面國有企業還是一直按照《勞動合同法》等其他相關法律法規的要求，依法規范企業的各類用工，企業的用工制度，因為它是薪酬分配的一個基礎和前提，所以國有企業不斷地完善用工管理，通過依法簽訂合同，明確企業與各類用工之間的權利、義務和責任，按照合同的約定，加強企業各類用工管理，勞動關系一直還是處于比較穩定的狀態。

所以，綜上，薪酬分配制度改革，作為國有企業改革的一項內容，企業的薪酬制度改革一直是隨著國有企業改革的深化來不斷地推進，那在企業改革的發展過程中，其實它是起到了非常重要的積極的推動作用，為國有企業的改革發展提供了動力保障作用。近年來，國有企業，特別是中央企業經營業績和發展取得的進步和成績與企業內部的薪酬制度改革，與增強企業的活力，調動企業的積極性，這是分不開的，特別是以企業逐步地構建和完善激勵約束機制是分不開的，那第一塊的情況就把國有企業的薪酬分配的一個總現狀、狀況，特別是它怎么評價以前過往的一些做法、工作，跟大家作一個交流。

二、國企薪酬分配面臨的新形勢和下一步的改革思路

（一）國企薪酬分配面臨的新形勢

重點談一下第二個問題，現在國有企業的薪酬分配面臨的形勢和下一步的改革思路。今年中央也確定，特別是經濟處于三期疊加的階段。國有企業，特別是中央企業，現在通過這么多年的改革，現在多數企業都處在關鍵的戰略轉型期，面臨的經營環境十分復雜。那昨天中央經濟工作會議召開，那我注意到，中央經濟工作會議也更加強調，明年我們要堅持穩中求進的工作總基調，堅持以提高經濟發展質量和效益為中心，保持經濟運行在合理的區間，要主動適應新常態的發展的需要。那在主動適應新常態發展的要求下，我們過去建立在企業高速發展，因為不是光企業高速發展，我們整個經濟在前幾年都是在高速的發展。那企業在高速發展基礎上原來的薪酬分配制度已經難以適應當前經濟的變化和企業改革發展的需要。國有企業的薪酬分配面臨著新的挑戰、新的形勢、新的任務，也有一些新的機遇。

1、國企自身的問題

從中央企業的薪酬分配工作來看，自身也有一些問題，主要是幾個大的方面。第一個問題，企業內部機制的改革還不到位，包括三項制度改革，三中全會專門提出來，國有企業以后要深化管理人員能上能下、職工能進能出、收入能增能減的機制，那就說明這個機制目前在國有企業還沒有改革，尚不到位。第二個問題，企業的約束激勵機制還未完全建立。第三個問 2

題，一些行業和企業還存在著不合理的過高或偏高收入的現象。那這些問題，有些解決起來需要過程，需要隨著改革的深化來逐步解決。

2、國企新形勢下要處理的關系

現在國有企業除了面臨這些問題，我們更多的是面臨一些新形勢下要處理的關系，有四個關系要關注一下。

第一個關系，經濟由高速轉入中高速發展給企業帶來的薪酬增量的來源減少和企業薪酬需求增加的關系。那經濟原來在高速發展的時候，企業的薪酬與它相適應、相匹配，那調控空間的余地就大一些，那現在到了中高速，到了平穩發展及其，工資的增量來源就少了，可是企業，包括前期也有一些國家有要求，包括初次分配、再次分配的關系，那在薪酬的需求增長上還是有一些要求的。那這個關系如何處理？這是第一個關系。

第二個關系，加強收入分配的監管、調節收入分配的關系和企業改革發展需要適度地增強激勵力度的關系。分配作為增強企業活力的手段，在改革發展中，一直需要有一個激勵約束的力度，但現在在改革發展30多年以后，我們要對于一些不合理的關系進行調整。要對企業的薪酬分配有一定的規范，那在這個過程當中，怎么樣和企業改革發展，它又需要適度增強激勵力度，這個關系如何處理？

第三個關系，化解產能過剩、進行結構調整與優化用工結構、承擔就業社會責任之間的關系。現在我們進入到三期疊加，其中有一個是在結構調整的“陣痛期”，那在結構調整當中，化解產能過剩必然要涉及到對人員的調整。國有企業又要承擔很多除了經濟責任的社會責任，那促進再就業，很多對國有企業、中央企業而言也是要承擔的。那這個關系如何處理？

第四個關系，規范企業負責人的薪酬管理，那下一步與高管逐步職業化、市場化的關系如何處理？現在國有企業的薪酬改革，不僅面臨新形勢，挑戰也是非常大的。自身的問題要解決，要去調整，同時還面臨這些新的問題、新的關系需要處理好。

（二）國企薪酬分配下一步的改革思路

1、改革思路

那下一步的改革思路。中央國務院非常地重視這項工作，去年初，2月份，國務院下發了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，那今年在9月份、10月份、11月份，相繼先后對深化中央管理企業負責人薪酬制度改革和規范中央企業負責人的履職待遇、業務支出又下發了文件，提出了要求。那下一步的改革思路，剛才兩位人大領導都講了，我也有同感。改革思路是從這四個方面去進行關注：

第一個改革思路，要堅持市場化的改革方向，完善現代企業制度，要健全中央企業薪酬的分配激勵約束機制。這是按照三中全會的要求，一定要堅持市場化的改革方向，要構建一個激勵約束機制，這對于企業而言至關重要。

第二個改革思路，要根據企業的功能定位和其本質屬性，實行分級分類管理。原來我們對企業的管理，因為企業融入市場的程度還不夠，分級分類的管理還不夠。現在地方國有企業，有的已經進行了分類，下一步國家還要從國家國務院的層面來提出分類的標準。那在下一步的分類管理當中，根據分級分類的管理來提高薪酬分配調控管理的針對性和有效性，促進企業更好地發展，這是一個思路。

第三個改革思路，堅持效益導向與注重公平相結合，引導企業在不斷地提高經濟效益的基礎上，處理好企業內部不同群體之間的關系。企業內部有管理人員、技術人員、關鍵的業務干部，如銷售這些關鍵人才，還有一線職工、企業的離退休人員，不同群體之間的分配關系，企業應按照在提高效益、效率的基礎上，怎么樣更兼顧公平來處理好它們之間的分配關系。

第四個改革思路，要按照依法治國的要求，加強薪酬分配的規范管理，探索以管資本為主、加強國資監管的薪酬分配的薪級制度，這也是三中全會對于監管機構提出的要求。

2、具體改革

那具體的從三個方面去推進這項改革。

（1）認真貫徹和落實中央國務院關于深化中央企業負責人薪酬制度改革的精神，規范中央企業負責人的薪酬管理

第一，認真貫徹和落實中央國務院關于深化中央企業負責人薪酬制度改革的精神，規范中央企業負責人的薪酬管理。這一次中央企業負責人的薪酬改革，中央下發了文件，也是經過中央政治局常委會和全體會議討論通過文件的。這個文件的通過，它不僅僅是一個要將偏高過高的收入進行限定，不僅僅是“限高”，更重要的是要建立科學合理的薪酬形成機制。重點是科學設定薪酬結構，完善確定辦法，健全考評機制，同時這次對統籌薪酬福利待遇、加強監督管理都提出了明確的要求。所以，它也是一個統領，也是薪酬改革提出的一個具體要求。

下一步改革，應是結合國有企業的本質屬性和國有企業的改革進程，通過深化改革，形成既有激勵又有約束，既講效益又講公平，既符合企業的一般規律，又體現國有企業特質的薪酬分配機制。同時，還要按照中央國務院的要求，要建立與中央企業負責人選任方式相匹配，與企業的功能、性質相適應的薪酬分層分類管理的制度和差異化的薪酬管理辦法。

那在這里面強調四點。

第一，我們現在要按照中央的要求，對中央和國資委，或對監管機構管理的企業負責人，或是對組織任命的企業負責人，要嚴格地規范薪酬水平和薪酬的管理。同時，根據企業的功能定位、經營業績考核和履行政治社會責任這些情況，合理地確定他們的水平，這是一個層級。對這些人員要按照中央的要求，嚴格規范薪酬水平，同時要合理地確定他們的薪酬水平。

第二點，隨著國有企業改革的不斷深入，要逐步地建立職業經理人制度。那下一步對市場化選聘的職業經理人要按照職業特點、能力水平和契約化管理，實行市場化的薪酬分配機制，這是現在大家都談到的職業經理人制度的建立。那職業經理人，我們下一步也是一個企業走向市場的方法、手段和改革的重要內容，但職業經理人絕不是說一個翻牌，職業經理人，不僅僅要看其產生渠道，也許是市場來的，也許是企業產生的，不僅僅看產生渠道，主要要看其任用方式、管理模式，是否有一個契約化管理，有退出機制，是不是著眼于機制方面的建立，對真正的實行職業經理人的，那下一步要按照市場化的薪酬分配制度。

第三點，要建立完善現代企業制度的方向，逐步落實符合條件的董事會的薪酬決策權。國務院國資委和地方國資委一直在推進董事會的試點建設工作，董事會建設也是強調一定要有健全的協調運轉，有效制衡的公司治理結構。那只有建立了規范的公司治理，就應該落實董事會依法按照市場機制來選聘和考核經理人員，來合理地確定經理人員的薪酬和水平，還是要加快市場化的建設，加快董事會的建設，由董事會來對它聘任的經理人員來合理地確定其薪酬水平。

第四點，要合理地確定并嚴格地規范企業負責人的履職待遇和業務支出，這些方面都提出了原則要求、具體規定，特別是有一些量化的規定，下一步中央企業負責人的履職待遇和業務支出將有所遵循，逐步地更加規范。這是第一個，下一步改革要從這方面去做。

（2）完善職工收入分配制度，調整收入分配關系

第二個，關于職工的收入分配，要完善制度，調整收入分配關系。下一步在企業職工的收入分配上，在薪酬分配管理上，我們應該是按照以管資本為主，加強監管的要求，在功能定位和分類的基礎上，從薪酬水平的定位、薪酬增長的機制、管理模式這些戰略的角度合理地確定與國有資本功能目標相適應的職工收入分配管理的政策，完善監管的方式，明確政策導向。

具體來說，下一步對競爭性行業的企業實行更加市場化的薪酬分配機制，要與勞動力的市場價位去接軌。對其他類型的企業，我們參照社會的平均工資水平等因素，要對它進行有針對性的收入分配的調控機制。要通過對標，通過一些調控管理，對不合理的過高、偏高的收入，要強化預算管理和調控，要嚴格地實行工資總額和工資水平的雙重調控管理。下一步還是要對競爭性行業的企業，要根據企業的經營特點，按照勞動力市場價位對標去放開，或是把自主權 5

交給企業，這個責任主體，或它有董事會的，由董事會來確認。那對于其他的企業，還是要根據其功能特點來進行一些管理與調控。那在企業這個層面，要進一步地完善內部激勵約束機制。依照公司法等法律法規的要求，調整好內部收入分配關系，自主決定內部分配，發揮好分配的杠桿作用，特別是對企業在內部分配管理的時候，企業要對改革發展中起到重要作用的科技、管理等關鍵的人才和業務骨干，要創新激勵方式，充分調動各類人才的積極性和創造性，我們要更好地激勵和留住人才，這是第二個方面的具體想法。

（3）深化國有企業的內部分配制度改革，要適應市場化、國際化的新形勢和新要求 第三個方面，下一步要深化國有企業的內部分配制度改革，要適應市場化、國際化的新形勢和新要求。前面我談到了，三中全會在深化國有企業改革方面專門談到了一個機制問題，現代國有企業下一步要深化企業內部的管理人員要能上能下、職工要能進能出、收入要能增能減的機制。那這一項改革是三中全會對國有企業提出的一個非常重要的改革任務，國務院國資委下一步對企業有一些指導，因為這是企業內部的改革，但國務院國資委要下發文件，有一些指導。這一項改革既是國有企業改革的重要內容，也是改革的目標要求。

30多年來，這項改革的探索與實踐，在國有企業，特別是在競爭性行業的企業，一直沒有停止過。國有企業當中，特別是中央企業，一些建筑行業的企業、商貿企業，在三項制度改革方面，第一是積累了很好的做法和經驗，另外，一些改革確實比較到位。但這個改革在整體層面上，有的企業還未到位。

“三能”的改革，這三個方面不僅僅涉及到分配，還涉及到用工管理、用人制度改革，這一項系統工程。下一步的改革，促進“三能”改革到位，應重點聚焦在企業怎么做上，企業應該怎么做，要著眼于機制的建立，改革要在關鍵問題上取得突破。下一步在“三能”上，不僅要在能進、能上、工資能增的方面推進改革，如進，要全面地推行公開招聘制度，保證人員進得要公平公開。在上，要完善以崗位管理為基礎的職業發展通道，做到上有發展通道。要建立工資水平的市場對標機制，確保工資增得合情合理，我們要在這些方面，要在進、上、增方面進行改革。

下一步，還要在下、出、減這些方面取得一些改革成效。如要構建員工的正常流動機制，確保員工能夠出的渠道通暢，我們不是要讓職工來回頻繁地進出，但要有這個渠道（通道），如果企業在生產經營、產業結構調整的過程當中，用人權應該在企業。另外，如果職工嚴重違反了企業的規章制度，企業也要跟職工能夠解聘得了這個關系，這個渠道要流暢，退出機制要有。在能下方面，要建立以能力和績效為導向的選拔任用機制，做到下有考核依據。要讓人下來，為什么讓他下來？考核評價體系的機制要健全。再有，加大薪酬制度改革的力度，強調企 6

業員工的薪酬結構優化，那是不是要建立一定的浮動的薪酬的比例，把浮動薪酬與企業的效益、個人的績效緊密掛鉤，這樣就能夠確保收入能增能減、企業的薪酬結構方面要有基本的一塊是保其基本生活的，那這一塊不一定要隨著效益的波動，要有一個保基本的基本保障。那要有浮動的部分，浮動的部分應與企業的效益密切地掛鉤，這樣就能使企業的收入在減的方面能夠減得明明白白。下一步的改革，不但要鞏固以往的改革成果，還要在一些關鍵問題上有所突破。

那推進三項制度改革是企業內部的改革，它是一個構建機制和活力的問題，要著重企業內部的市場化用工分配的機制建設，下一步我們要指導中央企業從構建勞動用工和收入分配市場化機制出發，嚴格加強管理，完善相關制度，努力使企業的薪酬分配的制度更加適應市場競爭的需要。

各位領導、來賓，國有企業的薪酬分配制度的改革意義重大，任務繁重，涉及到企業方方面面的人員，也關乎國有企業改革發展的進程。所以，我們下一步要按照中央的要求，按照十八屆三中全會提出的具體的部署，深化國有企業改革，扎實地推進國有企業薪酬分配制度改革，為促進國有企業的持續與健康發展，做出新的貢獻。

以上不妥之處，請大家批評指正，謝謝大家！

第四篇：淺談中國行政區劃的歷史、現狀與改革方向

淺談中國行政區劃的歷史、現狀與改革方向 作者：風動天下

2007-04-24 19:00:23| 分類： 默認分類 | 標簽：論文 中國 行政區劃 日記

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淺談中國行政區劃的歷史、現狀與改革方向作者：風動天下 來源：本站原創[內容摘要]

傳說黃帝時已有州制，從秦朝起，中國的行政區劃制度大致可分為三個階段。中國現行行政區劃制度的優點和特色主要是民族區域自治和特別行政區制度，問題和不足之處主要有歷史遺留問題等四大方面，我們正是要針對以上的問題和不足來加以改革和完善中國的行政區劃制度，促進經濟和社會全面發展。

[關 鍵 詞] 行政區劃

副省級

派出機關

開發區

行政區劃就是國家對行政區域的劃分。具體地講，就是國家根據政治和行政管理的需要，根據有關法律規定，充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異、人口密度等客觀因素，將全國的地域劃分為若干層次大小不同的行政區域，設置相應的地方國家機關，實施行政管理。[1]

一、中國行政區劃簡史

（一）中國行政區劃的歷史演變

傳說黃帝時已有州制，堯因洪水之災分中國為十二州，禹治水后改為九州。[2] 夏朝時，國家是諸侯與方國的一種國家聯盟。商朝時，商王直接統治區域稱內服，諸侯統治區域叫外服，勢力強大的外服諸侯稱方伯。西周實行分封制，各政區之間缺乏明確的分界線，為我國行政區劃體制的初創時期。

從秦朝起，中國的行政區劃制度大致可分為三個階段：

1、秦漢魏晉南北朝時期（前221年-583年）

秦朝行政區劃為郡、縣兩級，前221年分全國為36郡，到秦末增加到40多個郡，縣共有1000多個。漢初實行郡國并行制，武帝時規定一國只能管一郡，王國官吏由朝廷直接任命，郡和國已沒有了區別。漢武帝又把全國分為13個州，州只是一種監察區域。

黃巾起義后，州由監察區變為行政區，這種格局到三國時固定下來，維持了大約400年的時間。后來州的轄區逐步縮小，南北朝末期州增加到300多個，郡增加到600多個，平均一個州只管2個郡，每個郡只管2、3個縣，州郡縣三級制的意義已經完全喪失了，隋文帝在583年撤銷了郡，只剩下州和縣。

2、隋唐五代宋遼金時期（583年-1276年）

隋文帝廢郡后，由于中央直接管轄近200個州非常困難。到了隋煬帝時又將州改稱郡，模仿漢武帝時的制度，設置了若干監察吏治的官員。

唐初又將郡改為州，共有300多個州，627年又將全國分為十個道，也是監察性的，開元年間改為15道。玄宗以后還將一些地位特殊的州改稱為府，至唐末共有十幾個府。安史之亂以后形成了以節度使為地方行政長官的制度，一個節度使管幾個州，其轄區也叫道。

北宋取消了節度使的實權，州直屬中央。太宗時又在州之上設置了路。宋朝時的路不歸一個機構管轄，而是分屬好幾個機構。宋朝時一些重要的州也升為了府，北宋末年已有三十幾個府。到了南宋時，加上金朝的府共有50多個，是當時州的總數的1/7強。此外，還有軍、監兩種地位低于州的州級行政區劃。

遼朝分為5道，州一級的有府、州、軍、城四種。金朝分為20多路，州一級的初期有府、州、軍三種，后來把軍都升為了州，只剩下府和州。

3、元明清和中華民國時期（1276年-1949年）

元朝開始實行行省制。行中書省開始只是中央的臨時派出機構，長年戰爭使得行省干預地方政務，變成了最高一級的地方行政區域，全國共有1個中書省直轄區和10個行中書省。

明朝將行省改為承宣布政使司，又將中書省直轄的地區改稱為直隸。明成祖以后，北京周圍的直轄區稱為北直隸，南京周圍的直轄區稱為南直隸。宣德以后，全國分為兩直隸，十三布政使司。但是民間一般還是將直隸或布政使司稱為省。

清初只有15個省，到康熙六年，設為18個省，即所謂的“內地十八省”。在東北、新疆和外蒙古設置奉天、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺5個將軍轄區，內蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海設置辦事大臣。1884年新疆建省，1885年臺灣建省，1907年又把東北三將軍的轄區改為省，清末共有22個省。

元朝時省下有路、府、州、。明朝省下設府、州、縣。清朝省下設府、廳、州、縣，宣統末年則開始廢府。元明清也有道，但是作為省的派出機構，并不是行政區域。[3] 北洋政府時增設熱河、察哈爾、綏遠、川邊4個特別區域。國民政府又將它們和寧夏、青海建為6個省，總計28個省，另外加上西藏、外蒙古。民國初年廢掉了全部的府，所有不管縣的州、廳全改為縣。1928年國民政府將道改稱專區行署，作為省的派出機構。1949年以前，中華民國共有35省、1地方、1特別行政區、12直轄市。[4]

（二）中華人民共和國行政區劃沿革

1、省級行政區劃的歷史沿革。1947年在中國*領導下成立了內蒙古自治區。建國初期全國分為5大行政區和一個中央直屬行政單位，下轄30省、1自治區、12直轄市、5行署區、1地方、1地區。1954年撤銷6大行政委員會，最高一級的地方行政單位變為省。1955年成立新疆維吾爾自治區。1957年設立寧夏回族自治區。1958設立廣西僮族自治區。1965年成立西藏自治區，廣西僮族自治區更名為廣西壯族自治區。1967年天津市重新升為直轄市。1988設立海南省。1997年設立重慶直轄市，管轄原四川省的重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區。恢復對香港行使主權，設立香港特別行政區。1999年恢復對澳門行使主權，設立澳門特別行政區。

2、地級行政區劃的歷史沿革。新中國成立后延續了民國時期的專區行署，作為省級政府的派出機構。1950年建立第一個自治州——四川省甘孜藏族自治州。1954年將沈陽等11個直轄市改為省轄市。1970年專區全部改稱為地區，1975年憲法規定地區為正式的行政區劃建制，1978年憲法又恢復地區行署作為省、自治區政府派出機構的法律地位。1983年推行地級行政區劃改革以前，除了自治州和省轄市以外，地區、盟等主要“地級行政區”屬于虛級。1983年地級行政區劃改革，大規模推行地市合并和市領導縣體制，省轄市也全部改稱地級市，地級行政區由虛轉實。1982—1983年地區從170個下降到了138個，地級市（省轄市）則從109個增加到了145個。到1986年，地級市達到166個，占324個地級行政區的51.2％，成為地級行政區的主體。[4]

3、縣級行政區劃的歷史沿革。縣級行政區劃基本上沿用了民國時期的的地名和區域劃分，不同的是增加了自治縣和自治。隨著經濟的發展、城市化水平的提高，有越來越多的縣改為市或區，還有就是近年來興起了一股為了提高地方知名度的更名熱，如云南省中甸縣更名為香格里拉縣，陜西省吳旗縣更名為吳起縣。

4、縣以下行政區劃的歷史沿革。1951-1952年主要是將大鄉劃小，鄉總數由1951年的218,006個增加到1952年的27,5200個，共增加了6萬多個鄉建制。鄉劃小以后，平均一個縣轄百余鄉，縣的管理任務加重，又在縣和鄉之間設立區公所，到1953年共設18,900多個區公所。1958年全面撤銷了鄉體制，實行政社合一的人民公社體制，一直維持到1982年。1961年全國建制鎮有4429個，1978年建制鎮2173個。1983年開始撤銷人民公社體制，恢復鄉體制，到1985年全部結束。在撤社建鄉過程中，經濟條件好，特別是工商業發達的地方則撤社建鎮。1983年鄉85200多個，區公所8100多個。大多數鄉規模偏小，于是從1985年很多地區開始“撤區并鄉”，到1986年底鄉總數85200多個減少到58400余個，撤并了32000多個。[4]

（三）2006-2007年的重大行政區劃變更

1、地級行政區劃變更。2007年1月21日國務院批準云南省思茅市更名為普洱市，普洱哈尼族彝族自治縣更名為寧洱哈尼族彝族自治縣，思茅市翠云區更名為普洱市思茅區。

2、縣級行政區劃變更。2006年2月8日甘肅省安西縣更名為瓜州縣，遼寧省北寧市更名為北鎮市。2006年6月5日撤銷吉林省江源縣，設立白山市江源區。2006年8月15日撤銷撤銷黑龍江省阿城市，設立哈爾濱市阿城區。2006年10月10日民政部同意沈陽市新城子區更名為沈北新區，沈北新區成為繼上海市浦東新區、天津市濱海新區、鄭州市鄭東新區之后國務院批準的第四個新區。2006年10月22日國務院同意重慶市撤銷江津市、合川市、永川市和南川市，分別設立重慶市江津區、合川區、永川區和南川區。2007年3月13日，四川省廣元市市中區更名為利州區。[4]

二、中國行政區劃的現狀、優點與不足

（一）中國行政區劃現狀

截止2007年3月底，中國共有省級行政單位34個：4個直轄市，23個省，5個自治區和兩個特別行政區；地級行政單位333個：283個地級市，17個 地區，3個盟，30個自治州；縣級行政單位2869個：369個縣級市，1463個縣，117個自治縣，49個旗，3個自治旗，856個市轄區，4個地區轄區，兩個特區，1個特別區，1個林區，3個行委；鄉級行政單位41388個：10個區公所，19349個鎮（含民族鎮），15328個鄉（含民族鄉），166個蘇木，1個民族蘇木，6163個街道辦。[4] 香港特別行政區設立非政權性的地區組織18個區：中西區、東區、九龍城區、觀塘區、南區、深水埗區、黃大仙區、灣仔區、油尖旺區、離島區、葵青區、北區、西貢區、沙田區、屯門區、大埔區、荃灣區、元朗區。[4] 澳門特別行政區包括澳門半島與凼仔、路環兩個離島，澳門半島又分為5個區，各區以區內主要教堂命名：花地瑪堂區、圣安多尼堂區（花王堂區）、望德堂區、大堂區、風順堂區（圣老楞佐堂區）。[5]

臺灣地區行政區劃分“省”（“院轄市”）—縣（省轄市）—縣轄市（市轄區、鎮、鄉）三級。共轄臺北、高雄兩個“院轄市”，“臺灣省”、“福建省”兩個省。臺北市下轄12個區，高雄市下轄11個區。“福建省”轄連江（馬祖）、金門兩縣；兩縣共轄4鎮6鄉。“臺灣省”轄5個省轄市和16個縣；5個省轄市共有26個市轄區，16個縣共有33個縣轄市，58個鎮，219個鄉。[4]

（二）中國行政區劃的優點與特色

1、民族區域自治

民族區域自治是指在國家的統一領導下，各少數民族聚居地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。中國實行民族區域自治，對于加強各民族平等、團結、互助的關系，維護國家統一，加快民族自治地方發展，促進少數民族進步，起到了巨大的作用。[6] 早在1947年，在中國*的領導下，中國第一個民族自治區內蒙古自治區就宣告成立，到2003年北川羌族自治縣成立，中國共有5個自治區，30個自治州，117個自治縣和3個自治旗；此外，在少數民族聚居人口和面積較小的地方建立了1094個民族鄉、1個民族蘇木、35個民族鎮，民族鄉鎮和民族蘇木可以采取適合民族特點的具體措施，但不能構成一級民族自治地方；除了民族鄉鎮以外，中國還有像黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯達斡爾族區、河南省鄭州市管城回族區這樣的市轄民族區以及35個民族鎮。

民族區域自治制度在我國單一制國家結構形式憲政框架內, 有效地解決了國家統一和民族團結的大問題，促進了各民族共同繁榮、加速了民族地區經濟和社會發展。50多年來的實踐證明，中國的民族區域自治制度及其實踐獲得了巨大成功。采用民族區域自治來解決中國的民族問題，是符合中國國情和各民族共同利益的正確選擇。[6]

2、特別行政區

特別行政區是指在中華人民共和國行政區域范圍內設立的，享有特殊法律地位、實行資本主義制度和資本主義生活方式的地方行政區域。特別行政區是我國為以和平方式解決歷史遺留下來的香港問題、澳門問題和臺灣問題而設立的特殊的地方行政區域。特別行政區的建立構成了我國單一制的一大特色，是馬克思主義國家學說在我國具體情況下的創造性運用。

特別行政區相對于我國的其他地方行政區域(自治區)來說具有以下特點：第一，在特別行政區實行資本主義制度。我國憲法和特別行政區基本法規定實行“一國兩制”，即在統—的中華人民共和國境內，大陸主體部分堅持實行社會主義制度，為解決香港、澳門、臺灣歷史遺留下來的問題，根據憲法的規定建立特別行政區，在一個相當的時期內，保持原有的資本主義社會經濟制度和生活方式，不實行社會主義的制度和政策。第二，特別行政區實行高度自治。特別行政區依照法律的規定享有立法權、行政管理權、獨立的司法權和終審權。特別行政區通用自己的貨幣，財政獨立、收入全部用于自身需要，不上繳中央人民政府，中央人民政府不在特別行政區征稅。第三，特別行政區直轄于中央。《香港特別行政區基本法》[7] 和《澳門特別行政區基本法》[8] 的第十二條均規定：特別行政區是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府。

實踐證明，特別行政區的建立有效地解決了香港、澳門的歷史遺留問題，促進了香港、澳門的繁榮穩定。我們相信，有了在香港和澳門的成功實踐，特別行政區制度必將更加成熟和完善，香港、澳門的成功經驗也必將促進臺灣問題的有效解決。

（三）中國行政區劃的問題與不足

1、歷史遺留問題

第一，兵團問題。新疆生產建設兵團是中國現存唯一的一個擔負屯墾戍邊使命，兼具黨、政、軍、企等多重身份于一身的半軍事化經濟組織，行政級別是副省級。兵團問題主要涉及兩個方面：一是兵團和地方的矛盾如何解決。師市合一只是權宜之計還是將來的改革方向？新疆地方能不能插手兵團管理的縣市？二是兵團百姓和地方百姓的待遇差別如何取消？如農三師的圖木舒克市集體所有制的少數民族和全民所有制的兵團漢族兵團人都從事農業生產（主要是種植業），但兵團人有工資，少數民族農民靠微薄的種地收入。同樣是農民不同的待遇容易引起不和諧，對圖木舒克市穩定和發展帶來很大影響。

第二，特殊行政區問題。說它們特殊是因為它們不屬于正式的行政區，但在法規文件中經常出現，在統計資料單列，事實上真的存在。主要類型有三種：一是開發區。開發區不是正式行政區，但有自己的區劃范圍，與其它正式行政區沒有區別，或者行政級別高于正式行政區，比如天津市濱海新區還管理漢沽區和塘沽區兩個市轄區。二是西藏那曲地區的雙湖特別區。雙湖特別區位于西藏自治區北部、那曲地區西北部，其前身是雙湖辦事處，它是為開發藏北“無人區”于1976年新建的行政區域，是一個地域遼闊，居住極度分散的縣級特別區。三是貴州的六枝特區和萬山特區。這兩個特區原來都是礦區，后來慢慢的都和縣一樣了。

第三，大興安嶺問題。主要涉及三個方面：政企合一、地區轄區和飛地。一是政企合一問題。大興安嶺地區行署和國有企業大興安嶺林業集團公司是兩塊牌子一套人馬，這樣很容易導致壟斷和腐敗。二是地區轄區問題。大興安嶺地區轄有4個區：加格達奇區、松嶺區、新林區、呼中區，它們既不屬于市轄區也不屬于縣轄區，法律上根本沒有出現地區轄區這個名稱，但是在民政部的行政區劃代碼里面卻有它們的代碼（但寫明了不屬于正式行政區劃）。三是飛地問題。大興安嶺地區面積8.46萬平方公里，其中位于黑龍江省內6.66萬平方公里，位于內蒙古自治區內1.8萬平方公里，加格達奇區位于內蒙古自治區境內，但它確是黑龍江省大興安嶺地區行署所在地，一個位于內蒙古地區卻要管理黑龍江省的縣，制定的政策難免會脫離當地實際，也不容易得到當地百姓的認同。

2、行政管理體制的不足

第一，行政管理層次較多。據150個國家和地區的初步統計，地方行政區劃層次以二、三級居多，最多不超過三級。根據憲法和相關法律的規定，中國行政區劃分為：省、縣、鄉3級。但事實上，中國的行政區劃是省、地、縣、鄉、村5級。此外，還有副省級行政單位16個（伊犁州和青島等15個副省級城市），副地級行政單位3個（青海的3個行委），副縣級行政單位11個（11個縣轄區），此外還有滿洲里等準地級市（滿洲里下轄5個縣級區）。光是市就有直轄市、副省級城市、地級市、準地級市、縣級市、鄉級市（臺灣）6個級別。另外還有管理區等非正式行政區劃，如廣州市南沙區下面還設有珠江管理區，常熟市虞山鎮下面還有方塔管理區等，此外，派出所等派出機關下面還有片區等派出機關。

第二，各級政府的派出機構比較多。建國初期的政務院曾經有過派出機構：六大行政區的行政委員會，1954年就全部撤消了。省級政府的派出機構是地區（盟）行署，現在共有17個地區和3個盟，全部分布在西部地區。地級派出機構是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3個行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。縣的派出機構主要是區公所，目前共有10個，縣級市、市轄區和一部分縣的派出機構是街道辦事處，目前一共有6163個，隨著許多縣城所在鎮改設街道，數量還在不斷的增長中。

3、區劃地名存在的問題

第一，區域劃分不太合理。主要表現有。一是有縣無城。據民政部統計，中國現有河北省滄縣（縣政府在滄州市新華區）等11個縣有縣無城。二是市區同城。例如山西省運城市現在只有鹽湖區1個市轄區，廣西壯族自治區來賓市只有興賓區1個市轄區，像這樣只有1個市轄區的地級市共有94個。三是飛地問題。比較典型的例子就是河北省廊坊市在北京市和天津市中間還轄有3個縣市的飛地。

第二，行政區域名稱較亂。主要表現有：一是縣市同名。據民政部統計，中國現在共有（山西省）大同市-大同縣等42對同名縣市（大陸36對，臺灣6對）。二是異字同音或近音，如河北阜平縣與陜西富平縣。三是用字生僻、難認、難寫。如河北蠡縣、山西隰縣。四是行政單位名和地方專用名重疊。如河南省輝縣市。五是行政區域名稱和駐地名稱不符：如安徽黃山市不駐黃山區而駐屯溪區。六是行政單位名稱跨越兩個以上層次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南縣。地名的混亂給經濟發展、行政管理和人們的出行帶來了很大的不便。

第三，管理幅度大小比較懸殊。從上級行政區管轄的下級行政區數量來看，寧夏回族自治區平均1個地級市管轄4.2個縣市區，河北省平均一個市管轄15.6個縣市區，后者是前者的近三倍。從單個行政區的管轄面積和人口來看，中國省級行政區面積平均309，677平方公里，人口為3，700萬人。平均面積、人口分別相當于世界上230多個國家和地區平均規模的0.48倍和2.13倍，每個省相當于一個中等國家的規模。[9]

4、民族區域自治的不足

第一，民族鄉和民族區的法律地位。根據憲法第30條規定我國民族自治地方包括自治區、自治州和自治縣三級。同時，憲法第30條還規定：“縣、自治縣可分為鄉、民族鄉、鎮。”因此，民族鄉不是民族自治地方，而是縣以下的基層行政區域。但是民族鄉又不同于一般的鄉，憲法第九十九條第三款規定：“民族鄉的人民代表大會可以依照法律規定的權限采取適合民族特點的具體措施。”因此，民族鄉不是一級民族自治地方，但卻是實行民族區域自治地方的一種重要補充。[10]除此之外，中國現在共有呼和浩特市回民區、鄭州市管城回族區、洛陽市瀍河回族區、開封市順河回族區、齊齊哈爾市梅里斯達斡爾族區5個市轄民族區，它們的地位目前還沒有相關的法律規定。

第二，民族市鎮該不該設立？１９９２年７月１７日，國務院發出了《關于停止審批民族鎮的通知》，認為設置民族鎮違反了憲法而停止了對民族鎮的審批，那么，現存的民族鎮又何去何從呢？[11] 此外，現在中國還沒有設立民族市，自治縣達到了設市標準的全部都改為普通的縣級市或者直接升格為地級市，當然原來的民族自治方面的特殊政策也得取消，這樣勢必導致許多達到設市標準的自治縣抵制設市，影響中國的城市化進程，而已經設市的地方由于取消了一系列民族政策也可能引發局部的民族問題。

第三，民族地方的區域經濟一體化。以新疆的“烏昌一體化”為例。在成立昌吉回族自治州以前，烏魯木齊市和昌吉回族自治州原是一體。昌吉市距烏魯木齊市中心僅32公里，米泉市和烏魯木齊的東山區僅隔216國道，城區完全連成一片。盡管兩地地域相連、人文相通、優勢互補，但是卻不能越過行政區劃這個障礙。自治州是我國憲法和民族區域自治法明確規定的一個行政級別，烏昌合并首先要遭遇這個法律天花板。2004年12月，在不涉及烏魯木齊、昌吉州行政區劃調整的前提下成立了烏昌黨委。2005年4月米東新區黨工委、管委會宣布成立，管轄原昌吉州米泉市和烏魯木齊市東山區的行政區域。[12] 2005年8月8昌河新區成立，管轄原昌吉市和烏魯木齊市頭屯河區的行政區域。[13] 但是這樣做也存在一些無法回避的問題，主要涉及兩大方面：一是烏昌黨委的問題。烏昌黨委是不是烏魯木齊市和昌吉州的最高決策機構？黨委能不能直接干涉地方行政？二是兩個新區的問題。米泉市、昌吉市都是縣級市，自主權相當大，東山區和頭屯河區都是市轄區，自主權相當有限，它們之間如何協調？昌吉市和米泉市的建制是不是要撤消？

三、中華人民共和國行政區劃的改革方向

（一）解決歷史遺留問題，完善行政管理體制

1、解決歷史遺留問題。

第一，兵團問題的解決。一種是兵團逐步脫離地方行政，兵團管理的縣市逐步移交給地方，兵團逐漸向專門的企業轉變，如農二師管理的庫爾勒市后來移交給了巴州地方。另一種是兵團和地方合二為一，比較成功的例子是農八師和石河子市。第二，特殊行政區問題的解決。一是開發區列入正式行政區劃，比較成功的例子如2005年4月，在廣州開發區基礎上，整合周邊農村地區，設立廣州市蘿崗區。二是雙湖特別區和六枝特區、萬山特區全部改為縣。

第三，大興安嶺問題的解決。撤消大興安嶺地區，設立大興安嶺市，原來的四個地區轄區直接成為市轄區；把內蒙古自治區東部大興安嶺林區劃歸黑龍江省大興安嶺市，解決困擾多年的飛地問題；大興安嶺林業集團公司脫離地方行政，成為單純的國有企業，重新成立地方政府接管地方行政。

2、完善行政管理體制。

第一，派出機構由虛變實。修改憲法和相關法律法規，盟和地區行署改為地區政府，行委改為縣市或者市轄區。

第二，減少行政管理層次。一是要完善城鄉基層群眾自治制度，將基層自治落到實處。二是要撤消只有一個市轄區的地級市的市轄區，由地級市直接管轄鄉鎮，中國現在僅有4個不設市轄區的地級市：海南省三亞市、甘肅省嘉峪關市、廣東省中山市和東莞市，浙江省湖州市以前也沒有后來又設立了一個吳興區，從某種程度上來說是行政區劃改革的一次倒退。三是地區、自治州管理縣市，地級市不管轄縣市，只設市轄區，因為市轄區只是市的一部分，并不是獨立的行政單位，所以市轄區行政級別全部是副縣級。四是要逐步撤消區公所、管理區等縣和鄉中間的行政區，副省級城市、準地級市全部改為地級市。

（二）加強地名管理，合理劃分邊界

1、加強地名管理。

第一，縣市同名、異字同音或近音的必須有一個改名，如原來吉林省有延吉市和延吉縣，后來延吉縣撤縣改設龍井市，遼寧省原來有營口市和營口縣，后來營口縣也撤縣改設大石橋市。但是現在仍然還有42對同名縣市，市轄區里叫的城區、郊區、礦區、市中區的也相當的普遍，更名工作還相當艱巨。

第二，用字生僻、難認、難寫的地名根據當地習慣改名或者更改用字。1956-1964年,全國就有35個縣更改了生僻的地名用字，這項工作還應繼續進行下去。

第三，行政單位名和地方專用名重疊的更改地方專用名。如河南省輝縣市可以改為輝州市或輝城市，但是由于輝州市和廣東省惠州市異字同音所以只能改為輝城市。

第四，行政區域名稱和駐地名稱不符的可以遷移駐地，如2003年玉門市政府遷往玉門鎮，但是這次搬遷工作不是太徹底，還遺留了一個問題：老城區的稱呼，老城區原來叫老君廟鎮，現在則分屬南坪、北坪、新市區三個街道辦事處，在地圖上不太容易標注，這個問題值得關注，以后在處理類似問題的時候要做好前期準備和后續配套工作。[14] 第五，行政單位名稱跨越兩個以上層次，上下兩級行政區必須有一個更改地方專用名或者撤消行政建制。如安徽黃山市可以撤消黃山區；吉林省吉林市可以改為永吉市，同時撤消永吉縣建制，并入鄰近的市轄區。

第六，修改憲法和相關法律法規、政府文件，將“設區的市”“較大的市”“副省級城市”“準地級市”等不同的稱謂全部改稱為地級市。

第七，定期進行全國地名普查，不定期進行地名抽查和調查研究。

第八，嚴格審核地名變更，盡量減少地名更換的次數，可改可不改的一律不改。比如像云南省思茅市這樣因為有普洱茶就更名為普洱市，并且還將原來的普洱哈尼族彝族自治縣更名為寧洱哈尼族彝族自治縣，思茅市翠云區更名為普洱市思茅區這樣一下子涉及超過三個縣級以上行政區域名稱變更的就應該慎之又慎。還有，我不同意某些學者將中國的行政區劃名稱改為道、路、府、州等古稱的做法，這樣即不符合群眾的習慣也容易出現杭州州這樣新的地名混亂的問題，還會無謂地增加政府的財政負擔。

2、合理劃分邊界。

第一，合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、歷史傳統、風俗習慣等因素將面積較大的行政區劃小，將面積較小的行政區合并、撤消或者由上級政府直轄，成功的例子如2004年寧夏撤消陶樂縣建制，將其行政區域分別劃歸石嘴山市平羅縣和銀川市興慶區；面積特別小（如寧夏、海南）或者經濟特別發達的省區可以試行省直接管轄縣市，目前只有海南的縣市全部由省直轄，另外，新疆有4個自治區直轄的縣級市、湖北省直轄3個縣級市和神農架林區、河南省直轄濟源市1個縣級市。

第二，取消飛地。將飛地劃入周邊行政區，例如河北廊坊市在北京市和天津市之間的飛地可以劃入北京市和天津市。第三，有縣無城的縣并入縣政府所在的市，條件允許也可以另建縣城，成功搬遷新縣城的例子如紹興縣政府由紹興市遷往該縣的柯橋鎮。第四，組織完成京冀、冀晉、冀豫、蒙陜、蘇魯、浙閩、皖鄂、贛鄂、贛粵、湘粵、川滇、川青、陜甘、甘新等14條、長約12900公里省界聯檢任務，指導各地完成800多條縣級界線聯檢工作，妥善解決好聯檢中發現的問題，鞏固勘界成果。根據職能分工，深入實際，調查研究，及時協調處理行政區域界線實地位置認定不一致引發的糾紛，協助處理界線附近地區的資源糾紛，維護界線附近地區的長期和諧穩定。[15]

（三）完善民族區域自治制度，加快區域經濟一體化

1、確認民族市、區、鄉、鎮的法律地位。第一，修改憲法和相關法律法規，將民族鄉、民族鎮、和城市所轄的民族區作為民族自治地方，賦予其相應的自治權，給予不同程度的民族優惠政策。這樣，已經存在的民族鎮和城市所轄的民族區可以得到法律的承認，新的民族鎮和民族區可以繼續設立。民族鄉也不再是民族自治地方的補充，可以明確作為民族自治地方而。

第二，設立民族市以加快中國城市化的進程。以甘肅省阿克塞哈薩克自治縣為例，該縣2002就進入中國最發達100縣市，是甘肅省唯一一個進入全國百強的縣市，也是全國唯一的一個進入百強縣市的自治縣，其經濟實力已經如此發達卻還只是個縣，因此建議撤消阿克塞哈薩克自治縣成立阿克塞哈薩克自治市。

2、加快區域經濟一體化。

以烏昌一體化為例，烏魯木齊市和昌吉回族自治州的區域經濟合作必將進一步密切兩地的聯系，為兩地行政區劃的調整和變革做好前期準備。在條件成熟的情況下進行市州合并，成立烏魯木齊回族自治市，米泉市、昌吉市、五家渠市等鄰近烏魯木齊的縣市全部改為烏魯木齊市所轄的民族區，一些比較偏遠的縣可以暫時由烏魯木齊回族自治市代為管轄，逐步改成新疆維吾爾自治區直轄的回族自治縣，也可以減少行政管理的層次。

綜上所述，中國的行政區劃經歷了傳說中的州——諸侯國——州（郡）縣——行省制四個時期，新中國的行政區劃基本上沿用了元朝以來的行省制。中國現行行政區劃制度的主要特色和優點是民族區域自治和特別行政區制度，主要缺點和不足有歷史遺留問題、行政管理問題、區劃地名工作的不足、民族區域自治的不足四大方面。針對問題和不足我們要在堅持行政區劃基本制度和確保社會穩定的前提下不斷改革和創新，促進經濟和社會的全面發展。

參考資料

第五篇：中國教育發展與改革的政策方向

中國教育發展與改革的政策方向.txt如果你看到面前的陰影，別怕，那是因為你的背后有陽光！我允許你走進我的世界，但絕不允許你在我的世界里走來走去。中國教育發展與改革的政策方向主要有以下幾個方面：

1．重新確認正規教育、非正規和非正式學習的功能

目前，國際上對終身學習的寬泛解釋是：人們在一生中所受到的各種培養的總和，包括各個年齡階段的各種方式的教育，如正規、非正規和非正式的各種教育，還有學校教育、家庭教育和社會（社區）教育等。歐盟、澳大利亞等采用的主要是廣義定義。終身學習的狹義解釋是：按照學習環境的變化，主要指學校教育以后不斷擴展的學習環境和學習內容，具體指學校教育以后的非正規、非正式的教育。韓國采用的主要是狹義概念。盡管各國對終身學習的理解存在著差異，但并沒有影響終身學習從概念到現實政策的轉變。（表4）

從中國的基本國情出發，正規學校教育特別是公辦學校教育，仍將是學習型社會的支柱。為了實現全民終身學習的宏偉目標，中國首先要促進各種正規學校系統與社會文化教育機構的相互溝通，開發和建設覆蓋面廣的、靈活開放并且多樣化的學習的平臺或網絡，提供各種學習場所和機會，更大限度地方便全民學習；另一方面是以終身學習的理念，改革傳統教育制度和學習模式，形成有利于終身學習的法規、政策和制度環境。通過試行“學分銀行”等方式，記錄公民一生中參與學校教育、非正規教育與非正式學習的經歷與成果，并建立“學分銀行”，對各種非正規教育和非正式成果進行學分認證和積累，并爭取社會用人單位的認可與支持，逐漸使學習成為每一公民生存和發展的基本權利和需要。

2．強化政府統籌公共教育、促進教育公平的責任

中國在計劃經濟體制下曾把教育作為純“公共物品”和由政府包辦的消費性公益事業，事實上也只能惠及城鎮人口以及在農村地區維持很低水平，顯然，這一模式無法適應中國現代化的客觀需要。近20多年來，中國的社會主義市場經濟體制逐步建立，原有相對單一的公辦教育，也逐漸演變成為“公共物品”、“準公共物品”及“私人物品”的系列，特別是經過管理體制、辦學體制和投入體制的改革，已經分化為基本由財政支持的教育、財政撥款與多渠道籌資相結合的教育、非財政性資金提供的教育等等。當中國簽訂ＷＴＯ教育服務貿易減讓表后，帶有商業性質的教育服務貿易，還可以通過中外合作辦學來提供。況且，除了高福利的發達國家外，公民參與終身學習的成本，很難完全由政府支付。因此，準確定位政府在教育屬性發生新變化后應擔負的責任，已成為十分迫切的問題。

從當前社會主義市場經濟體制改革的需求看，按照中央政府的要求，切實轉變政府職能，在全面建設小康社會和社會主義和諧社會的進程中，發揮好″經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務″的功能，將是一個極其重要的政策方向。由于從競爭性經濟領域中撤退，政府從原來的既當“運動員”又當“裁判員”，轉變成為只當合格的“裁判員”，當前中國的各級政府，應該有條件、有能力，在公共教育事業領域負起越來越大的責任。

在健全的市場經濟體制和公共財政制度框架內，政府的教育責任體現出一個特點，就是向促進教育公平傾斜。但是，在中國的一些地區，有意、無意地誤讀或曲解政府教育責任的現象時有發生，主要體現在，簡單比照經濟領域體制改革的做法，借口所謂“教育產業化”、“教育市場化”，而推卸公共財政支持教育公平的義務，放棄對于公辦教育特別是義務教育事業的法定責任。結果，在許多財政原本拮據的地區，由所謂公共教育轉制后放大的教育資源，并未惠及中低收入階層人群，這與“公共服務型”政府新的建設方向是背道而馳的。今后中國任何公共教育改革的實驗，如果不能有效地增加處境不利地區群體的利益，也至少做到不應使他們原有的利益受損，一旦受損也有相應的修復補償機制，政府必須為此負起足夠的責任。

今后，中國教育發展面臨的一個關鍵性問題，就是政府職能轉變的方向與力度，也就是在社會管理和公共服務領域中的政府責任合理定位問題。政府可以根據不同的教育領域選取

不同的作為方式，一是“主動作為”，重點在于全力支付免費的九年義務教育，促進區域內基礎教育均衡發展，確保國防建設和重大工程人才需求，保障弱勢群體基本學習和發展的權利，以教育公平體現社會公平；二是“有所作為”，選擇基礎學科、邊遠艱苦行業、事關公共利益而市場又不好調節的部分教育領域，予以穩定的、有效的扶持；三是“委托作為”，選擇政府該作為但力不從心的教育領域，或為了提高效率，明確委托授權給第三部門或民營機構來做；四是“不須作為”，引入社會參與和必要的競爭機制，政府僅制定規則和進行監管就可以了。而且，政府促進教育公平，也須包括規則和監管公平在內。

3．加強非義務教育投入效益監管與教育質量評估

目前，在教育規模不斷擴展，財政支持能力滯后的形勢下，中國某些地區甚至以收學雜費沖抵財政撥款，提留挪用教育正常收費，隨時設置專項，教育經費撥款與使用的種種隨意性很大。從部分地區公辦學校行為看，財務管理制度不健全，向商業銀行貸款，向施工單位欠債，巧立名目亂收費，不向社會實事求是公開收支狀況等。政府財政撥款“缺位”而導致學校收費“越位”，則是一些地區公辦教育亂收費屢禁不止的原因之一。

同時，非義務教育的質量問題也引起人們的廣泛關注。特別是中國高等教育在大規模擴招以后，雖然在學人數總規模居于世界第一，但由于學齡人口基數龐大，毛入學率仍排在全世界70多位，高等學校的布局結構、校均規模、學生層次、經費收支結構均發生了程度不同的變化。其中一個不良的信號是，全國普通高校生均預算內事業費在逐年下降：2000年7310元，2001年6816元，2002年6178元，2003年5773元，2004年5553元。同時，學費水平卻未大幅上漲，結果是培養費用總額有所減少，由此引發公眾對于教學質量疑問是可以想象的。教育質量問題將是今后的一個關鍵問題，并不是由政府指令學校如何定位和提高質量，而是學校未來生存、可持續發展的必然選擇。預計到2020年，當中國的高中階段毛入學率接近90％，高等教育毛入學率接近40％時，數量與質量之間的矛盾還會顯得更加突出，可能迫使部分故步自封的公辦或民辦學校“重新洗牌”。

公辦學校是提供公共服務的事業單位，政府是公共服務的管理者，今后，中國必須明確公辦學校和教育行政部門的財政經費分配使用的權責，完善并嚴格執行財務制度，完善財務公開和校務公開制度，對教育行政部門和學校的審計結論要向政府和人大報告，向社會公眾公開，將公共教育經費的投入、分配和使用置于公眾監督之下。同時，隨著現代學校制度的探索和實驗，中國將明確區分公共教育領域中的政府、學校和社會的行為邊界，政府依據國家行政與教育的法律法規，進行管理、撥款、指導和服務；學校具有法人地位，依法自主規范辦學。而且，還要引入更多的社會監督元素，建立政府委托評價、學校自我評價、社會中介評價、公眾參與評價等多種途徑相互結合的機制，健全教育質量評估和監測的體系。

4．立足中國基本國情推進學習型社會建設

ＯＥＣＤ報告顯示，大多數ＯＥＣＤ國家的富裕程度和財政教育經費的水平遠高于中國，但是其公民參與終身學習仍然以謀生和就業為主要導向，尤其是具有較高個人回報的活動，而由閑暇、興趣、愛好所驅動的學習只能是支流。通常的終身學習活動大都在正規學校、企業培訓部門和工作崗位中進行。所以，建設一個學習型社會，學習者的年齡、身份等差別將逐漸淡化。中國要想建設學習型社會，就一定要找到符合基本國情的恰當切入點。中國公民參與終身學習和學習型社會建設，必然越來越體現出以謀生為最主要動力的特點。

中國現階段社會有兩大階級，即“包括知識分子在內的工人階級、廣大農民”，還有六個社會階層，是指“在社會變革中出現的民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層”，然而，中國的高校已經邁進了“大眾化”的門檻，許多理念卻還停留在“精英化”階段，培

養的主要是知識分子，對于個體戶、私營企業主、中介組織、從業人員和自由職業者不屑一顧，殊不知，這部分人是在激烈的市場經濟競爭中拼搏而出的，他們對大學能夠提供的繼續教育需求很大，而且有著足夠的成本支付能力，忽略其需求將是很大損失。同時，中國既然有信心來建設世界一流研究性大學，也應有信心來創辦世界一流的職業學校和培訓中心。中國的職業教育要辦出特色，不僅要面對普通學校應屆畢業生的需要，而且要把視野拓展到社會上其他人群，包括為工人轉崗培訓、農民致富、向城鎮或非農產業轉移服務，實現更大面積的覆蓋，這樣的活力才會更強。

目前，中國城鄉居民的生活水平還不高，在一些地區的職業教育在校生中，中低收入家庭比例較高，職業教育仍然處于弱勢境地，還有進城務工農村勞動力的職業技術培訓，也是相對薄弱的環節。從世界銀行的模式看，若讓公共教育服務惠及經濟貧寒學習者，不能完全交由市場自行調節，可能有三種方式：一是提供基本知識、技能訓練的基礎學校或者職業學校，政府需要盡可能提供貧窮學習者的基本資助和財政補貼；二是有一定市場回報率的教育，政府應通過貼息貸款或獎學金等予以資助；三是有很高市場回報率的，政府應對成績較為優異的貧窮學習者提供全額資助。隨著社會主義市場經濟體制和公共財政制度的完善，中國政府一定會在資助處境不利群體接受終身學習包括職業教育培訓方面承擔起更多的責任。