第一篇：符合政策生育率低的原因及對策

符合政策生育率低的原因及對策

一、符合政策生育率低的原因

當前違法生育現象在我區部分地區有所抬頭，不僅給我們穩定低生育水平工作帶來沖擊，而且給社會的發展、社會的穩定都帶來嚴重的影響。通過實地調查和分析，發現違法生育行為主要是由以下幾種情況造成的：

(一)群眾的生育意愿與生育政策存在較大距離?！度丝谂c計劃生育法》頒布實施以來，群眾實行計劃生育的法律法規和基本國策的意識不斷增強，但部分群眾“傳種接代”重男輕女、多子多福等傳統生育觀念依然存在，大多數家庭認為生育二個子女比較適合，“兒女雙全”最為理想。隨著社會的發展，農民家庭經濟逐步富裕，人們生育二孩的意愿比較強烈，同時，在農村養老保障體系還不健全的情況下，養老主要靠家庭，尤其是老人生病的情況下，兒女多確實能夠帶來相當的便利，這也助長了生兒養老的思想。

（二）分配不公。在農村，歷來都是按人口分配集體收益，特別在劃分宅基地、新住房分配等利益大的項目上，多一個人就多分一份。目前，各級政府及相關部門出臺的普惠政策，如義務教育免費、“新農合”補貼、種糧補貼、農資補貼、良種補貼等，與計劃生育優先優惠政策銜接不夠，客觀上造成了“孩子多、受益多”的現實，違法生育戶多得了實惠，計劃生育戶卻吃了虧，由于心理不平衡，便滋生違法多生孩子的念頭和行為。

(三)制止違法生育的措施嚴重缺乏。計劃生育避孕措施知情選擇、引流產必須讓受術者本人簽字同意、禁止大月份引產等體現了以人為本的理念?，F在，如果不符合法定條件妊娠的婦女拒不同意實施終止妊娠手術，計劃生育行政管理部門不能采取強制措施制止其違法生育，在群眾中產生了“想生就生，誰也管不了”的不良影響。行政手段缺乏，利益引導不強、法律法規制約不了，使基層計劃生育工作處于被動、尷尬的境地。

(四)人戶分離成為計劃生育管理的大漏洞。隨著流動人口增多、舊城改造、房屋拆遷、多套購房不斷增多，造成了戶口空掛、人戶分離，導致計劃生育兩不管，使違法生育對象有空子可鉆，群眾不舉報，基層也不知道。

二、對策建議

（一）提高宣傳教育效果。深入開展婚育新風進萬家活動和關愛女孩行動，堅持不懈地宣傳先進的生育文化，倡導科學、文明、進步的生育行為和生活方式；把計劃生育宣傳教育作為社會主義新農村建設的重要內容，大力開展普法教育，讓人口計生法律法規的主要內容和計劃生育科普知識家喻戶曉。新聞媒體宣傳要加強正面引導，宣傳自覺遵守計劃生育的典型，鞭撻各種違法行為，引導群眾轉變婚育觀念，遵紀守法，自覺實行計劃生育。

（二）完善利益導向機制。在提高全社會社會保障水平的同時，落實好現有計劃生育獎勵扶助優惠政策，擴大計劃生育家庭獎勵扶助金享受范圍，確保實行計劃生育家庭的合法權益。要在社會保障普惠政策中體現對計劃生育家庭的優先優惠，在部門出臺的有關部門政策中體現對計劃生育家庭的優先優惠等，努力讓實行計劃生育家庭在利益分配、就學、就醫、就業和養老等方面得到更多的實惠，引導群眾轉變觀念，自覺實行計劃生育。

（四）嚴肅查處違法生育行為。凡是違法生育的，一律依法足額征收社會撫養費；造成惡劣影響的，要通過不同途徑予以公開曝光，是黨員干部、國家公職人員的，一律依紀依法嚴肅處理。加大社會監督和制約力度。實行計劃生育有獎舉報制度，在違法生育對象所在村（居）、單位公示社會撫養費征收情況。

（五）加強部門協作配合。進一步明確各有關部門的職責，配合人口計劃生育部門做好違法懷孕、生育的信息通報和社會撫養費征收工作，實行齊抓共管。如公安部門要為人口計劃生育部門提供有關違法生育的子女的戶籍信息；衛生部門以及醫療保健機構要提供違法出生的信息；稅務部門要協助提供違法生育對象的收入信息等。完善出租房登記、產婦分娩時的計劃生育情況審核制度，探索實行新生兒落戶、戶口遷移時計劃生育情況審核制度。各有關部門要將遵守人口和計劃生育法律法規和政策作為提拔任用干部，推薦各級中國共產黨代表大會代表、人民代表大會代表、政協委員、青聯委員候選人、工商聯執委，評選各類勞動模范和先進個人的一項基本要求，并按照有關規定征求計劃生育部門意見，實行“一票否決”。

（六）夯實基層基礎工作。加大孕前管理力度，堅持避孕為主，加大抓源治本的力度，要運用合同約束、經濟激勵、優質服務和上門動員等辦法，提高長效節育率和孕情監測的效果，及早發現非意愿妊娠，及時落實補救措施。建議對查孕查環設立強制性義務，賦予人口計生部門落實引流產補救措施的必要行政手段。

（七）加強計劃生育部門依法行政隊伍建設，配強人員，提高素質。配足、配強鎮、村兩級計生工作人員，提高工作報酬，落實村級管理責任，及時、全面掌握計生信息，強化隨訪服務，加強對外出人員和未婚男女的監管，預防和減少違法生育行為的發生。

第二篇：外來人口與我國城市低生育率論文

1背景

最近，梁秋生（0042005)和郭志剛(2005)就京津滬大城市超低生育率中外來人口的分母效應進行了深入分析和討論。毫無疑問，京津滬1990年代的超低生育率的二個重要原因應該是生育年齡的推遲和外來人口的增長。對于很多城市，恐怕都是如此。生育年齡推遲對生育率的抑制作用，近年來受到很多關注（BongaartsandFeeney,1998;丁峻峰，2003;郭志剛，2000，2004a，2004b)但是對于我國城市地區超低生育率中外來人口的作用，才剛剛得以關注和實證研究。梁秋生(2004)認為，京津滬的超低生育率的最主要原因是外來人口的分母效應，排除這種分母效應，京津滬的總和生育率將由大大低于1的水平，上升到略高于1。按照他的推算京津滬三大城市在剔除外來婦女、高校在校學生人口、戶籍待定和出國學習工作的人口以后，總和生育率(TFR)將分別從原來的0.67、0.88和0.68提高到1.08、1.12和1.04。郭志剛(2005)質疑了這一結論，并通過2000年人口普查千分之一抽樣原始數據檢驗了外來人口的分母效應，得出了與梁秋生不同的結論。

郭志剛按照二種口徑計算了京津滬本市人口和外來人口的生育率。按照口徑，這三大城市中出生在本鄉鎮街道而五普還在本鄉鎮街道的本市戶籍的家庭戶中的育齡婦女的TFR為0.70，而不屬于此類的育齡婦女的TFR為0.78。按這種口徑對三大城市的匯總結果表明，這三大城市中幾十年居住于同一鄉鎮街道不變的育齡婦女生育水平不但比其他有過遷移的育齡婦女略低，而且所區分的兩類婦女的生育水平都遠遠低于TFR=1.0的水平。按照口徑2居住本鄉鎮街道土生土長的育齡婦女，加上五普五年前已經遷入本鄉鎮街道、且五普時擁有本市戶籍的家庭戶中的育齡婦女的TFR僅為0.57，而不屬于此類的育齡婦女的TFR為0.95。郭志剛的結果表明，京津滬超低生育率的外來人口的分母效應并不存在。從計算的這二類人口的生育率看，外來人口的生育率還略高于本市人口。為了進一步檢驗和分析低生育率中的外來人口分母效應，我們利用同樣的思路與方法，分解了全國城市地區和廣東省2000年的生育率，發現外來人口的分母效應與外來人口的規模和生育水平都有重要關系。

2外來人口與低生育率

我們只用一種口徑進行計算即使用郭志剛的第二種口徑。但是與郭志剛的第二種口徑稍有不同，我們按照如下界定進行計算:本地人口=戶口在本地（61=1或r62<8)+出生地在本地（81<3)或1995年10月31日以前遷來（9=2)，其余視為外來人口。前二項是嚴格的本地人口，第三項加上5年前遷來的外來人口。這種口徑排除了外地來本地就學的高校學生(一般他們戶口在本地但是出生在外地)和戶口不在本地的外來人口（無論他們在本地住了多久)。表1顯示了按照這一口徑，從2000年人口普查千分之一原始數據計算的京津滬合計、全國城市和廣東省的本地人口和外來人口的總和生育率。

京津滬合計的TFR為0.76本地人口為0.75，外來人口為0.79，外來人口與本地人口沒有什么差別;全國城市TFR為0.88，其中本地人口為0.92外來人口為0.75，外來人口略低于本地人口；而廣東省TFR為0.97，本地人口為1.24外來人口為0.62,外來人口的生育率只有本地人口的一半。這三種情況反映了外來人口分母效應的三種類型。雖然京津滬的育齡婦女中外來人口占了20%,但是京津滬的外來人口分母效應并不存在，主要是由于外來人口與本地人口的生育率沒有差別。全國城市地區存在外來人口的分母效應，但是其效應不大，主要原因是外來人口規模并沒有達到足夠大（占11%)而對總體生育水平產生明顯影響;而廣東省的外來人口分母效應非常大，是外來人口生育率顯著低于本地人口和外來人口規模較大（占28%)二個原因共同導致的。圖1~3分別顯示了三個地區本地人口和外來人口的分年齡生育率，更清晰地展示了三個地區不同的本地人口與外來人口生育率差異特征。由于樣本量較小，京津滬的生育率曲線有較大波動，全國城市和廣東省的生育率曲線在高年齡組有較大波動。但是趨勢和差異特征是很明顯的。京津滬的二條生育率曲線基本上沒有差別，亦即在各年齡組上外來人口與本地人口的生育率沒有什么差別。全國城市和廣東省有著類似的差異模式，即大致在20~30歲年齡組上，外來人口的生育率明顯低于本地人口，廣東省尤為明顯。

為了進一步檢驗本地人口與外來人口的生育率差異，我們對在普查前一年是否生育了孩子加以考察，使用logistic回歸在有統計控制的條件下，檢驗外來人口與本地人口的生育差異。在模型中，因變量就是在普查刖一年是否生育了孩子是二分類變量自變量為是否外來人口,以本地人口作為參

照類。我們的假設是在普查前一年里，外來人口的生育可能性要低于本地人口?？刂谱兞坑心挲g、前有子女數、受教育程度、戶口性質、民族。實際上這些都是在已往的生育率研究中被證實對婦女生育率有顯著影響的變量。年齡是連續變量，從周歲計算。前有子女數也當作連續變量，在中國的計劃生育政策的條件下，前有子女數對未來生育率具有直接重大的影響，這種影響表現為前有子女數越多，未來生育的可能性就越小。受教育年限也是連續變量，是由普查中受教育程度折算而成的，其影響當然是受教育年限越高的婦女，生育的可能性越小。戶口性質對生育率的影響表現為非農戶口的婦女生育的可能性要低于農業戶口，這是二分類的變量，以農業戶口為參照類。民族對生育率也有重要影響，漢族婦女生育的可能性要低于少數民族，這也是二分類變量，以少數民族為參照類。這些在已往文獻中建立起來的關系或本文提出的假設，在表2展示的logistic回歸結果中都得到了證實。

三個模型證實外來人口在普查前一年生育的可能性要低于本地人口，這種差異在京津滬地區并不顯著，而在全國城市和廣東省是顯著的。在全國城市，外來人口在普查前一年生育的發生比比本地人口低30%;而在廣東省，外來人口生育的發生比要比本地人口低60%以上。這種差異要大于在總和生育率上反映出的差異，這與模型中對婦女的社會經濟特征加以控制有關系。京津滬外來人口的總和生育率略高于本地人口（見表1)，但是模型中外來人口的生育發生比要比本地人口低20%,雖然這種差異在統計上并不顯著。所有控制變量除了在京津滬模型中的民族以外，對生育率的影響方向都與己往研究中確立的關系相一致，而且除了廣東省模型中的民族以夕外它們的影響都是顯著的。

3結論與討論

我國城市地區持續的低生育率，達到了世界上生育率最低國家的水平。實際上對這種低生育率原因的認識尚不充分。除了婚育年齡推遲(生育的進度效應),以青壯年為主的外來人口無疑對我國城市地區的低生育率具有增強作用。最近梁秋生和郭志剛二位教授圍繞京津滬大城市超低生育率中，外來人口的分母效應展開了討論。毫無疑問，他們的討論不是理論之爭，他們都不否認同時存在外來人口的分母效應和生育推遲效應;爭論的焦點是二種效應的相對重要性，即誰大誰小的問題。這有待于利用經驗數據進行更細致和深入的檢驗和分析。本文利用2000年人口普查千分之一抽樣原始數據，對低生育率中的外來人口分母效應作了進一步的檢驗和分析，認為外來人口的分母效應的大小，既與外來人口的規模，也與外來人口的生育水平有關。

本文將外來人口的分母效應的檢驗擴大到全國城市地區，以在更一般的意義上探討低生育率的外來人口分母效應問題;并對廣東省予以特別關注，因為廣東省的流動人口要占全國流動人口的1/3。從全國城市地區看，盡管在普查前一年里，外來人口生育的可能性要顯著地比本地人口低30%,但是外來人口的分母效應不夠明顯，主要是因為外來人口的規模并不巨大。同時應該注意到，象在京津滬這樣的大城市地區，外來人口的平均生育年齡和生育率都與本地人口相差無幾。在各年齡上，外來人口對分子和分母的貢獻與本地人口是一樣的。因此，京津滬大城市的低生育率中不存在外來人口的分母效應是可以理解的。但就全國城市地區，尤其是包括了本地農村人口的廣東省，外來人口的平均生育年齡要明顯高于本地人口，生育率要明顯低于本地人口，因而存在外來人口的分母效應。

廣東省是最強烈體現外來人口分母效應的例證。不僅外來人口的生育率只及本地人口的一半(在普查前一年外來人口生育的發生比更只有本地人口的37%)，而且育齡婦女中外來人口占近30%致使廣東省五普的總和生育率低達0.94(五普千分之一原始數據計算的結果為0.97)。如果將廣東省與全國對比的話，應該說廣東省的生育水平相當于全國的平均水平。根據筆者參與的對全國和廣東省2000年生育水平評估研究，廣東省的總和生育率為1.75~1.80，全國的總和生育率為1.70~1.80。全國五普直接得到的總和生育率為1.22與廣東省五普本地人口的生育率1.24相當。所以廣東省本地人口生育率(1.24)與其全體人口生育率(0.97)的差值，就反映了外來人口的分母效應，而對于全國而言是不存在這種分母效應的。

本文的研究可以說是對梁秋生和郭志剛二位教授的討論的一點補充。更準確和細致的檢驗與分析有待于使用更大樣本的數據和更恰當的外來人口劃分。本文應該對進一步討論與認識城市低生育率中外來人口的分母效應具有一定意義。

第三篇：證人出庭率低的原因及對策

證人出庭率低的原因及對策

證人出庭作證是建立具有中國特色的社會主義性質的科學證據體系和制度前沿性問題之一。在司法實踐中很少有知情人愿意出庭作證，即使有證人證言，證人也基本不到庭。證人出庭作證率低的現象普遍存在，其主要有如下原因：

1、傳統觀念影響證人出庭作證。儒家要求“克已復禮”，崇尚“無訟，其為封建社會正統法律思想的核心，長期影響著封建社會的立法、司法活動。至今，還深刻影響著民眾的思想、言行。因此證人缺乏出庭作證的主動性和積極性。

2、現代法治理念的缺乏導致證人不愿出庭作證。有些民眾的法律意識還比較淡薄，缺乏崇尚法治、法律至上的思想，且有些民眾存在著“多一事不如少一事”的觀念，既使親眼目睹整個案情，也往往瞻前顧后，不愿當庭作證。

3、證人保障機制欠缺導致證人不愿出庭作證。目前，我國缺乏完善的證人權利保障機制，現行規定又側重于事后救濟，預防功能差，不能為證人提供有效的同步保護，因此證人不愿出庭作證。

4、經濟補償的欠缺影響證人出庭作證。證人出庭作證，不僅有精神壓力，還需花費一定的時間和金錢，這就需要給予證人一定的經濟補償。我國缺乏證人經濟補償制度，導致證人出于對經濟損失的顧忌而未出庭作證。

針對證人到庭率低的現象，為有利于促進審判工作，筆者結合司法實踐，建議如下：

1、在庭前對證人進行法律釋明，使證人充分了解自己的權利和義務，消除對出庭作證的錯誤和模糊認識，打消思想顧慮，如實出庭作證。

2、由申請證人出庭作證的一方當事人預先支付證人的誤工費、交通費等，待判決作出或調解達成時一并作出處理，有效保障證人的合法權益，提高證人出庭作證的積極性。

3、在一些敏感性強、矛盾容易激化、證人可能遭到打擊報復的案件中，證人可以不出庭，由審判人員到證人處核實其身份，收集證人證言并制作調查筆錄。庭審時，由當事人對證人證言進行質證，防止因當庭對質導致矛盾進一步激化，危及證人人身安全。

4、健全證人保護機制。建立專門的證人保護機構。將我國的公安機關作為保護證人的專門機構，以便能更有力地保護證人。實行庭前、庭中和庭后相結合的保護方式。庭前保護是在開庭審理前對證人采取的預防性保護措施。庭中保護是對證人出庭作證期間采取的預防性措施。

證人出庭率偏低的原因與對策措施

我國三大訴訟法均明確規定，證人應當出庭作證。但在審判實踐中，證人出庭率明顯偏低。證人不出庭，就無法使當事人對其書面證言進行質證，從而難辯證據的真偽。為此，徐州市泉山區法院對證人出庭率偏低問題進行了一次專題調研。

一、證人出庭作證率偏低的原因分析

證人出庭作證率偏低的原因是多方面的，既有來自公民的法律意識、社會風氣、道德評價標準、周圍環境的影響等社會方面原因，也有法律制度方面的缺陷。

（一）缺少證人出庭作證制約措施

我國《民事訴訟法》第70條規定“凡是知道案件情況的單位和個人都有義務作證”和最高人民法庭《關于民事訴訟證據的若干規定》第55條規定“證人應當出庭作證接受當事人質詢”，但均未提及證人享有的權利，也沒有規定證人不履行作證義務的法律后果，缺乏相應的制裁條款。這些義務與制裁的失衡造成了審判實踐中的窘境，法庭在審理這些案件時，對一些必須到庭的證人只能進行說服教育，但最終是否出庭則由證人定奪，對拒不出庭作證的也無能為力，不能采取任何強制措施。一些證人在庭前明確表示出庭作證，但在庭審時卻突然臨時變卦，給查明案件事實帶來不便。

事實上，在一些案件中，證據不足是當事人收集證據不主動、不及時，證據保存不力等，但在更多的情況下，并不是當事人的過錯，而是因為證人不愿意出庭作證，不愿與當事人、司法機關配合，結果使當事人正當的訴訟請求得不到法律的支持，合法的權益得不到保護,使本來并不復雜的案件得不到公正審理。因此，法律對負有出庭作證義務的證人缺乏制約，是造成證人出庭作證難的首要原因。

（二）缺乏證人出庭作證保障機制

目前，我國證人出庭作證率偏低，一個極為重要的原因是證人的權利保障機制不夠健全所造成的。證人的權利保障機制主要表現為兩個方面，一是經濟補償權，二是證人及其親屬的人身安全保障權。最高人民法庭在《民事訴訟證據規則》中對證人的經濟補償作出了規定，但缺乏具體的可操作措施。目前，《訴訟費用交納辦法》第六條規定，當事人應當向人民法庭交納的訴訟費用包括“證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法庭指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼”，第十一條規定“證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法庭指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼，由人民法庭按照國家規定標準代為收取”，但以上兩條規定過于原則，在審判實踐中很難落實。

與此同時，證人及其近親屬的人身安全方面缺乏相關保障機制。我國目前對證人的保護不完善，且基本上都是事后保護，缺乏預防性保護措施。證人不愿出庭往往是害怕遭受報復、打擊，或受到當事人及親友的威脅產生畏懼心理。在現實生活中，確實存在有許多證人因作證而受到威脅或恫嚇，受到人身傷害或財產侵害，有的證人因作證而使其親屬受到牽連。如果侵害者不能得到及時的懲處，就會造成相當惡劣的社會影響，從而導致證人出庭作證時瞻前顧后，步履艱難。

（三）采納證人書面證言過于寬泛

目前，我國法律及相關司法解釋一方面規定以“證人應當出庭作證，接受當事人詢問”，另一方面對證人不出庭采取寬容態度，規定了證人可以不出庭作證的例外情形，允許證人提交書面證言，最高人民法庭制訂的《民事訴訟證據規則》規定了證人可以不出庭作證的幾種情形，但這些規定過于寬松，缺乏限制性，實踐中往往可以利用這些情形隨便編造理由搪塞不出庭作證，而法庭對此又不做細致審查，造成在審判實踐中大量證人不出庭，而只提交書面證言。

書面證言的濫用，就勢必導致證人出庭作證率的下降。在審判實踐中，還存在地有一種情況不容易忽視，那就是以申請法庭調查取證的方式代替證人出庭作證，一些證人心存疑慮等種種原因不愿出庭，因法庭缺乏強制力，而這些證人又掌握著案件的事實真相，不向其詢問又無法查明案件事實，在這種情況下，法官想把案件辦成鐵案又受證據規則的束縛，這時往往就會采取一種妥協的辦法，即由當事人寫出申請，申請法庭對證人進行調查，而后將調查筆錄在庭審中質證，這實際上是一種變相的書面證人證言，亦同樣剝奪了當事人對證人進行質證的權利，同樣也為證人不出庭作證開啟了方便之門。

二、完善證人出庭作證制度的對策措施

證人出庭作證率偏低，已是目前圍繞法庭審判工作的一個主要難題，必須采取相應的對策，完善證人出庭作證制度，及時加以解決。

（一）出臺證人拒絕出庭的制裁性條款

證人出庭接受質詢是一項義務，是義務就應當是強制性法律規范，拒不出庭作證就應有相應的法律制裁，現行立法對義務與制裁的失衡亟需修改，明確規定證人無正當理由拒絕出庭必須承擔的法律責任，確立起證人必須向法庭作證的義務觀念和作證以法庭為中心的觀念，用國家強制力強制證人出庭作證。

強制性措施應視具體情況而定，證人負有作證義務而無正當理由拒不出庭的，實質上是屬于妨礙訴訟活動的行為，對于經法庭通知拒不到庭情節輕微，可采取拘傳措施，強制將其拘傳到庭，對于拒不出庭情節嚴重的，可予以拘留或罰款，并責令他們承擔相關的訴訟費用，情節特別嚴重的可依法追究刑事責任。

（二）完善證人經濟補償和人身保障機制

出庭作證雖然是證人的法定義務，但卻沒有任何理由要求證人承擔出庭作證所造成的誤工損失以及交通、食宿費。經濟補償制度應包括工資或因誤工而減少的收入，生活費、住宿費、交通費。上述合理費用及支付方式均要有明確規定和實施細則，以利于審判實踐操作，在刑事訴訟中，應由國家設立證人出庭作證的專項補償基金，納入國家財政預算，統一管理，?？顚Ｓ?。證人證言被法庭全部采用的，相關費用由敗訴方承擔，部分被采用的，由當事人分擔，未被采信的，則由申請人承擔。

在賦予證人經濟補償權的同時，應完善證人及其近親屬的人身保障制度。為證人自愿出庭作證提供良好的法制環境，消除證人擔心遭受打擊報復的心理障礙。對證人的保護應擴展到事前保護，防患于未然，明確規定法庭在審理前負有責任采取切實有效的措施，以防范各種對證人不利情況的發生。

與此同時，應強化對證人的保護措施：一是證人的身份保密制度，主要是指較大爭議和矛盾沖突較大的案件；二是證人的安全保護制度；三是證人出庭作證的妨礙排除制度，要免除證人出庭作證的后顧之憂，這是保證證人能夠心無旁騭提供證言的關鍵。對于發生任何打擊報復證人的行為必須及時予以制止并給予嚴厲打擊，對于證人申請保護時，應采取切實有效的措施，且對證人的保護不應僅限于其本人，還應擴展到其近親屬，從立法上完善起安全保障制度。

（三）嚴格限制證人書面證言的采用

證人出庭作證是樹立現代司法理念的基本原則，強調證人出庭作證嚴格限制其排除條件，否則就會造成書面證言的濫用，影響庭審功能的發揮。基于我國目前的實際情況，由于各方面的限制和制約，要求一切證人出庭作證不切實際，但應設定一個嚴格的限度標準，除不得已采用書面證言外，應一律排除書面證人證言的使用，即除存在有無法對提供原始證言進行了反詢問的客觀情況外，同樣也無法找到具有同等證明價值的其他證據資料代替，不得不使用書面證言，如臨終遺言、已故者在執行職務時所作的陳述、證人出國或下落不明等，其余書面證言應視為非法證據，不得進行質證。另外，證人如確有客觀情況無法出庭作證，可由當事人申請法庭予以證據保全，但應對此提供相關證據，并允許對方當事人質疑，否則該書面證言則不予采用。

證人出庭作證率偏低除上訴多方面原因外，還應加強法制宣傳教育，提高公民的法制意識，健全證人出庭作證的輿論環境，形成一種全社會保證證人作證、支持證人作證的良好氛圍，從而從根本上徹底轉變證人出庭作證率偏低的現狀，最終達到實現社會公平、正義與和諧的目的。

證人出庭率低的原因分析

我國司法實踐中證人出庭率低的現象普遍存在，不論是民事訴訟還是刑事訴訟都是一樣，相較而言刑事訴訟中證人的出庭率可能就低上加低了。以下從立法、司法、社會三個方面分析其原因。

（一）立法上的原因

首先，我國刑事訴訟法沒有從根本上確立證人應當出庭作證制度，而且各種規定存在矛盾，致使證人對是否出庭作證問題具有“法定的選擇性”。

其次，法律沒有確立“傳聞證據排除規則”，對書面證言的使用未作任何限制，致使根據傳聞證據定案的做法大行其道。刑訴法第157條規定：“公訴人、辯護人??對未到庭的證人的證言筆錄??，應當當庭宣讀?！币簿褪钦f，不到庭證人的證言筆錄經過當庭宣讀，可以成為定案依據。這種不加限制地使用書面證言的情況，違背了現代訴訟制度最基本要求?，F代各國審判制度的通例是，在法庭審判中必須最大限度地實行直接言詞原則，排除不能經過

法庭質證的“傳聞證據”，包括庭前獲取的書面證言。排除傳聞證據，是英美證據法中最重要的規則。

第三，證人的權利、義務、責任在法律規定上不平衡，證人權利保護制度、不出庭作證的責任追究制度均沒有真正確立，致使證人出庭制度的推行困難重重。權利義務相一致是我國憲法的原則，公民不能只享有權利而不盡義務，也不應只盡義務而不享有權利，違反義務必須承擔一定的責任。刑事訴訟中證人履行法律規定的作證義務，承擔因作偽證或隱匿罪證所應負的責任，他們當然應享有一定權利。但1996刑訴法和98《解釋》中，證人的權利、義務、責任均嚴重失衡。

第四，證人證言效力具有不確定性。1996 刑訴法規定，證人證言的固定，在不同的訴訟階段可采取“書面證言、詢問筆錄、法庭筆錄”三種形式，但是對哪一個階段的證言效力優先卻沒有明確規定。因此，在司法實踐中，當出庭作證的證人證言出現反復時，司法人員由于不清楚哪一種證言的效力應優先，在審查判斷證據時往往無所適從，從而增加了審理的難度。

第五，證人出庭作證的程序性規則不完善。（1）由誰傳喚證人，如何傳喚，法律無明確規定?！缎淌略V訟法》第151條第4款規定，人民法院在決定開庭后，應在開庭3日前將出庭通知書送達有關證人?？墒?，如果證人無法定理由拒不出庭，那么，應由哪個部門、以何種方式將其傳喚到庭，法律卻無明確規定。司法實踐中，法院認為自己已將傳票發出去了，證人到不到庭是檢察院的事；而檢察院則認為，傳票是法院發出的，證人是否能按時到庭作證當然是法院的事，法院有義務以合適的方式將證人傳喚到庭。因此，在證人出庭作證問題上，法院和檢察院之間存在互相推諉的現象。（2）對特殊證人的出庭缺乏可操作的法律依據。特殊證人主要是指未成年人、有生理缺陷者及其他特殊情形之證人。這些證人由于其某一方面的特殊性，在被要求必須出庭作證的情況下，法律理應給予不同于一般證人的特殊關照。但在目前我國的訴訟制度中，有關這方面的規定可以說少之又少，很不利于調動證人出庭作證的積極性，只好用書面證言來代替。

（二）司法上的原因

第一，控訴方原因?？罐q式審判方式的引入，對公訴人出庭支持公訴提出了更高的要求。與其他證據相比，言詞證據具有可變性、易失真等特點，對言詞證據的認定難度相對較大，需要有較高的綜合分析判斷能力。有些公訴人擔心證人出庭作證會改變以前的證言，打亂支持公訴的計劃，且難以及時應變，易處于被動境地，甚至會由此改變案件的性質。而當庭宣讀證言筆錄則較為穩妥，可以避免出現翻證的復雜局面。因此對證人出庭作證持消極態度，不提出申請甚至不希望關鍵證人出庭，更不會采取積極措施保證證人到庭。

第二，辯護方原因。一方面辯護人與公訴人一樣，對證人出庭作證存有顧慮，另一方面辯護人由于業務水平等多種原因對應當出庭作證的證人所做的工作不到位或力不從心，有時由于疏忽大意甚至未向法院提供出庭作證的證人名單。同時也有部分辯護人職業道德低下，受經濟利益驅動而唆使證人不出庭作證，也是導致證人不出庭的原因之一。

第三，審判方原因。雖然法律規定出庭通知書至遲在開庭三日前送達證人，但在司法實踐中，由于法官對證人出庭作證的認識不夠充分，經常是在控方或辯方提出申請證人到庭作證時，論刑事證人出庭作證被動地傳喚證人到庭，加之由于證人公出、搬遷或系流動人員，致使短時間內難以查找。即使人民法院已向證人送達了出庭通知書，但據此人民法院往往認為自身已履行了法律規定的職責，至于證人是否出庭，則應該是人民檢察院或律師的事情，因為證人所擔當的是控方或辯方的證人，由此造成了在保證證人出庭問題上兩個機關相互推諉的現象。對雖已通知，但無正當理由明確表示不出庭的證人，人民法院則顯得束手無策。此外，由于結案指標的壓力過大，證人出庭會提高訴訟成本，且程序復雜、工作難做，一些證人甚至還要求提供人身保護等等，因此法官往往容易采取直接采用書面證言的簡化做法，而對敦促證人出庭作證的積極性不高。

（三）社會上的原因

首先，中國人情社會千年積淀下來的巨大世俗力量阻礙證人出庭作證的積極性。費孝通先生在《鄉土中國》一書中曾論述過，生活在中國社會里的每一個人都不是孤立存在的，他的關系網就像是往平靜的水面上扔了一顆石子后激起的一圈圈漣漪，最中心的位置是自己，離自己最近的一圈是父母兄弟，再往后是親戚朋友，??人們更多的是依靠人際關系而非法律制度的保障生活著。若為出庭作證而破壞了這種美妙的和諧，后果往往是證人與原有的生活關系決裂。傳統文化中的封建意識、中庸之道、隱忍退讓等因素造成的“厭訴”心理，像一只無形的手，在阻礙證人出庭作證的行為。

其次，法律意識淡薄是證人不愿出庭作證的另一原因。我國民主和法治的啟蒙階段過短，公民沒有親歷百年法治環境的生活積累，沒有先天形成對法律的虔信，造成整個社會法律意識淡薄，公民法治觀念普遍不強，對我國的法治建設產生重大沖擊，欲消弭這一負面影響并非一朝一夕的事，而是需要幾代人幾十年的努力。

再次，特殊職業的證人不出庭作證給了普通大眾強烈的心理暗示效應。實踐中，在遇到重大案件時，部分領導干部更有義務、有責任出庭作證，給普通大眾做示范、表率作用。但在瀆職等腐敗案件中，卻鮮有領導出庭作證。這些行為對普通大眾具有強烈的心理暗示效應。連受保護相對較好、素有人民公仆之稱的黨員干部都會有所顧忌而沒有出庭作證，更何況普通大眾呢？因此在法律不能提供給社會大眾一致有效的法律保障時，個人最好的對策是明哲保身，少染是非。同時，偵查人員作為執行職務過程中知悉案件事實的特殊證人，其不出庭作證也給一般證人以仿效。

最后，也是最為直接的是害怕打擊報復、不愿承擔責任促成證人拒絕出庭作證。證人出庭作證與書面形式的作證不同，他要直面被告人證實或揭露被告人的犯罪事實，在表達方式上更顯直接，感覺更像是自己在庭上作證“加害”于被告人，加重了被告人的刑罰，因此擔心事后會遭到被告人及其親屬的打擊報復。特別是一些帶有暴力、團伙性質的犯罪，有的人甚至到公安機關報案的勇氣都沒有，更何況面對面出庭作證。此外，一些證人有輕微違法行為，介乎一般證人和犯罪嫌疑人之間，隨著案情的深入，他的身份可能發生變化，因此這類證人通常拒絕出庭作證，害怕自己的污點被公之于眾。還有，個別證人在偵查階段作證時說了謊話或者假話，害怕對質公堂被揭穿后要承擔法律責任而逃避出庭作證。

縱觀上述總結的司法實踐中證人出庭率低的三大方面原因，筆者認為其中有貨真價實的，也有濫竽充數的。應該被歸為濫竽充數者首當其沖的是上述第三個方面的原因即社會上的四點原因，它們根本不能稱其為原因，在司法改革的歷史長河中，諸如控辯審三方關系、證據制度的引進等問題在改革之初無不遇到了思想文化傳統等所謂社會上的原因，但最終這些社會上的原因并沒有成為改革的多大阻力。筆者認為，能夠影響一項制度存廢的根本原因在于該項制度所涉及的利益各方的力量對比，而該項制度最終是存是廢也只不過是利益各方相互妥協的產物。同樣，關于證人是否應該出庭的制度設置問題也應該是相關利益主體之間相互妥協的產物。在證人是否應該出庭的制度設置這一問題中所涉及的利益方包括：證人、控方（檢察院）、辯方、審方（法院），如何處理好這四方的權利義務分配才是設計好證人出庭制度的關鍵所在。上述的第二方面原因即司法上的原因也不能稱為證人出庭率低的原因，其充其量只能算是證人出庭制度設計缺陷在司法實踐中的具體表現。因此，存在證人出庭率低現象應歸咎于立法上的原因，要想真正的解決司法實踐中證人出庭率低的問題也只能從立法上制定的建立著手。當然，應當特別注意的是在證人出庭制度的設置問題上立法者不僅要考慮實體方面的權利義務的設置，也不能忽視其程序方面的權利義務分配。

第四篇：原因對策萬能

原因分析法（14條）

一、內外因分析：

1、黨性不強；

2、錯誤的世界觀、權力觀、事業觀；

3、官僚主義嚴重，工作作風漂??；

4、決策不科學，不民主；

5、工作藝術欠缺，工作方法不當；

6、推進科學發展的能力有限;

7、對什么問題認識不到位。

8、體制機制不科學、不合理。主要是政績考評機制和干部考核機制不科學、不合理；

9、投入不到位；

10、科技創新滯后；

11、不健康的政治生態環境；比如“官出數字，數字出官”、“跑官要官、買官賣官”、政績工程、形象工程、拉“小圈子”、搞“小山頭”、貪污腐敗等。

12、監管不到位；比如食品市場監管，“八個大蓋帽管不住一個月餅?！闭毮芙徊?，嚴格監管缺位等。

13、問責不力；比如出現問題之后，問責時失之于寬、失之與軟。

14、制度不健全。

主體分析法。

個人；單位；政府；社會；國際。多角度分析

對于宏觀的社會問題要分析其政治原因、經濟原因、文化原因和社會原因；要分析現實原因，還要分析歷史原因；要分析內在原因【主觀原因】，還要分析外在原因【客觀原因】等等。對于微觀的具體社會問題要分析其思想層面、制度制定和執行層面以及人的素質方面的原因?？傊且娴?、多方位地看待問題產生的原因。需要補充的是，我們這里所說的多維度的原因分析，并不是指一對矛盾中必須涉及上述的所有方面，而是提醒各位考生對問題的分析應盡可能地全面到位。

例如造成當前社會不公正的原因就是多方面的、復雜的。既有改革不完善和體制不健全的原因，又有政策執行不到位的原因；既有現實因素，又有歷史因素；既有政治方面的原因，也有經濟方面的原因，更有社會方面的原因。所以，要維護社會公正就必須根據以上原因提出一整套對策措施。

提出對策的“鉆石十三條”

“鉆石十三條是內外因分析和多角度分析的寫照，更是所有主觀題關于“怎么辦”這一部分答題的萬能鑰匙：

一是著眼長遠，科學規劃。規劃就是財富，結構就是效率。規劃管長遠、管全局、管根本。

二是領導重視，轉變觀念?！伴W電總在雷雨之前，觀念總在行動之前?！?/p>

具體措施：

要嚴格實行各地各單位一把手負責制；

要把??納入重要議事日程；

要進一步建立和完善引咎辭職制度；

要進一步建立健全領導問責制度；

要進一步加強對問題的調查研究，從源頭上理清??問題的來龍去脈；

要進一步增強??的意識；

要進一步倡導??的理念；

各級領導干部要高度重視，樹立正確的政績觀，密切關注??問題。

三是加強宣傳，營造氛圍。

具體措施比如。電視、電臺、報紙、網絡等媒體要通過各種形式宣傳??，提高廣大人民群眾對??的認識；

輿論關注；

典型示范；

社會示范；

要進一步在全社會營造關于??良好的文化氛圍

四是教育培訓，提高素質。

具體措施比如：

通過??教育培訓，進一步提高廣大領導干部的??素質；

通過??教育培訓，進一步提高廣大工作人員的??素質；

通過??教育培訓，進一步提高廣大人民群眾的??素質；等等。

五是完善制度，出臺政策?！爸贫仁堑谝簧a力”，制度至關重要。規則問題至關緊要，它比技術更重要。

具體措施比如：

要進一步建立健全各項制度（法律），做到有法可依；

激勵制度；

利益相關制度；

監管制度；

分工制度；

規則制度；

懲罰制度；

干部考評制度；

決策制度：包括社情民意反映制度、社會公示制度、官員問責制度、社會聽證制度、專家咨詢制度、決策前的論證制、決策中的票決制、決策后的責任制。

六是創新機制，激活隊伍。

在解決社會問題時，我們不但需要組織協調，更加需要形成機制。我們常說的與“機制”相近的含義是指做事情的方式、方法等，但又不等同于這個意思。簡單地說，機制就是制度加方法或者制度化了的方法。為什么要形成良好的解決問題和提高工作效率的機制呢？

首先，機制是經過實踐檢驗證明有效的、較為固定的方法。所謂有章可循，機制具有較大的穩定性。例如，黨建的工作機制，不因黨組織負責人的變動而隨意變動，而單純的工作方式、方法是可以根據個人主觀意愿隨意改變的。

其次，機制本身含有制度的因素，并且要求所有相關人員遵守，而單純的工作方式、方法往往體現為個人做事的一種偏好或經驗。所謂萬眾之法，機制具有較大的普遍性。例如監督機制，它既指人人必須遵守的制度，也應該包括各種監督的手段和方法，只有二者結合起來才能發揮作用。

第三，機制是在各種有效方式、方法的基礎上總結和提煉的，而方式、方法往往只是做事的一種形式和思路。機制一定是經過實踐檢驗有效的方式方法，并進行一定的加工，使之系統化、理論化，這樣才能有效地指導實踐。而單純的工作方式和方法則因人而異，并不要求上升到理論高度。

第四，機制一般是依靠多種方式、方法來起作用的，而方式、方法可以是單一起作用的。

例如，建立起各種工作機制的同時，還應有相應的激勵機制、動力機制和監督機制來保證工作的落實、推動、糾錯、評價等。建立完善的機制，才能使黨的建設穩步發展，保持長久的活力。

具體措施比如：

要進一步完善符合科學發展觀的政績考評機制；

要進一步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的科學決策機制；

要進一步建立健全預防應急機制（編制應急預案，增加人力、物力、財力儲備）和保障機制；

要進一步建立健全組織機制、協調機制：包括派工作組／成立專門機構／增加人員等等；

要進一步建立健全建立完善各種監督機制；形成信息的反饋機制；

要進一步建立健全建立和完善獎懲機制。七是組織協調，齊抓共管。

政府的管理就是要通過組織協調，對各種資源進行分配與整合，使各個職能部門能夠相互配合，相互協調，進而推動工作的順利開展。比如解決好“八個大蓋帽管不住一頭豬”的問題怎么辦？比如當前的城管工作需要依靠公安、工商、稅務、城管、市政等部門的聯合執法，文明辦網工作則需要依靠公安、文化、通信、工商等部門的齊抓共管。

八是科技創新，提升實力?？萍际堑谝簧a力。十八大指出，我們要建設創新型國家。

九是多方融資，加大投入。“打勝仗沒有子彈是不行的?！?/p>

馬克思主義認為，物質生產實踐是人類社會存在發展的基本前提。子曰：“足食，足兵，民信之?！笨梢?，物質上的滿足是民心和社會秩序得到保證的基礎。

具體措施比如：

在??方面，適度增加財政投入；

加強對??的財政和金融支持；

要創新??技術，推進中國制造向中國創造的轉變。

十是強化監管，防范未然。

盧梭說過：“絕對的權力導致絕對的腐敗”。權力之所以走向腐敗就是因為缺乏必要的監督。

具體措施比如：

加強社會監督（群眾監督），設立舉報熱線（舉報信箱）；媒體監督（輿論監督）；

領導（上級）監管；建立完善系統嚴格的評價、考核的指標體系；

加大整頓力度；違法必究，執法必嚴：嚴厲查處和懲處責任人；

發現問題及時糾正，對頂風違紀的行為從嚴查處，絕不姑息；

有權必有責，用權受監督，違法要追究（強調權力制衡、官員問責）。

十一是轉變作風，全面落實。“千忙萬忙，不抓落實就是瞎忙?！?/p>

十二是舉一反三，總結反思。毛主席說過：“我們黨就是靠總結起家的?！?/p>

十三是借鑒經驗，發展自己。

借鑒外面的經驗“要精要管用”。取其精華去其糟粕。正所謂人“不遷怒，不二過?！薄臼遣贿w怒于人,不重復自己的過錯】理性的人總是具有反思和憂患意識的，通過不斷的試錯積累最終獲得成功；來自外部的經驗就是借鑒他人長處，正所謂“他山之石，可以攻玉”。

第五篇：上有政策下有對策的原因及對策

“上有政策、下有對策”從本質來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。

第一，“上有政策、下有對策”源于少數領導干部的錯誤政績觀。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠，注重多出政績、快出政績，對長遠發展缺少統籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內無法顯現成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經濟增長速度，較少顧及人民的生活環境和生活質量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內生產總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領導，為獲取眼前產值、稅收和利潤，通過行政干預開“綠燈”，上馬與國家宏觀調控政策和產業政策相違背的項目。

第二，“上有政策、下有對策”源于地方政府本位主義。政策執行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執行。作為一個相對獨立的利益主體，一些地方政府本位主義嚴重，大搞地方保護主義，以違背中央、國家政策法規的方式濫用或消極行使手中的權力，以達到維護或擴大地方局部利益的目的。不聽中央的話才能獲得經濟增長的利益，這在一些地方政府官員中很有市場。市場地方保護主義、執法地方保護主義甚至司法地方保護主義，不僅損害了法制統一和市場統一，而且削弱了中央的調控能力。少數地方政府行為企業化，過多地介入經濟建設領域，妨礙了市場資源的有效配置，而對于那些具有負“外部性”的問題，如環境污染、安全生產常常是得過且過；對于具有正“外部性”的問題，如義務教育、公共衛生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務甩給了市場。

第三，“上有政策、下有對策”源于政策本身的設計缺陷。政策得到很好執行，前提是政策本身具有合理性，而政策設計本身的缺陷為“上有政策、下有對策”預留了誘發因素，這主要包括三個方面的缺陷：一是政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況，政策規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律，在執行中政策規范與客觀實際產生了強烈沖突，使政策執行失去了實踐基礎；二是政策目標錯誤或者模糊不清、政策內容混亂、政策活動主體的職權責任與活動期限界定不科學，這就給執行者扭曲或曲解政策提供了可乘之機；三是政策體系不配套，新舊政策缺乏連續性，政策層次相互脫節，政策間目標、內容和效應相互沖突等等。這一方面給政策執行帶來了困難，同時也給執行者尋找“對策”打開了方便之門。

第四，“上有政策、下有對策”源于政績考核體系的偏差。隨著干部制度改革的深化，干部政績考核體系也正在逐步完善，但目前仍存在三個方面的偏差，一是考核指標設計過于偏重經濟發展的內容，政績考核只看GDP增長、招商引資的完成數額、財稅報表的上繳數據，而其他如教育、文化、衛生、環保等等，都要為之讓路；二是考核內容比較隨意，對下級官員的政績考核缺乏科學依據，往往是上級領導一張口，就把某項工作作為干部考核的內容，沒有解決以誰為本的問題，使干部大部分工作，都是圍繞著上級領導的注意力在轉；三是考核體系包含項目過于繁雜，面面俱到，表面上很全面，其實不科學，也與政府職能轉變的大趨勢不相適應。在這樣的政績考核體系下，政府追求經濟增長、企業追求經濟效益、個人追求物質財富，對政治建設、社會建設、文化建設統籌不足現象在所難免。

第五，“上有政策、下有對策”源于政策執行的監控不力。對政策執行的監控效果決定于監控組織的權威性大小，也取決于監控資源、監控信息、監控體制的完備情況。在行政監督實踐中，由于政府機關內外各種監督之間的關系不夠順暢，各種監督主體程度不同地存在監督權限、方式、程序、范圍不夠明確、具體等問題，彼此又缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為戰，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，這就給“上有政策、下有對策”行為的產生提供了條件。比如，煤礦安全生產的監控部門存在監控的權威、資金、技術、人力、信息資源嚴重不足問題，造成實際工作中幾個工作人員監督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設備落后，安全生產監控政策執行起來十分困難。在煤礦事故的處理中，監察部門只有建議權，權威性不足，社會輿論、新聞媒體的監督缺乏實質約束性，且容易受權力干擾，導致一些政府和大型企業在政策的執行中大搞“對策”行為。

第一，樹立適應科學發展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現象的基本前提。貫徹落實科學發展觀，必須牢固樹立正確政績觀。樹立正確政績觀，首先要解決好“政績為誰創”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號，把群眾的需要作為第一選擇，切實解決農民增收、企業改制、勞動就業、征地拆遷以及教育、醫療等群眾關注的熱點問題，用解決關系群眾切身利益問題的實際成效創政績。其次要解決好“創什么樣政績”的問題，始終堅持以人為本，用全面、協調、可持續發展來創造政績。再次要解決好“靠什么創政績”的問題，想問題、做決策、辦事情，必須實事求是，一切從實際出發，在科學把握本地區本單位發展基礎、優勢條件和制約因素的基礎上，形成切實可行的發展思路，并在具體工作中加以貫徹。

第二，健全科學民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對策”現象的關鍵所在。合理的公共政策需要科學民主的決策制度來保證，而民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。民主化決策要求在政策制定過程中，既要發揮學術性團體、專業性咨詢機構的作用，更要整合政府不同機構內部各種“智囊團”的作用，使不同部門制定的政策通過“智囊團”這一橋梁得到相互協調、配套，增加政策執行的預期性和穩定性。完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。只有通過科學決策形成合理完備的公共政策，減少政策執行主體投機行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規收益，加大政策違規的心理成本和被發現幾率，才能使“上有政策、下有對策”所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負，消除“對策行為”產生的收益動機。

第三，完善科學的政績考核機制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內容。探索建立干部政績的科學考核機制，是推動各地方、各部門落實科學發展觀的重要抓手。要抓緊建立內涵更豐富、指標更科學、設計更完善的政績考核體系，包括勞動就業、社會保障、教育衛生、環境保護等內容都要納入考核體系。對干部考核評價不僅要關注經濟增長的速度，財政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、政策的執行力度以及國家有關法律法規的遵守程度。要在政績考核中增加群眾評價的比重，改變自上而下的單一政績評價體系，融入企業、社會團體特別是人民群眾的評價意見，使政績評價主體多元化，彰顯企業、社會團體和群眾意見在官員政績評價當中的重要作用，使地方官員在注重政績和升遷的同時，更加注重可持續發展，更多考慮公眾需要和公眾利益。

第四，完善政策執行的監控系統是遏制“上有政策、下有對策”現象的重要保證。政策執行者之所以敢于挑戰上級政策的權威性，一個重要原因就是政策執行監控機構法律地位低，權威性不夠。有的監控機構隸屬于地方政府，受權力干擾大，獨立性不強，造成下級監控上級、部門監控政府的問題，機構設計的先天缺陷致使監控效率遞減，監控行為流于形式。要通過立法，以法律保障監控部門的獨立地位，賦予其更大的監控權力，增強權威性，使監控做到“有法可依”、“有權可依”；要利用現代信息技術建立政策執行的監控系統，收集處理政策執行的完整信息，建立信息控制系統；要加大對監控部門的資金、技術設備、人員編制方面的政策傾斜，資金、技術設備、人員是監控行動得以開展的前提條件，必須改變現在監控部門資源不足的情況，使政策執行得到充分的資源支持，避免由于資源不足而導致“下有對策”現象泛濫。