第一篇：農村稅費改革背景下的鄉派式改革研究侯君廷

《社會調查與研究方法》課程考核論文

河南科技大學

農村稅費改革背景下的鄉派式改革研究

姓 名:趙家振

學 號:人文學院

班 級:社會工作

時 間：2012年5月17日

農村稅費改革背景下的鄉派式改革研究

摘 要：

從2000年以“三取消、兩調整、一改革”的農村稅費改革走至今日，歷經十二載，在減輕農民負擔，規范農村收費行為，緩解干群沖突方面起到了至關重要的作用，同時，作為農村稅費改革的配套機制的鄉派式改革也在或緊或慢地進行著。可以說，鄉鎮改革的成功與否直接關系著農村稅費改革的成效，本文認為，鄉派式改革作為鄉鎮改革的一種模式，在農村稅費改革的背景下具有現實的可行性和前瞻性，本文將根據所學立足于農村稅費改革，結合鄉鎮改革的實踐，分析鄉派式改革的原因、可行性、問題及前景，力爭把握鄉鎮改革問題的實質。

關鍵詞：農村稅費改革

鄉鎮改革

鄉派式改革 正 文：

一、農村稅費改革的主要內容、作用及存在問題

從上世紀80年代后期開始，農民負擔問題就日益顯露，90年代以來，農民負擔問題日益嚴重，中央雖三令五申，嚴加禁止，但收效甚微，農民負擔問題成了久治不愈的頑癥。與此同時，現在很多鄉鎮，特別是農業地區的鄉鎮財政負債累累，入不敷出。鄉鎮負債到底有多少，現在還沒有準確和權威的數字。僅據農業部1997年對10個省的一項調查顯示，鄉鎮平均負債規模已經達到400萬元，并且近年來還有不斷增長的趨勢。面對這種情形，政府不得不把農村稅費改革提上日程，于是2000年3月啟動的農村稅費改革作為一種被迫的自上而下的農業調整措施而產生了。

農村稅費改革主要內容可以概括為“三取消、兩調整、一改革”，具體表現為：“三取消”，是指取消鄉統籌和農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工。“兩調整”，是指調整現行農業稅政策和調整農業特產稅政策。“一改革”，是指改革現行村提留征收使用辦法。農村稅費改革的最終目標將是建立城鄉統一的稅收體制，在現階段的作用主要表現為減輕農民負擔，規范農村稅收行為，緩解干群沖突，維持社會穩定等這些直接的針對問題的作用，正如農村稅費改革的被動性一樣，其作用也是被動的、外生的，一旦政策壓力發生松動，政府公務人員有空可尋，農村稅費改革將難以避免歷史的老路陷入“積累莫返之害”的困局。

像所有的自上而下的改革一樣，力度小了，大家一起應付差事勞財勞力，力度大了則必然使既得利益者受損，而受損者又總是不甘愿，于是，稅費改革政策執行不到位，農民負擔得不到徹底減輕；稅費改革造成鄉鎮政府財政缺口擴大，鄉鎮財政運作難以維持；稅費改革后農村公共事業資金匱乏，基礎教育受到很大負面影響；政府部門過于龐大，財政供養的人口眾多，鄉鎮機構精簡困難重重等等問題就應運而生了??

二、鄉鎮治理模式的變遷

鄉鎮作為人類生活的聚居形式由來已久,在這里我們主要從行政建制的角度進行考察。鄉建制起源于周代，據《周禮》所載，西周時期王畿以城周圍百里為郊，郊內設鄉，郊外設遂；鎮建制始于北魏，公元4至6世紀，北魏為統治其所占領土地上的各族人民，在軍事要地遍設軍政合一的鎮。但是，“鄉”和“鎮”真正成為農村基層政權組織，開始于清末新政。1908年清朝政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》，規定：凡府廳州縣治廂地方為城，其余市鎮村莊屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮，人口不滿五萬者為鄉，地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主。這期間大體上通過變法改革的措施，經歷了井田、鄉遂、鄉亭、鄉里、鄉約、都圖乃至保甲，使鄉鎮治理模式一步步趨于嚴密和完善。然而這種嚴密和完善對所治之下的公民來說更多的是一種政治和經濟上的監控和索取，甚至于1949年新中國成立2000年稅費改革之前，這種監控和索取也沒有根本的改善不過是在形式上和名目上進行翻翻補補的修改。如1949年新中國成立以后，國家出于政權建設，經濟建設和城市建設的現實需要，在特定時段內進行的“人民公社”、“撤社建鄉”等對農民來說只是一種“掠奪經濟人”的存在,通過高度的監控實現高度的索取使鄉村的整體經濟狀況陷入困頓，農民的生活更是苦不堪言，從整體上來說，這種狀況一直持續到2000年農村稅費改革以前沒有根本改變。從20世紀80年代末開始，隨著國家對民生問題的高度關注，人民公民意識的逐步覺醒，在2000年農村稅費改革以后的鄉鎮治理開始向著民主性和服務性的方向轉變，具體表現為以下兩個方面：一是縣鄉關系的重構，涉及財稅體制、鄉鎮領導體制等的改革；二是政府與農村關系的調適，即構建新型的農村公共服務體制，涉及鄉鎮事業站所的改革。從板塊上我們可以大致分為以下模式：機構改革、鄉鎮撤并、任職交叉、選舉創新、站所轉制、財政通關（鄉財縣管）和委托擴權等。前兩者是比較普遍的做法，在這里我們將要論述的就是在前兩者基礎上面臨鄉財縣管的壓力而進行鄉派式改革行的鄉派式改革（委托擴權模式的一種表現形式）。

三、鄉派式改革何以來維護農村稅費改革取得的成效

前文我們已經提到鄉派式改革是在機構改革和鄉鎮撤并的基礎上面臨鄉財縣管所造成的鄉鎮財政困境等問題而進行的一種委托擴權模式改革。具體來說，本文引用早先主導湖北咸安區鄉派改革的區委書記的鄉派改革思想：“改革農村現行管理體制,撤銷鄉鎮一級政府,成立鄉鎮公所,作為縣級政府的派出機構,主要任務是上傳下達,協調監督本鄉鎮各個社區群體和社會中介機構依法依規運作,協助縣直職能部門搞好計劃生育和社會綜合治理工作。如果目前條件不具備，則可以先大規模精簡鄉鎮黨政機構，采取黨政干部交叉任職的辦法，將“四大家”和為一家，壓縮鄉鎮干部職數和人員編制，分流冗員。在農村，凡農民可以依法自立自主的事情和通過鄉規民約可以協調的問題以及利用市場機制可以解決的矛盾，政府就不要去管。縣級政府的涉農職能部門要適應聯產承包制之后特別是市場經濟條件下的農村新形勢，轉變領導方式，創新工作方法，通過有效服務區準確引導農民自覺接受管理。” 由此可見，鄉派式改革一方面能夠與國家政治體制改革的大方向和進程相適應，另一方面也符合農村的現實，不失為一條實現鄉鎮政府職能轉變，增加農民福利的良策。在這里我們將結合農村稅費改革取得的成效和問題以湖北省咸安區的鄉派式改革為例對鄉派式改革展開論述。

正如前文我們在農村稅費改革中所論述的那樣，農村稅費改革在減輕農民負擔等方面的成效是不容置疑的，然而人們目前擔心和詬病最多的還是農村稅費改革對鄉村財力的影響特別是由此導致的鄉鎮財政的拮據，勢必最終會使農村稅費改革變味。如果不能從根本上解決鄉鎮財政的缺口和債務問題，鄉鎮財政將不得 不再次向農民“伸手”，這樣一來，農村稅費改革免不了走歷史的老路，就會像唐代楊炎兩稅制改革、宋時王安石變法、明朝張居正推行的一條變法和清初的攤丁入畝一樣初時“向來從弊為治以清”時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗。然而我們不難看出，這些擔心和憂慮還是就事論事地局限于農村稅費改革本身，對其所產生的影響及連帶效應缺乏足夠清晰、全面、深遠的認識。實際上，農村稅費改革不單是分配關系的一種調整，就它影響的廣度和深度而言，已經遠遠超出了經濟的范圍，對農村經濟社會的發展乃至國家和社會的關系的構建都有直接或間接的影響作用。在這里針對農村稅費改革的效果維護問題，本文試圖湖北咸安政改為例，結合實際運用鄉派式改革的框架加以解決。

從2002年開始，整個湖北省進行了農村稅費改革。當年，橫溝橋鎮農民負擔每畝減至68元，與改革前相比，農民負擔大約減少了31%。農民負擔雖然減少了，但是農民對耕作農業仍然沒有多大興趣。而另一方面，這項改革直接導致鎮政府來自農業稅費的收入減少近1/3。這種狀況直接導致了區和鄉鎮的財政收入大幅降低，收支缺口越來越大，尤其是鄉鎮政府運行十分困難，不得不精簡機構，壓縮人員。在這種背景下，湖北“咸安政改”于2003年正式開始實施，它首先在該區的橫溝橋、賀勝橋兩鎮試點，試點成功后，當年5-6月份開始在全區所有鄉鎮、辦事處鄉鎮綜合配套改革。改革后，橫溝橋鎮的農業稅收和工商稅收大致相等，全年財政收入為461萬元。從2004年開始，咸安區取消農業稅，橫溝橋鎮的財政收入減少一半。財政的壓力推動了咸安區鄉鎮綜合配套改革的深入發展。

從湖北“咸安政改”實施的過程來看，改革主要是在黨政體制設置中進行機構的重組和人員競爭上崗，通過撤銷直屬站所，整體轉變職能，實現從“養人”到“養事”的轉變的。在這里我們可以看出，這次改革無論在方針政策還是實施措施上與其他鄉鎮改革并無異樣，那么它何以取得成功呢？本文認為這次改革之所以能夠取得成功，有兩個關鍵點：一是內核領導層的自覺果敢，以身作則，使宣傳動員工作做的十分到位到位；二是在具體實施裁減冗員策略上通過“內退減一批，外派調一批，全員競爭上崗分流一批，臨時工辭退一批”使鄉鎮機構實現從“養人”到“養事”的轉變具有了現實的可能性。

四、鄉派式改革的前景和困境 本文認為鄉派式改革是縮小城鄉差距，實現城鄉一體化建設的可行路徑。從制度設置上講，鄉派式改革實現了從縣-鄉鎮-村到縣派出機構-村的轉變，形成了縣級可以像治理城區一樣治理鄉村的制度模式。如此，鄉派式改革在制度設置上就有效地疏通了城鄉二元格局，再無城鄉之別。另一方面我國也有君權止于縣的傳統，我們再結合“咸安政改”的實踐來看，在改革前，鄉鎮科室設立名目繁多，人員冗雜，鄉鎮財政“養人”已經吃力不已，遇事只能相互推諉，以完成任務為己任，根本顧不及效果如何，“養事”則只是空談。改革后，通過“內退減一批，外派調一批，全員競爭上崗分流一批，臨時工辭退一批”實現了從“養人”到“養事”的轉變，這種轉變為社會組織、企業團體等民間力量的介入提供了現實基礎。這樣，政府招標，各民間組織設計方案投標競爭，優勝者取得政府用于“養事”的項目資金和政策支持進行方案反感實施。如此，減輕了政府因機構人員精簡而致的“養事”力不從心的困境，另一方面增強了政府與社會的融通程度，有助于實現政府和人民的雙贏。

然而如同所有的改革一樣，鄉派式改革也無法做到民主和效率的雙勝，只能在改革的過程中逐漸尋求均衡。

結 語

鄉派改革說到底是基層政府職能的轉變。再回頭看農村稅費制度的改革，我們不難看出只有將鄉鎮政府改造成為真正為提供公共服務的一級組織才是治本之道。這場鄉鎮機構改革作為稅費改革的配套改革進行,達到了減員分流、精簡機構和削減支出等改革的初級目的,也適應了稅費改革后村級治理和普通百姓對鄉級機構和工作人員的基本需求。但鄉鎮機構改革的最終目的是政府職能轉型,更好地為農村社會服務。由于沒有進行轉變鄉鎮政府職能、理順縣鄉村關系等深層次改革,重點在于分流人員和精簡機構的鄉鎮機構改革已經在鄉村社會的實踐結構中引發不少問題,最嚴重的是上述“條塊矛盾”———鄉政府成為不具有完備政府功能的一級政府,卻仍要承擔與權力不相符的責任。這已經給鄉村會的治理實踐尤其是鄉政府的正常運轉產生嚴重的影響,需要進一步深化改革。鄉派式”改革是適應當今農村發展的治理需求的。鄉政府成為派出機構后,只需要完成縣政府委托的任務,不用承擔多于權力的責任,促使縣政府相關職能部門更好地履行職責,也就解決了“條塊矛盾”;鄉政府成為派出機構后,不設立與縣政府各部 門對口的機構,從上自下的線中斷后,鄉政府不用為各種事務忙碌,各服務中心可以專門為農民提供服務,政府職能可以得到轉變;鄉政府成為派出機構后,可以消除農民負擔增加、鄉鎮機構人員膨脹的隱憂;鄉政府成為派出機構后,仍然指導村民自治工作,村級自治的治理體系可以得到充分成長。最重要的是,在改革的過程中要始終抓住“轉變政府職能”這一改革的核心和最終目的,只有這樣才能夠保證鄉村治理體系的良性發展,那種只在于精簡機構、削減開支的鄉鎮機構改革是不可取的。

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第二篇：農村稅費改革的背景與現狀概要

農村稅費改革的背景與現狀

——以湖北J市調查為例

賀雪峰 王習明

當前稅費改革的目的，從中央和理論界來看，是為了減輕農民負擔，規范農村收費收稅行為。從地方政府特別是從鄉鎮一級來看，他們希望通過農村稅費改革來減少當前農村收糧派款的難度，提高向農民收錢的效率。換句話說，農村稅費改革是在1990年代從一般性技術層面減輕農民負擔屢不見效，村級債務惡性發展，農村發展難以為繼的背景下，被迫采取的一項雖然仍然是技術性的但是技術層面最高級的措施。以下我們結合J市農村的實際來看農村稅費改革的背景，具體措施和發展前景，在此基礎上評論當前理論界和政策研究部門的相關討論。

一、背景

國務院在2001年3月24日發出的《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》中重申，農村稅費改革是繼實行家庭承包經營之后，黨中央、國務院為加強農業基礎、保護農民利益、維護農村穩定而推行的又一項重大改革。搞好這項改革，對減輕農民負擔，制止農村“三亂”（亂集資、亂收費、亂罰款和各種攤派），增強農業基礎地位，促進農村社會穩定和國民經濟持續快速健康發展具有深遠的意義。

中央將農村稅費改革提升到加強農業基礎、保護農民利益和維護農村穩定的高度，是十分正確的。自1980年代末期以來，除少數年份以外，全國大部分農村地區的經濟形勢都不很景氣，農民收入增長緩慢，而負擔越減越重，與農民負擔有關的惡性案件不斷發生，比農民負擔更為棘手的村級債務浮出水面，在農民負擔和村級債務的雙重推力下，農民越來越多地脫離農村。當整個國民經濟形勢較好的時候，城市和工業具有一定的勞動吸納能力，但是，中國是有8億農民的農民大國，越來越多農民脫離農村和國民經濟的波動，不僅會構成農村社會不穩定的嚴重問題，而且整個國家的穩定也失去了根基。換句話說，農村稅費改革是在當前農村形勢十分嚴峻，一般性治標辦法已經不能解決問題的情況下，推出的一項重大改革。以下我們從理解農村稅費改革背景的角度，來討論為什么當前農村治理要動大手術。

先看一下村級債務和農民負擔的必然性。產生村級債務的原因大致是三個方面起作用的結果，其一是農民因為負擔重而不愿交。其二是鄉鎮通過自己的資源優勢向村組硬要。在“上壓下頂”的處境下，村干部既左右為難，又借機漁利，最終造成了巨額村級債務。

說村級債務和農民負擔的必然性，并不是說村級債務是一個宿命，而是說，國家試圖發揮地方政府在經濟發展中的主導作用，就不得不為地方政府發揮作用創造寬松的政策空間。寬松的政策空間為強人創業提供了可能，也為惡人借創業之名行謀私之實提供了機會。恰恰在體制轉軌、社會轉型的背景下，缺乏自下而上監督的地方各級政府很容易由強人變為惡人。越是改革開放的后期，創業越難，強人創業的成本和風險越大，寬松的政策空間就為強人轉變為惡人提供了謀私機會。這樣，在縣鄉兩級，越是后期，就有越多的地方官員進行那些華而不實、勞而無功的“創業”，實質上不過是借創業之名行謀私之實。這些任期短暫、缺乏監督的縣鄉兩級官員，在對付缺乏組織的農民時，易如反掌，這就是各種表面上符合政策精神，實質上勞民傷財的加重農民負擔行為產生的原因。農民沒有與縣鄉兩級談判的能力，但他們有拖欠稅費乃至離開農村的決心，因為他們相當多數人已經無法承擔起過重的負擔。當前各地事實上并不是依據是否違反中央減輕農民負擔的政策，而是一個地方的農民是否到了承受負擔能力的極限并因而引發惡性案件，來判斷一個地方農民負擔的輕重。在沒有到發生惡性案件程度的農民負擔水平線上，縣鄉兩級就會利用實質上寬松的政策來加重農民負擔。這種負擔會一直加重到農民可以承受的極限為止。換句話說，是當前國家對地方政府主導經濟發展的功能與維護地方社會穩定（含減輕農民負擔等）的雙重期待，造成了農民負擔的根本原因。在國家對地方政府的雙重期待不被改變的情況下，減輕農民負擔的可能性就難以存在。

無論如何，農民負擔重和村級債務多是兩個既成的事實，構成這兩個既成事實深層次的原因成為中央下決心進行農村稅費改革的理由，而這兩個事實本身，成為當前農村收糧派款成為天下第一難[1]，從而成為縣鄉村三級期望通過費改稅來減小收糧派款難度，實現農村社會平穩運轉的原因。

農村稅費改革的具體措施之一是稅費征收方式的改革。先看一看當前農村稅費征收的困境，再看一看兩種不同思路指導下借稅費改革來推行的農村稅費征收方式的改革。湖北省委辦公廳在2001年7月23日印發《關于對監利等四個縣市實行農民負擔‘籠子’管理的通報》中，通報了監利縣、漢川市、浠水縣和房縣2000年下半年至2001年初農村稅費征收中出現的七例農民非正常死亡案件。湖北省省長在講話中強調：“今后，凡是因農民負擔引發農民非正常死亡的，都要依法嚴肅查處，并追究當地主要領導的責任。”

看看基層干部怎么說。有一個縣委書記說，現在農民的素質太低，找他們收稅說好話根本就沒有用處。在說好話不能起作用的情況下，鄉村干部只得想出種種招數來收取稅費。據J市農民負擔監督管理辦公室2001年9月30日印發的《九月份農民負擔信訪及舉報情況通報》，農民來信來電話和來訪反映，鄉村干部在收取稅費時，到農民家扒糧，將農民帶到派出所關押，乃至將農民打傷的情況仍然較為普遍。之所以如此高壓下，鄉村干部仍然以中央和省市各級明令禁止的辦法收取稅費，是因為他們認為不如此，就根本收不上來稅費，收不上來稅費，不僅鄉村兩級不能運轉，而且無法向縣市兩級交待。

惡性循環是這樣產生的：沉重的農民負擔讓農民負擔不起因此拒交稅費普遍發生。在農民拒交稅費時，村級組織利用自己仍然存有的信譽來向外借貸以上繳，隨著村級債務的增加，借貸越來越難，支付的利息越來越高。高額的村級債務進一步瓦解了農民對村集體的信心，因此更不愿意上繳各種提留稅費。鄉村兩級不得不加大稅費征收的力度。稅費征收的力度越大，鄉村干部所承擔的風險就越大，承擔大的風險對村干部來說尤其不合算，他們必須要有與所承擔風險相一致的報酬。鄉鎮一級在收取稅費方面越來越依賴積極性越來越差的村干部時，就不得不提高村組干部的報酬，就不得不對村組干部經濟上的謀私行為保持寬容。而村組干部的謀利和高報酬，對于不堪忍受負擔的農民來說，構成了農民更多不繳稅費的理由。鄉村兩級就不得不進一步加大稅費征收力度，這樣最終會將農村稅費征收力度推至極端，惡性事件自然而然發生了。

因此，從中央到地方，大家都指望借農村稅費改革來一攬子解決問題。在目前的狀況下，這些問題能解決嗎？看一看兩種不同思路的農村稅費改革。

二、現狀

當前農村稅費改革的主導思路是中央在安徽省進行的農村稅費改革試點。J市G縣是湖北省農村稅費改革的試點縣。這種改革的要點有二，一是減輕農民負擔，二是規范稅費征收。另一種思路來自基層自發的制度創新，其核心是強化稅費征收的力度，J市S縣E鎮在2001年進行的稅費改革即是如此。E鎮的做法在當前農村很有代表性，E鎮稅費征收方式改革文件稱是S縣唯一試點鄉鎮，其實J市絕大多數鄉鎮也是如E鎮一樣做的，只是大多沒有如E鎮用文件形式印發出來。

第一種思路的問題是忽視了當前農村的實際，這個實際有兩個內容，一是農民負擔減輕之后，縣鄉村三級如何運轉，二是當前嚴重的村級債務如何處理。第二種思路的問題是，在農民負擔不減輕的情況下改革農村稅費征收方式，增加農村稅費征收力度，不僅可能違反中央政策，而且必然造成涉農負擔惡性事件的屢屢發生，并將農民推至無所歸依的邊緣，最終使中國現代化喪失農村基礎和農民基礎。

分別看看兩種不同思路的農村稅費改革。

1、G縣的試點

G縣是湖北省選定的稅費改革試點縣，基本做法與安徽省的做法一樣。據G縣人民政府2001年9月的《農村稅費改革情況匯報》，其主要成效有：一是切實減輕了農民負擔。改革后，按政策性測算，與1999年相比，全縣政策性減免2525.4萬元，下降27.79%。由于取消了合同外的各種負擔，實際減免達5000多萬元，減幅達40%；二是激發了廣大農民種田的積極性。改革前全縣拋荒地過10萬畝，改革后已落實拋荒地8萬多畝；三是規范了征收行為。截止8月底，征收“兩稅”、“兩附加”2380.36萬元，其中財政部門在納稅大廳（點）征收稅款252萬元，占征收額的10.58%；四是減輕了村組干部的壓力，使村組干部從收糧、收款的具體事務中解脫出來。《匯報》同時談到農村稅費改革存在以下主要問題：一是技術性的問題如二輪承包面積與實際面積有差距。按統計年報計算的常年產量過高，全縣畝平產量竟達到1034.8公斤。出現新的稅負不公。跨區域“一事一議”工程不好組織實施。農村抗旱工作組織難度大。外出經商務工農民負擔難確定等；

二是農村兩大難題影響改革。一個難題是農村嚴重的拋荒問題。經調查全縣有24，280畝土地拋荒，懸空稅費任務95萬元，其中曹武鎮有10361畝拋荒耕地未能落實。另一個難題是農村債務缺乏有效化解途徑，“以債抵稅”現象普遍。截止2000年，全縣村級債務達1.75億元，村平44萬元，雖然采取了多種化債措施，效果仍不理想；

三是機構運轉艱難。稅費改革后財力缺口太大，鄉鎮運轉所需公用經費沒有資金來源。村組干部則普遍擔心下半年報酬難兌現，各項支出難應付。義務教育經費缺口大，據測算每年教育經費缺口達1，472萬元，另有3，488萬元“普九”債務需要償還。收入的穩定性與支出增長性的矛盾大；

四是農稅任務完成難度加大。截止8月底，全縣“兩稅”、“兩附加”任務完成了2，380.36萬元，占全年任務的36.72%，掉正常進度30.4個百分點。具體原因有三個方面，第一個方面是基層財政征收力量不足。第二個方面是缺乏有效征管手段，主要是缺乏稅收保全措施，缺乏對“釘子戶”、“抗交戶”強制執行措施。第三個方面是存在稅收任務完成與農稅收入季節性的矛盾，為促進度、保任務，出現了少數村組借貸、貸款交稅的問題，產生了新的不良債務； 五是各種非政策性負擔難以控制，主要是報刊征訂、各種檢查驗收、達標升級和培訓等非政策性負擔，且大多上級提出了硬性要求，如不完成，將會影響工作業績考核，如完成，沒有資金來源，只有增加農民負擔，違反稅費改革政策，基層干部左右為難。

在G縣人民政府2001年7月的同題匯報材料上，G縣對缺乏有效征管手段進行了描述：“主要是缺乏稅收保全措施和對‘釘子戶’、‘抗交戶’的依法打擊和強制執行措施。雖然國家已經出臺了《稅收征管法》，但《農業稅收征管條例》還沒有出臺。如按目前的司法程序，對一戶‘釘子戶’進行司法打擊，需要91天，還存在著成本過高，部門難以協調等問題，征管工作相當被動。如果稅費改革后，在稅收上不能賦予財政部門獨立行使稅收司法處罰權力，不建立相應的司法處理機構，不將‘釘子戶’處理下來，不交稅的人會越來越多，交稅的人越來越少，稅收征管難度將會更大。” 問題正在這里，稅費改革后，農民負擔雖然大大降低，但收款難度依舊。在收款難的情況下，村組出現借款、貸款交稅并因此產生新的不良債務。G縣在2001年七月的匯報材料上還說“如果上級特別是省政府不能為試點縣撐腰，對各種報刊征訂、檢查驗收、達標升級進行清理與控制，年底將會出現農民負擔反彈的可能。”還是稅費改革試點的當年，農民負擔反彈和稅收征收困難及村級債務加重等等問題又出來了。

G縣應是J市農民負擔最輕、村級債務最少、鄉村運轉最好的縣了。然而，即使G縣，農民拒交稅費的情況也很普遍。以1999年為例，G縣農民合同負擔征收率僅為81%，農業稅也才90%。據G縣測算，2001年稅費改革后，G縣可征“兩稅兩附加”合計6，562萬元，人平159元，畝平82元，比改革前的2000年農民人平負擔199元、畝平負擔101元有較大下降，比1999年農民人平負擔220元、畝平負擔113元有大大下降。問題是即使這已經大大下降的兩稅兩附加的征收情況也不盡人意。這就會使鄉村兩級的運轉陷于困境。以村級為例，在征收上去的“兩稅兩附加”中，村級收入占1/6，即2001年村級應收入1，094萬元，村平2.6萬元。而據G縣鄉鎮調查統計，1999年僅村干部報酬、五保戶供養、辦公費三項實際支出即達3，199萬元，村平7.6萬元。稅費改革后，村一級正常運轉都會十分困難。在運轉困難的情況下，村級借貸不可避免，村級負債必然增加。最終，有所減輕的農民負擔又會反彈。一句話，指望通過農村稅費改革來一攬子解決農村問題的想法是不現實的。說這種方案不現實的理由有二，一是僅僅減免農民負擔，不能解決縣鄉村三級的正常運轉問題，且嚴重的村級債務會越拖越嚴重。二是這種方案仍然不能解決稅收征收的難題，也很難最終解決農民負擔問題。再來看第二種思路的農村稅費改革辦法。

2、E鎮的做法

E鎮農村稅費改革的思路是稅費征收方式改革。這種稅費征收方式的改革，是J市鄉鎮一級面對當前農村稅費征收日益困難而普遍采取的措施，很具典型性。E鎮政府將他們農村稅費征收方式改革的文件匯總成一本《E鎮農村稅費征收方式改革文件匯編》，以下所錄均出自此本《文件匯編》。

《文件匯編》包括三個部分的內容，第一部分是以E鎮人民政府文件名義下發的四份文件，分別為《關于農村稅費征收方案改革的實施方案》、《關于農村稅費征收方式改革的若干意見（試行）》、《關于建立“債管中心”的實施方案（試行）》、《關于認真做好2001年秋季稅費征收工作的通知》，發文時間均為2001年8月31日，發文號為7-10號；第二個部分是關于農村債務管理辦法的四個附件，制訂時間也是2001年8月31日；第三個部分是農村稅費征收方式改革的宣傳資料，包括一份答問錄和一份致全鎮農戶的公開信。以下大略分獎懲辦法、征收措施、償還債務三個方面摘抄《文件匯編》的相關內容如下：

A．獎懲辦法

1、依法催繳，獎懲結帳。凡農戶一次性交清全年稅費的獎3%。村組干部3次做工作不交稅費的農戶，堅決依法征收。鎮政府同各村各有關職能部門簽訂稅費征收責任狀，年終組織獎懲結帳。

2、秋征期間，包村鎮機關干部按完成秋征任務的比例核發下半年自籌工資。10月15日是秋征得獎最后時限，完成任務達不到90%的，書記、主任要寫出書面檢查，并在全鎮通報批評；達不到80%的，書記、主任自動辭職。村組干部的工資報酬嚴格與工作實績掛勾，其中稅費征收所占比例不能低于50%。

B．征收措施

3、為了體現社會主義優越性，對特困戶交費實行減、免、緩政策，由各村根據情況自行酌情減免，減免后的稅費由本村平衡消化。

4、對家在農村的有稅費任務的國家公務員、單位工作人員的父母、配偶、子女不交內稅費的，村組申報后，由所在單位停薪用現金抵稅，結清為止。

5、各條戰線、各個部門要全力支持政府稅費征收方式改革，對“欠款大戶”、外出戶要全面實行“負擔卡過關制”。

6、農民在沒有完成各種稅費之前，暫不得自行處理自己生產的糧食。具有合法糧食收購手續的單位和個人，在全鎮各種稅費沒完成之前，不準收購農民抵交稅費的糧食。工商、稅務、公安、司法等部門要緊密配合通力協作，加大查處力度，確保糧食收購市場活而不亂、管而有序。

7、農戶以債權抵交稅費，經審批不得突破當年上交總額的20%，不得串戶抵交稅費。

8、秋征期間組織三個專班，一是大廳收費專班。二是干部工作專班。三是流動征收專班，由地稅分局、經管站、財政所等單位抽調專人組成，下村督導、依法征收、突出重點，抓好征收。C．償還債務

9、為了既保上交，又有序還債，做到上交還債兩不誤，鎮委鎮政府決定采取以下還債途徑：完成當年稅費任務100%，返10%還債；完成95%以上的，返8%還債；完成80%以下的，不返資金還債。

10、各村要全面清理資產，能拍賣則拍賣，能租賃則租賃，所得資金可以全部用于還債。

11、各村還債計劃必須按當年村級收入保上交、保運轉后再作安排。按有序還債的原則，年初將當年計劃償還的債權人姓名、償還金額、安排順序造冊，報“債管中心”作為鎮政府批準還債的參考依據。全體村組干部要以大局出發，積極支持設立債管中心，盡量減少雜音。

從以上所引E鎮稅費征收方式改革的文件來看，E鎮為了在當前農村稅費征收面臨諸多難題的情況下，將稅費征收上來，可謂將各種辦法都想到了，用這種辦法強制去收款，遲早會“點子低”鬧出惡性事件來。問題是，E鎮或當前鄉鎮一級不用如此辦法，根本就無法將農民的稅費征收上來。

據S縣經管局和財政局2001年11月14日對E鎮稅費征收方式改革的調查，E鎮以上改革的最大成果是加快了稅費征收進度。截止10月30日，全鎮完成稅費秋征任務499.6萬元，占應交總額556萬元的89.8%。除5個村欠交稅費56.5萬元外，全鎮其余20個村均已完成稅費征收任務。因為征收措施得力，2001年E鎮征收費用僅為3.6萬元（獎勵進納稅廳交稅費農戶的5.7萬元除外），而2000年E鎮征收費用近20萬元。因為稅費征收主要依托包村鎮干部，村組干部不直接收款，防止了村組截留、挪用稅費款的發生，保證了鎮一級的收入。問題是村級沒有收入，村均超過百萬元的村級債務不能消化。S縣經管局在調查報告中說，由于資金不足，E鎮債管中心未能啟動，不能兌現稅費征收前的承諾，不能達到“有序還債”的目的，還會對2002年清收造成影響。此外還有兩個問題，一是雖然2001年全鎮有80%的村完成了稅費征收任務，但各村都有“釘子戶”拒交的情況，這些拒交的錢得由村組借貸上交或將村提留和共同生產費墊付上交。這都會造成新的村級虧空，形成村級債務。更糟糕的是，2001年秋征期間，E鎮即發生數起包村鎮干部打傷農民事件，其中至少有一起農民因打傷引發上訪的例子。派出所也介入其中，將至少一位農民拘留。S縣2001年9月到J市農民負擔管理辦公室具名上訪說鄉村干部因征收稅費打傷村民的就有3例，這還不包括下述金牛村劉加云之妻被打傷的事。一旦人被打傷引發事端，E鎮稅費征收方式的改革也就會走到盡頭。

我們在J市農村調查，幾乎所有鄉鎮在夏征秋征期間，都采用了諸如以上E鎮辦法中的一些或全部，只是一般鄉鎮很少將這些辦法如此明文地作為文件印發且匯編成冊。這種僅僅強化稅費征收以保持鄉鎮正常運轉的改革，是鄉鎮一級在下頂上壓的艱難處境中迫不得已的“制度創新”，這種自發的“制度創新”較國家農村稅費改革，肯定要糟糕的多。這種創新不僅不能解決長遠的農村問題，而且不能解決一時的農村問題。當然，這種創新是大大地違反了中央關于農民負擔政策的。

三、過程

如前所述，農村稅費改革的主要目標有二，一是減農民負擔，二是降低征收成本。當農民負擔很輕的時候，農民的皇糧國稅意識使聯產承包責任制之初的稅費征收成本很低，在1980年代，稅費征收成本并未成為困擾鄉村治理的問題。問題只在1980年代后期以來的整個1990年代。1988年以來農民負擔不斷增加，交不起和不愿交稅費提留的農民越來越多。好在1990年代前半期，糧食購銷體制未放開，以國有糧食系統購銷為主體的糧食收購體制，讓鄉村組織與糧食部門密切配合，鄉村組織負責催糧，而糧食部門并不與售糧農民現場結算，而是與鄉村兩級（主要是村一級）結算，所謂“戶賣村結”。“戶賣村結”的好處是，鄉村兩級向農民收取稅費時，不必直接面對千家萬戶的農民，從而可以降低稅費征收成本。但是糧食收購中“戶賣村結”的問題很多，特別是在農民負擔越來越重，而鄉村收費越來越濫的情況下，農民越來越不愿將糧食賣給國有糧食部門，“催糧”成本節節上升。1998年中央進行糧食購銷體制改革，同時嚴禁任何部門在農民交售糧食時搭車收費，推行“戶賣戶結”。在J市，“戶賣戶結”并未徹底執行，但因為糧食購銷“順價銷售”失敗，農民很快就沖破了鄉村組織通過“催糧”來“派款”的圍堵，在2000年前后，鄉村組織終于要直接面對千家萬戶分散農戶進行細致的、煩瑣的收款工作了。說鄉村組織要面對收款工作，是籠統的說法。鄉和村是不一樣的，村一級是自治組織，并無理由為鄉一級的收款勞神。分項來說，農業四稅（農業稅、農業特產稅、契稅、耕地占用稅）與農發基金應該由鄉鎮財政所征收，各鄉鎮財政所也設有農稅員。1999年我們到G縣宋河鎮調查，僅僅5萬多人的一個鎮，財政所就有40多位工作人員，想是按一個村配有一個農稅員來安排的，農稅當然應該由財政所收。屠宰稅和車船使用稅應該由地稅所收。雖然一些小鄉鎮未設地稅所，但都在其周邊鎮設有地稅所并因此地稅隸屬周邊鄉鎮地稅所管轄。地稅所也是一個好單位，設立以來，都買了車，做了樓房。鄉鎮統籌是鄉鎮政府安排使用由經管站管理的。經管站在1990年代也是一個大單位，特別是在1990年代后期，鄉鎮經管站一般有10多位工作人員。至于其他集資攤派，也應由鄉鎮部門向農戶征收。

問題在于，分散的千家萬戶的農民不是鄉鎮可以應付得了的。沒有村組干部的協助，鄉鎮來的收稅收費人員，村民理都不理。村民還可以一走了之，鄉鎮賠不起與每一戶農民捉迷藏的時間。G縣2001年實行農村稅費改革之后，農民負擔大大減輕了，農民上繳稅費的意愿也大大增強，但G縣試圖以財政所農稅員為主體來征收稅費（兩稅及兩附加），事實證明效果不好，這是可以預見的效果。2001年A鎮試驗以財政所與經管站為主體到農村收稅，至9月底，才收上來9萬元，開支卻有3.43元。G縣一個鎮由財政所逐戶據實征收特產稅，一年下來，收上來3萬多元特產稅，花費3萬多元征收成本。

在2001年進行稅費改革后農民負擔大大減輕的情況下，由鄉鎮為主體收稅才如此效果，就可以想象此前農村稅費征收如何離得開村組干部。無論催糧還是派款，村組干部都是鄉鎮離不開的基礎。

因為村組干部收款比鄉鎮收款有效，鄉鎮就按村下達稅費任務。實際上，自聯產承包責任制以來，鄉鎮一直是按村下達稅費任務的。即使是后來一再強調要據實征收的屠宰稅和農業特產稅，一直到我們調查的2001年，仍然是按村分的任務且這個任務是只增不減的。按村下達任務的好處，可以調動村組干部收款的積極性和責任性。在J市目前階段的問題是，在村平近百萬元的債務面前，村組干部的責任性早就沒有存在的理由了，他們只有完成收款任務以得到應該歸自己報酬的積極性。實踐中鄉鎮也是越來越將報酬與村組干部收款的多少掛起勾來。即使如此，村組干部也沒有能力足額收取稅費了。村組干部的公信力還受到懷疑，且有越來越多村組干部希望自己收款以后，抵以自己以前借給村中的債權從而好脫離村組干部這個苦差。這是E鎮搞稅費征收方式改革的背景，也是E鎮所謂“有序還債”的背景。無論如何，在村級債務和農民負擔發展到今天的J市農村，村組干部已無法足額收取農民的稅費，就開始將所有鄉鎮單位及工作人員安排到村包村收費。早在1998年，曾集鎮就根據包村鎮干部所包村收款情況發放工資，到2001年，我們調查的大部分鄉鎮都自發將曾集鎮的經驗創造了出來。前述E鎮的稅費征收方式改革上也有這一條（第2條）。B鎮和官當鎮的做法更為徹底，由鎮直單位包村，完不成包村收款任務的，由鎮財政直接扣除財政下撥經費。我們2001年10月底到B鎮調查時，B鎮經管站剛從村中收稅費搬師回營不久。經管站有10多人收稅費半個月，期間全部吃住在村，好不容易才完成所包兩村的上繳任務。這樣的征收成本自然很高。例如E鎮2000年秋征成本即近20萬元，這還只是直接成本。

到了2001年，雖然稅費任務仍然是下達到村的，但終究村組干部不再完全對收款負責了。麻煩在于，來與村組干部并肩收款的鄉鎮工作人員和鎮直單位，并不是那些真正應該下來找農戶收款的人和單位。B鎮財政所在2000年還包了村，到2001年就未再包村，據說是因為財政所包村收款危害太大，在收不齊村里應繳款時，財政所可以用鎮財政經費上繳，這個錢還是交給自己，這就達不到由鎮直單位包村收稅費的原始目的了。

問題是，既然財政所、地稅所、經管站不到農村收稅，養著那么多人干啥！要知道，這些部門是鄉鎮最好的部門，花錢也最多的部門。

四、視點

那么，農村稅費改革到底應該如何搞？我們來看一看當前理論界和政策研究部門的幾種不同說法。

從政策研究部門的主張看，他們關注的焦點限于稅費改革技術層面，其要點有五：一是實行有利于農業和農民休養生息、減輕農民負擔的輕稅政策；二是有利于促進農村產業結構和就業結構的調整；三是有利于實現農村稅負負擔的公平、公正、公開；四是有利于農民監督；五是簡便易行[2]。這種思路正是當前正在試點的農村稅費改革的思路。至于技術方面如何操作，應設何種稅種，鄉村各占多少比重等等的爭論很多，但思路并無不同。溫鐵軍也贊同以上技術層面的改革，但他進一步提出了進行農村基層制度創新的思路，具體有以下4點：一是進行農村財產制度改革，具體地說就是在穩定農村集體土地所有權，保留10%-15%公地的前提下，賦予農民永久土地使用權，同時允許各地農村基層實行“生不增，死不減”；二是允許農民自發組織不依托任何部門的社區合作和專業化合作組織；三是徹底實行村民自治；四是撤鄉并鎮，改鄉政府為鄉公所。由各村級農協組織民主討論決定建立更高一級的農協組織，并由其負責協調現有涉農部門職能和服務[3]。

從稅費改革方面看，溫鐵軍建議的核心一是建立鄉公所，二是建立農協組織。前者與徐勇的建議不謀而合，后者與秦暉的觀點相類似。

溫鐵軍的思路在單純技術層面費改稅以減輕農民負擔、規范稅費征收思路的基礎上，試圖從更為基本的方面即從鄉村組織功能的方面來提出解決問題的辦法。

周業安提出從民主建設方面來認識農村稅費改革的問題，他認為公共財政就是民主財政，公共財政的建設就是鄉鎮民主建設。他因此認為，當前之所以基層民主可能流于形式，財政扭曲行為得不到控制，關鍵在于納稅人沒有財權。只有從落實納稅人的財權入手，才可能使鄉鎮民主建設真正取得實質性進展。具體建議有四：一是在落實省級人大的地方稅和收費立法權的條件下，落實鄉鎮人大的集體集資和公用事業付費方面的立法權；二是預算執行過程中，鄉鎮人大代表有權檢查資金的用途，并對項目本身具有質詢權和否決權；三是為防止人大代表的道德風險行為，必須改進村民直選和罷免人大代表的法定程序；四是在改革鄉鎮人大制度的同時，實行鄉鎮政府干部的直選，建立面對人大負責的基層政府組織[4]。

程曉農的思路也是由農民負擔到政治體制改革的思路。他認為，制止亂攤派的命令也好，試行“費改稅”也好，都是治標不治本的臨時性安撫手段，根本解決辦法，只有減少農民必須養活的基層干部人數以及他們的開支數量。他說：“不久前，國內有學者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉村體制，徹底撤銷鄉村兩級組織，由農民自治，選舉鄉保長。這樣的建議就一個釜底抽薪的辦法。這又涉及到鄉以上干部的民主選舉，關系到農村政治體制的徹底改革。”他認為，削減農村基層干部數量，實行鄉以上干部的民主選舉，就是農村改革以來解放農民的第二場“革命”，比土地按戶承包還要深刻得多。因為這場“革命”不僅首次觸及到基層“吃皇糧”干部的根本利益，而且可以真正按農民的需要和可負擔能力來設定基層政府的規模、人數和功能[5]。

還有一種農村稅費改革的思路，是通過調整農村與城市的分配制度和政策，通過調整城鄉居民分配關系，實現城鄉居民的平等負擔。

綜合以上思路，在如何從根本上解決農村稅費改革問題上，有兩個方向的思考：一是溫鐵軍和徐勇等人所主張的鄉公所方向，一是程曉農和周業安等人主張的民主政治特別是鄉鎮直選的方向。我們更傾向于第一種方向的思考，原因是第二種思考方向不僅涉及到對當前中國現代化背景、中國政治體制狀況等方面的評論，而且涉及到對當前農村特殊處境下面鄉村民主政治社會基礎的懷疑。具體討論如下：

第一，鄉村民主需要一個相對寬松的外部環境，而當前農村的外部環境，包括經濟形勢、農民收入、鄉村債務，都相當不好；第二，當前農民的流動性及鄉鎮一級相當大的地域范圍，使得我們不能用靜止的想象的農村情景來替代農村的現實。換句話說，無論是人大代表的選舉，還是鄉鎮長直選，很可能不是農民通過選舉約束了鄉鎮政府和鄉鎮財政，而是黑金政治和派系政治的興起，農村不穩定的經濟條件下又增加了不確定的政治條件；第三，選舉的鄉鎮雖然可以抵制上面安排下來的構成當前農民負擔罪魁禍首的升級達標工程，但也很可能在此阻斷國家向鄉村滲透的能力；第四，僅就鄉鎮民主而言，鄉鎮長直選和鄉鎮人大在財政監督上實權化是兩個可供選擇的方向，我們傾向第二個方面的選擇。尤其在市縣兩級，可以大大發揮人大代表會議對市縣政府財政監督的決定作用。

五、小結

從以上討論中，我們試圖得出關于稅費改革的以下三點結論。

1、在當前土地作為農民生存保障基礎的情況下，分散經營的農民只有很少的剩余可以征收，征收只有很少剩余農戶的稅費，征稅成本必然很高。當農民感受稅負較重時,鄉鎮一級到農村征稅沒有現實性。換句話說，在農村征稅對象的剩余很少且分散在千家萬戶的情況下，離開了村組干部，征稅效果將大打折扣除。希望通過稅費改革來達到由鄉鎮財稅機構直接向農民征稅的想法是不切實實的。

2、稅費改革前必須考慮財政收入能否維持縣鄉村三級的正常運轉。換句話說，在進行稅費改革前，必須對縣鄉村工作的機構及功能進行清理，建立與財政收入（含上級轉移財政收入）相一致的機構規模與事權。此外，必須對村級債務、鄉鎮債務進行認真清理，否則，這些債務將使稅費改革無法進行。

3、企圖通過鄉鎮一級民主來減輕農民負擔保障農民權益的設想，離當前中國農村的實際太遠，是一種過于理想的設想。在村一級，如何用民主化的辦法來治理村莊也面臨嚴峻考驗。不過，村一級民主十分重要，因為村級民主是在公共工程和公益事業建設中實行“一事一議”的前提。“一事一議”既對村民自治提出了要求，為村民自治提供了實踐的機會。歸結為一句話，我們認為費稅改革必須與鄉鎮一級的消極行政和消極財政相結合，實現行政思想的轉變。

第三篇：農村稅費改革論文：農村稅費改革后鄉鎮財政職能問題研究

農村稅費改革論文：農村稅費改革后鄉鎮財政職能問題研究

【中文摘要】鄉鎮財政是我國最基層一級的財政,無論在理論研究上,還是在實踐探索中都還有許多不完善的地方,還有許多問題和矛盾有待思考、解決。特別是農村稅費改革,通過合并、簡化稅費,取消農村教育集資政策,調整農業稅政策等,對鄉鎮財政產生了巨大影響,主要表現為：鄉鎮財政收入大幅減少,鄉鎮財政人員分流,從而使鄉鎮財政職能發生了根本變化,即收入職能弱化,預算職能弱化,資金監管職能弱化等。但是,隨著國家對農業、農村投入的加大,客觀上又需要鄉鎮財政加強支出職能,強化資金監管職能,強化服務職能等,又需要調進一步強化鄉鎮財政職能。正是在這種情況下,筆者選擇對農村稅費改革后鄉鎮財政職能問題進行研究。本文結合江西贛州有關縣區實際,探討其農村稅費改革后鄉鎮財政職能的運行情況及存在的問題,并對問題產生的原因進行分析,從而提出進一步加強鄉鎮財政職能的對策建議。全文共分五章：第一章為導論；第二章對農村稅費改革與鄉鎮財政職能概述；第三章對農村稅費改革后贛州市鄉鎮財政職能的現狀進行分析；第四章提出完善農村稅費改革后鄉鎮財政職能的對策建議；第五章是結論和展望。文章的重點是提出了農村稅費改革后完善鄉鎮財政職能的對策建議,主要包括：一是進一步加強資金監管職能；二是進一步加強服務職能：三是進一步加強財源建設職能；四是進一步加強預算管理職能；五是進一步加強會計核算職能；六是進一步加強資產與債權債務管理職能；七是進一步加強協調組織收入

職能。文章最后還對下一步研究提出了展望。

【英文摘要】As the basic finance in china, the county

finance has been faced with lots of problems existing in both theory and practice.These problems need thinking and solving, especially many reforms of county finance are on its way.All these reforms have brought great effects on many aspects such as decreasing revenue, reposition of personnel, which have weakened the county’s financial functions.However, the

reality forced the county’s finance to strengthen many other functions such as expensing, fund supervision.Based on such reality, the paper focuses on the function of the county finance after the tax reform as its main issue.Based on the current situations of Gan Zhou city, the paper tries to discuss the following seval issues.These issues are:the current state of county’s financial functions after the reforms, existing problems, the analysis of causes, the relative methods as well as suggestions.The paper has five chapters.Chapter one is the introduction;chapter two is the survey of both the reforms concerning county’s expenses of taxation and the functions about the county finance.Chapter three is the analysis of the current function in county finance.Chapter four is the

suggestions.The last chapter is something about the conclusion

and prediction.The focus of this paper is to suggest

recommendations in the rural tax reform so as to improve county’s financial functions.These recommendations are the measures about improving.These measures appear to be in seven different aspects: financial supervision;serving;financial resources;budget management;accounting;the management policies as well as credit and debt;coordination in the income of organization.Finally, the article also mentions the further research.【關鍵詞】農村稅費改革 鄉鎮財政職能 贛州市

【英文關鍵詞】County’s reforms in expenses of taxationCounty financial functionGan Zhou city

【目錄】農村稅費改革后鄉鎮財政職能問題研究

3-4ABSTRACT4第1章 導論7-10摘要1.1 研究背景和意義7-8

88-91.1.1 研究背景7-81.1.2 研究意義1.2 研究內容和方法8-101.2.2 研究方法9-101.2.1 研究內容第2章 農村稅費改革與鄉鎮財政職能概述10-16

10-112.1 農村稅費改革目的、意義和內容2.1.2 2.1.1 農村稅費改革的目的和意義10-1

1農村稅費改革的基本內容11

11-152.2 鄉鎮財政職能及其發展沿革2.2.2 鄉鎮財2.2.1 鄉鎮財政職能綜述11-1

2政職能的發展沿革12-1

5的影響15-162.3 農村稅費改革對鄉鎮財政職能第3章 農村稅費改革后鄉鎮財政職能的現狀分

析——以贛州市為例16-30

革與鄉鎮財政的總體情況16-20

16-183.1 贛州市有關縣區農村稅費改3.1.1 鄉鎮收入方面3.1.3 鄉鎮財政發3.1.2 鄉鎮支出方面18-19

展經濟的職能逐漸萎縮19-20

20-27

為主20-2

323-25

253.1.4 鄉鎮債務負擔難以化解3.2 農村稅費改革后贛州市鄉鎮財政職能的現狀和特點3.2.1 預算管理職能從重收入輕支出轉變為以重支出3.2.2 綜合協調職能增強,需要監管的資金增加3.2.3 縣鄉、鄉村財政管理體制的改革縱深推進3.2.4 鄉鎮財政自身建設的現狀25-273.3 農村稅

3.3.1 費改革后鄉鎮財政職能存在的問題與原因分析27-30

預算管理職能不斷削弱,鄉鎮財政不能成為一級財政

27-28

管28

28-30

30-4

530-3

330

30-3

2323.3.2 財政監督職能相對薄弱,難以承擔各項資金的監3.3.3 履行鄉鎮財政職能的人員和制度不足第4章 完善農村稅費改革后鄉鎮財政職能的對策建議4.1 對農村稅費改革后鄉鎮財政職能的科學認識4.1.1 鄉鎮財政和鄉鎮政府的職能具備統一性4.1.2 公共財政框架下鄉鎮財政職能的科學定位4.1.3 健全和完善鄉鎮財政職能的必要性4.1.4 加強鄉鎮財政監督的必要性32-334.2 進一步加強鄉鎮財政職能的對策建議33-39

金監管職能33-3

434-354.2.1 進一步加強資4.2.2 進一步加強鄉鎮財政服務職能4.2.3 進一步加強鄉鎮財源建設職能

35-364.2.4 進一步加強預算管理職能36-374.2.5 進一步加強會計核算職能37

務管理職能37-38

38-39

39-45

平394.2.6 進一步加強資產與債權債4.2.7 進一步加強協調組織收入職能4.3 增強鄉鎮財政職能履行的保障措施4.3.1 進一步界定縣鄉財政收入,提高鄉鎮財政收入水4.3.2 進一步加大轉移支付力度,提高鄉鎮財政的支出

4.3.3 進一步加強調查研究,提升鄉鎮財政的理財

4.3.4 進一步推進鄉財縣管、村財鄉管改革,完善鄉鎮

4.3.5 進一步加大投入,改善鄉鎮財政的4.3.6 進一步提高素質,推進鄉鎮財政干部隊

第5章 結論與展望45-475.1 研究結水平39-40水平40財政管理體制40-41履職條件41-42伍的建設42-45

論45

47-495.2 進一步研究的方向45-47致謝49

參考文獻

第四篇：農村稅費改革論文：后稅費時代鄉鎮政府改革研究

農村稅費改革論文：后稅費時代鄉鎮政府改革研究

【中文摘要】2005年3月,在十屆全國人大三次會議上溫家寶總理宣布,將在2006年全面取消農業稅。農業稅的全面取消,標志著我國農村稅費改革邁出了實質性的飛躍。全面取消農業稅有效地遏制了農村三亂,減輕了農民負擔,農民的生產積極性得到極大提高,緊張的社會關系得到緩解,同時干群關系也得到極大改善。但是全面取消農業稅,使本來就捉襟見肘的鄉鎮財政更加雪上加霜,鄉鎮政府運轉困難,更不用提為三農問題的有效解決提供各種支持。鄉鎮政府是我國最低層級的政府,也是與農業、農村、農民聯系最緊密的基層政府組織,三農問題的有效解決,既離不開國家出臺的有效政策和其它方面的有力支持,更離不開基層鄉鎮政府的作用。但當前我國基層鄉鎮政府存在著大量問題,該管的事不管,不該管的事偏要管,職能缺位、錯位、越位現象嚴重,不能夠有效承擔起基層政府的應有作用,滿足不了新形勢發展對基層鄉鎮政府的需求,因此鄉鎮政府改革就迫在眉睫。自20世紀80年代起我國基層鄉鎮政府改革就被提上日程,但是縱觀以往的改革我們發現成效并不大,以往的改革總是局限于組織結構的調整和人員的增減方面,沒有從根本上進行體制機制改革,大多數改革只是流于形式,往往出現“精簡-膨脹-再精簡-再...【英文摘要】In March 2005, Premier Wen Jiabao announced that the agricultural tax would completely abolished since 2006 in China at the Third Session of the Tenth National People’s

Congress, which marks a substantial leap in the reform of rural tax and fee in our country.The abolishment of agricultural tax has not only effectively curbed The Three Chaos in rural areas and reduced farmers’ burden, but also helped greatly raise the farmers’ manufacturing enthusiasm and ease social tension as well as rapidly improve t...【關鍵詞】農村稅費改革 鄉鎮財政困境 鄉鎮體制改革 服務型鄉鎮政府

【英文關鍵詞】The reform of rural tax and fee The dilemma of township finance The reform of township system Service-oriented township government

【目錄】后稅費時代鄉鎮政府改革研究3-4

Abstract4-5

中文摘要

1.1 選題

第一章 緒論8-17

8-9

背景和意義8-109-10

1.1.1 選題背景1.1.2 研究意義1.2.1 當前國內關于

1.2 國內外文獻綜述10-15

鄉鎮政府機構改革的幾種觀點10-12政府理論的研究綜述

12-14

1.2.2 國外關于服務型

1.2.3 對有代表性的鄉鎮政府改1.3 研究內容和方法

1.3.2 研究方法第二章 鄉鎮政府改革的相

2.2 新

革相關文章的內容摘要14-1515-1616

1.3.1 內容框架15-161.4 主要創新點16-17

關理論支撐17-21公共服務理論18-19

2.1 新公共管理理論17-182.3 熊彼特--希克斯--諾斯命題

19-2121-27

第三章 取消農業稅后鄉鎮政府管理面臨的問題3.1 財政收入減少,政府運轉困難21-22

22-23

3.2 鄉

村債務纏身,清償困難能定位不準確23-2525-27

3.3 鄉鎮政府服務職能缺失,職

3.4 鄉鎮政府社會規范能力減弱

第四章 取消農業稅后導致鄉鎮政府管理面臨問題的主

4.1 取消農業稅以后鄉鎮財政收入減少是直接4.2 原有的體制機制是產生問題的根本原因4.2.1 人力資源方面28-294.2.3 財政體制方面30-32

4.2.2 組織資源方第五章 解決問題

要原因27-32原因27-2828-32面29-30的出路—構建服務型鄉鎮政府32-40收支狀況32-3532-333333-34

5.1 改變鄉鎮政府財政

5.1.1 完善財政轉移支付制度

5.1.2 開源節流,加快鄉鎮經濟發展,擴充財源5.1.3 建立化解鄉村債務與預防新增債務的機制5.1.4 改變城鄉二元結構34-35

5.2 改革鄉鎮

5.4

政府體制35-365.3 轉變鄉鎮政府行政理念36-37

改變鄉鎮政府工作重心37-38設38-40

結語

40-41

5.5 加強鄉鎮工作人員素質建參考文獻41-43致謝44

攻讀碩士

學位期間所獲科研成果43-44

第五篇：農村稅費改革后對鄉鎮財政的轉移支付問題研究

農村稅費改革后對鄉鎮財政的轉移

支付問題研究

“>農村稅費改革后對鄉鎮財政的轉移支付問題研究2007-02-10 16:49:10

一、農村稅費改革后對鄉鎮轉移支付的必要性

年開始在安徽省農村普遍推行的農村稅費改革取得很大的成績它對于減輕農民負擔、規范農村分配關系、調動農民生產積極性、密切黨群關系、推動政府職能轉變、促進農村社會穩定起到了積極的作用。然而同任何事物的發展變化一樣農村稅費改革也具有兩面性在肯定農村稅費改革積極作用的同時也應該看到其存在的問題農村稅費改革存在問題的突出表現是鄉鎮財政收入的銳減短期的辦法只有通過加大轉移支付的形

式向鄉鎮政府提供行使法定職責的資金保證。

轉移支付制度就是通過上級財政的轉移支付解決地方財力分配不均問題。其應遵循的原則應該是一保運轉原則鄉鎮政府應該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。二均衡性原則轉移支付應與鄉鎮政府財政需要成正比與財政收入能力成反比。三透明原則轉移支付資金的分配應該公正合理杜絕撥款過程中的尋租行為。四激勵原則轉移支付資金分配應激勵鄉鎮政府開源節流培植地方財力和稅基控制無效率的財政行為。

二、農村稅費改革后對鄉鎮財政轉移支付的模型設計

農村稅費改革后對鄉鎮財政轉移支付的模型設計應盡量考慮宏觀因素的影響盡量淡化主觀因素的干擾提供一套相對均等化的轉移支付公式并用××年個鄉鎮的數據在農村稅費改革后計算鄉鎮財政能力和支出需求其目的在于說明各鄉鎮在相近的行政能力情況下能提供相

近水平的公共產品或服務對于鄉鎮財政能力應進一步擴大經濟稅基乘平均有效稅率的計算范圍對于鄉鎮的支出需求應按“單位費用×單位測定數值×成本差異系數”的思路進行測算。

（一）鄉鎮財政收入的估算

明確農村稅費改革后對鄉鎮財政轉移支付的力度首先要計算各鄉鎮的標準財政收入。所謂標準收入是指在各鄉鎮平均收入努力程度下按照各項鄉鎮稅收所對應的經濟稅基估算出的收入能力它反映的是各鄉鎮政府應有而非實有的收入規模由于數據及測算技術等方面的原因難以采用“經濟稅基×平均有效稅率”的方法估算標準收入只能根據收入的主要部分進行測算由于農村稅費改革是在不太發達的地區推行而在農業大區的阜陽市鄉鎮財政收入主要來自農業稅收工商稅收只占很小一部分因此估算鄉鎮財政收入的公式如下

式中是鄉鎮的財政收入能力是鄉

鎮農業生產總值是鄉鎮社會商品零售總額和分別是農業的有效稅率和有效工商稅率根據近三年來實際數字測算而來。

二財政支出的估算

鄉鎮財政支出的估算就是計算標準支出標準支出是指在各鄉鎮同等的支出效率前提下鄉鎮政府達到均衡范圍內公共支出項目均等化所需的支出它要求考慮鄉鎮政府提供公共服務所存在的客觀成本差異標準財政支出計算的依據主要是國家有關財政支出的規定和影響財政支出的客觀因素。

確定鄉鎮財政的支出項目

由于鄉鎮一級政府社區層次較低財政收支活動相對簡單因此鄉鎮財政支出的類別以及決定因素以及根據阜陽市個鄉鎮的統計資料每類支出所占的比重如下一教育支出是由在校學生決定的在編教師和平均受教育年份決定它占財政總支出比重為。二行政管理支出是由鄉鎮總人口數決定的它占財政總支出比重為。三衛生支出是由鄉鎮人口總數和人

口平均壽命決定的它占財政總支出的比重為。四社會福利支出是由鄉鎮離退休人員數以及下崗失業人數、優撫對象人數決定的它占財政總支出的比重為。五基礎設施維護支出是由鄉鎮擁有鄉村公路長度、基礎設施新舊程度決定它占財政總支出的。六其他服務是由人口決定的它占財政總支出比重為。

計算標準財政支出必須選擇適當的變量其選擇原則：一這些變量是決定標準支出的關鍵因素。二這些變量的統計數據容易獲得。三要避免重復計算。

計算各類支出需求

各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉鎮的標準支出數額凡是鄉鎮財政能滿足標準支出需要的上級財政不再轉移支付對鄉鎮財政不能滿足需要的屬于收入努力不足的部分由鄉鎮財政通過增收解決支出需要但通過增收仍不能解決的部分其財力缺口作為計算轉移支付的依據。

一對教育支出的計算

××ε

式中是鄉鎮對教育的支出需求是每個在編教師每年的標準工資額補助費辦公費阜陽市個鄉鎮每個在編教師年工資額為元補助費辦公費應在標準工資額基礎上按一定比例加成或者確定一個標準絕對額是鄉鎮在編教師總數它是由在校學生總數確定的×是加權平均師生比例ε是修正系數它可根據不同鄉鎮居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計算出的鄉鎮教育支出有兩個特點鄉鎮的教育支出需求與在校學生總數呈正相關。鄉鎮的教育支出與居民平均受教育年限呈負相關。

二對行政管理支出的計算

α××ε

式中是鄉鎮行政管理的支出需求α是每個在編行政人員的標準工資補助費、辦公費是行政人員總數它是由該鄉鎮人口總數和官民比例確定的即×ε是修正系數它是指按規定確定的超編和定補人員的比例。用這個公式計算的鄉鎮行

政管理支出的特點是它與鄉鎮人口總數呈正相關與官民比例亦呈正相關。

三對衛生管理支出需求的計算

α××ε

式中是鄉鎮對衛生的支出需求ε是鄉鎮財政對每個鄉村衛生院的標準差補額是該鄉鎮的鄉村衛生院數它是由鄉村人口總數決定的ε是修正系數它是由各鄉鎮人口平均預期壽命制定的。

此公式計算的鄉鎮衛生支出需求的特點是鄉鎮衛生支出與鄉鎮人口總數呈正相關。鄉鎮衛生支出需求與鄉鎮人口平均壽命呈負相關。

四對社會福利支出的計算

α×α×ε

式中是鄉鎮對社會福利的支出需求α是離退休人員的平均工資補助費是鄉鎮離退休人員數均是鄉鎮下崗失業人員的標準補助額是鄉鎮下崗失業人員數ε是修正系數是鄉鎮優撫對象五保供養人員所占的比例。此公式計算所得的鄉

鎮社會福利支出需求與人口總數、老年人總數、下崗失業人員總數都成正相關。

五基礎設施維護支出計算

α×α×ε

式中是鄉鎮對基礎設施維護的支出需求α是每公里鄉村公路的維護修理費用是鄉鎮擁有的鄉村公路總長度α是規定的每間房屋的修繕費用是鄉鎮擁有的房屋總數ε是修正系數即鄉村公路和房屋新舊程度的調整數額。

用這個公式計算的對鄉鎮基礎設施維護的支出需求的特點有某鄉鎮對基礎設施維護的支出需求與擁有的鄉村公路總長度和擁有的房屋數量呈正相關與鄉村公路和房屋新舊程度呈負相關。

其他服務的支出需求與人口總數呈正相關。

將鄉鎮的各類需求加總得該鄉鎮財政總需求

需要說明的是用這個公式計算的鄉鎮財政總需求撇開了各鄉鎮在提供相

同服務時的成本差異嚴格說來應該用成本支出的差異進行調整但是農村稅費改革的試點有著很強的區域性各鄉鎮提供服務時的成本可能會有差異如不同鄉鎮負債不同下崗失業人員不同供養離退休老人五保老人不同這些在鄉鎮機構改革后都作了硬性規定并且在每項支出的計算中都已調整過了因此各鄉鎮提供相同服務時的成本差異不需要單獨調整了。

三對鄉鎮財政轉移支付數量的確定

根據以上計算對每個鄉鎮財政轉移支付的計算公式為

此公式假設對鄉鎮財政的轉移支付完全用于彌補鄉鎮財政支出需求與財政能力之間的差額即對鄉鎮財政轉移支付的為均等化轉移支付這與現實轉移支付的分配模式差距甚遠在當前不可能做到可考慮在今后財政的轉移支付資金分配中逐漸提高均等化比重即目前轉移支付資金按均等化方式分配其余的仍按老

辦法分配。

三、模型驗證和分析

僅設計模型是不夠的還必須根據經濟能力與轉移支付的聯系進一步驗證對鄉鎮財政轉移支付的規則鄉鎮經濟能力越強轉移支付的數量越少鄉鎮經濟能力越弱轉移支付的數量越多然而在轉移支付均等化條件較差的情況下對鄉鎮財政的轉移支付存在著長官偏好致使對鄉鎮財政轉移支付資金分配的嚴重不足本文用大小樣的數據予以說明選取的大樣本是我國最早實行農村稅費改革的太和縣該縣從年開始實施稅費改革有著很強的典型性。選取的兩個小樣本一是城鄉結合部的鎮該鎮土地較少工商業較發達財政收入主要依靠工商業農村稅費改革對該鎮財政收支影響較小二是傳統農區的鎮鄉鎮財政收入主要依靠農業稅農村稅費改革對該鎮財政收支影響較大。根據上述模型計算得出以下三級典型數據

從下表中我們發現第一財政收入是決定對鄉鎮財政轉移支付規模除體制

補助、兩稅返還外的決定因素鄉鎮財政收入高可以減少甚至不需轉移支付。第二轉移支付資金分配的均等化程度水平不高既然轉移支付的主要目的之一是彌補地區差距的農村稅費改革造成鄉鎮財政收入的銳減迫切需要加大轉移支付的力度而現實的轉移支付僅滿足需求的和顯然太小了。

表農村稅費改革后鄉鎮財政轉移支付情況

項目太和縣個鄉鎮鎮鎮

實際財政收入

財政支出需求

財政實際支出

轉移支付資金需求

已實現轉移支付

尚需追加轉移支付

四、結論及政策性建議

本文分析了農村稅費改革條件下加大對鄉鎮財政轉移支付的必要性并設計了數學模型由于鄉鎮經濟活動的復雜性這些模型需要進一步測算和驗證。同

時我們還應關注的問題是農村稅費改革后如此巨大的轉移資金數量需求上級政府能否滿足我們的思路是在鼓勵鄉鎮增收節支的條件下加大財政轉移支付的力度。不可否認由于種種因素制約鄉鎮財政該收的部分沒有收上來造成財力下降鄉鎮在增收方面努力不夠同時由于財政上實行分灶吃飯鄉鎮財政管理能力不足財政支出缺乏監督人為地造成財政缺口為此鄉鎮政府應從開源和節流方面充分挖掘潛力。

至于轉移支付資金的分配應該逐步實現均等化為此提出如下措施一增加轉移支付資金分配的透明度避免資金分配過程中過分的討價還價使那些善于討價還價的本領得不到施展減少或杜絕腐敗行為。二形成鄉鎮政府增加收入和節省開支的制度激勵從而促進鄉鎮經濟的良性發展。三解決鄉鎮政府提供公共服務的均衡性。