第一篇：澳門特區免費幼兒教育政策研究

澳門特區免費幼兒教育政策研究

發布日期:2014年01月24日

瀏覽量:1596 作者：李輝 劉懿樂 梁成安

來源：本站

[摘要]澳門特區自2007-2008學年開始實施15年免費教育，即9年義務教育、3年高中教育和3年學前教育免費。研究者運用網絡調查及訪談法，對澳門特區免費幼兒教育政策進行研究。結果發現：（1）免費幼兒教育政策只適用于6家公辦幼兒園和42家加入免費教育學校系統的私立幼兒園。（2）7家未加入免費教育學校系統的私立幼兒園需繳學費、補充服務費和選擇性服務費，但可獲政府發放的學費津貼和書簿費。家長很滿意這一政策，并表示愿意繼續送孩子上收費的私立幼兒園。（3）受訪園（校）長、家長及教師對澳門的免費幼兒教育政策都很滿意，教師特別滿意政府推出的幼兒園教師津貼。（4）免費幼兒教育政策對私立園所的影響有所不同：有些私立園所為了生存而選擇加入免費教育學校系統，有些私立園所則為了校政自主而選擇不加入免費教育學校系統。客觀上，高收費門檻令不同階層家庭的幼兒自然分流。

[關鍵詞]澳門特區；幼兒教育；15年免費教育；分流

為適應澳門社會發展的需要，澳門特區教育當局在2006年12月頒布了《非高等教育綱要法》（以下簡稱《綱要法》），提出要全面落實15年免費非高等教育，將3年幼兒園、6年小學、3年初中和3年高中教育納入免費教育范圍。澳門由此成為整個大中華區首個推行15年免費教育的地區。受澳門免費教育政策影響，香港特區政府于2013年5月成立了免費幼兒園教育研究委員會，研究如何將香港現有的12年免費教育進一步延長至15年的問題。為了解澳門的免費幼兒教育政策具體情況，我們做了如下研究。

一、研究方法

為全面了解澳門免費幼兒教育政策的真實情況，本研究綜合采用網絡調查法和訪談法。

（一）網絡調查法

研究者于2013年6月通過Google設于中國香港特別行政區的中文搜索引擎（www.tmdps.cn.hk），以繁體字“澳門”“15年免費教育”為關鍵詞，對全球中文繁簡體字網頁進行搜索。研究者對排在前18位的有效新聞網頁及其相關鏈接進行分析，其余網頁和鏈接忽略不計。其中，9篇出自中國內地的人民網、新華網和中央電視臺等新聞媒體，3篇出自香港報紙，2篇出自澳門報紙，1篇出自中國國務院港澳辦，2篇出自香港立法會，1篇出自澳門政府。由此可見，澳門的15年免費教育政策在中國內地及香港受到廣泛關注。

為了和上述新聞報道進行對比分析，研究者還對澳門教育事務主管部門——澳門教育及青年局（以下簡稱“教青局”）的官方網頁（www.dsei.gov.mo）進行重點搜索，一共下載了《15年免費教育簡介》《澳門幼兒、小學教育及中學教育一覽表》《2012-2013年學校學費及補充服務費一覽表》《2012-2013年學校選擇性服務費一覽表》《2012-2013年學校代收項目一覽表》等5份官方文件。如果新聞報道與官方文件有出入，則以澳門政府的官方文件為準。

（二）訪談法

為詳細了解免費幼兒教育政策對不同幼兒園及幼兒園教師和家長的影響，研究者于2013年6月在兩所澳門私立幼兒園進行了訪談研究。其中一所是加入免費教育學校系統（以下簡稱“入網”）的非營利私立幼兒園（以下簡稱“甲園”），共有三個年齡段幼兒約120名，和附屬的小學共用一幢三層樓的校舍，幼兒與小學生一起上學、放學，小學校長統管幼兒園和小學，幼兒園的具體事務則由一名副校長主要負責。另一所是未加入免費教育學校系統（以下簡稱“未入網”）的非營利私立幼兒園（以下簡稱“乙園”），共有三個年齡段21個班，幼兒總數約600名。乙園雖然也是附設在小學的，但1999年經政府安排重建后，獨立使用一幢七層樓的校舍。因為是傳統名校，沒有生源壓力，所以乙園選擇不加入免費教育學校系統。

訪談大綱由研究團隊預先擬訂，并由研究者根據現場被訪者的答案靈活調整、補充。研究者在乙園隨機抽取每個年齡班一名教師進行訪談，每人30分鐘，乙園園長因事未能接受訪談。對規模較小的甲園，研究者訪談了分管幼兒園的副校長和一名小班教師，各30分鐘。獲被訪者同意后，訪談全程錄音，并進行文字轉錄和分析。研究者還在乙園三個年齡班各抽取一名家長進行訪談，在甲園則是抽取了小、中班各一名家長進行訪談。對家長的訪談同樣也是全程錄音，并進行文字轉錄和分析。

二、研究結果

（一）澳門的幼兒教育體制

澳門曾經是葡萄牙的殖民地，其特殊的歷史背景令其成為中西（歐）文化交流、碰撞和融合的中心，其教育體制也頗為獨特。作為基礎教育組成部分的幼兒教育，同樣也是種類繁多，如中文幼兒園、葡文幼兒園、英文幼兒園、中葡幼兒園等，且大多是中小學的附屬幼兒園并沿用中小學的校名。1999年澳門回歸祖國之后，中文幼兒園在澳門越開越多，且大多數都是私立幼兒園。

澳門的學前教育分為托兒所和幼兒園兩個階段。托兒所招收年齡為3個月至3歲的嬰幼兒。帶有一定的福利性質，由社會工作局管理。3歲以后的幼兒入讀幼兒園。幼兒園的教育性更加明顯，由教青局管理。幼兒園的學制為三年，新人園的幼兒必須在當年12月31日之前滿3歲。入園幼兒必須具有澳門居民身份證或有效留澳的身份證明文件。

澳門的幼兒園分公辦和私立兩類，其中私立幼兒園占多數，公辦幼兒園不足10%。私立幼教機構（包括營利和非營利）主要由私人、社團或教會開辦。非營利幼教機構必須在年度財務報告中說明其收入是如何運用于機構運作的，據此可得到政府的津貼。可見，澳門的幼兒教育主要是由民間力量承擔的，但政府通過相關制度加以監管和資助。

《綱要法》將澳門的教育機構劃分為“正規教育”（formal education）和“持續教育”兩類。“正規教育”包括三年學制的幼兒教育（原為小學預備班）、六年學制的小學教育、三年學制的初中教育以及三年學制的高中教育（高中教育原為兩年或三年學制），共15年。實行這種為期15年的學制的教育機構被稱為“本地學制學校”。不實行本地學制的教育機構（如國際學校）即為“非本地學制學校”，不能接受政府的免費教育補助。《綱要法》將幼兒教育視為正規教育的第一階段，這在很大程度上改變了人們一直以來認為正規教育由小學開始的觀念，也為實施15年免費教育奠定了堅實的法理基礎。

（二）澳門的免費幼兒教育政策 1.免費范圍

從2007-2008學年起，澳門政府對納入免費教育學校系統的本地學制學校（俗稱“入網學校”，包括公辦學校和非營利的私立學校）實行15年免費教育，學生可以免繳學費、補充服務費及其他與報名、就讀、證書有關的費用。不過，澳門實施的免費幼兒教育政策并不是對所有幼兒全免費。對公辦幼兒園而言，幼兒可以免繳學費、補充服務費及其他與報名、就讀、證書有關的費用。有的公辦幼兒園為搶生源，還會提供免費午餐和書簿，甚至免除選擇性服務費。對加入免費教育學校系統的私立幼兒園而言，幼兒可以免繳學費和補充服務費，但要繳納選擇性服務費，不過可以申請免除其中的書簿費。澳門政府目前宣布，從2013-2014學年起，所有在讀幼兒園（包括“未入網學校”）的澳門居民一律享受政府資助的書簿費每人每年1500澳元。這些“入網學校”雖然都是私立的，但要接受政府的監管。因此，如果不是自身生源情況太差，許多私立幼兒園并不愿意變成“入網學校”，以保持校政的相對獨立。尤其是那些傳統名校，因為校風和口碑都很好，收生無憂，所以選擇不加入免費教育學校系統。對這些不入網的私立幼兒園而言，幼兒不享受免費幼兒教育政策，不過澳門政府會為幼兒家長發放一定的學費津貼，家長只需補交學費余額即可，所交費用從幾百至幾千澳元不等。由此可以看出，澳門的免費幼兒教育政策是針對公辦幼兒園和部分加入免費教育學校系統的私立幼兒園的，并不是所有幼兒園都免費。

教育局最新公布的《澳門幼兒、小學教育及中學教育一覽表》顯示，2013-2014學年，澳門有57家學校提供幼兒教育服務，其中有2家是國際學校，因為不實行本地學制，所以不享受免費幼兒教育政策資助。在剩余的55家學校中，6家是公辦學校，49家是私立學校。在49家私立學校中，7家傳統名校選擇不加入免費教育學校系統，剩余42家都選擇入網。換句話說，2013-2014學年，澳門共有6家公辦幼兒園和42家私立幼兒園屬于免費幼兒教育政策資助范圍。甲園即屬此列。入讀這些入網私立幼兒園的澳門居民可以免繳學費、補充服務費，但需繳納選擇性服務費。入讀未入網的私立幼兒園，如乙園的澳門居民，則需繳納學費、補充服務費以及選擇性服務費，不過可以獲得澳門政府發放的學費津貼（每生每年14000澳元）。

2.免費程度

根據澳門政府規定，幼兒園每學年可收或代收取的費用共分如下四類。

（1）學費及留位費：公辦幼兒園和入網的私立幼兒園免收學費，但還是要收新生500至800澳元的留位費的，不過該費用于新生注冊入讀后第一學期內退回。未入網的私立幼兒園每年的學費一般在10000至30000澳元之間（國際學校未計）。

（2）補充服務費：包括各項雜費，如冷氣費（從0至1000澳元不等）、電腦（包括多媒體）/特別室費（從0至800澳元不等）、補充練習費/教學材料費（從0至1450澳元不等）、補充教學活動費/生日會費（從0至1760澳元不等），等等。

（3）選擇性服務費：包括督課班費（放學后服務費）（從0至20000澳元不等）、膳食費（從0至16400澳元不等）、校車費（從0至6710澳元不等）、夏令班費（從0至1780澳元不等）、畢業謝師宴費（從0至300澳元不等）、畢業旅行費（從O至1600澳元不等）和其他選擇性服務費（從0至23415澳元不等）。

（4）代收項目費：包括書費（從0至1500澳元不等）、簿費（從0至400澳元不等）、校服費/運動服費（從0至800澳元不等），等等。根據澳門政府2013年的最新規定，入網的私立幼兒園可以免收上述第（1）（2）項費用，可以征收第（3）（4）項費用，而未入網的私立幼兒園則可征收上述四項費用，不過入讀這類幼兒園的幼兒可以獲得政府發放的學費津貼和書簿費。那么，享受免費幼兒教育政策或不享受該政策的幼兒家長每年實際需要繳納多少費用呢？政府的補貼是否夠用？我們對甲、乙園進行詳細分析。

加入免費教育學校系統的甲園經官方核定的收費項目包括：（1）第一年學費：0；留位費：580（會退回）。（2）冷氣費：0；電腦（包括多媒體）/特別室費：0；補充練習費/教學材料費：0；補充教學活動費/生目會費：0；其他補充服務費（茶點及照片）：380。（3）督課班費（放學后服務費）：0；膳食費：0；校車費：0；夏令班費：580。（4）書費：966.7；簿費：50；校服費/運動服費：自購。訪談甲園家長得知，每年的校服費最多只需500澳元。因為受訪家長的孩子多是就近入園，幼兒回家吃午飯及放學后步行回家，所以不需支付校車費及督課班費。可見甲園幼兒第一年需支付2476.7澳元（包括校服費），扣除政府發放的書簿費（1500澳元），家長實際要承擔976.7澳元費用（膳食費未計），實際免費程度約為61%。

相比而言，未加入免費教育學校系統的乙園的收費則高了很多。乙園經官方核定的收費項目包括：（1）第一年學費：15600；留位費：580（會退回）。（2）冷氣費：200；電腦（包括多媒體）/特別室費：100；補充練習費/教學材料費：1300；補充教學活動費/生日會費：1460。（3）督課班費（放學后服務費）：2000；膳食費：0；校車費：0；夏令班費：1180。（4）書費：708；簿費：自購；校服費/運動服費：自購。訪談乙園家長得知，由于乙園不提供午餐，所以大多數家長選擇將孩子送往園所周邊的督課中心吃午飯及放學后托管，每年花費約20000澳元。另據家長確認，每年的校服費約需500澳元。因為受訪家長或是就近入園，或是自行送子女入園，所以不清楚校車收費情況。可見乙園幼兒第一年需支付43048澳元（包括校服費），扣除政府發放的學費津貼和書簿費（共計15500澳元），家長實際要承擔27548澳元費用，實際免費程度約為36%。

3.家長及教師對政策的滿意度

研究者詢問受訪家長及教師對澳門免費幼兒教育政策的滿意程度，大多數家長和教師都表示非常滿意。受訪者唯一不滿意的地方是免費政策對入網的小規模私立園所不利，因為政府近年在提升免費教育津貼金額的同時，采用了包班的形式發放津貼。對于收生較少或班額不滿的小規模園所而言，津貼數額可能不足。甲園園長就一再反映，該校因為收生不滿而一直處于赤字狀態，希望政府能夠關注小規模幼兒園，并根據實際情況適當調整津貼發放政策。

澳門公辦幼兒園教師的薪酬與公務員看齊，實際月薪近35000澳元，收入較高。而私立園所教師的平均月薪只有9500澳元左右，且私立園所無論是否加入免費教育學校系統，均不采用公辦幼兒園教師的薪級表。私立幼兒園教師是否滿意自己的薪酬？訪談發現，受訪教師特別滿意澳門政府直接向幼兒園教師發放津貼的政策。政府根據幼兒園教師的學歷及年資將其分為1至6等，每月直接向教師發放3000至9000澳元的津貼。據受訪教師反映，雖然私立園所教師與公辦園所教師薪酬相差較大，但加上幼兒園教師津貼及花紅后，私立園所教師每月實際收入大多在17000至25000澳元，薪酬令人滿意。對于“是否考慮去做公辦幼兒園教師以獲得更高薪酬”的問題，受訪教師均給予否定回答，表示滿意自己目前的工作及待遇。這一情況與香港和內地不同。

4.免費幼兒教育政策對私立園所的沖擊

在澳門，公辦幼兒園的辦園經費主要靠政府撥款，撥款數量依據幼兒園的需要和政府財政狀況而定，公辦幼兒園通常比一般私立園所設備更齊全，保教條件更優越，不過公辦幼兒園數量比較少，只有6家。公辦幼兒園學位少，條件好，是否會引發家長爭搶公辦幼兒園學位呢？受訪家長和教師對此都給予否定回答。這是因為澳門的公辦幼兒園是真正普惠性質的幼兒園，所收幼兒大多為菲律賓等東南亞地區少數族裔幼兒、貧困幼兒以及學習困難或有特殊需要的幼兒，所以中高收入華人家庭很少會選擇送孩子上這類公辦幼兒園。

事實上，公辦幼兒園完全免費的政策確實對私立園所產生了一定的沖擊，不過入網和未入網的私立幼兒園受到的影響有所不同。

（1）入網私立幼兒園：根據受訪園（校）長、教師及家長的意見反饋，新建或規模較小的私立幼兒園受到免費幼兒教育政策的沖擊較大，因為收不到學生，所以為了生存只能選擇加入免費教育學校系統，接受政府規管。以甲園為例，未入網前只有5名在園幼兒，入網后經過幾年的努力，目前已經有近120名在園幼兒，基本解決了生存危機。不過，因為園所規模較小，政府資助也較少，所以甲園目前仍處于赤字狀態。

第二篇：中央人民政府駐澳門特區聯絡辦公室主任發賀詞

中央人民政府駐澳門特區聯絡辦公室主任發賀詞 2010-02-13 19:35:55 來源: 人民網(北京)跟貼 0 條 手機看新聞

人民網澳門2月13日電（記者傅旭）中央人民政府駐澳門特區聯絡辦公室主任白志健今天發表新春賀詞，全文如下：

新春獻辭

青陽獻瑞百花妍，高旆飄揚接翠煙，十載煌煌多盛事，三辰赫赫麗鈞天。

神州萬里和風動，蓮島千家醴酒傳，喜看乾坤春意蘊，庚寅初啟譜新篇。

風調雨順，冬春交承。值此虎年新春佳節，我謹代表中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室，向澳門市民以及旅居澳門的各界人士拜年，恭祝大家新年進步，身體健康，闔家幸福，萬事勝意!丑牛泰然辭舊歲，寅虎生威啟新春。回首去歲，澳門大事、要事、喜事頻繁，在中央政府的大力支持下，特區政府帶領全體澳門居民同心同德，團結奮進，和衷共濟，銳意進取，改善社會民生，辦好雙選雙慶，使澳門市民安居樂業，“一國兩制”事業發展更上臺階。舉目來年，新一屆特區政府履新開局，傳承創新，共建和諧，澳門未來一定更美好!長期以來，特區政府和社會各界人士對我辦工作給予大力支持，藉此表示由衷的謝忱。新的一年里，我辦將一如既往，按照“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針，全力支持特區政府依法施政，同廣大澳門居民一道，共同為維護澳門長期繁榮穩定竭盡綿力!

第三篇：政策研究

開發經營存在問題：

1.缺乏規模性，對發展鄉村旅游還缺乏足夠認識,觀念和理念還比較落后

在鄉村旅游開發和經營中普遍存在經營實體各自為政的現象，以戶為單位，開發資源盲目性很大，資源未得到有效的整合和合理配置，規模普遍偏小。

2.缺乏規劃性，往往造成盲目開發，重復雷同,特色不突出。

急功近利，在未對旅游資源進行論證、規劃、策劃或論證、規劃、策劃不充分的情況下就倉促開發,且開發中重規模，輕質量，粗制濫造，不顧長遠，造成大多數開發項目低水平重復建設，不能體現出其應有的價值，同時還存在著嚴重的環境污染和資源破壞。

3.三是缺乏市場調查和分析，旅游產品缺少品牌，吸引力不強,效益不高。

4.缺乏科學管理。

一是大多數鄉村旅游的開發者和經營者屬同一人，且很多來自專業技術和綜合素質較低的當地農民，他們沒有豐富的管理經驗和專業知識等，經營理念陳舊；

二是管理無序。景點管理相對滯后，服務質量不高，公共設施簡陋、設備不足，亂搭亂建破壞了景區的美觀，主要食宿設施和衛生狀況較差等；沒有健全的管理與經營體制,管理力度不夠，缺乏某些方面的政策法規，不能有效監督和規范許多開發和經營行為。

5.經營者缺乏主動性

首先，信息工作嚴重滯后。越來越多的游客向自主型發展，散客已成為客源市場的主流，對于散客來講，旅游目的地的確定、旅游服務咨詢、旅游路線等方面都需要詳細的信息服務，由于散客的興趣愛好千差萬別、活動范圍廣泛且分散，加上文化差異、交通、通訊不甚便利等因素，對供給市場的信息服務要求就更高。

其次，對游客的心理特點及行為方式缺乏深入研究，因此不能投其所好、對癥下藥。目前，游客自主意識越來越強，強調自己選擇旅行線路與旅行方式，而這也是目前國際上流行的旅行方式。在這方面，我們也很不適應，一直習慣于包團旅游的形式。

第三，促銷不力，缺乏自主靈活多變的促銷方式。國內旅游企業基本上還停留在等客上門的落后狀態。所謂促銷，是指經營者通過各種方式把有關企業的產品信息傳達給顧客，促進其了解、推動其信賴、激發其購買欲望、促使其購買，以實現企業銷售任務的行為。在旅游產品供大于求的未來，旅游企業必須利用推銷技術和加強廣告宣傳等促銷手段，才能爭取將自己的旅游產品推銷出去，才能在競爭日趨激烈的旅游市場上占有一席之地。

6.缺乏高素質的管理人才。

大力發展鄉村旅游的關鍵之一就是必須解決人才問題,建設一支具有專業水平的鄉村旅游管理人才隊伍，在旅游規劃、管理、經營等方面具有豐富的經驗，能創造性地開展工作，提供高質量服務。

7.旅游產品同質化嚴重,沒有特色。

應重視鄉村文化傳統和民風民俗資源的開發。鄉村旅游的開發嚴重依賴農業資源,缺乏 文化內涵,個性化特色不突出,鄉村旅游產品不豐富,雷同現象嚴重,開發深度不夠,難以滿足旅游市場新形勢下的旅游需求,使游客消費方式呈現快進快出的淺層次旅游狀態,回頭率低。

8.資金短缺。

要使鄉村旅游又快又好的發展,必須有資金作保障,特別是開發有規模、高檔次的鄉村旅游景點,完善基礎設施建設、加大對外宣傳力度、加強規范化管理、打造品牌旅游產品等必須具備充足的資金。但農村的經濟實力極為薄弱,大多數鄉政府對其旅游發展投入很少,招商引資又存在一定的難度,加之農民自身收入極為有限,則資金匱乏就成為制約農村旅游經濟發展的重要因素之一。

政策體系構建

一、旅游產業：

1.產業功能。在鄉村旅游發展過程中，除了關注其創收、吸納就業等基本經濟功能外，還要深刻挖掘鄉村旅游業作為一項特殊產業的多重功能和綜合作用，實施功能多元化取向，由經濟功能向綜合功能轉變。

2.產業結構。實踐證明，產業融合是實現鄉村旅游業轉型升級的必由之路。旅游產業的獨特性質使得旅游產業不僅能夠帶動諸多產業發展，而且也能夠和諸多產業一起融合發展，當前實施鄉村旅游產業融合戰略主要有兩種路徑，即“泛休閑化”和“廣服務化”。

3.產業鏈的本地化和縱深化。產業鏈的本地化和縱深化是指利用農村本地資源包括各種原材料和人力資源等，以旅游業為龍頭，優化配置相關產業，在本地生產和銷售產品，形成完整的產業鏈，最大限度地使旅游收益留在本地，避免鄉村旅游經營的飛地化。

4.產業運作方式。要將當前以政府為主導的鄉村旅游產業運作方式轉向多產業融合的政府———市場化（Public-Priva tePa rtnership）模式，整合現有產業鏈，建立專業合作組織和管理機制，協調各方利益，加強域內外交流與合作。

二、旅游產品

未來鄉村旅游產品應該不斷由觀光向休閑、由審美愉悅向體驗參與、康體娛樂轉變，具體體現在：

1.在產品結構和功能方面將有兩個方向的發展：一方面是鄉村旅游產品向多元化、休閑化轉型，即從以簡單觀光、采摘旅游為主到以休閑度假、康體娛樂為主的多元休閑旅游產品轉變，另一方面是鄉村旅游產品向創新化、體驗化轉型，從服務經濟向體驗經濟升級，讓游客參與其中，“表演”旅游。

2.在產品形式上，盡管鄉村觀光、采摘等仍然是大眾旅游市場的重要組成部分，但已不再是市場的唯一主體。休閑度假、水上旅游、森林旅游、生態旅游、康體旅游等新型鄉村旅游產品也亟待開發。

3.在產品開發方面也將出現一些新的變化。要保證在現有資源的基礎上，保留和延續產品的鄉村性，在資源中注入文化，在文化中凸顯特色，在特色中形成專題，以專題組合線路，在線路的基礎上建設精品，最終形成各具特色的鄉村旅游產品系列。

三、市場的轉型升級

1.市場的分級與拓展：指打破當前以本地城市居民為主要市場的局面，借鑒國外發展經驗，根據各地資源、產品、交通、設施等狀況，形成本地城市居民、周邊城市居民、外地城市居民，甚至國際游客等不同層次市場并存發展的局面。

2.營銷的細分與深化：指進一步研究游客市場，進行市場細分，針對細分市場進行專門營銷，徹底改變以往等客上門的局面。同時，要充分認識整合營銷和網絡營銷的優勢，建立營銷合作組織，形成統一協調的市場，聯合推進，優化網絡平臺，完善網站建設，開展在線服務。

四、專業合作組織

1.由政府主導向企業化經營轉型，即在政府合理引導下，摒棄過去“等、靠、要”的惰性，積極參與市場競爭，在競爭中獲得發展；

2.由“對內服務”向“對內服務，對外盈利”轉型，即在企業化經營的基礎上，除了為組織內部成員服務外，還要通過外部經營，使各參與方的參與能夠保值增值，獲取額外收益，提高參與者的積極性，增強合作組織的吸引力。

五、投融資與稅費：

一是加強政府的導向性投入，由政府部門統籌、批撥扶貧資金開發鄉村旅游。

二是進一步開放市場，加大利用外資力度，利用各種優惠條件和豐富的旅游資源吸引各種外資，給鄉村旅游開發注入新鮮“血液”，拉動鄉村旅游經濟發展。

三是充分調動和鼓勵當地社會力量興辦鄉村旅游，鼓勵村民出資合股聯營，這有助于增強村民的責任感，以主人翁的態度投入到鄉村旅游開發工作中。

六、平臺構筑：

第四篇：房地產金融政策研究

房地產金融政策研究

一、近十年房地產金融政策簡析

（一）國十六條時代（1993）。

1、政策背景。1992年鄧小平南巡講話后，中國出現新一輪的通貨膨脹。到1993年上半年，經濟運行出現“四高兩亂”現象――高投資、高貨幣投放、高物價、高進口和金融秩序混亂、生產資料市場秩序混亂，尤其是在金融領域的“三亂”現象――亂集資、亂拆借、亂設金融機構。中國房地產市場第一次出現熱潮，由于當時的環境影響，房地產泡沫嚴重，開發過熱。在當前情況下1993年夏朱?F基總理開始實施以抑制通貨膨脹為主要目的的緊縮政策，俗稱“國十六條”。這也是我國第一次對房地產市場進行調控。

2、房地產方面的金融政策：（1）加強房地產市場宏觀管理，促進房地產業的健康發展；（2）加快金融改革步伐，強化中央銀行的金融宏觀調控能力。

3、政策影響。由于緊縮的財政政策大力實施，通貨膨脹得到抑制，經濟開始轉冷。隨之而來，泡沫破裂，房地產市場進入低谷期。房屋價格迅速回落，但并不是斷崖式，而是3年的軟著陸。但依舊是我國房地產市場的一個巨大打擊，尤其是海南等地的房地產市場。

（二）“23號”文件時代（1998）。

1、政策背景。1997年第四季度中國經濟突然下滑，使全年增長8.8%，落后與上一年的9.7%近一個百分點。中國經濟剛從高通脹走出，卻出現了將進入通貨緊縮的信號。東南亞經濟危機，外貿進入負增長，并且出現資本外流。在當前情況下1998年7月，朱?F基總理開始實施以刺激消費，拉動內需為主要目的的《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》，俗稱“23號”文件。

2、房地產方面的金融政策。（1）穩步推進住房商品化、社會化、逐步建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮住房新制度。加快住房建設，促使住宅業成為新的經濟增長點，不斷滿足城鎮居民日益增長的住房需求；（2）停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；（3）建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系；（4）發展住房金融。

3、政策影響。由于擴張的財政政策大力實施，經濟開始回暖。隨之而來，房地產市場進入新的發展時期。同時由于缺乏有關方面的規范，出現了住房供給結構不合理，房地產市場秩序混亂的現象，為今后的高房價埋下了種子。

（三）121號文件時代與18號文件時代（2003）。

1、政策背景。2003年經濟形勢大好，出現了經濟過熱的現象。由于確立房地產為國民經濟支柱產業，房地產行業表現明顯出現了投資過快。同時的土地使用權全面施行招標、掛牌、拍賣，更是給房地產市場添了一把火，房地產市場進入過熱狀態。由于大量的房產借貸，房產信貸不完善的中國銀行金融體系面臨巨大的挑戰。為應對當前局勢，2003年出臺了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（俗稱121號文件）和《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（俗稱18號文件）。

2、房地產方面的金融政策。121號文件：（1）加強房地產開發貸款管理、引導規范貸款投向；（2）加強個人住房貸款管理，重點支持中低收入家庭購買住房的需要。18號文件：（1）完善供應政策，調整供應結構；（2）改革住房制度，健全市場體系；（3）發展住房信貸，強化管理服務；（4）改進規劃管理，調控土地供應。

3、政策影響。18號文件帶來了新一輪的房地產市場宏觀調控，但也沒有提出任何實質性的措施。但是在關于經濟適用房方面卻從23號文件的供應主體變為了保障性的政策性商品住房。未能改變房地產過熱的現狀，同時加劇了金融信貸風險。

（四）國八條時代（2005-2007）。

1、政策背景。由于上一個政策的大力落實，房地產投資過快得到控制，房地產開發進入增速減慢的狀態。但是市場的投機性購房增加，供小于求，加上房地產開發成本增加。2005年房價依舊快速增長，深圳，北京等城市房價漲幅驚人。

2、房地產方面的金融政策。（1）高度重視穩定住房價格工作；（2）大力調整和改善住房供應結構，嚴格控制被動性住房需求（拆遷）。

3、政策影響。政策效果對房地產開發投資產生了作用，但對房價幾乎沒有產生影響，房價依舊上揚。此后的國六條又是進一步縮小了政府惠房政策范圍，經濟適用房成為低收入群體的政策。加劇了房價上漲。

（五）調控反復時代（2008-2010）。

1、政策背景。2008年爆發美國次貸危機，為了救市，財政大力撥款，最終導致2009年房價瘋狂上漲。為了應對2009年的瘋狂上漲，2010年全年中央政府不斷調控，但成效微弱，全國房價依舊保持上漲趨勢。

2、房地產方面的金融政策。2008年《繼續加大保障民生投入力度切實解決低收入群眾基本生活》（擴張）；《關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（擴張）。2009年，《土地調查條例實施辦法》（緊縮）；《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》（緊縮）；《關于試行社會保險基金預算的意見》（緊縮）；《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（緊縮）；2010年，《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（限購）。

3、政策影響。盡管中央為了抑制房價過快上漲出臺了諸多政策，依舊未能停止房價上漲的腳步，政策效果極其不理想。

（六）供給側改革。

1、政策背景。改革開放以來，中國經濟一直高速增長，進入中等發達國家水平。但在最近幾年，世界經濟下行，我國也隨著經濟發展失去人口紅利，進入中等收入陷阱，最終導致我國經濟下行壓力嚴重，進入經濟新常態。主要表現為：居民收入增加而企業利潤率下降，消費上升而投資下降，經濟增長持續下行與CPI持續低位運行，經濟指標之間出現背離。

2、房地產方面的金融政策。（1）深入推進財稅改革，形成政府與公民、中央與地方之間穩定的經濟關系以及規范的政府財政管理制度；（2）推進土地制度改革，釋放供給活力；（3）加快金融體制改革，解除金融抑制。

3、政策影響。供給側結構性改革的目的是立足于提高供給質量，采用改革的辦法進行結構調整，改善要素配置扭曲，增加有效供給，從而增強供給結構對需求變化的適應程度和靈活程度。從政策來看，房地產方面的主要任務是去庫存，政策從土地改革這一根本出發，輔助稅種改革與戶籍制度改革來改善房地產市場過剩現狀，開啟了房產改革的新局面，如果政策可以大力實施，房地產市場合理降溫指日可待。

二、當前房地產金融政策的需求

（一）地方減少土地財政依賴。近幾年來，我國城市化水平快速發展，伴隨城市化程度的大幅提高，加劇了房地產過熱，進而導致土地出讓價格快速上漲，最終又推動了房價的不斷攀升。在此過程中，地方政府從土地市場上獲取了巨大土地增值收入好和稅費收入。由于房地產商在土地一級市場的高額的成本，最終會通過二級市場轉嫁給消費者。所以，地方政府是房價過快增長的主要原因。因此，解決房價過高問題，首要問題是降低高額的土地成本，也就是說地方政府減少對土地財政的依賴，刻不容緩。

（二）建立多元供給，擴大住房供給滿足需求。從最基本的經濟學原理而言，供求關系決定了商品的價格。當供大于求的時候，商品價格會下跌；供不應求的時候，商品價格會上漲。解決房價過高的根本方法是擴大供給，擴大住房供給的方法之一就是放開自建房和集資建房市場。隨之而來的就是如果放開自建房和集資建房市場，是否會導致房地產秩序。以歐美國家為例，歐美國家自建房的比例高達30%。德國更是超過30%。如果我國將這個市場的份額定位在10%，在政府合理控制下，必然會促進房價的合和房地產市場的合理穩定發展，同時促進60多個行業的發展。不僅如此，居民購房支出的減少。

（三）全面深化供給側改革。2016年中央經濟工作會議高度重視房地產方面的供給側改革，經濟社會發展五大任務之一是化解房地產庫存，具體措施是市民化農民工，增加有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。最新數據，我國商品房期房庫存約35.7億平方米，至少需要4.5年才能化解庫存。然而，我國商品房房產庫存卻還在以每月1000萬平方米的數量在增長。房地產庫存問題已經成為燃眉之急，為此，全面深化去庫存的供給側改革刻不容緩。（作者單位：重慶工商大學會計學院）

參考文獻：

[1]梁榮.對當前我國房地產金融政策與法規的思考[J].財經科學，2004（06）.[2]郭衍遠.基于房地產金融制度的我國房地產行業宏觀調控政策研究[D].云南大學，2010.

第五篇：清代社會保障政策研究

清代社會保障政策研究

? 2011-10-24 14:46:44

王衛平黃鴻山 康麗躍

摘要：清代在災荒救濟、養老撫幼、救助鰥寡孤獨等社會弱者諸多方面都頒布了制度法令，同時，其社會保障事業也得到了社會力量的積極參與，在國家與社會的共同努力下，清代的社會保障措施較為系統全面，收到了一定實際效果，可以說，清代的社會保障政策已經達到封建社會的頂峰。而近代以來，隨著社會形勢的急劇變化和西潮的沖擊，清代的社會保障政策也開始出現某些近代轉型的跡象。

關 鍵 詞：清代/社會保障/荒政/養老撫幼/鰥寡孤獨

作者簡介：王衛平，蘇州大學社會學院教授、博士生導師；黃鴻山，蘇州大學社會學院博士研究生；康麗躍，蘇州大學社會學院碩士研究生。（江蘇蘇州215021）

清朝統治者雖出自東北地區經濟文化發展較為落后的滿族，但在整個統治期間，于尊孔崇儒、秉承漢族統治者傳統制度理念的同時，或出于自覺，或迫于無奈，在國家政策制定、制度實施等方面往往有所創新。這種情況同樣表現在社會保障政策的制定與實施上。具體而言，清代繼承并發展了歷代王朝推行的傳統社會保障政策，并不乏創新建樹，在災荒救濟、尊老養老、撫育棄嬰、救助鰥寡孤獨等社會弱者方面，采取了一系列的政策與措施，收到的效果也比較顯著。

學術界對清代社會保障的內容涉獵已多，在荒政、慈善事業等領域已有豐碩成果問世。但目前的研究存在比較嚴重的偏向，如重視研究慈善事業，忽略內容更為廣泛的社會保障事業；重視對荒政及其相關的倉儲制度的研究，而較少關注歷代政府對社會弱勢群體進行救助的政策性、制度性研究。有鑒于此，本文擬在繼承前人成果的基礎上，對清代社會保障政策中的災害救助、養老和養恤貧苦孤殘等內容作專門探討，限于篇幅，清代軍人優撫制度留待另文論述。

一、災害救助政策

中國自古以來就是自然災害多發的國家，幾乎無年不災，而清代又是災荒發生最為頻繁的歷史時期。據鄧云特統計，從1616年清政權建立至1911年清政權滅亡的296年間，共發生災害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成災原因的不同，大致可把清代災害分為水災、旱災、雹災、蟲災、風災、霜雪災、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災最為常見。與前代相比，清代災害具有發生頻率高，持續時間長；災害地區分布廣，成災面積大；特大災害繼起迭至，交相并發等特點[2]。自然災害的頻繁發生，無疑不利于社會經濟的穩定和政權的長治久安，為此，清政府在災前預防、災中救助乃至災后補救等各個方面采取了相應的措施，力圖減輕自然災害帶來的負面影響。

（一）災前預防

正如林則徐所言：“與其過荒補苴，何如未荒籌備”[3]，事先作好預防工作，救災時才能事半功倍，清朝統治者對此已有認識，對防災工作相當重視。

1.重視備荒倉儲的建設。建倉積糧是我國古代重要的備荒手段，隨著時代的發展，倉儲制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會以至州郡俱建常平倉，鄉村則建社倉，市鎮則設義倉，而近邊有營倉之制，所以預為之備者，無處不周矣”的局面[4]（卷88），備荒倉儲體系較為完備。

（1）常平倉。清朝建立后，仿照歷代舊制，推行常平倉建設。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設常平等倉，“稽查舊積，料理新儲”[5]（卷28）。順治十七年，戶部議定常平倉每年春夏出糶，秋冬糴還，平價生息，兇歲則按數給散貧戶[6]（卷121）。后歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉，并采取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補、撥帑銀采買乃至開貢監捐納例等多種措施充實倉廒，常平倉由此在全國范圍內得到了普及。

為使常平倉發揮應有的功能，清政府對其管理制度、營運方式、積谷規模等方面作了具體規定。

在管理上，清政府明確了地方官員的管理責任。雍正帝即規定，如發生因地方官失職而造成常平倉谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴重者可革職查辦；官員接任之時，也須將州縣倉廒盤查清楚，方許交接[7]（卷189）。

在運營上，清代常平倉通常采用“存七糶三”的辦法，即每年只準糶出三成積谷，七成留倉；倉谷糶出后，需趁谷價低廉之機買谷還倉；如被災州縣倉糧動用過多，以致所剩無幾，須在秋收豐年之時，奏請上司撥銀買補[8]（卷160）。雖然已有定制，但由于氣候、米價、災荒等原因，各地常平倉的實際存糶比例并不相同。不過，不管何種原因，決不允許出現糶空倉廒的情況[7]（卷189）。

在規模上，康熙四十年規定，大州縣常平倉額定積谷一萬石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍正年間，標準有了提高，改為大縣一萬五千石，中縣一萬石，小縣八千石[7]（卷189）。但因南北氣候不同，北方干燥寒冷，更有利于糧食儲存，各州縣常平倉貯谷額數相對較高，多有超出標準者，而南方則多不足標準。康熙至乾隆初年，常平倉發展迅猛，全國額定儲谷數達四千八百余萬石。由于官倉積糧過多，甚至造成了全國米價上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調低了各省的額定貯量。但全國實際積谷數仍達三千三百余萬石[8]（卷159）。

不過，這種情況至乾隆晚期發生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價克扣，其弊不一而足。”以致造成積谷“所存無多、不敷散賑”，常平倉已顯頹態[7]（卷189）；到了晚清，常平倉更是全面廢弛，如蘇州府常平倉在同治初年即處于“久已名存實亡”的狀態[9]（卷1）。

（2）社倉。清代社倉建設始于康熙十八年，此年“戶部題準鄉村立社倉，市鎮立義倉，公舉本鄉之人，出陳易新。春日借貸，秋收償還，每石取息一斗，歲底州縣將數目呈詳上司報部”。但終康熙一朝，社倉建設成效并不顯著。

雍正時高度重視社倉建設，認為“備荒之倉莫便于近民，而近民莫便于社倉”，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉，并要求“有司善為倡導于前，留心稽核于后，使地方有社倉之宜，無社倉之害”[10]（卷35）。由于皇帝的重視，各地社倉建設捷報頻傳，雍正二年時，各省已“漸行社倉之法”[7]（卷193）。

清朝社倉奉南宋朱熹社倉法為圭臬，設于鄉村，由民間推舉社長管理，用春借秋還方法救濟貧民。社倉的谷本來源有二：一是官府調撥；二是民間捐輸。在社倉的創始階段，官府調撥起到了很大作用。為了鼓勵民間捐輸社倉的積極性，清政府于雍正二年制定了獎勵措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之數，立冊登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎勵，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶。”[4]（卷88）

由于政府的重視，清代社倉建設在雍正、乾隆年間曾出現繁榮的局面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期后吏治腐敗的影響，社倉由盛轉衰，其作用自然受到很大影響[11]。

（3）義倉。清代義倉主要由民間捐建，其具體營運辦法似未有定制，往往因時因地而異。

在早期的義倉中，影響較大的當屬鹽義倉。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬兩，鹽政繳公務銀八萬兩。清政府以其中三十萬兩在揚州建倉積儲，名曰鹽義倉。由兩淮巡鹽御史交由商人經理，每年青黃不接時，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災則開倉平糶，秋成糴補[7]（卷193）。可見其運行方法乃仿照常平倉而來。

清朝晚期，由陶澍在道光年間創立的豐備義倉也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒有統一的運營方法，如安徽豐備義倉多設立于鄉村，規模較小，而道光十五年蘇州創立的長元吳豐備義倉則設立于城市之中，一度發展到擁有田產上萬畝、積谷十數萬石、存銀十幾萬兩的規模，對蘇州地區的社會保障事業起到了巨大作用[12]。

2.發展農業生產。倉儲的意義在于“以豐年之有余，備荒年之不足”，采取的是以有余補不足的方法，但若有余不多，補不足自然無從談起。可見，防災還必須著眼于發展農業生產、提高農業產量，清政府在這方面也采取了不少措施。一是鼓勵墾荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛所的無主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地則官給牛種，免科3年。康熙年間，新墾荒地起科年限進一步放寬，規定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科”。這些措施有利于提高民眾墾荒的積極性。為了激勵地方重視墾荒，清政府還將墾荒成效作為官員的考績根據之一。由于政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的墾荒事業取得了較大的成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時間中，耕地面積由607萬頃驟增至723萬余頃[13]（P206）。二是重視推廣農業技術。為推廣農業生產技術，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻中有關農業生產的資料匯編成《授時通考》一書，這是我國最后一部傳統形式的大型農書。另外，清代還根據各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽堿、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產作物品種[2]。三是重視水利興修。從康熙年間開始，清政府就出臺了一系列法規，對水利工程的修建、經費的開支、設施的管護、護水與用水關系處理等諸多方面作了明文規定，并在雍正、乾隆年間屢有增益，形成較為完備的水利法律體系，對清代水利工程興修起了很大的促進與保障作用。

（二）臨災救助

防災措施的實行并不能杜絕自然災害的發生，當發生較為嚴重的自然災害時，倉儲等備荒設施往往無法滿足救災需要。因此，清政府制定了較為完備的救災政策，采取各種手段減輕災害帶來的負面影響。總體而論，清代的救荒程序已比較完備，對報災、勘災、救災的程序作了嚴格規定，救荒手段也日趨多樣化。

1.報災。清代將報災視為地方官的責任，發生災荒時，地方官必須及時上報災情。順治六年，清朝政府已要求“地方督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”[14]（卷190）。順治十年，戶部對報災程序作了嚴格限定：“夏災限六月終，秋災限九月終。先將被災情形馳奏，再于一月內，查核輕重分數，題請蠲免。”如有地方官逾期不報、延誤救災者，必須受到相應處罰。[15]（卷79）

2.勘災。發生災荒之后，地方官員還必須在規定時間內勘查地方受災程度，作為采取救濟措施的依據。在勘災時，清代已有固定程序。受災州縣須預先刊刻“簡明呈式”（即表格），開列受災民眾姓名、家口、住址、被災田畝數量、坐落等內容，先由災戶自行填報部分內容，經地方官核實后按區圖村莊裝訂存檔，作為勘災底冊。查災官員赴莊查災時，需比照勘災底冊按田踏勘，將受災情況登明冊內，勘畢將底冊上繳州縣，由州縣官員核造總冊，繪出本地受災地圖，被災之處，以色筆標示，最后附上州縣的賑濟意見一并上報。由于自然條件不同，即便一縣中各處受災情況也未必相同，所以清代規定以村莊為基本單位確定災情輕重，“不得以通縣成熟田地統計分數”。

3.救災。查勘災情是為了對癥下藥，有針對性地予以救助。清政府根據災情輕重不等，采取相應的救濟措施，包括災蠲和緩征、賑粥、散放棉衣、工賑等。限于篇幅，此處不贅。

二、養老和養恤貧苦孤殘政策

在中國傳統道德中，孝道占據了特別重要的地位。《孝經》中即認為：“夫孝，天之經也，地之義也，民之行也”。儒家又根據“己欲達而達于人”的原則，提出“老吾老以及人之老”，將孝道從家庭推廣到社會。封建統治者也尤為關注孝的作用，認為可“求忠臣于孝門”，歷來標榜“以孝治天下”。作為孝道的具體表現，養老事業備受國家和社會重視。而為穩定社會秩序起見，各朝統治者也屢有推行“仁政”、養恤貧苦孤殘等社會弱勢群體的行為。清朝是我國最后一個封建王朝，與此相應，其在養老和養恤貧苦孤殘方面的措施也最為周詳。

（一）養老政策

清代養老政策的對象可分為三個部分：孤老、普通老人和致仕官員。因針對孤老的政策將在后面部分論及，這里主要討論后面兩項。

1.平民養老政策。清代普通民眾的養老以家庭為主體，但是國家也采取了一些優惠政策，這主要體現在如下幾個方面。

（1）免除老人及其家庭成員差役負擔。順治元年清政府已作規定：“凡軍民人等，年70以上者，免其丁夫雜差”。年過70即不必承擔國家差役。至康熙二十七年，為使家庭能充分照顧老人生活，清政府又詔“軍民70以上者，許一丁侍養，免其雜派差役”[16]（卷68），開始把免除差役的范圍擴大到老人的家庭成員。

（2）對老人予以物質補助。順治元年規定，軍民80以上者，政府賞給絹一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍給予。雍正四年，又遍賞全國70以上老人錢物，共費銀八十九萬余兩、米一十六萬五千余石。每逢朝廷慶典時，清政府也通常會對老人有所賞賜，如康熙60大壽時，即“凡兵民男婦自65歲以上者，賜緞匹衣服及銀兩有差”[16]（卷68）。

（3）存問、旌表高壽老人。在古代社會條件下，高壽極不易得，故而高壽不僅為個人之福，也常被視為國泰民安的祥瑞之兆，為此，歷代政府往往對高壽者有特別照顧，清代自不例外。清朝要求地方官應不時“存問”90歲以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孫貧困而不能得到贍養的話，地方官應對其采取賑恤措施[14]（卷379）。因百歲老人尤為難得，清政府不僅賞給財物，還常予以旌表。康熙九年即規定：“命婦女孀居，壽至百歲者，題明給予‘貞壽之門’匾額，建坊銀三十兩”。康熙四十二年后，旌表的對象有所擴大，無論男女，只要年過百歲，“照例給予建坊銀，并給‘升平人瑞’匾額”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的優待。清代法律對老人犯罪作了特別的規定：如年過70以上者犯流罪以下，罪行并不嚴重者，可以錢贖罪；80以上老人犯罪，罪行嚴重須判死刑者，應由皇帝親自裁決；90以上者，則“雖有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科舉考試中，清政府對堅持參加考試的老年應試者往往格外開恩[17]（卷99）。

為提高老人地位，提倡敬老風氣。康熙、乾隆兩朝還舉行了“千叟宴”。康熙五十二年，為了慶祝康熙60壽辰，邀請了全國65歲以上在職和退休的文武官員以及全國各地推舉的賢德長者共二三千人進京赴宴。乾隆50大壽時也曾仿行“千叟宴”，與宴者達3000人。

2.對致仕官員的生活保障。致仕大致相當于今日的退休制度，但其適用面較窄，只是針對官員而言。官員作為統治階級，在任期間領受厚祿，自然生活無憂。但如年事漸高，不再任職領祿的話，生活水平不免出現較大的落差。為防止這種情況的發生，清朝政府對致仕官員的生活待遇作了種種規定。

早在順治年間，清朝政府就開始關注致仕官員的待遇問題，規定60以上正常致仕八旗武官發給原俸祿之半。后陸續對此有所增補，如順治十六年規定，“凡滿洲、蒙古、漢軍大小各官致仕”，“致仕之官有世襲者照品給俸”，順治十八年又規定：“無世職之官，年至60致仕者，仍給半俸，未及60歲，因疾辭仕者，不準給。”[18]（卷104）致仕領半俸始成定例。

至康熙、乾隆年間，為使在職官員實心任事，開始將致仕后的待遇與政績戰功掛鉤。康熙五年諭曰：“年老解任官員，其歷任幾年及效力情由，俱著明白開列，應否給與半俸，請旨具奏。”[18]（卷104）這主要是針對文職官員的。乾隆二年，對武官也作了規定：“老病乞休各官，核明曾經出征臨陣受傷得有功牌者，請旨令其原品休致，給以全俸，以養天年。其出征并未御敵及無功牌者，請旨令其原品休致，給以半俸。”[8]（卷519）即有戰功者可得到格外優待。

（二）養恤貧苦孤殘

清代在養恤貧苦孤殘方面采取的措施主要體現在其設立的養濟院、普濟堂、育嬰堂、棲留所、工藝局等社會福利機構方面。

1.養濟院。養濟院是由官方設立的收養鰥寡孤獨殘疾無依者的機構。清代養濟院始立于順治五年，此年順治帝詔令“各處設養濟院，收養鰥寡孤獨及殘疾無告之人”。此后諸帝多有復申，養濟院設置漸趨普及，遍布全國縣治以上城市，以每城一所的情況最為常見。各養濟院的規模大小與城市等級密切相關，等級愈高則規模大，反之亦然。如清初松江府城養濟院有屋51間，其所屬花亭、婁山二縣養濟院則各有屋25間[5]（卷16）。此外，養濟院規模還受當地人口、財力及地方官員個人因素的制約。

清代早期養濟院的收養對象以當地“鰥寡孤獨殘疾無告之人”為限，外來者需移送本籍養濟院收養。但是隨著社會形勢的發展，養濟院也開始將部分外來者列入收養范圍，如雍正十三年規定，“軍流犯年逾60不能力食者，照例撥入養濟院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地養濟院收養流民中的殘廢人[14]（卷182）。

養濟院收養孤貧時，必須遵照嚴格的程序。以清代廣東省樂昌縣養濟院為例，在辦理收養時，首先孤貧必須出示鄉約及鄰里的保狀書，證明符合條件；入住養濟院后，必須登記姓名、年齡、相貌、特征和入住原因，并注明原居村莊里圖；最后按此內容，制作腰牌發給住院孤貧。養濟院收養滿額后，即暫停收養，待出現空額后按序頂補。為便于管理，養濟院對入住孤貧進行編制，每10人設立一甲長，輪流擔任，互相監督；遇人滋事，須報官府處理；如有孤貧溝通作弊，則“革糧另補”。

清代養濟院在救助標準上也有章可循，但存在地區差異。乾隆二年時清政府曾統一標準，“每孤貧一名，歲給銀一兩二錢六分，米二石八斗三升各有奇。遇閏加銀三分，加米二斗三升各有奇。”[14]（卷182）但因地方財力強弱不一，各地養濟院的救濟標準實際上還是存在很大不同，大概而言，地方財力雄厚則救濟標準高，財力窘迫則標準低。

由于養濟院的舉辦經費來自政府，所以多由地方官員直接管理。為提高官員的重視程度，清政府將養濟院的經營情況列為考績內容，并具體規定了地方官員的管理責任。如地方官必須登記孤貧個人資料、發放銀米、點驗人員、維修設施[7]（卷602）。但制度完備并不能完全保障養濟院的正常運行，在雍正年間，養濟院已顯弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蝕，無賴混充冒入、真正孤貧難得養恤等情況屢見不鮮。為消除官營所帶來的弊端，清朝晚期，地方社會也開始介入養濟院的建設，養濟院的官營色彩漸趨淡薄。

2.普濟堂。因養濟院的收養名額有限，且弊端眾多，日漸衰敗，不能滿足實際需要，為補養濟院不足，清代還出現了另一收養孤貧的機構——普濟堂。

最早的普濟堂由地方社會舉辦，“康熙四十五年，京師廣寧門外，士民公建普濟堂，頒發御制碑文及‘膏澤回春’匾額”。因其成效顯著，且無需政府出資，可補養濟院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“時加獎勵，以鼓舞之”。在皇帝的號召下，普濟堂建設盛行一時。如河東總督王士俊即命河南省“每一州縣，必于境內建造普濟堂一所，多置義田，以溥皇恩，以恤煢獨。限文到一月內，鳩工庀材，先將興工日期報查，再廣置義產，續詳查核。”以此為契機，河南省109個州縣共建立了129所普濟堂，山東省101個州縣衛所中也設置了131所普濟堂。這些普濟堂“纖毫不需公項”，完全利用民間資金興建。但乾隆以后，官方開始擔負起創設、資助普濟堂的責任。與此相應，普濟堂在管理方面也出現了變化。早期普濟堂由于開辦經費來自地方捐助，所以通常由出資人輪流管理。在官方介入后，普濟堂開始采取聘任制的方式，由官方延請地方紳士管理，如本為民間創立的的蘇州普濟堂轉為官督民辦后，在乾隆四十九年，因原管者“經理不善，堂務廢弛”，遂仿照江寧普濟堂的方法，延請紳士輪流經管。但因官營普濟堂更易滋長弊端，因而太平天國戰爭后重建的普濟堂一般都采取了官民合辦的方式。

普濟堂收養對象是鰥寡孤獨貧病之人，但與養濟院有所區別。普濟堂以收養貧病老人為主，對收養對象的年齡有特別限定，一般要求至少在50歲以上，浙江省平湖縣則規定為70歲以上，而養濟院則比較強調貧困的殘疾之人，平湖縣《普濟堂規條》中特別強調：“廢疾目盲，例應歸養濟院者，無庸保呈（進入普濟堂）”。可見普濟堂與養濟院雖都以孤貧為收養對象，卻各有偏重。

3.育嬰堂。育嬰堂是收養棄嬰的機構，在清代的民間慈善事業中，它發生最早、且最受政府和地方社會重視。在順治二年，太倉州出現了全國最早的育嬰堂，10年以后，向揚州、杭州、高郵等地不斷蔓延。早期的育嬰堂皆由民間自發辦理，數量不多，但雍正二年頒布詔書，“再行文各省督撫，轉飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，若可以照京師（育嬰堂）例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕惻隱之心，亦可感發而興起矣”[7]（卷269）。以此勸諭詔書為契機，育嬰堂的設立日趨興盛，并開始由城市向鄉村地區普及，乾隆年間江南各府縣的育嬰堂普及率不低于62.5％[19]。同時，育嬰堂也越來越多地得到官府的指導和扶助，逐漸染上濃厚的官方色彩，演變成官督民辦的慈善機構。

4.棲流所與工藝局。流民可以說是最易引發**的社會群體，因此歷代政府都格外重視。清代還先后設立了收養流民的機構——棲流所和工藝局。

早在順治十年，清政府即在京師五城建造棲流所，每處建屋20間[7]（卷869），收養流民。至雍正年間，規制漸備，如雍正十三年議定：“凡外來無依及病臥街衢者，該坊總甲報官收入該司，坊官按名登記循環薄，每名日給小米一倉升，煤炭油菜制錢一十五文，隆冬無棉衣者給粗布棉襖一件，每所各募本城誠實民人一名，月給工食五錢，責令看管房屋照料在所流民。若流民患病報官撥醫調治，有在所病故及沿途臥斃者，通令報官掩埋官給棺木，每口價銀八錢，埋于義冢。”明確了棲流所的職責及救助措施。

除北京城外，清代各省城州縣多設有棲流所，章程較為完備。棲流所除收養流民外，實際上還有限制流民人身自由的功能，在運營上得到了官府和地方善堂的共同參與，帶有官督民辦的色彩。

隨著鴉片戰爭之后“西潮東漸”的歷史進程，清政府和部分先進的中國人開始認識到中國傳統善堂只事收養的不足，主張改革，重視對所收貧民的技能教育，教、養并重。為此，從光緒二十六年開始，各地開始陸續推行工藝局，就筆者所見，北京、直隸、河南、山東、江西、四川、貴州、云南、廣東、廣西、湖北、新疆、熱河、吉林、黑龍江、奉天、陜西、山西、甘肅、浙江、江蘇、安徽、福建等處皆有設立。工藝局的功能與棲流所有類似的一面，皆以流民為收容對象，但其與棲流所的根本不同之處在于：它不僅注意收養，而且重視教給流民工藝，使之可自食其力。

三、結語

清朝是我國最后一個封建王朝，社會保障政策較多地吸取、繼承了歷朝歷代的有效經驗，其荒政、養老、養恤貧苦孤殘政策大多為沿襲前代而來。但與前代相比，清代社會保障政策也不無進步之處。清代對流民問題格外重視，設立了專門收養流民的棲流所；清代各種社會保障、慈善機構的數量和普及程度大大超過前代，如江南地區的育嬰事業趨于興盛，構成了城鄉一體化的育嬰網絡；清代特別注意鼓勵和利用社會力量參與社會保障事業，出現了多種官督民辦的社會保障機構及民間慈善設施。可以說，清代社會保障政策已集歷代之大成，達到了封建社會的頂峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在著很大的局限。如保障措施帶有濃重的道德教化色彩；保障的層次較低，集中在保障人們最低生活需要的社會救濟層次上；加上人治社會的局限，各種保障措施不能得到長久有效的運行，往往時興時廢。

清代也是我國近代化的發端期。1840年鴉片戰爭以后，隨著西潮的沖擊和社會形勢的急劇變化，清代的社會保障政策開始出現一些引人注目的新動向，如晚清時期設立的工藝局，便開始對無業貧民采取就業培訓的新方法，保障層次有了很大提高。但由于此時的清政府已腐朽不堪、搖搖欲墜，沒有能力完成近代化的歷史使命，制定并實施現代社會保障政策的任務只好留待后人了。

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