第一篇：論我國農業(yè)保險的經營模式

一、構建農業(yè)保險新模式的原因

（一）建設 社會 主義新 農村 和廣大農民的迫切需要。我國是世界上農業(yè) 自然 災害較嚴重的國家之一，災害種類多，受災面積廣，成災比例高。2004年全國農作物洪澇受災面積11590萬畝，成災面積6280萬畝，受災人口1.17億人，直接 經濟 損失600多億元。廣大農民抗御自然災害的能力很脆弱，急需提供風險保障。隨著國家一系列惠農政策的貫徹落實，農業(yè)產業(yè)結構的調整，農業(yè)生產方式和經營組織形式不斷創(chuàng)新，農民收人水平和風險意識提高，保險有效需求明顯增加。

（二）當前我國農業(yè)保險停滯不前的局面亟待改善。近年來“三農” 問題 得到了黨和國家的高度重視及社會各界的普遍關注。黨的十六屆三中全會決定中提出了“探索建立和完善政策性農業(yè)保險制度”的指示，對農業(yè)保險的 發(fā)展 提出了新的要求。但是隨著保險市場化程度的提高和人保等保險公司的海外上市，極大地限制了保險公司內部用商業(yè)性業(yè)務利潤補貼農業(yè)保險虧損的做法，農業(yè)保險業(yè)務急劇萎縮，與當前我國農業(yè)基礎地位及保險業(yè)發(fā)展狀況極不適應，迫切需要建立新型的農業(yè)保險制度。

（三）農業(yè)保險政策性特點的要求。農業(yè)保險的特點是保險經營成本高，風險高，費率高，有些農險產品的保險費率甚至超過10％，遠遠高于其它險種費率水平，而農民支付保費的能力十分有限，保險覆蓋面小，賠付率高，農業(yè)保險的這種準公共晶屬性，如果完全依靠市場機制來提供準公共產品，必然會出現供給不足，如果沒有政策和財政資金支持，商業(yè)保險公司很難承擔政策性農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展的重任，因此必須建立與農業(yè)保險發(fā)展要求相適應的運行機制和經營模式。

二、農業(yè)保險經營模式的選擇

（一）構建我國農業(yè)保險新模式的基本思路。根據 目前 我國農業(yè)和農業(yè)保險政策性特點的要求，改變傳統(tǒng)商業(yè)性農業(yè)保險經營形式，構建農業(yè)保險新模式的總體思路應是建立多層次體系、多渠道支持的農業(yè)保險經營模式。農業(yè)保險不能等同于商業(yè)保險公司經營的其它險種，完全實行商業(yè)經營，也不可能完全依賴國家財政補貼或照抄照搬外國的任何。一種現成模式，應積極探索適合我國國情和各地特點的多種模式并存，具有 中國 特色的政策性農業(yè)保險新模式。

（二）積極借鑒國外農業(yè)保險的發(fā)展模式。根據世界各國發(fā)展農業(yè)保險的 歷史、特點、操作方式和 法律 制度的不同，農業(yè)保險大致可以分為五種不同的模式。一是政府主導模式，如美國、加拿大模式；二是政府支持下的相互會社模式，如日本模式；三是政府壟斷經營模式，如前蘇聯(lián)模式；四是民辦互助模式，如西歐模式；五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發(fā)展中國家模式。在以上五種模式中，美國農業(yè)保險的經營模式最具有一定的借鑒意義。美國的農業(yè)保險由聯(lián)邦農作物保險公司管理，負責對全國性農險險種的費率厘定，對經營農險的商業(yè)性保險公司進行指導和檢查，提供管理費補貼，國家對農險給予免稅和法律支持。2004年美國各家經營農險業(yè)務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。美國這種在政府支持下商業(yè)保險公司辦理農業(yè)保險的模式，在許多國家得到推廣和使用。

各國農業(yè)保險在政府支持下，給予了一定的補貼，以此促進了農業(yè)保險的發(fā)展，但這種補貼也存在一定的局限性。從公平角度上說，受益的只有少部分人，如美國有300萬農民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農業(yè)保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業(yè)務規(guī)模越大，補貼費用越高。墨西哥的政策性農業(yè)保險就因為政府補貼過高，而被迫停止。

（三）我國農業(yè)保險經營模式的選擇。借鑒國外農業(yè)保險的經驗，總結 過去我國農業(yè)保險的經驗教訓，近期各地正在積極探索各種不同形式的農業(yè)保險模式，一是設立專業(yè)農業(yè)保險公司經營農險業(yè)務；二是由商業(yè)保險公司代辦政策性農業(yè)保險；三是在地方財力允許的情況下，設立由財政兜底的政策性農業(yè)保險公司；四是設立農業(yè)相互制保險公司；五是引進國際上經營農險較為成功的外資公司，如法國安盟保險公司。

我國是農業(yè)大國，農業(yè)產業(yè)化、區(qū)域化、現代 化發(fā)展很不平衡，農業(yè)保險不可能完全照抄照搬國外農業(yè)保險做法，完全套用一種模式，但也不宜過于分散。如果完全由各地分散決策，自行選擇農險模式，今后如何整合和統(tǒng)一，最大限度地減少和消除制度變遷的成本，合理利用和節(jié)約資源，都是值得注意的問題。在積極鼓勵各地探索農業(yè)保險新模式的同時，應建立全國相對統(tǒng)一的農險經營模式，以下兩種模式是比較好的選擇。

1.政府主導由商業(yè)性保險公司辦理政策性農業(yè)保險。該模式的特點是按照政策性業(yè)務商業(yè)化運作的原則，實行委托經營。國家對農業(yè)保險給予免稅和補貼，由國家或各地政府將政策性農業(yè)保險業(yè)務委托商業(yè)性保險公司管理，實行單獨立賬、單獨核算。該模式的優(yōu)勢在于充分發(fā)揮現有資源，節(jié)約成本，易操作。如人保公司在20多年的發(fā)展中，在農業(yè)保險方面積累了技術、人才和許多有益的經驗，保險機構遍布鄉(xiāng)村，可以利用人保公司現有機構和人員，解決政府開辦政策性農業(yè)保險的前期基礎性投入問題，提速農業(yè)保險發(fā)展進程。只要國家政策到位，人保公司是完全有能力辦好農業(yè)保險的。

該模式政府的主導作用應體現在多個方面。首先，政府應對農業(yè)保險給予優(yōu)惠政策和財政資金的支持。一是對受委托保險公司經營的農險業(yè)務免征一切稅收，并按照經營規(guī)模給予相應的管理費補貼；二是對投保農民給予保費補貼，解決農民保費支付能力低的問題，調動農民投保積極性，擴大承保覆蓋面。其次，農業(yè)保險在承保理賠時也離不開當地政府的支持，農險標的面廣、分散，地方政府及相關部門熟悉農民情況，只有依靠縣、鄉(xiāng)、村政府的組織推動，相關部門的積極配合，才能更好地為農民提供優(yōu)質保險服務。

第二篇：論我國農業(yè)保險發(fā)展模式的選擇

一、我國農業(yè)保險發(fā)展狀況

我國是一個農業(yè)大國，也是世界上農業(yè)自然災害最為嚴重的國家之、，農業(yè)和農村經濟的發(fā)展迫切需要農業(yè)保險的支持和保護。20世紀80年代保險業(yè)務全面恢復后，1982年起由中國人民保險公司的各地分公司開始試辦種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險，1986年以后新疆建設兵團農牧業(yè)保險公司（現已改名為“中華聯(lián)合財產保險公司”）在兵團范圍內舉辦農業(yè)保險。此后，民政部的農村救災保險、農村保險相互組織等紛紛出現，各地掀起了興辦農業(yè)保險的熱潮。但因為當時實行的是國家財政兜底的計劃經濟體制，盡管在1982—1994年間農業(yè)保險的平均賠付率在95%左右，實際虧損2196，但各公司對農業(yè)保險成本和盈利考慮較少，所以還是根據各地需要開辦了不少農業(yè)險種。隨著1994年中國人民保險公司向市場化體制轉軌的進程，農業(yè)保險的高風險、高賠付與農民支付能力有限卻希望獲得高保障水平的矛盾以及農業(yè)保險的政策性性質與保險公司的商業(yè)性經營的矛盾日益尖銳，致使農業(yè)保險從20世紀90年代初的高潮跌入了如今的低谷。2002 年，全國農業(yè)保險保費收入為6.4億元，占全國財產保險保費收入的8.82%，僅為農業(yè)生產總值的0.04%，險種由最多時60多個下降到目前不足30 個。如今的中國農業(yè)保險是困境重重，急需根本性的改革。

二、我國農業(yè)保險發(fā)展遭遇困境

致使農業(yè)保險發(fā)展遭遇困境的主要原因在哪里？筆者就以下幾點談談自己的看法：

（一）經營農業(yè)保險存在著特殊的技術障礙

1、保險責任的確定與保險費率的厘定都比較困難。首先，農業(yè)保險的風險單位與保險單位不一致，而且風險單位往往很大。不同的風險單位一般也不重合，常常會有多種農業(yè)風險同時或相繼發(fā)生。而且各地區(qū)農業(yè)實踐差異較大，這樣無論單一風險保險還是一切險保險，其保險責任的確定都不容易。

其次，農業(yè)災害損失在年際間差異大，純費率要以長期平均損失率為基礎，但有關農作物和畜禽生產的原始記錄和統(tǒng)計資料極不完整或難以搜集，這就給農業(yè)保險費率的精確厘定帶來特殊困難。

2、定損理賠難度大。農業(yè)保險的標的都是有生命的動植物，標的價格在不斷變化。賠款應根據災害發(fā)生時的價值計算，而這時農作物或畜牧產品往往還未成熟或還在生長中，要正確估測損失程度、預測其未來的產量和產品質量以及未來產品的市場價值都很困難。

3、道德風險防范難。農業(yè)保險的保險利益是一件難以事先確定的預期利益，其標的大都是活的生物，它們的生長，飼養(yǎng)的好壞在很大程度上取決于人的管理照料的精心與否。因此農業(yè)災害損失中的道德危險

因素難以分辨。據統(tǒng)計，近年來在我國的一些地區(qū)農業(yè)保險經營中的道德風險給保險公司造成的損失占農業(yè)保險賠款的30%以上。

（二）農業(yè)保險的政策性質與。商業(yè)保險的經營目的存在矛盾

一方面由于農業(yè)保險的高風險性和農戶對農業(yè)保險的有效需求較低，不足以支持一個商業(yè)化的農業(yè)保險市場；另一方面，農業(yè)保險的低收益甚至負收益的局面無法維持商業(yè)保險公司對農業(yè)保險的供給。農業(yè)保險走商業(yè)化的道路是行不通的，這是全世界農業(yè)保險界經過多年實踐普遍認可的理論，也是我國商業(yè)保險公司紛紛退出農業(yè)保險經驗的主要原因之一。

（三）政府支持乏力

從國際上看，凡是農業(yè)保險搞得較好的國家，政府對農業(yè)保險都給予多方面的支持，如實行免稅政策，對保費給予一定比例的補貼，政府出面制定和實施農業(yè)保險計劃等。而在我國，農業(yè)保險除免除營業(yè)稅外。國家尚無配套政策對這項涉及加強農業(yè)基礎地位的政策性保險業(yè)務予以扶持。

（四）農業(yè)保險發(fā)展缺乏相應的法律依據

我國的《保險法》實質是一部商業(yè)保險法，而農業(yè)保險中的一大部分是政策性保險。商業(yè)保儉與政策性保險的經營目標大相徑庭，用現行的《保險法》指導農業(yè)保險會存在許多問題，因此應該頒布專業(yè)的農業(yè)保險法。

三、我國農業(yè)保險的地區(qū)改革

在20多年的農業(yè)保險的實踐中，我國保險公司為尋求符合農業(yè)保險特殊性的、能使農業(yè)保險擺脫虧損困境的組織經營形式和制度，先后進行了多種嘗試。政府部門也在一定范圍內參與了政策性經營。這些經營嘗試主要有商業(yè)保險公司的準商業(yè)性經營、地方政府與商業(yè)保險公司共保、地方政府或其部門的政策性經營、農村保險相互會社的非營利性經營等幾種模式，其中有成功的經驗。也有失敗的教訓。比較值得借鑒和研究的是上海和新疆兩地的農業(yè)保險改革試驗。

（一）人保上海分公司與上海市農委合作經營的農業(yè)保險

1991年，上海市政府成立了單獨機構“上海農業(yè)風險基金委員會”（現改名為“上海市推進農業(yè)保險委員會”），政府組織推動人保公司辦理，并從 1992年起就采取“以險養(yǎng)險”的方法，將農業(yè)建房險列入農業(yè)險

范圍。農業(yè)保險實行單獨立賬，獨立核算，并實行區(qū)域性統(tǒng)保。財政部門對納入農業(yè)保險經營范圍的險種（農作物、飼養(yǎng)的動物和農民建住房等險）免征一切稅。2003年，上海還將農業(yè)險補貼列入公共財政體系，市、區(qū)兩級財政每年補貼達1000萬元，約占了上海農業(yè)險、農村建房險總保費的25%.13年來，上海的農業(yè)保險在“政府財政補貼推動商業(yè)化運作”這一模式推動下取得了不俗的成績。如2002 年。水稻承保面積達到了種植面積的84%，生豬承保比重達到了50%，有效地分散了農業(yè)生產風險。

（二）新疆的商業(yè)保險公司內部“分塊”經營政策性農業(yè)保險模式

1991年，人保新疆分公司創(chuàng)造了單獨立賬、單獨核算，結余留在當地保險公司作為當地農業(yè)保險基金的經營辦法，并且依靠縣、鄉(xiāng)政府實行以縣為單位的統(tǒng)保，財政給予部分免稅的優(yōu)惠。而中華聯(lián)合財產保險公司的政策性農業(yè)保險的特點則是初始資本金由財政撥款，全部農業(yè)保險業(yè)務享受免稅待遇，對兵團種植的糧、棉。油等主要農作物。牲畜和農業(yè)機械實行強制保險，其他農場上的保險標的允許自愿投保，并且實行公司與農場利益共享、責任共擔的辦法。結果是新疆農業(yè)保險業(yè)務保費規(guī)模連續(xù)多年超過1億元，尤其是對新疆維吾爾自治區(qū)的棉花生產的穩(wěn)定發(fā)展功不可沒，對西部地區(qū)農業(yè)保險發(fā)展探索出了一條比較可行的路子。

四、國外農業(yè)保險成功經驗

（一）美國模式

美國20世紀30年代開辦農業(yè)保險，其模式經歷了由私營公司試辦到政府主辦，再到政府退出由商業(yè)保險公司為主的曲折階段。目前，美國農業(yè)保險管理機構是聯(lián)邦農作物保險公司與風險管理局；屬于兩塊牌子，一套人事，主要負責全國性險種參數制訂、費率厘定、業(yè)務指導和檢查、開發(fā)維護軟件等，并為商業(yè)保險公司提供經營管理費賠與再保險。政府還給予免稅和法律支持。目前美國200萬農戶中有131萬農戶投保了農作物保險，占總農戶數的65%.2000年，全美農作物保險服務中心的成員公司的農作物保險年保費收入達30億美元，為發(fā)達的農業(yè)生產提供了有力支持。據報道，2004年歐盟已作出決定，將根據美國的模式重建農業(yè)保險制度。

（二）日本模式

日本模式的特點有三。一是政策性強，國家通過立法對主要的關系國計民生和對農民收入影響較大的農作物和飼養(yǎng)動物實行法定保險，其他則實行自愿保險；二是經營農業(yè)保險的組織是民間的不以盈利為目的保險合作機構——市、田丁、村農業(yè)共濟組合與都、道、府、縣農業(yè)共濟組合聯(lián)合會；三是中央政府對農業(yè)保險進行技術監(jiān)督指導和提供再保險以及一些決定項目的保費補貼和管理費補貼。

五、積極探索適合我國國情的農業(yè)保險發(fā)展道路

筆者認為，結合國內外農業(yè)保險長期的實踐經驗和我國的具體國情，以下兩種模式也許是比較好的選擇。

（一）政府主辦并組織經營的模式

形式上可采取設立隸屬于中央政府的農業(yè)保險公司或由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農業(yè)再保險公司。這樣。一方面可以減輕政府農業(yè)救災的壓力，另一方面也可以充分利用保險和再保險機制，使農業(yè)風險在全國范圍內得以最大程度的分散。具體實踐中可根據各地情況的差異將農業(yè)保險的決策和經營主體下放到省、市。自治區(qū)。由各地農業(yè)保險公司獨立經營，自主決策。

（二）政府誘導型的農業(yè)保險經營模式

政府誘導型的農業(yè)保險經營模式是指政府從農業(yè)保險經營主體中退出。讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業(yè)保險直接補貼的形式和手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業(yè)保險走上市場化發(fā)展模式為目標。政府的退出將給私人保險留下發(fā)展的空間，政府科學合理地引導和誘導機制的建立有助于私人保險機構克服市場化經營的障礙。具體措施上可通過建立農業(yè)巨災損失基金、創(chuàng)新經營管理技術、開放農業(yè)保險市場、完善相關的法律制度等來實現。

保監(jiān)會在2003年11月完成了一份《建立農業(yè)保險制度》的初步方案，提出農業(yè)保險制度的總體設計是建立多層次體系。多渠道支持、多立體經營的農業(yè)制度框架，充分發(fā)揮國家農業(yè)保險的經營模式。以適應我國農業(yè)保險的需要，滿足廣大農民參與保險的需求。可以預見，隨著鼓勵商業(yè)保險公司積極介入農村和農業(yè)保險業(yè)務諸多政策措施的出臺，加上保險業(yè)同仁的真抓實干、共同努力，保險保障必然惠及廣大農民，我國農村經濟社會的發(fā)展必將得到極大促進，從而推動全面建設小康社會宏偉目標的實現。

第三篇：農業(yè)保險模式

結合國內外農業(yè)保險長期的實踐經驗和我國的具體國情，以下兩種模式也許是比較好的選擇。

（一）政府主辦并組織經營的模式

形式上可采取設立隸屬于中央政府的農業(yè)保險公司或由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農業(yè)再保險公司。這樣。一方面可以減輕政府農業(yè)救災的壓力，另一方面也可以充分利用保險和再保險機制，使農業(yè)風險在全國范圍內得以最大程度的分散。具體實踐中可根據各地情況的差異將農業(yè)保險的決策和經營主體下放到省、市。自治區(qū)。由各地農業(yè)保險公司獨立經營，自主決策。

（二）政府誘導型的農業(yè)保險經營模式

政府誘導型的農業(yè)保險經營模式是指政府從農業(yè)保險經營主體中退出。讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業(yè)保險直接補貼的形式和手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業(yè)保險走上市場化發(fā)展模式為目標。政府的退出將給私人保險留下發(fā)展的空間，政府科學合理地引導和誘導機制的建立有助于私人保險機構克服市場化經營的障礙。具體措施上可通過建立農業(yè)巨災損失基金、創(chuàng)新經營管理技術、開放農業(yè)保險市場、完善相關的法律制度等來實現。保監(jiān)會在2003年11月完成了一份《建立農業(yè)保險制度》的初步方案，提出農業(yè)保險制度的總體設計是建立多層次體系。多渠道支持、多立體經營的農業(yè)制度框架，充分發(fā)揮國家農業(yè)保險的經營模式。以適應我國農業(yè)保險的需要，滿足廣大農民參與保險的需求。可以預見，隨著鼓勵商業(yè)保險公司積極介入農村和農業(yè)保險業(yè)務諸多政策措施的出臺，加上保險業(yè)同仁的真抓實干、共同努力，保險保障必然惠及廣大農民，我國農村經濟社會的發(fā)展必將得到極大促進，從而推動全面建設小康社會宏偉目標的實現。政策性農業(yè)保險制度模式分析

借鑒國外的經驗，目前有四種可供選擇的政策性農業(yè)保險的制度模式，即政府主辦、政府組織經營的模式；政府支持下的合作互助經營的模式；政府支持下的相互保險公司經營的模式；政府主導下的商業(yè)保險公司經營的模式。政府主辦、政府組織經營模式

由中央政府或其相關部委成立專業(yè)的農業(yè)保險公司，由該公司及其分公司在全國范圍內經營農業(yè)保險業(yè)務，以經營政策性農業(yè)保險為主，農村的壽險和其他財產保險為輔，其政策性保險的虧損可通過其他的商業(yè)性保險得到補貼。實行強制保險和自愿保險相結合的方式，對關系到國計民生和社會經濟發(fā)展的少數幾種農林牧漁產品的生產實行強制保險，其他產品的生產實行自愿保險。

該模式的優(yōu)點在于：第一，由中央政府進行組建和壟斷性經營，采取自上而下的方式在全國范圍內推行農業(yè)保險，避免了農業(yè)保險存在的一些市場失靈現象，能夠獲得很好的規(guī)模經濟效益。第二，該模式還非常符合大數法則的保險原則。農業(yè)保險的風險單位都比較大，適合在盡可能大的范圍內組織和推行。政府在全國范圍內推行農業(yè)保險，特別是對某些險種實行強制保險，使風險盡可能在最大空間上進行分散。

該模式的不利因素主要有：第一，這種國有獨資的政策性保險公司在制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新等方面都比較困難，缺乏相應的約束和激勵機制，公司的經營和管理可能倒退到以前的國有獨資保險公司的經營管理方式。第二，中央政府和地方政府之間、農業(yè)保險公司與地方各級政府之間的關系協(xié)調存在困難。

政府支持下的合作互助經營模式

其實質是由各級政府幫助建立，以被保險農民為主體的農業(yè)保險合作組織。在組織形式上，可以在省一級建立聯(lián)社，統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調全省的農業(yè)保險。業(yè)務上，主要經營農作物和飼養(yǎng)動物保險業(yè)務，作物保險可經營一切險和多重風險保險，也可經營單一特種風險保險，所有這些經營都是非營利性的。為鼓勵其經營，政府補貼部分經營管理費用，通過立法對關系國計民生的某些農作物和畜牧產品實行法定保險。

該模式的優(yōu)點在于：第一，由于社員具有保險人與被保險人集于一身的特點，投保人同時也是保險人，共同的利益關系有利于形成相互監(jiān)督機制，能夠有效地防止道德風險和逆向選擇。第二，由于互助合作制保險組織不以營利為經營目的，收取的保險費中沒有利潤因素，保險成本較低，因此能夠提供更為優(yōu)惠的保險價格。第三，由于參保農戶所具有的雙重身份，使具體的保險需求能夠直接反應到險種開發(fā)設計之中，其險種設計更能滿足參保農民的自身需求。

該模式的不利因素主要有：第一，農業(yè)保險合作社一般規(guī)模較小，風險比較集中，無法在較大空間內進行分散；第二，合作社規(guī)模太小，保險基金積累的速度和規(guī)模都受到限制，其保險補償能力有限；第三，農業(yè)保險的專業(yè)性和技術性較強，在我國保險業(yè)整體缺乏專業(yè)技術人才的條件下，農業(yè)保險合作社難以有足夠的合格的經營管理人員；第四，由于受經濟、文化和其他因素的影響，我國很多地區(qū)的農民缺乏合作意識和自我組織能力，制約了我國農業(yè)保險合作社的發(fā)展。

政府支持下的相互保險公司經營模式

相互保險公司是不同于股份制公司的另一類保險公司，這是一種制度上的創(chuàng)新。農業(yè)相互保險公司向農戶提供種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險的各種險種和政府允許的其他農村財產和人身保險險種。投保采取自愿的原則。政府對農業(yè)相互保險公司通常給予優(yōu)惠政策和必要的支持，主要是減免相互保險公司的營業(yè)稅和所得稅。

該模式的優(yōu)點在于：第一，可以在很大程度上降低道德風險。相互保險公司以合作為基礎，合作保險機構多由同一地區(qū)的農戶自愿組成，農戶之間彼此熟悉、信息透明,并且對于農業(yè)生產過程以及所面臨的風險因素都比較清楚,能夠有效地進行相互監(jiān)督。同時,農民既是投保人又是合作社的所有者之一,投保人騙取保費的主觀動力大為削弱。第二，可以有效促進防災減損工作。以相鄰地區(qū)為統(tǒng)一體的相互保險公司將風險范圍縮小、集中，為防災減損工作提供了便利。同時，投保人與合作社利益的一致性使得投保農戶能夠主動采取必要的風險預防措施,降低風險，在風險發(fā)生后，也能主動地進行災后自救工作，以降低風險損失度。

該模式的不利因素主要有：第一，相互制保險公司是不以營利為目的的法人,在經營上不對外經營以獲得利潤,且相互制公司沒有資本金,也不能發(fā)行股票,因此,相互制保險公司的資金、規(guī)模等都存在風險；第二，農業(yè)保險具有高風險、高賠付的特點，一旦某一年有大災發(fā)生，保險公司需賠付的資金將非常高，只依靠農民之間籌集的這些資金無法滿足賠付的需要。第三，農業(yè)相互制保險公司的資金有限，又直接導致了其保障能力的有限。

第四篇：農業(yè)保險公司經營模式

農業(yè)保險公司經營模式

一、專業(yè)性農業(yè)保險公司經營模式

（一）陽光農業(yè)相互保險公司。這是我國第一家相互制保險公司，在黑龍江墾區(qū)農業(yè)風險互助模式基礎上改制而成，2005年1月正式成立。實行公司統(tǒng)一經營為主導、保險社互助經營為基礎的雙層經營管理體制，公司統(tǒng)一經營種、養(yǎng)業(yè)分保業(yè)務和防災減災業(yè)務，保險社具體辦理農險業(yè)務，自留保費50%，其余向公司分保。目前總公司下設1個分公司、9個中心支公司、94個保險社和1540個保險分社，共有會員20萬人，初步形成了覆蓋全省墾區(qū)的農業(yè)保險服務體系。2006年，公司承保五大糧食作物2424萬畝，承保其他經濟作物40萬畝，保費收入2.28億元。隨著業(yè)務范圍由墾區(qū)擴大至全省，該公司在開展種植業(yè)保險基礎上，與省畜牧局合作開展了奶牛保險試點業(yè)務，省財政局補貼1000萬元，為在全省開展奶牛養(yǎng)殖保險業(yè)務奠定了基礎。目前已承保奶牛500頭，保費收入10.8萬元。

（二）吉林省安華農業(yè)保險公司。2004年12月，在吉林省委、省政府的大力支持下，吉林糧食集團等7家企業(yè)共同發(fā)起成立了安華農業(yè)保險公司。省政府安排了包括農業(yè)風險基金、政策性保費補貼和保險業(yè)務補貼資金在內的專項資金，并要求省內試點地區(qū)按同比例配套補貼資金。公司經營首先從龍頭企業(yè)訂單農畜產品開始，2005年重點開展了對德大公司、廣澤乳業(yè)、吉糧集團等龍頭企業(yè)經營的六大主要品種的政策性保險，覆蓋10萬農戶，戶均保險金額7500元、自交保費100元。在此基礎上，公司擴大業(yè)務范圍，開展商業(yè)性保險業(yè)務，至2005年底，已涵蓋種養(yǎng)業(yè)、農民財產、房屋、健康、人身意外、責任保險等各個方面，走向了“大農險”發(fā)展之路。

2006年，安華農險在總結經濟作物保險經驗的基礎上，積極研究推動農村大田糧食作物保險。按照“保障基本，盈虧平衡”原則，開發(fā)了玉米、水稻種植成本巨災保險，在吉林市通過行政部門統(tǒng)一推動。玉米每公頃保額3000元，費率為10%；水稻每公頃保額4000元，費率為8%，保障責任為旱、洪、雹、風災造成的生產成本損失。省政府劃撥資金給予農民60%的保費補貼；當賠付額度不超過農民自籌保費時，公司將差額部分作為保險專項基金，用于下一年的保費補貼；大災年份，公司最高賠付額度不超過農民自籌保費的2倍。截至2006年底，吉林市共承保玉米和水稻43668.7公頃，保障金額14100.61萬元；保費收入1330萬元，賠款支出666.8萬元。

（三）上海安信農業(yè)保險公司。該公司在原人保上海分公司農險部基礎上組建，上海市各區(qū)縣財政或農委所屬投資公司為主要投資人，共出資2.2億，于2004年9月正式成立。公司采取“政府政策扶持、市場化運作”的經營模式，延續(xù)了上海市兩項補貼政策。一是自1996年以來實施的市、區(qū)（縣）兩級財政對水稻、生豬、奶牛、家禽等九類傳統(tǒng)種養(yǎng)兩業(yè)險種實行30－35％的保費補貼；二是從1992年開始，將農村建房險納入農險業(yè)務經營范圍的“以險養(yǎng)險”補貼政策。目前該險種累計保費收入占農險總保費的一半左右，平均賠付率為10.5％。同時，根據農險業(yè)務的實際需要，上海市決定逐步擴大補貼范圍和數量，并建立農業(yè)保險巨災風險基金，對種、養(yǎng)兩業(yè)險實行超賠補償。

公司成立兩年來發(fā)展勢頭良好。成立當年，市農業(yè)風險基金和公司保費收入0.99億元；2005年，保費收入1.32億元；2006年，保費收入1.63億元。農業(yè)保險占上海農業(yè)生產總值的比例也從2004年的8%增加到目前的18%；保險產品由開業(yè)時的37個增加到60個；保險范圍從傳統(tǒng)農業(yè)擴展到現代農業(yè)，從自然風險拓展到市場風險，由生產領域延伸到流通領域和消費領域。2005年，上海經歷了多次重大自然災害和臺風侵襲，安信農險累計賠付8000萬元，2006年又先后為奶牛場患病奶牛無害化處理和碧利斯臺風造成的損失賠償53.9萬元和55.3萬元。

二、新疆自治區(qū)的保險公司自辦模式

中國人保新疆分公司自上世紀八十年代開始，在自治區(qū)政府行政、稅收等政策支持下，自辦以棉花為主的農業(yè)保險。其特點是：政府推動、公司經營；單獨立賬、獨立核算；建立基金、封閉運行；滾存積累、逐年發(fā)展，做到了按災賠付，略有節(jié)余。同時，中華聯(lián)合保險公司也在兵團內依靠行政方式推行農業(yè)保險業(yè)務。

但是，自2001年以來，由于稅收等支持政策不能落實到位，以及人保公司統(tǒng)一核算等原因，農業(yè)保險發(fā)展遇到一定困難。按照保監(jiān)會統(tǒng)一部署，新疆保監(jiān)局加大農業(yè)保險工作力度，組織開展新形勢下的試點工作。2005年提請區(qū)政府恢復成立了新疆農業(yè)保險領導小組，2006年研究制定了農業(yè)保險試點實施方案，選擇阿克蘇、喀什、和田、塔城、昌吉等五個地州作為首批試點地區(qū)，以糧食、棉花、大宗特色作物和大宗家畜等為主要險種，制定了為期三年的試點發(fā)展規(guī)劃，印發(fā)全自治區(qū)，形成了政府主導、商業(yè)性保險公司經營，區(qū)域統(tǒng)保、風險基金為后盾的發(fā)展模式。目前，農業(yè)保險下滑局面已初步得到扭轉，2005年實現保費收入2.7億元，同比增長8.3％，承保各類作物1609萬畝，占總播種面積的28.87％。其中：承保棉花種植面積1171.38萬畝，承保率達到67.44％。2006年，5個農業(yè)保險試點地區(qū)業(yè)務規(guī)模達到2998.6萬元，同比增長9.19％，覆蓋25個縣市；全區(qū)農業(yè)保險實現保費收入2.84億元，同比增長4.84％，為農業(yè)生產提供了64億元的保險保障，支付賠款1.76億元，自治區(qū)停辦農業(yè)保險業(yè)務的地區(qū)已經逐步恢復。

三、江蘇省的政府與保險公司聯(lián)辦共保模式

2004年11月，中華聯(lián)合保險公司與淮安市政府簽定聯(lián)辦共保協(xié)議，在全市范圍內開展水稻、三麥（大麥、小麥、蕎麥）、養(yǎng)魚和農民意外傷害等保險試點。除市縣財政給予參保農戶50%的保費補貼外，還建立了超賠共保的風險分散機制，即出現超出保費規(guī)模的損失時，按照3:7的比例，由企業(yè)和政府共擔風險，既降低了公司的經營風險，又減輕了政府財政兜底的壓力。試點兩年來累計承保20個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小麥和水稻88.49萬畝，承保面積約占試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植面積的80%；參保農戶達10萬多戶，保費收入約505.41萬元，支付賠款394.04萬元。

2006年7月，人保、太保蘇州市分公司與當地政府合作，開展水稻保險試點，試點范圍覆蓋全市所有67個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府給予60%的保費補貼。一旦發(fā)生災害，農戶即使沒有購買保險，也可以獲得60%的賠償。保險公司提取11.45%的管理費用，如遇大災年份，分攤超賠損失10%（淮安模式分攤30％），且分攤上限不超過累計收取的管理費總額。試點以來發(fā)展較快，截至12月底，已承保水稻154.72萬畝，覆蓋57.12萬農戶，保費收入1569.62萬元。

四、浙江省的共保經營與互助合作模式

按照“政府推動+市場運作+農民自愿”的原則，浙江省采用“共保經營”和“互助合作”兩種方式開展試點。主體形式是共保經營，由在浙10家商業(yè)保險公司組建“浙江省政策性農業(yè)保險共保體”，實行“單獨建賬、獨立核算、盈利共享、風險共擔”的管理核算制度，占最大比例（60％）的人保財險受共保體委托具體經營日常業(yè)務。互助合作是輔助形式，主要做法是依托農業(yè)行業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社，對風險較小的單一農產品進行“農戶自愿繳費、財政適當補助、合作共享、自負盈虧、自我管理”的互助合作保險探索。試點時間統(tǒng)一暫定為3年。

在保險對象上，共保經營主要面向具有一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶，鼓勵各類農業(yè)龍頭企業(yè)、農業(yè)專業(yè)合作組織統(tǒng)一參加投保；互助合作的參保對象主要是自愿入會、自愿繳費的會員。在試點品種上，選擇了規(guī)模大、投入大、產出效益高的11個農產品，產值約占全省農業(yè)總產值的70%。各試點縣（市、區(qū)）從中選擇不超過5個農產品進行試點，水稻是必選參保品種。在風險分散機制上，實行賠款不超過全省范圍內農業(yè)保險保費收入的5倍封頂政策。在保險工作推動上，充分借助政府行政力量。

試點工作自2006年3月正式啟動，截至2006年底，實收保費1221.33萬元，賠付1537萬元。其中，水稻投保面積17.86萬畝, 生豬投保48.36萬頭，蔬菜大棚投保1.53萬畝，奶牛投保3496頭，青蟹投保6716畝。

五、四川省的商業(yè)保險公司代辦模式

四川的農業(yè)保險試點工作是在保險公司自辦基礎上，爭取地方政府支持而形成的代辦模式。2004年5月，人保財險在眉山開展奶牛保險試點；2005年2月，中華聯(lián)合在資陽、內江開展生豬保險試點。此后，這兩家公司又逐漸擴大業(yè)務范圍至10個市的20個縣區(qū)。三個試點地區(qū)政府均采取了財政以獎代補的保費補貼政策，即農戶在投保后，持保險憑證到有關部門領取保費補貼，保證了保費補貼及時到位。眉山市為鼓勵農戶投保，還出臺了貸款優(yōu)先政策，即農村信用社憑保單給予參保者相應保額的優(yōu)先貸款，并借用行政力量強勢推動。

2005年，試點地區(qū)共承保生豬4.35萬頭，奶牛1.03萬頭，保費收入226.3萬元，賠款229.3萬元；2006年承保生豬27.27萬頭，奶牛0.12萬頭，保費收入189.6萬元，賠款162.9萬元。由于經驗不足，兩個試點都出現了一定程度的經營虧損。四川省委省政府高度重視，派出了包括保監(jiān)局在內的聯(lián)合調研組開展調研。今年5月，省政府專門下發(fā)“三農”保險發(fā)展意見，提出對政策性保險業(yè)務要單獨建賬，獨立核算，用非虧損業(yè)務彌補虧損業(yè)務，實行“以險養(yǎng)險”。最近，眉山市政府修改了奶牛保險試行辦法，適當提高了費率，改進了賠付程序，恢復了曾一度中斷的試點工作。

第五篇：論我國政策性農業(yè)保險的法律監(jiān)管

論我國政策性農業(yè)保險的法律監(jiān)管

王艷華

（蘭州大學財經學院工商管理系，甘肅

蘭州 730050）

[摘要] 政策性農業(yè)保險監(jiān)管的根本目標在于促進作為國家支農政策工具的農業(yè)保險實現其政策目標。因此，我國未來的農業(yè)保險法應該明確規(guī)定在農業(yè)部內建立相對高度獨立、具有充分職權的農業(yè)風險管理局，并由它來監(jiān)管農業(yè)保險。通過建立和實施科學的農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，從而實現政策性農業(yè)保險監(jiān)管的內在目標——農業(yè)保險的可靠性、合理、公平和安全及外在目標——國家用公共財政支持農業(yè)和農村的發(fā)展。

[關鍵詞] 政策性農業(yè)保險；監(jiān)管目標；法律監(jiān)管；農業(yè)風險管理局

[中圖分類號]D139

[文獻標識碼]A

政策性農業(yè)保險法律制度的建立和完善是農村和農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一個國家農業(yè)現代化的重要標志。對農業(yè)保險的法律監(jiān)管更是其中的重要一環(huán)，但在我國未來的農業(yè)保險法中如何建構監(jiān)管法律制度，還有一些理論和實際問題需要進一步探討。這些問題的明確和清晰將有利于科學的農業(yè)保險監(jiān)管法律制度的建立。

一、我國農業(yè)保險的性質及其政策性農業(yè)保險監(jiān)管的必要性

（一）農業(yè)保險的性質

農業(yè)保險的性質事關我國未來農業(yè)保險法對農業(yè)保險的定位和我國農業(yè)保險監(jiān)管法律制度的建構。

關于農業(yè)保險的性質，有學者從信息不對稱條件下的逆向選擇和道德風險的角度從理論上進行了論證，有學者從農業(yè)保險具有商品性和非商品性的二重性以及農業(yè)保險主體面臨的博弈困境的角度加以分析，由此得出農業(yè)保險經營的市場失靈并需要政府大量補貼的結論。⑴

筆者認為農業(yè)保險應當屬于準公共物品。在市場經濟體系中，人們需要的物品可以分為四類：第一類是私人物品（private goods），第二類是公共物品（public goods），第三類是自然壟斷物品，第四類是共有資源。私人物品是既有排他性又有競爭性的物品，公共物品是既無排他性又無競爭性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無競爭性的物品，共有資源是有競爭性但無排他性的物品。⑵農業(yè)保險的特點——社會效益高而自身經濟效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農業(yè)保險同時又具有一定的排他性，因為，參加農業(yè)保險必須符合一定條件，比如繳納保險費等，因此農業(yè)保險應當屬于準公共物品。另有學者認為農業(yè)保險產品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。⑶

市場經濟的理論與實踐表明：市場機制不能有效地提供公共物品和準公共物品。因為市場是按照價格機制來配置資源的，只有在私人物品的范圍內，市場機制才是有效率的。由于農業(yè)保險自身風險大、社會效益高和經濟效益低，所以市場不能有效地提供社會所需要的農業(yè)保險。農業(yè)保險從來沒有，也不可能按照商品的實際價值進行等價交換。實施農業(yè)保險只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會效益放在首位，而當農業(yè)保險既定的社會效益目標不能通過市場機制來實現時，政府就要用“看得見的手”通過國家立法、國家定價、財政補貼等國家干預手段來實現這一特定目標。⑷

國外農業(yè)保險的理論研究和實踐也說明農業(yè)保險商業(yè)化經營的不可行。Wright和Hewitt在研究中發(fā)現，歷史上使用私人來承擔農業(yè)保險多重險的嘗試無一幸存。對于所有險和多重險，基本上都由政府來直接或者間接經營。在1938年以前，經營農作物保險的私人保險公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務領域。⑸美國聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農作物保險法》的基本原因就是私人保險公司根本無法承擔農作物保險的巨大風險。

農業(yè)保險的準公共物品性質決定了我國農業(yè)保險不可能走商業(yè)化道路，而只能是政策性的。與一般商業(yè)性保險相比較，政策性農業(yè)保險是非營利性的，其目的在于實現國家支持農業(yè)和農村發(fā)展的政策目標。繼2004、2005和2006年中央一號文件提出“要加快建立政策性農業(yè)保險制度”后，2007年中央“一號文件”《中共中央國務院關于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》進一步要求“擴大農業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農產參加農業(yè)保險給予保費補貼，完善農業(yè)巨災風險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系。”從上述中央一號文件的規(guī)定可以看出，建立政策性農業(yè)保險制度已得到國家核心層的認可和支持。

（二）我國政策性農業(yè)保險監(jiān)管的必要性

1.我國農業(yè)保險監(jiān)管的理論解釋

一般說來，農業(yè)保險監(jiān)管本身并無獨立的理論體系，從農業(yè)保險實踐來看，其思想基礎源于一般的規(guī)制理論。其中有三種重要的規(guī)制理論：公共利益論、捕獲論和公共選擇理論。

（1）公共利益論。農業(yè)保險監(jiān)管的第一種理論解釋就是農業(yè)保險是擔負公眾利益的行業(yè)。由于壟斷、不完全信息和外部性所造成的“市場失靈”問題，人們呼喚政府法律法規(guī)對市場經濟激勵的部分予以替代。在此背景下，規(guī)制的“公共利益論”應運而生。該理論認為監(jiān)管是為了服務于公共利益，是為了使人們從不公平和無效率的市場中解脫出來，監(jiān)管的目標是尋求修正源于市場失效或某些政治危機的資源誤配，包括防止和糾正市場失靈引起的對消費者利益的重大損害以實現經濟效率最大化，進而對社會福利進行再分配的一種機制或方法。⑹它強調消費者利益，如當技術導致自然壟斷或存在外部性時就不能達到社會福利的最大化，這時政府應出面干預，因而監(jiān)管被嚴格地看作是一種“挽救行為”，它主要是為了消除或降低與市場失靈有關的成本。監(jiān)管者被認為是對公眾利益需求做出反映，并以修正市場實踐的無效或不公平為目標的獨立的中立的仲裁人，其監(jiān)管的過程有助于通過消除壟斷的濫用而產生的限制性貿易實踐，促進市場價格競爭。公共利益論還隱含著政府規(guī)制是無成本的，這種觀點后來遭受了大量的批評。公共利益論的另一問題是它缺乏明確的機制，利用它所宣稱的公共利益能夠被規(guī)制行動所實施。一些實證研究表明規(guī)制常常不能糾正這些市場失靈，規(guī)制被認為是失敗的。雖然公共利益論總體上還不夠健全，但決不能完全廢棄。對于農業(yè)保險監(jiān)管，它還是一個重要的論題。

（2）捕獲論。實證經濟學的私人利益監(jiān)管理論則認為監(jiān)管的目的在于促進私人的利益最大化。⑺Peltz-ma提出監(jiān)管者們是出于自身利益熱衷于監(jiān)管活動，與他們追求的政治利益最大化目標一致，其中最著名的是監(jiān)管捕獲論（又稱占據理論、追逐理論），該理論認為監(jiān)管為被監(jiān)管的行業(yè)所占據并為其利益服務。⑻捕獲論本是政治學領域的一種監(jiān)管理論，并由此衍生出許多經濟學版本。但一般均認為監(jiān)管的最終后果是有利于生產者，即被監(jiān)管者。其實，捕獲論的本意也是要保護消費者，但認為通過政府監(jiān)管是無法達到的。捕獲論版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年創(chuàng)立的規(guī)制機構生命周期理論，他認為，公共利益論是天真的，會產生理論誤導。為了解釋為什么規(guī)制機構會逐漸為被規(guī)制者所利用（捕獲），他是這樣推理的：被規(guī)制者最初可能反對規(guī)制，但當他們對立法和行政過程逐漸熟悉時，就會行動起來，對規(guī)制當局施加影響，最終還是通過法規(guī)和行政工具，借助規(guī)制當局的力量達到給他們帶來更高收入的目的。他們影響規(guī)制當局的一個例子是，與規(guī)制當局進行頻繁的人事往來，由此創(chuàng)造密切的聯(lián)系和合作的基礎，甚至進行行賄等“尋租”活動。因此，規(guī)制的最終效果是生產者受益，消費者吃虧。既然被規(guī)制者可以通過疏通的辦法讓規(guī)制為他們自己增加福利，那么規(guī)制機構的生命循環(huán)就始于年富力強地保護消費者而終于僵化地保護生產者，所以應放棄政府規(guī)制。但是，捕獲論也經常經不起經驗驗證，它忽視了普通大眾確實始終從某些規(guī)制中得到好處的事實。不過，捕獲論確實發(fā)現了規(guī)制有可能被受規(guī)制者所利用以及規(guī)制效果未必是保護消費者的問題。

（3）公共選擇理論。公共選擇理論認為監(jiān)管是在相互斗爭的社會集團之間實行財富再分配的政治經濟體系的一部分。該種監(jiān)管理論是建立在這樣的事實基礎之上，即不論怎樣的監(jiān)管都是在分配資源。而在這個分配過程中，貧者越貧，富者越富。任何被提出的監(jiān)管方案都會引起納稅人和受益人的注意，他們會通過政治的或經濟的渠道提出反對或贊成的意見。監(jiān)管的主要目的就是在不同階層間轉移資源以獲得對方案的最大支持。

在解釋農業(yè)保險監(jiān)管時，上述三種理論都非常重要。公共利益論提出了農業(yè)保險監(jiān)管應遵循的標準，而公共選擇理論則有助于解釋農業(yè)保險有些領域的監(jiān)管背離了這一標準的原因。

2.我國政策性農業(yè)保險監(jiān)管的必要性

政策性農業(yè)保險（如沒有特別說明，下文農業(yè)保險均指政策性農業(yè)保險）擔負著國家支農的重擔和公眾利益。雖然政府資助的農業(yè)保險成本高昂、運行復雜，會導致潛在的巨大的效率低下，但對農業(yè)保險法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來說，效率標準并不通常是支配性的目標。任何國家的農業(yè)保險計劃都必須從該國更廣泛的政治經濟意義上來考慮，這也使得由政府提供的農業(yè)保險越趨復雜。對它的監(jiān)管有利于未來我國農業(yè)保險法將確立的目標——以農業(yè)保險作為農業(yè)支持政策工具，確保農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農業(yè)保險作為支農性收入再分配手段，保障農民的經濟收入穩(wěn)定增長，推動農業(yè)和農村發(fā)展的實現。

農業(yè)保險的政策性和專業(yè)性較強，而我國農業(yè)保險的投保人大多數法律素質又偏低，復雜和艱澀的農業(yè)保險合同使投保人對它們的理解造成困難。農業(yè)保險監(jiān)管將對保險合同進行嚴格徹底的審查并保證由農業(yè)保險人提供的保險合同條款的公正和定價的合理，故對農業(yè)保險的監(jiān)管是非常必要的。

在不久的將來，隨著農業(yè)保險法的頒布、實施，農業(yè)保險的規(guī)模將不斷擴大，國家對農業(yè)保險的補貼也會越來越多，我國農業(yè)保險監(jiān)管（包括農業(yè)保險基金）問題就會凸顯現出來。因為，先前的尋租者可能將注意力從通過農業(yè)救災轉移到通過農業(yè)風險管理和執(zhí)行農業(yè)保險來尋取租金。中國近年來頻發(fā)的煤礦安全事故和出現在社保基金中的腐敗現象給我國未來的農業(yè)保險（特別是農業(yè)保險基金）的監(jiān)管敲響了警鐘。一旦行政機會主義與市場機會主義相勾結，監(jiān)管權力市場上的尋租和創(chuàng)租行為就會泛濫，這不僅會提高農業(yè)保險市場交易費用，而且會導致社會公共利益的凈損失，最終將會侵蝕整個社會的行為規(guī)則。因此，對我國農業(yè)保險的監(jiān)管必須未雨綢繆。

二、我國政策性農業(yè)保險監(jiān)管的目標

決定農業(yè)保險監(jiān)管能否取得滿意的監(jiān)管效果的因素之一是監(jiān)管機構是否有明確的、系統(tǒng)化的監(jiān)管目標。農業(yè)保險監(jiān)管的目標可分為內在和外在目標。所謂內在目標是指根源于農業(yè)保險本身的、固有的目標，這些目標的取得有利于農業(yè)保險的成功運行。農業(yè)保險監(jiān)管的內在目標包括以下幾個方面：

可靠：科學的農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則能使農業(yè)風險管理部門促進、支持和監(jiān)管可靠的風險管理解決方案，從而保護和加強我國農業(yè)生產者的經濟穩(wěn)定性，因此，保證農業(yè)保險的可靠性應該成為農業(yè)保險監(jiān)管終極目標。農業(yè)風險管理部門通過監(jiān)控農業(yè)保險人遵守國家農業(yè)保險計劃標準，確保農業(yè)保險計劃的完整性和穩(wěn)定性。

合理：合理是指在農民（投保人）和農業(yè)保險人之間的利益平衡。一方面是保險價格的合理，另一方面是農業(yè)保險合同條款的合理。它確保農民以合理的代價獲得農業(yè)保險（也就是農業(yè)保險的可獲得性）。因此，農業(yè)保險的保險費率的監(jiān)管措施便是實現合理性的基本手段。合理的農業(yè)保險合同條款是提供給農民實在安全的基本手段，不公平和有害的合同條款將破壞農業(yè)保險合同所聲稱的安全。農業(yè)保險的政策性和專業(yè)性較強，為了保護農民的正當權益，需要對農業(yè)保險格式合同的條款進行嚴格的審查，確保其準確、清晰、公正和合理。

公平：公平要求對農業(yè)保險投保人無歧視的對待。一個不公平的例子就是農業(yè)保險人過分地延誤農民的保險索賠。我國農業(yè)現代化和科技程度不高，農民的農業(yè)再生產能力弱，農業(yè)保險人過分延誤農民的保險賠付不僅影響抗災減災和農業(yè)的再生產，而且還可能影響到受災農民的生存，因此，農業(yè)保險監(jiān)管的一個重要方面就是保證農業(yè)保險人依約及時履行對投保人的賠付義務。

平等：農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則應該要求農業(yè)保險計劃對所有農業(yè)生產者一視同仁，不管農業(yè)生產者的生產規(guī)模大小。比如，所有的農業(yè)生產者都要求提交農業(yè)保險申請和保險面積，報告建立農業(yè)保險擔保和計算保險費的數量，所有的農業(yè)生產者都要求提交過去的損失清單和生產信息，在導致已保險的農作物損失的風險發(fā)生時，以此來決定保險賠償的數量；不管農業(yè)生產者參保的農作物面積是10畝還是100畝，在提供和搜集信息方面沒有任何差別。

安全：農業(yè)保險監(jiān)管還要保證我國農業(yè)保險基金的安全。農業(yè)保險制度的建立和完善是一個國家農業(yè)現代化的重要標志，作為農業(yè)保險制度的物質基礎——農業(yè)保險基金，其建立的強制性、使用的專項性、給付責任的長期性和基金的增值性等特點都對政府對農業(yè)保險基金的監(jiān)管提出了很高的要求。保證農業(yè)保險基金的安全是確保農業(yè)保險健康運行的前提。

農業(yè)保險監(jiān)管的外在目標是指來源于農業(yè)保險的外部世界，為了一定的社會目的而加于農業(yè)保險的社會目標，其深層原因是國家的政治態(tài)度。基于國家對農業(yè)保險的政治態(tài)度，農業(yè)保險監(jiān)管的目標可定位于保證通過農業(yè)保險的方式讓公共財政的陽光照耀到廣大農村，使所有農民和市民一樣享受到改革和社會發(fā)展的成果，實現農村經濟、社會和農民自身的全面、和諧發(fā)展。在農業(yè)生產過程中，存在著各種各樣的巨大風險，目前，我國農民抗風險的能力非常弱，如沒有政府對農業(yè)的大力支持，農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和和諧的社會主義新農村就難以實現。農業(yè)保險作為政策性險種，體現了政府的行為，它為農業(yè)分擔風險，并以政府的權威動員全社會分擔農業(yè)風險。“農業(yè)豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩(wěn)則社會安”。對農業(yè)保險進行有效的監(jiān)管，保證政策性農業(yè)保險的目標實現，不僅是農業(yè)保險監(jiān)管部門的一項經濟行政職權，更是其不可推卸的政治任務。

三、實現農業(yè)保險監(jiān)管目標的路徑

（一）建立專門的農業(yè)保險監(jiān)管機構——農業(yè)風險管理局

成功的農業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則理所當然地包含某種機制，以便管理和協(xié)調農業(yè)保險的順利發(fā)展。國內外農業(yè)保險的經驗表明，成功的農業(yè)保險監(jiān)管的關鍵因素在于監(jiān)管機構有充分的資源、農業(yè)科學和農業(yè)保險的專業(yè)知識和相應的職權，這就要求農業(yè)保險監(jiān)管機構必須設立在政府的核心層，它必須在實現國家的支農政策目標方面發(fā)揮重要作用。

政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管無論監(jiān)管內容和監(jiān)管規(guī)則都有很大差異。政策性農業(yè)保險和商業(yè)性保險的一個重要區(qū)別在于，前者是非盈利性的，而后者則是以盈利為目的。商業(yè)保險監(jiān)管與政策性農業(yè)保險監(jiān)管的區(qū)別在于：政府對商業(yè)保險（包括財產保險、人壽保險和以商業(yè)化運作的農業(yè)冰雹險）進行監(jiān)管，主要原因在于保險業(yè)事關國計民生，在國民經濟中地位舉足輕重，其功能在于使經濟實力強大的保險公司以公正的價格出售保險合同的方式來提高公眾福利；其目標定位于防止“保險公司破產、保護公平和致力于保險的可獲得性和充足性”。⑼而對于政策性農業(yè)保險，農業(yè)保險監(jiān)管最根本的目標在于促進農業(yè)保險作為國家的支農政策工具實現其政策目標。如果仍然由保監(jiān)會監(jiān)管兩類不同性質的保險，監(jiān)管目標和理念的重合將有可能導致政策性農業(yè)保險和商業(yè)性保險業(yè)務之間管理的沖突。再者，農業(yè)保險在展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經營方面以及在跨部門協(xié)調上比商業(yè)保險更為復雜，這也對其監(jiān)管提出了更高的要求。正因為如此，國外農業(yè)保險的監(jiān)管機構通常都不是商業(yè)性保險監(jiān)管部門，而是專門的監(jiān)管機構。1996年，美國國會通過立法創(chuàng)建了獨立的農業(yè)風險管理局來監(jiān)管聯(lián)邦農業(yè)保險公司的運行和管理并檢查聯(lián)邦農業(yè)保險計劃。日本的農業(yè)保險由農林水產省負責監(jiān)管。

因此，在我國農業(yè)部內設立相對高度獨立的農業(yè)風險管理局會最大限度地減少保監(jiān)會同時監(jiān)管商業(yè)保險和政策性農業(yè)保險可能出現的利益沖突。相對高度獨立的農業(yè)風險管理局有充分的資源支持，有助于確保監(jiān)管農業(yè)保險過程中的協(xié)調性和全面性。農業(yè)風險管理局具有充分的監(jiān)管權力和擁有大量具有豐富農業(yè)和農業(yè)保險專業(yè)知識的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨立的判斷，更能建立用以抗衡各部委和利益集團的重要制衡機制。與保監(jiān)會來監(jiān)督農業(yè)保險相比，農業(yè)風險管理局可能會推出更快、更高質量的監(jiān)管規(guī)則，采用更透明、更具問責性的監(jiān)管方式。因為，它的相對獨立性和功能都是基于一項明確的法令，該法令將清楚地界定農業(yè)風險管理局的功能和目標。

在行政權力和行政級別上，農業(yè)風險管理局能更好地與我國現行的行政和預算權力中心（如農業(yè)部、發(fā)改委、氣象部門和財政部）聯(lián)系，通過與政治和行政權力的核心建立直接聯(lián)系，農業(yè)風險管理局的監(jiān)管效力會得到增強。這使得相關機構之間更容易實現協(xié)調，并因此提高監(jiān)管的成功率和效率以及提高協(xié)調與合作措施的有效性，并進而提高相關部門的效率、回應性和有效性。再者，它能更好地向農業(yè)保險的利益相關者宣傳農業(yè)保險信息和監(jiān)管規(guī)則，這將有利于實現我國農村和農業(yè)的良性發(fā)展。

為在農業(yè)部內設立相對高度獨立的農業(yè)風險管理局，國家就必須制定明確的法律規(guī)范來確定其法律地位、職能、其他的與監(jiān)管農業(yè)保險必須具有的相關權力與職責和監(jiān)管的適當程序。未來的農業(yè)風險管理局應擔負著廣泛的職責：設定農業(yè)保險監(jiān)管的重點和難點、監(jiān)控遵守情況以及報告結果；設定農業(yè)保險監(jiān)管的清晰目標和實現這些目標的有助于促使農業(yè)保險持續(xù)、健康發(fā)展的手段；以及能夠建立起監(jiān)管人員運用監(jiān)管權力的問責機制等。

（二）制定科學、合理的農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則并確保其被有效遵守

農業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則應基于經濟原則和法律原則，其目的在于通過更好地平衡、更有效地實施國家的支農政策，從而提高農村的社會福利。經濟原則要求減少不必要的農業(yè)保險運行成本，進而提高農業(yè)保險的效率；法律原則要求減少農業(yè)保險的執(zhí)行者過度的自由裁量權（如在勘損、理賠的過程中農業(yè)保險公司以及地方政府工作人員與受災農民結成利益共同體損害國家的利益）。

監(jiān)管規(guī)則要保證農業(yè)保險信息的質量、有效性和清晰度，就應減少農業(yè)保險當事人收集信息的負擔，再者，農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則應該給農業(yè)保險人和投保人帶來積極的潛在利益。這就要求提高農業(yè)保險監(jiān)管水平，設計出科學的、合理、操作性強的高水平監(jiān)管規(guī)則，因此，對農業(yè)保險的監(jiān)管應該進行精心安排，以使所有的農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則都嚴格遵從“法治”。正如哈耶克所指出的一樣，“重要的一點是，政府的一切強制行為都必須明確無誤地由一個持久的法律框架來決定，這框架使個人能帶著一定程度的信心來進行規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低限度。”⑽制定科學、合理的農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，有助于保證農業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則得到高度遵守，有利于實現標準和結果的一致性。

1.用平實的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農業(yè)保險合同條文以及監(jiān)管規(guī)則

長期以來，用平實的語言起草保險監(jiān)管規(guī)則和保險合同條款的必要性一直得到了保險發(fā)達國家的重視和認可。農業(yè)保險監(jiān)管機構要確保監(jiān)管目標、戰(zhàn)略和要求都清楚地傳達給了農業(yè)保險的被監(jiān)管者。這樣，被監(jiān)管者以及社會利益相關者都能對農業(yè)保險合同和農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則從非專業(yè)的角度清楚地和明白無誤地理解。此外，保持農業(yè)保險監(jiān)管法律規(guī)則的內容清晰、易懂是確保其得到高度遵守和有效實施的基本要求。我國農業(yè)保險的投保人絕大多數是法律素質偏低的農民，加之農民處于信息不對稱的狀態(tài)，因此，為了保護投保農民的正當權益，應用平實的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農業(yè)保險監(jiān)管法律規(guī)則和農業(yè)保險格式合同條款。這一點，在目前我國的現實情況下尤其重要。

2.保持農業(yè)保險監(jiān)管透明度

農業(yè)保險監(jiān)管的目的不僅要修正市場失靈，彌補市場的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農業(yè)保險人和監(jiān)管者自己的行為，彌補“政府失靈”，防止“尋租”和“創(chuàng)租”行為的產生，保障國家通過農業(yè)保險的支農政策的實現。保持透明度是市民社會群體的核心要求，它服務于基本的開放性民主價值。在農業(yè)保險監(jiān)管過程的各個階段——從最初的監(jiān)管方案的形成到正式的監(jiān)管規(guī)則的出臺，再到實施、執(zhí)行、審查和變革以及在農業(yè)保險監(jiān)管體系的整個管理過程中，透明度都是不可或缺的。透明度對農業(yè)保險監(jiān)管的重要性根源于下列事實：它能克服導致農業(yè)保險監(jiān)管失靈的很多誘因，如監(jiān)管俘獲和偏袒強大的利益主體、監(jiān)管部門和農業(yè)保險人的信息不充分、不對稱和僵化性、要保人與保險人等利益相關者的利益同盟、缺乏問責機制等。透明度有利于減少農業(yè)保險監(jiān)管過程中專斷決策的發(fā)生幾率，從這個角度講，透明度是反對在農業(yè)保險及農業(yè)保險監(jiān)管過程中的腐敗現象的最有力的武器。透明度可以提供相對方對公共利益和私人利益的預期，讓農業(yè)保險監(jiān)管在陽光下進行，從而最大限度地抑制農業(yè)保險監(jiān)管過程中的行政機會主義選擇，防止農業(yè)保險監(jiān)管機關的“尋租行為”和農業(yè)保險中的道德風險，進而增進農民對農業(yè)保險和農業(yè)保險監(jiān)管的信任。因此，為保持農業(yè)保險及其監(jiān)管的透明度，提高農業(yè)保險監(jiān)管的有效性，未來的農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則必須建立農業(yè)保險中央信息數據庫制度。未來的中央信息數據庫應當包括以下幾個方面的內容：全國農業(yè)保險企業(yè)財務狀況、農業(yè)保險監(jiān)管數據標準、農業(yè)保險人償付能力額度及監(jiān)管指標、農業(yè)保險企業(yè)高級管理人員市場行為檔案、農業(yè)保險企業(yè)投訴信息以及投保人信用信息庫。

3.確保農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則被有效遵守

制定科學的農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，盡量使農業(yè)保險監(jiān)管有法可依，從而提高操作水平，避免人為性和隨意性。目前，在我國法治建設的進程中，我們遇到的最大障礙是法律、法規(guī)得不到實質性的遵守，國家的法律有時只是一紙空文，在很多情況下，幾乎很少有人去關心和關注法律的效力或適用。對法律的遵守和忠誠是法律的生命，未來的農業(yè)保險法和農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則也不例外。我國目前，證券市場上的虛假交易、內部人控制、信息披露的虛假性等問題的泛濫；煤炭生產中的重大和特大安全事故頻發(fā)；社保基金被大量挪用和侵占；藥品生產和流通領域的腐敗叢生都說明了相關的監(jiān)管失靈，而其根本原因在于相關的監(jiān)管法律、法規(guī)沒得到充分和實質性的遵守。前車之鑒，后世之師。為使我國未來農業(yè)保險能被有效實施，必須保證農業(yè)保險法律和監(jiān)管規(guī)則得到有效遵守。農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則之遵守可分為形式上的遵守和實質上的遵守。所謂形式上的遵守是指在法律、法規(guī)字面上的遵守；實質上的遵守是指確保農業(yè)保險基本監(jiān)管目標實現的行動遵守。形式上的遵守可能無法實現農業(yè)保險監(jiān)管的目的，要實現監(jiān)管目標，我們必須使農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則設計鼓勵實質性遵守。因此，成本——收益原則在農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則的設計時必須加以考慮，也就是說，我們必須算計被監(jiān)管者（包括農業(yè)保險人和被保險人）違反或遵守監(jiān)管規(guī)則給他們帶來的利益和損失（包括物質或非物質）。因為，如果不遵守的回報率很高而被發(fā)現的概率很低，制裁壓力可能不足以導致對監(jiān)管規(guī)則的遵守。同時，我們還必須賦予農業(yè)保險監(jiān)管機構足夠多的可利用的資源（包括財政和行政），以確保農業(yè)保險法律、法規(guī)和農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則得到有效實施和執(zhí)行，否則，被監(jiān)管者不遵守的行為被發(fā)現和被強制執(zhí)行的概率可能就會非常低，從而通過制裁性措施就無法實現監(jiān)管遵守。此外，被監(jiān)管者對農業(yè)保險法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則的認同度的高低也直接關系到其被遵守的程度，對它認同度越高，其被實質性遵守度越大，反之亦然。

四、結語

農業(yè)保險的準公共物品性質決定了我國農業(yè)保險只能是政策性保險，而不能走商業(yè)化道路。政策性農業(yè)保險監(jiān)管最根本的目標在于促進作為國家支農政策工具的政策性農業(yè)保險實現其政策目標。由保監(jiān)會監(jiān)管政策性農業(yè)保險和一般性商業(yè)性保險兩類不同性質的保險，由于監(jiān)管目標和理念的差異，將有可能導致政策性農業(yè)保險和商業(yè)性保險業(yè)務之間管理的沖突。因此，我國未來的農業(yè)保險法應該明確規(guī)定在農業(yè)部內建立相對高度獨立、具有充分職權的農業(yè)風險管理局，并由它來監(jiān)管農業(yè)保險。未來的農業(yè)風險管理局應保持農業(yè)保險監(jiān)管高度透明，用平實的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農業(yè)保險合同以及監(jiān)管規(guī)則并確保農業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則的有效遵守，從而實現政策性農業(yè)保險監(jiān)管的內在目標——農業(yè)保險的可靠性、合理、公平和安全及外在目標——國家用公共財政支持農業(yè)和農村發(fā)展。

[注釋]

作者簡介：川北醫(yī)學院人文社科學院講師，重慶大學法學院博士研究生。

⑴參見馮文麗、林保清：《我國農業(yè)保險短缺的經濟分析》，載《福建論壇》（經濟社會版）2003年第6期；劉京生：《中國農村保險制度論綱》，中國社會科學出版社2000年版，第42頁以下；龍文軍、張顯峰：《農業(yè)保險主體行為的博弈分析》，載《中國農村經濟》2003年第5期。

⑵[英]N.格里高利·曼昆：《經濟學原理》，梁小民譯，北京大學出版社1999年版，第230頁。

⑶庹國柱、王國軍：《中國農業(yè)保險與農村社會保障制度研究》，首都經貿大學出版社2002年版，第103頁。

⑷趙學軍：《政府干預與中國農業(yè)保險的發(fā)展》，載《中國經濟史研究》2004年第1期。

⑸Wright，B.D，& J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricuhural Experiment Station，Berkeley，April.⑹Harold D.S.&Robert W.K，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Ceneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice，10／1／2000（25）（NO.4）：482-504.⑺Cummins J.D，Deregulating Propertyliability lnsurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.⑻DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition-Second East-West Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.⑼[美]埃米特·J·沃恩，特麗沙·M·沃恩：《危險原理與保險》，張洪濤譯，中國政法大學出版社2002年版，第101頁。

⑽[英]弗里德利希·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生譯，中國社會科學出版社1998年版，第352頁。