第一篇：保護耕地為國家糧食安全提供有力保障

保護耕地為國家糧食安全提供有力保障

國土資源部黨組成員、副部長王世元分別參加十一屆全國人大常委會第十六次會議聯組會議時表示,耕地是糧食生產的基礎,耕地保護與國家糧食安全密切相關,保護耕地為國家糧食安全提供了有力保障。

王世元說,多年來,我國實行最嚴格的耕地保護制度,取得明顯成效。一是嚴格控制非農建設占用耕地,耕地減少過快的勢頭得到有效遏制。二是大力推進節約集約用地,客觀上減少了對耕地的占用。三是補充耕地力度逐年加大,全國建設占用耕地實現占補平衡。

在回答減少耕地用途的問題時,王世元表示,據全國土地變更調查,1997年以來,全國耕地減少與補充增減相抵,凈減1.23億畝,主要原因是生態退耕、建設占用、農業結構調整和災害毀耕。其中,生態退耕占了大頭。同期,通過大力開展土地整理復墾開發,補充耕地5000多萬畝,基本補上了建設占用和災毀減少的耕地。

在回答目前耕地保護面臨的主要問題時,王世元表示,一是由于我國人多地少、耕地資源稀缺的特殊國情,土地供需矛盾十分突出,盡管我們采取了嚴格的土地利用規劃、計劃等一系列管控措施,從嚴從緊控制耕地轉為建設用地的總量和速度,總的看土地供應保障了經濟社會發展的需求,但一些省份還存在超出計劃用地的問題,有些地方違規違法用地依然屢禁不止。二是土地利用方式總體還比較粗放,許多城鎮和農村建設用地仍習慣于粗放外延式擴張發展,一些建設項目土地利用效率不高,土地浪費閑置較為普遍。三是隨著工業化、城鎮化快速推進,還將不可避免地占用一部分耕地;生態退耕、災害損毀等因素也會造成耕地減少。尤其是近年來,我國自然災害發生比較頻繁,災害損毀耕地較多。四是隨著人口不斷增加,對耕地的壓力會更大。與此同時,全國耕地后備資源嚴重不足,補充耕地的潛力卻十分有限。

王世元表示,以上問題在很大程度上反映出耕地總量和人均耕地減少不可避免但問題的關鍵是看減少耕地是不是可控。只要可控,我們還是能做到既保障國家糧食安全對耕地的需求,又能夠實現耕地資源的可持續利用。要實現減少耕地可控,必須堅決按照黨中央、國務院的要求,始終堅持保護耕地基本國策,落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度,堅持保護18億畝耕地紅線不動搖。具體措施有五項:

第一,進一步加大土地利用規劃和年度計劃的調控力度。到2020年,確保建設占用耕地控制在《全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)》確定的3000萬畝規模內,同期補充耕地3790萬畝,分解下達到各地,按年度控制指標執行。還要考慮到生態退耕、災害損毀等減少耕地因素,統籌協調,確保實現耕地保護的規劃目標。

第二,進一步加大節約集約用地力度。按照中央關于轉變經濟發展方式的要求,為破解保障發展與保護資源的“兩難”矛盾,解決土地供需矛盾的突出問題,必須走出一條節約集約用地的新路子。一是各項建設項目要充分利用現有建設用地,總結推廣廣東、四川等地城鎮土地二次開發、舊村改造的經驗做法,大力提高存量土地利用效率。二是一些建設項目可以用未利用地的不得占用耕地,可以利用劣地的不得占用好地。三是建立健全節約集約用地指標評價體系、考核體系,不斷提高單位用地投資強度。

第三,進一步加大落實耕地保護責任、土地督察和執法監察的力度。一是強化各級政府耕地保護責任。按照國務院確定的耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡三個重要指標,繼續對省級政府耕地保護責任落實情況開展檢查和考核,層層落實共同責任。二是加大土地督察和執法監察的力度。全國九個派駐地方的土地督察局要繼續將耕地保護作為例行督察、專項督察的重要內容:土地執法監察要充分運用遙感等高科技手段實施全面監察,對違規違法案件要堅決嚴肅查處。三是將相關目標考核、督察和執法監察結果及時向人大報告,向社會公開,接受監督。

第四,探索建立建設性保護耕地和激勵性保護耕地的長效機制。一是堅持土地收益取之于土,用之于土的原則,不斷加大投入,大力實施土地整治,加大災毀耕地治理力度,增加有效耕地面積,增加高產穩產農田的比重,提高耕地質量。二是總結推廣一些地方建立耕地保護基金制度的經驗和做法,研究制定全國耕地保護補償制度。

第五,進一步完善相關法律。通過修訂完善《土地管理法》,明確界定征地范圍,合理配置中央和地方用地審批權責,建立城鄉建設用地“同地同價”等法律規范,為切實保護耕地提供法律保障。

第二篇：嚴守耕地紅線 保障糧食安全

嚴守耕地紅線 保障糧食安全

約2540字

【出像】觀眾朋友們大家好！歡迎收看本期的《宜興國土》。有句話說：萬物土中生，有地斯有糧。耕地是農業發展的基礎，是糧食安全的保障。而我國人多地少，人均占有耕地面積僅為1.38畝，還不到世界水平的40%。因此近年來我國一直堅定不移地實行最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地保護紅線。那我們宜興的耕地占有量究竟如何？市國土部門是如何讓土地的發展空間獲得突破，耕地保護措施落實得更加扎實的呢？一起去了解一下吧！

【配音】宜興市區域總面積1996平方公里，下轄18個鎮（街道、園區）。素有“三山二水五分田”之說。耕地面積79.54萬畝,人均耕地僅有0.74畝，約是全國平均水平的一半。隨著土地開發強度逐年加大，生態空間逐步縮小。在維系著口糧和飯碗的耕地紅線面前，在關乎著健康與發展的資源生態空間底線面前，我市像“保護大熊貓一樣保護耕地”。

【字幕】強化規劃整體管控作用

【配音】去年上半年，通過宜興市國土局主動積極爭取，省國土資源廳下達我市1.72萬畝規劃流量指標，為宜興今后幾年的發展打開了空間。

為切實保護耕地，強化土地用途管制制度，我市嚴格土地利用總體規劃的實施管理，嚴格建設占用耕地審批。執行先補后占，引導建設不占或少占耕地。強化建設項目用地預審，嚴格項目把關，將耕地保護作為一切工作的首要前提。對不符合土地利用總體規劃的建設項目，一律不得批準。近兩年，我市對78只、共計2215畝的不符合土地利用總體規劃的建設項目進行了退件，不予受理。

我市國土部門積極探索“多規融合”試點，并在西渚鎮進行了試點推進。試點研究中，將土地利用總體規劃與發展規劃、城市總體規劃、交通規劃、旅游規劃、生態環境保護規劃等多項規劃銜接統一，優化土地利用布局，突出區域發展戰略與發展重點，劃定土地用途管制分區，引導區域土地利用，保障土地資源的優化配置和持續利用。通過合理統籌規劃，切實保護耕地，最終實現“一張藍圖管控全市”。

【采訪】西渚鎮副鎮長 楊志良

可以說我們的多步規劃在我們上級部門的指導下，已經基本初具雛形，具體落實到我們圖上就是我們有近60個今后我們項目布點的規劃，跟國土的用地規劃、土地的總體利用規劃已經很好地有機結合起來，從而保證今后只要符合我們西渚鎮今后發展的項目，我們都可以落地，都可以幫它建設好、協調好、服務好。

【字幕】落實基本農田保護責任

【配音】按照上級下達的基本農田保護目標要求，我市在規劃期內劃定基本農田保護面積91.5萬畝。

按照相關標準，市國土部門統一標志牌和界址樁,重新設立了基本農田保護區、片塊公示牌，在基本農田保護塊的每個拐點埋設了統一專制的基本農田保護界樁，以便取得廣泛的群眾支持和社會監督。同時建立了全市基本農田保護、建設和利用的圖、表、冊，并且形成市、鎮、村基本農田保護工作的成果資料。

我市共劃定基本農田保護區17個，基本農田保護片212個，基本農田保護塊4560個。按照規范要求設立鎮級基本農田保護標志牌17個，村級基本農田標志牌212個，界樁1萬多個，簽訂鎮級責任書17份，村級責任書212份，簽訂基本農田保護責任卡10萬多份，并建立了信息全面的基本農田數據庫，編制了清晰明了的基本農田圖表冊，切實做到落地到戶、上圖入庫、網上公布、接受監督。另外，通過領導電視講話，張貼宣傳標語等多種形式，不斷提高廣大干群基本農田保護意識。

【字幕】開展建設用地復墾利用

我市境內礦山資源豐富，礦山宕口和磚瓦窯廠數量眾多。近些年為調整產業結構，市政府大刀闊斧的進行了礦山宕口和磚瓦窯廠的關停整治，形成了大片的工礦廢棄閑置土地。這些閑置廢棄建設用地為我市開展城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用提供了天然的后備資源。2006年起我市就是江蘇省第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點地區。2012年國家開展工礦廢棄地復墾利用試點，我市通過積極對上爭取，被國土資源部列入江蘇省工礦廢棄地復墾利用五個試點縣市之一。

到2014年底，我市共計實施城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用總規模1.93萬畝，為全市經濟和社會發展的大局作出了突出的貢獻。

2014年上半年，在市國土部門的指導下，宜興市徐舍鎮湯泉村對8.8公頃采礦用地進行了復墾。通過礦山宕渣清理工程、土地平整工程以及土壤改良工程，新增耕地8.8公頃。利用周邊較高地塊和河流水面清淤進行表土覆蓋，增施有機肥、綠肥，勤翻深耕，有效提高了土壤對作物的供肥能力。翻耕后的土地種上了玉米、西瓜等耐旱農作物，目前已取得了良好的經濟效益。

通過對采礦用地復墾，不僅有效增加了耕地面積，耕地質量也得到較大程度的改良。同時還顯著改善了周邊地區的生態環境，提高了耕地產出率，促進了土地資源的可持續利用。

【字幕】開展土地開發整理整治

土地開發整理整治工作是我市土地管理的一個亮點，走在了全省前列，多次受到上級的肯定和好評。目前，我市共有整理項目27只，規模45.7萬畝，總投資8.2億元，新增耕地3萬畝。已完成驗收22只，待驗1只，正在實施2只，待建項目2只。其中高塍鎮片區項目在眾多的土地整治項目中脫穎而出，成為亮點。

高塍鎮片區涉及賦村、志泉2個行政村，項目建設規模680.65公頃，新增耕地面積20.57公頃，新增耕地率3.02%。項目于2011年8月24日進行了公開招投標，同年11月6日開工建設,經過一年多的建設已經完工。

項目區完成了新增耕地20.63公頃、新建溝渠74千米、新建（灌溉、排澇）泵站26座、防洪閘3座，機耕橋18座，斗渠涵洞77座、農渠涵洞296座、河道清淤45萬立方，田間道路21.95千米、生產路34千米、農田生態防護林15229株、輸電線路12千米。

通過平整土地，疏溝填塘、鋪設道路、修閘放涵、架設橋梁、建設防護林等工程，達到田成方、林成網，田、林、路配套，溝、渠、田銜接。

【同期聲】采訪農民

通過實施這個工程之后，有效地增加了我們的承包面積，原來的溝都填沒了，填沒了以后增加了面積，提高了土地的質量和利用率，改善了生態環境和生產條件，提高了農民的收益和收入，得到了群眾的一致好評。包括橋，原來不通的都通了，通了幾頂橋，還有泵、路，都他們來弄的，對我們村里的支持蠻多的。

【出像】“土地是財富之母”。像“保護大熊貓一樣保護耕地”，守好數量和質量的“雙紅線”，占補平衡、有序流轉，寶貴的耕地資源，才會成為中國永續發展的不竭保障。讓我們保護好每一寸寶貴的耕地資源，將良田沃土、綠色田園留給子孫后代！好了，感謝您收看本期的《宜興國土》，咱們下期再見！

第三篇：大力加強農田水利 保障國家糧食安全

大力加強農田水利 保障國家糧食安全 ——寫在二〇一二年世界水日和“中國水周”之際

水利部部長 陳雷

今年3月22日是第二十屆“世界水日”，第二十五屆“中國水周”也在這一天拉開帷幕。聯合國確定“世界水日”的宣傳主題是“水與糧食安全”，我國紀念“世界水日”和開展“中國水周”活動的宣傳主題是“大力加強農田水利，保障國家糧食安全”。

糧食安全關系人類生存和經濟社會發展，始終是全球共同關注的重大問題。我國是一個擁有13億人口的大國，立足國內解決好吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事。民以食為天，食以水為先。新中國成立后特別是改革開放以來，黨和國家領導人民開展了大規模水利建設，建成了以水利為重點的農業基礎設施體系。目前，我國農田有效灌溉面積達9.05億畝，居世界首位，其中節水灌溉面積4.1億畝，農業灌溉水有效利用率提高到0.50，在占耕地面積一半的有效灌溉面積上，生產了占全國75%的糧食和90%以上的經濟作物。我國以占世界6%的淡水資源、9%的耕地，保障了約占全球1/5人口的吃飯問題，為世界糧食安全作出了突出貢獻。當前和今后一個時期，我國正處于工業化、城鎮化快速發展階段，保障糧食等農產品供求平衡的任務十分艱巨。盡管我國糧食生產實現連續多年增產增收，但要清醒地看到，保障糧食安全的基礎并不牢固，耕地減少、水資源短缺等資源約束日益突出，氣候變化和自然災害對農業生產的不利影響明顯加劇，特別是農田水利建設滯后問題亟待解決。歷史和現實一再告誡我們，糧食安全的警鐘要始終長鳴，增強農田水利保障能力的弦要始終繃緊。2011年中央1號文件和中央水利工作會議突出強調，水是生命之源、生產之要、生態之基，明確提出水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，要求把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，制定了一系列政策措施。這是黨中央、國務院著眼于現代化建設全局作出的重大戰略部署。貫徹落實中央決策部署，夯實水利基礎支撐，保障國家糧食安全，必須著力做好以下重點工作。

一要落實最嚴格水資源管理制度，破除水資源瓶頸制約。中央將實行最嚴格的水資源管理制度與實行最嚴格的耕地保護制度提升到相同的高度，提出了明確要求。要加快確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”，全面推進節水型社會建設。抓緊完成主要江河流域水量分配方案制訂，把好水資源論證和取水許可關，確保到2020年全國用水總量控制在6700億立方米以內。抓緊修訂區域用水定額，推行節水強制標準，實行科學用水節約用水，確保到2020年農田灌溉水有效利用率提高到0.55以上。從嚴核定水域

納污容量，依法提出限制排污總量意見，嚴格入河排污口和水功能區監督管理，力爭到2020年重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80%以上。

二要強化農田水利基本建設，提高農業綜合生產能力。堅持挖潛改造與新建擴建相結合，到2020年基本完成全國大中型灌區節水改造任務，在有條件的地區新建一批灌區。加快實施大中型灌溉排水泵站更新改造，加強重點澇區治理。加強灌區末級渠系節水改造和田間工程配套，解決農田灌溉“最后一公里”問題。擴大小型農田水利重點縣范圍。因地制宜建設“五小水利”工程，提高山丘區蓄水保水能力和抗災減災能力。

三要大力普及推廣高效節水灌溉技術，提高用水效率和效益。把發展節水灌溉作為一項根本性措施，作為發展現代農業的基礎性條件。以北方缺水地區為重點，積極推廣管道輸水、噴灌、微灌等高效節水灌溉技術，大力發展節水型設施農業和旱作農業，組織實施東北四省區節水增糧行動，確保“十二五”期間新增高效節水灌溉面積5000萬畝，力爭實現新增1億畝的目標。建立健全農業灌溉用水總量控制和定額管理制度。推動節水灌溉技術裝備規模化、產業化發展。

四要完善防汛抗旱減災體系，增強農業抗御自然災害能力。繼續大力推進大江大河大湖治理，突出抓好防洪薄弱環節建設，確保2012年基本完成2209條中小河流重點河段治理任務，全面完成5400座小（1）型病險水庫除險加固任務，加快實施小（2）型病險水庫除險加固，盡快建立1836個縣級山洪災害非工程措施體系，全面實施大中型病險水閘除險加固，“十二五”時期基本消除影響防洪安全的突出隱患。抓緊實施全國抗旱規劃，著力解決部分地區工程性缺水和資源性缺水問題。

五要加強水土流失綜合治理，保護和改善農村生態環境。繼續推進長江上中游、黃河上中游、東北黑土區、西南石漠化地區等重點區域水土流失綜合治理，進一步加大革命老區水土流失治理力度。突出加強以小流域為單元的坡耕地水土流失綜合治理，力爭到2020年建成1億畝標準化、規模化、設施配套化的旱澇保收基本農田和高標準梯田。

六要完善政策支持體系，創新農村水利發展體制機制。逐步建立以公共財政為主導的多元化農村水利投資體制，落實好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策，加大一事一議財政獎補力度，鼓勵和引導農民興修水利。加快推進基層水利服務機構、專業化服務隊伍和農民用水合作組織的建設與發展。進一步落實好灌區、泵站等公益性水管單位維修養護經費和人員基本支出經費，完善財政對小型農田灌排工程運行維護費用補助政策。深化小型農村水利工程產權制度改革，加快推進農業水價綜合改革。

七要加大水利科技推廣力度，加快水利信息化建設。健全水利科技創新體系，強化基

礎條件平臺建設，加強基礎研究和技術研發，廣泛推廣轉化水利先進實用技術。盡快制定、修訂技術標準和規程規范。加快實施重點水利信息系統建設，建立國家基礎水信息平臺，以水利信息化帶動水利現代化。

八要加強組織領導和協調配合，凝聚全社會興水治水合力。各級水利部門要把農田水利建設放在更加突出的位置，當好政府參謀，建立責任體系，加強協調配合，確保各項建設、管理和改革任務落到實處。規范農村水利工程建設和管理，確保工程安全、資金安全、干部安全和生產安全。加快農村水利法制建設，加大農村水利宣傳力度，營造良好輿論環境和社會氛圍。

第四篇：建設高標準基本農田保障國家糧食安全

建設高標準基本農田保障國家糧食安全

——紀念第二十二個全國土地日

國土資源部部長、黨組書記 徐紹史

今天是第二十二個全國土地日。“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策在新的時代條件下賦予了我們新的使命。萬物土中生，有地斯有糧。今年土地日的宣傳主題是“建設高標準基本農田，保障國家糧食安全”。

地實則糧豐，糧足則天下穩。黨中央、國務院高度重視保護耕地資源、保障糧食安全問題。當前，我國正處于發展的重要戰略機遇期，全面建設小康社會的關鍵時期，深化改革開放、轉變發展方式的攻堅時期，資源環境約束矛盾日益加劇，工業化、城鎮化、農業現代化同步推進，國土資源管理“保障發展、保護資源”面臨前所未有的挑戰和壓力。建設高標準基本農田，保障國家糧食安全，是切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，深入貫徹落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式的重大舉措。

糧食生產是國民經濟的基礎，耕地又是糧食生產的基礎，是人類衣食之源、立命之本。18億畝耕地是確保我國糧食安全不可逾越的紅線。其中，15.6億畝基本農田作為耕地的精華，幾乎承擔著全部糧食生產任務，是保障我國糧食基本自給的安全底線。我國用占世界10%的耕地，養活了占世界22%的人口，歸根結底是由于實行最嚴格的耕地保護制度，守住了18億畝耕地以及15.6億畝基本農田。

2001年以來，我們在全國范圍內有組織、大規模地開展農村土地整治，不僅增加了有效耕地面積，還建成高產穩產基本農田2億多畝，經整治的農田平均畝產提高10%—20%，改善了農業生產條件，提升了土地綜合生產能力，實現新增糧食綜合生產能力130多億斤，為國家糧食“八連增”奠定了堅實基礎。

盡管如此，我們也應該清醒地認識到，我國糧食供需長期處于緊平衡甚至脆弱平衡的態勢，耕地數量管控、質量管理和生態管護面臨嚴峻挑戰。我們這樣一個有著十幾億人口、耕地總體質量不高、后備耕地資源不足的大國，要加快“三化”同步推進的步伐，立足本國耕地資源解決吃飯問題始終是發展之要。這決定了堅守18億畝耕地“生命線”，不僅要堅決守住數量，更要著力建設好質量。

近年來，我國農村土地整治的重點逐漸轉向耕地質量建設，建成了一批適應農業現代化發展要求的高標準基本農田，僅“十一五”期間就建成1.6億畝，2011年建成了6000萬畝，今年將再建成1億畝。在建設高標準基本農田過程中，一些地方按照現代農業規模生產的要求，歸并零散地塊并且鼓勵農田向種田能手和農業企業集中，為農業規模化、產業化和集約化經營創造了條件。土地整治不僅使農業綜合生產成本普遍降低了5%—15%，還優化了土地利用布局，改善了農村生產生活條件和生態環境，促進了農民增收、農業增效、農村發展和新農村建設。農村土地整治經過十余年發展，已經成為保發展、守紅線、促轉變、惠民生的重要平臺，成為提升土地資源對經濟社會可持續發展保障能力的有效途徑。

經國務院批準正式頒布實施的《全國土地整治規劃（2011—2015年）》對建設4億畝高標準基本農田目標任務進行了分解，明確提出“經整治的基本農田質量平均提高1個等級，糧食畝產增加100公斤以上”的目標。建設高標準基本農田就是要按照“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，通過土地整治建成集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產經營方式相適應的優質基本農田，為糧食持續增產提供必不可少的物質保障。同時，建立基本農田集中投入和全域整治新機制，繼續實施116個基本農田保護示范區建設，重點加強500個高標準基本農田建設示范縣建設，新建5000處萬畝連片的高標準基本農田保護示范區。當前，2012年全國新建1億畝高標準基本農田的建設計劃已下達，還需要加快編制地方各級規劃、計劃及其實施方案，將建設目標落實到具體的工程、項目和地塊，確保按時、按質、按量全面完成建設任務。

建設高標準基本農田、推進農村土地整治是一項涉及多部門、多領域的綜合工程，需要社會各界的理解、支持和參與。各級國土資源部門要主動爭取地方黨委、政府的支持，建立健全“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機制，形成建設合力。同時，建立健全土地整治的經濟激勵機制，加大各級財政轉移支付力度，完善新增建設用地土地有償使用費使用分配制度，加大對基本農田保護和建設重點地區的支持力度，綜合運用經濟補貼等手段調動各方力量參與建設的積極性、主動性。

高標準基本農田建設要以土地整治工程為平臺，切實保障農民的知情權、參與權和受益權，做到整治前農民自愿，整治中農民參與，整治后農民滿意。建立健全農民參與機制，調動農村集體經濟組織和農民群眾參與的主動性，探索實行“以補代投、以補促建、先建后補”的整治模式，鼓勵農民依據土地整治規劃開展高標準基本農田建設。同時，還要加強土地整治中的權屬管理，涉及土地權屬調整的，要充分聽取群眾意愿，科學編制權屬調整方案，做到權屬明晰、確權到位，切實保障和維護農民的合法土地權益，讓土地整治成為真正的民生工程。

民以食為天，糧以田為本。大力推進農村土地整治，建設和管護優質耕地并使之得到永久保護、永續利用，是以土地管理方式轉變促進發展方式轉型的必然要求。“但存方寸地，留與子孫耕。”我們不僅要留給子孫后代足夠數量的土地，更要留給子孫后代質量好、產能高的耕地。建設高標準基本農田，保障國家糧食安全，功在當代，利在千秋。愿這項民心事業在全社會的理解、支持、參與和推動下，為我國糧食持續穩定增長保駕護航，為促進經濟社會全面、協調、可持續發展提供強大的物質保障和發展動力。

第五篇：夯實保障國家糧食安全的水利基礎

夯實保障國家糧食安全的水利基礎

發布時間：2011年06月02日 10:19

來源：光明日報作者：韓俊

一、全球進入糧食市場動蕩不定和高糧價時代，必須立足國內保障糧食的基本供給，牢牢掌握糧食安全的主動權

2004年以來，我國糧食實現“七連增”，且從2007年以來連續四年產量超過1萬億斤。這次糧食“七連增”是在國際糧食市場動蕩不定、國內自然災害頻發、市場形勢多變、通脹預期加重等嚴峻環境和挑戰下取得的，確實比以往任何時候都更加重要。糧食實現“七連增”，不僅為中國的糧食安全奠定了堅實基礎，為應對金融危機、保持經濟平穩發展提供了有力支撐，為管理通脹預期創造了有利條件，也為解決世界糧食危機、緩解貧困和饑餓作出了重要貢獻。

目前我國糧食供求的基本特征可以概括為：脆弱平衡強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障糧食安全的資源條件貧乏，表現為耕地數量日趨減少、水資源短缺加劇等，中國人均耕地僅為世界平均水平的40%。中國水資源短缺的嚴峻性比耕地問題更加突出。人均水資源僅為世界平均水平的l/4，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。所謂強制平衡，是種糧成本快速增長，農民種糧比較收益不高，保障糧食安全，需要政府強力主導，經濟社會要素投入大，機會成本高。所謂緊張平衡，是總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，表現在品種結構上：小麥供求總量基本平衡；而稻谷消費比重逐步提高，供求總量將長期偏緊；玉米由于飼料與工業加工需求逐年增加，供需關系也將日趨偏緊。

2008年全球發生了較為嚴重的糧食危機，世界糧食價格大幅度上漲，一些發展中國家受到嚴重沖擊，甚至出現社會動蕩。2008年以后，世界糧食價格曾短暫回落，但很快又出現震蕩后快速上漲。目前的糧價已經超過2008年糧食危機時的最高水平。世界糧食價格除了受一般供求關系影響外，在經濟全球化的今天，還受各種復雜因素的影響從全球糧食生產與消費的角度看，供求偏緊的態勢難以在近期、中期改變。相關資料表明，近10年來全球糧食消費年均增長1.1%，而產量年均僅增長0.5%。全球正在進入高糧價時代，糧食市場的不確定性加大。

中國作為一個人多地少的發展中大國，滿足全面建設小康社會對糧食的需要，僅僅依靠現有的農業資源是不夠的。在全球化條件下，我國農業發展戰略布局必須立足于利用國內外兩種資源，面向國內外兩個市場。在糧食問題上，我們需要有選擇地利用世界農業資源和國際農產品市場。要鼓勵與國際供應商簽訂長期貿易合同，建立穩定進口渠道。積極推進農業“走出去”，促進跨國農業投資，獲得穩定的糧食供給能力。但是，必須清醒地認識到，我國每年糧食消費量占世界糧食消費總量的1/5，占世界糧食貿易量的兩倍左右。世界糧食市場的供給能力有限，如果糧食進口過多，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現嚴重的糧食供求缺口，誰也養活不了我們。保證中國人吃飽吃好，還得靠我們自己。糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當今世界三大經濟安全。我國作為世界上人口最多的發展中大國，吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，必須牢牢掌握糧食安全的主動權，把立足國內保障糧食等重要食物的基本供給作為推進農業現代化的首要目標，加快構建供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系。

我國糧食自給率一直很高。2010年我國進口大豆達到前所未有的5480萬t，玉米進口157萬t，小麥進口120萬t。按照糧食供給量計算，我國糧食自給率雖然低于95%，但是進口的主要是大豆而不是谷物，主要谷物品種稻谷、小麥、玉米的自給率超過98%。大豆進口主要是滿足我國城鄉居民收入增長后對植物油的需求，大豆加工副產品豆粕可以作為飼料，滿足部分肉類生產的需要，這些都不完全是原來意義上的糧食需求，而是體現了更廣泛的食物總需求。如果不包括大豆，我國“十二五”期間糧食自給率保持在95%以上是有把握的。

二、“十二五”開局之年穩定糧食生產意義重大，保障糧食安全，必須夯實水利這個基礎性支撐

從當前某些跡象看，在連續七年增產之后，2011年確保糧食繼續保持增產勢頭面臨很大壓力。一是自然災害的不利影響大。二是糧食生產比較效益低的矛盾仍很突出。根據以往經驗，以及目前糧食生產、價格和效益情況，預計“十二五”期間，忽視糧食生產的傾向有可能重新抬頭，糧食播種面積可能下降，其他作物將根據市場需求和種植效益增減。最令人擔心的是，在快速推進城鎮化過程中，會再度出現耕地的變相占用，即以各種名目將現有耕

地轉為非農用途。如果缺乏必要的措施確保糧食面積，糧食生產出現“拐點”是有可能的。實現糧食穩定發展新的突破，為經濟社會發展提供更強有力的支撐，是“十二五”時期“三農”工作的重大課題。防止2011年糧食生產出現新的滑坡徘徊，關鍵是穩住面積，提高單產，穩定糧食生產能力。

在今后乃至中長期內，我國增加糧食產量仍有很大資源和技術潛力。但制約糧食增產的因素也不少，主要是三大制約：一是耕地減少趨勢不可逆轉；二是糧食比較效益低、生產成本和機會成本加快上升的約束不斷強化；三是農業自然滅害多發重發，水利等農業基礎設施薄弱，農業抗災減災能力低、靠天吃飯的局面沒有根本改觀。

確保國家糧食安全，必須大力加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設，從根本上增強農業抗御自然災害的能力。

下面，就此談幾點具體看法。

第一，統籌推進大中小水利工程建設。在2010年發生特大干旱的云南、貴州等山區農村，主要依靠小水窖、小塘壩、小水庫等“五小”水利工程，水源補給單一，供水保證率較低，遇到大旱年份便會干涸。大旱暴露的突出問題是工程性缺水嚴重。在缺乏大中型骨干水源支撐的條件下，一旦遇到類似2010年的特大干旱，小型水利設施的作用將大打折扣。針對西南地區水資源調蓄能力不足、雨洪資源利用率低、工程性缺水等突出問題，要以顯著提高區域水資源的利用能力和調節控制能力為核心，建設大中小型水源調蓄工程，全面提高水利工程抗御大旱、減輕災害、抵御風險的能力。

第二，切實加強小型農田水利建設。經過幾十年的建設，我國大江大河治理和大型灌區建設取得了顯著成就，但作為水利的“毛細血管”，小型農田水利建設卻嚴重滯后。近年，我國嚴重旱澇災害頻發，突顯了農田水利建設滯后的硬傷，再次為我們敲響了警鐘。實踐證明，再像過去那樣主要靠農民自身投工投勞搞農田水利已不現實，需要明確農田水利的公益性質，需要強化政府在小型農田水利建設中的主導作用。農民是小型農田水利工程的直接受益者，在小農水項目建設上，應改變過去以政府為主體的直接建設方法，推行農戶全過程參與的建設模式，通過民議民決、民建民管，形成“政府主導、農戶主體”的建設機制。應充分利用財政獎補政策和其他補助專項，充分調動農民的積極性，原則上以投勞為主，引導農民參加農田水利基本建設。要多

渠道培養基層農田水利建設和管護技術人才。許多地區的水利中專學校已經取消，職業學校大都不開設水利專業，農田水利建設人才匱乏。根據我們對貴州威寧彝族回族苗族自治縣的調查，近20年水利系統都沒有引進一名大學本科水利專業技術人員，既有的水利技術人員也無法充實到基層。其次，要健全基層水利公共服務機構。近年，在鄉鎮機構改革過程中，很多縣市都把鄉鎮水利站并入其他站所，已經無法發揮服務農田水利的作用。鄉鎮水管站是在小型農田水利規劃、施工、管護、使用等方面發揮著一般社會化服務機構無法替代的作用。應科學定位鄉鎮水管站所的服務職能，落實定編、定崗、定職、定責，由財政保障運行經費。

第三，加快發展節水灌溉農業。增辟水源，興修水利工程，是全面提升農業抗旱減災綜合能力的基礎。加快發展節水灌溉農業，建立健全節水灌溉技術服務體系，是提高農業抗旱減災綜合能力的重要內容。總體上看，我國農業缺水與浪費現象并存，節水農業發展滯后，不能適應日趨嚴峻的水資源形勢對經濟發展方式轉變的緊迫要求。農業用水占全國總用水量的62%，發展節水農業具有高度的戰略意義。推動農業節水利用，要把重點轉到田間，以綜合手段整體推進節水農業全面發展。

第四，建立水利投入穩定增長機制。2002年，農村稅費改革開始以后，各地的義務工和積累工相繼取消，形成了農田水利建設的龐大歷史欠賬。從全國情況來看，“兩工”取消造成每年農田水利投入減少約80億個工日，每個工日按均價折算為25元，這方面的缺口為每年2000億元。自2003年至2010年，7年間累計缺口1.4萬億元。農田水利建設投入體系中存在的最大問題是資金渠道單一，穩定增長的投入機制尚未建立。按照目前國家水利投資政策，農田水利工程項目建設實行中央財政補助，補助比例一般為1/

3、50%和60%，個別類項目為80%。中西部相當一部分縣市本級的財政收入保工資和運轉還不夠，根本沒有富余的資金用于水利建設配套。有的基層領導形象地把貧困地區的資金配套任務稱為“逼著公雞下蛋”。在水利項目要求地方政府配套一定比例建設資金的情況下，地方政府為了拿到項目，只能向水利建設主管部門打“空頭支票”承諾撥付配套資金。

一是要大幅度增加財政對水利的投入。中央財政要把農田水利作為投資重點，繼續加大投入，使其與國家財政預算內基本建設支出的增長速度一致。2010年中央預算內基本建設投資的大盤子是3 926億元，其中安排用于農業

和農村建設的資金數量為1600億元，用于水利的（含農村飲水安全工程）就達600多億元。如果僅僅把目光盯在中央財政預算內投資上，不可能彌補水利建設巨大的資金缺口，必須拓寬投入渠道。土地出讓純收益已經成為財政收入的重要組成部分，2009年，全國土地出讓支出用于城市建設支出的占25%，而用于耕地開發、土地整理、基本農田建設和保護的支出不足4%，用于農田水利建設的比重更小。在土地財政日益強化的背景下，不僅要保障中央財政預算內基本建設投資向水利傾斜，而且要保障各級政府土地出讓收益部分優先用于水利建設，要加快落實中央提出的“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”的政策規定。

二是減免地方農田水利配套資金比例。農田水利建設任務較重的縣，往往是農業大縣或產糧大縣，財政收入十分有限。水利建設資金配套對地方財政構成較重壓力。“空配”和“釣魚”情況時常發生，水利項目建設資金經常無法足額到位。在小農水重點縣建設投入上，中央投入50%，地方配套50%，對于貧困地區來講，中央補助偏低。在資金配套的門檻約束下，一些水利工程無法開工建設，更多的則是工程質量堪憂，病險水庫除險加固難達標，新建水利設施質量無保證。應參照病險水庫加固和飲水安全工程的建設標準，把小農水作為一項民生水利工程，由中央承擔80%的小農水建設資金，20%由省財政完成配套，全部免除國家級扶貧開發工作重點縣和產糧大市、縣兩級水利建設配套資金。

三是推動水利投融資機制創新。在中央財政預算內基本建設投資不足的情況下，應充分發揮政策性金融的作用，使其成為水利建設的重要融資渠道。例如，農業開發銀行自2007年開辦農業綜合開發和農村基礎設施貸款以來，到2010年8月末已累計發放農村基礎設施貸款2793億元，支持項目涉及農村道路、小農水、飲水安全、電網改造、污染治理、文教衛生設施建設等領域。應積極探索通過政策性金融獲得資金支持，建設農田水利項目的新路子。作者系國務院發展研究中心副主任