第一篇：我國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨的困境與選擇

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨的困境與選擇

[摘 要]中國(guó)的城鎮(zhèn)化是當(dāng)今世界規(guī)模最大速度最快的城鎮(zhèn)化，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)發(fā)展能力和水平，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)至關(guān)重要。世界經(jīng)濟(jì)史表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是已經(jīng)完成工業(yè)化的老牌資本主義國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，這也是我國(guó)加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和如期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年目標(biāo)”的戰(zhàn)略選擇。我們必須通過(guò)一系列綜合改革破解面臨的困境和難題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；工業(yè)化；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F291.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2016）03-0049-05

一、我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要意義

1.從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看。世界經(jīng)濟(jì)史表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是已經(jīng)完成工業(yè)化的老牌資本主義國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，這也是我國(guó)加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和如期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年目標(biāo)”的戰(zhàn)略選擇。工業(yè)革命以來(lái)，一個(gè)國(guó)家要成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中，都借助了城鎮(zhèn)化這個(gè)平臺(tái)。實(shí)踐證明，發(fā)達(dá)國(guó)家成為強(qiáng)國(guó)的過(guò)程，也是其城鎮(zhèn)化率逐步攀升的過(guò)程。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，必須遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，著力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

2.從國(guó)家戰(zhàn)略看。黨的十八大和中央城市工作會(huì)議，都對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了部署，明確要抓好城市這個(gè)“火車(chē)頭”，大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。在一個(gè)13億多人口的大國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，沒(méi)有先例可循，單純拿來(lái)主義不可行，必須按照《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求，從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，把握好方向。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，首次超過(guò)50%這個(gè)城鎮(zhèn)化拐點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革，即城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，為了保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，各級(jí)地方黨委政府，必須凝心聚力，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神，按照“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)，真抓實(shí)干，破解改革發(fā)展難題。

3.從生產(chǎn)要素看。其一，從馬克思主義基本理論角度看。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，“人是生產(chǎn)力中最活躍的因素”。生產(chǎn)力是人類(lèi)征服自然和改造自然獲得物質(zhì)生活資料的能力。勞動(dòng)者是生產(chǎn)力中最活躍最根本的因素，離開(kāi)了勞動(dòng)者生產(chǎn)力就失去了內(nèi)涵。勞動(dòng)工具需要人去創(chuàng)造和使用，勞動(dòng)對(duì)象需要人去作用，離開(kāi)了人，勞動(dòng)工具和勞動(dòng)對(duì)象就成了不發(fā)生任何作用的廢物。人們常說(shuō)的生產(chǎn)力都是講的社會(huì)生產(chǎn)力，即群體生產(chǎn)力，而不是個(gè)體生產(chǎn)力。群體生產(chǎn)力就有一個(gè)合力和分力問(wèn)題，只有群體生產(chǎn)力中每個(gè)勞動(dòng)者的奮斗目標(biāo)一致，合力才能最大化發(fā)揮出來(lái)。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到了改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，全國(guó)人民無(wú)論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村常住人口，其需求無(wú)非衣食住行、生老病死、安居樂(lè)業(yè)。在各級(jí)政府的引導(dǎo)和幫扶下，在企業(yè)最大化承擔(dān)社會(huì)責(zé)任前提下，居民必須最大化的發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，努力讓自己過(guò)上一天比一天好的日子，每個(gè)個(gè)體都好了，全民都好了，國(guó)家就好了。所以，要讓生產(chǎn)力中最活躍的每個(gè)人內(nèi)心都充滿(mǎn)希望，從而創(chuàng)造價(jià)值。要讓廣大農(nóng)村居民和轉(zhuǎn)移人口平等參與改革發(fā)展進(jìn)程，努力打造人人參與，人人盡力，人人享有的和諧社會(huì)。

其二，從中國(guó)特色社會(huì)主義理論角度看。讓全體人民共享改革發(fā)展成果是我們黨執(zhí)政為民的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的根本力量。“相信誰(shuí)、依靠誰(shuí)、為了誰(shuí)，是否始終站在最廣大人民的立場(chǎng)上，是判斷馬克思主義政黨的試金石”。對(duì)于馬克思主義執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，牢固樹(shù)立馬克思主義群眾觀點(diǎn)，自覺(jué)貫徹黨的群眾路線(xiàn)，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，是最緊要的。黨的十八大報(bào)告提出了“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)”。目標(biāo)的關(guān)鍵在“全面”，這里的“全面”不光體現(xiàn)在涉及領(lǐng)域的全面性，也體現(xiàn)在覆蓋人群的全面性，即“不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”。廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出共享發(fā)展的理念，注重的是解決社會(huì)公平正義問(wèn)題，也揭示了當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。改革發(fā)展成功與否，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是人民是否共同享受到了改革發(fā)展的成果。

二、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題

世界經(jīng)濟(jì)史表明，城鎮(zhèn)化率50%是個(gè)拐點(diǎn)，因?yàn)樗粌H是一個(gè)國(guó)家社會(huì)變革的標(biāo)志，而且是與城市乃至于整個(gè)國(guó)家社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)緊密相關(guān)的警戒線(xiàn)。大家比較熟知的歷史事件有伊朗發(fā)生的霍梅尼革命，土耳其發(fā)生軍事政變，巴西以及歷史上的英國(guó)都在城鎮(zhèn)化率50%的當(dāng)口發(fā)生了一系列的變革事件。我國(guó)2010年的城鎮(zhèn)化率是49.7%，2011年達(dá)到51.3%，說(shuō)明我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化拐點(diǎn)階段，因此，必須高度關(guān)注民生，提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們面臨諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.戶(hù)籍制度問(wèn)題。上世紀(jì)50年代的戶(hù)籍制度沿用至今，已經(jīng)成為阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的主要制度性障礙。當(dāng)前，我國(guó)有2.7億左右農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換和生活地域轉(zhuǎn)移，但卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。2014年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口7.49億，城鎮(zhèn)化率為54.77%，然而戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化率只有36.3%，兩個(gè)數(shù)據(jù)之間的差異，根子在于當(dāng)前戶(hù)籍制度。客觀地講，我國(guó)戶(hù)籍制度改革一直在不斷推進(jìn)，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。原因之一是戶(hù)籍附帶著基本公共服務(wù)職能，地方政府苦于財(cái)政壓力，沒(méi)有足夠的積極性為轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)，近年這種狀況雖有改變，但一些地方政府推出的戶(hù)籍制度改革，主要是針對(duì)本轄區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而針對(duì)外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶(hù)門(mén)檻仍然較高。部分城鎮(zhèn)雖然實(shí)行了居住證制度，但配套措施跟進(jìn)不夠，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在相關(guān)社會(huì)保障方面沒(méi)有“市民化”。原因之二是城鄉(xiāng)區(qū)域之間的二元結(jié)構(gòu)。中國(guó)是政治資源參與分配的國(guó)家，幅員遼闊，東中西部、城市之間、城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多方面差別巨大，就像地理學(xué)概念中的自然資源分布區(qū)間分割線(xiàn)――“黑河騰沖線(xiàn)”標(biāo)明的一樣，該線(xiàn)的右下端既是自然資源的分布密集區(qū)，也是社會(huì)資源分布的集中區(qū)。中西部地區(qū)的農(nóng)村富余勞動(dòng)力為了追求工資性收入，離土離鄉(xiāng)，農(nóng)民工就地就近城鎮(zhèn)化無(wú)法實(shí)現(xiàn)，人口大量異地轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致“留守兒童、留守婦女、留守老人”現(xiàn)象，引發(fā)一定的社會(huì)問(wèn)題。

2.土地制度問(wèn)題。土地問(wèn)題涉及億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，如何配置土地資源事關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移、人地分離現(xiàn)象較為普遍，“誰(shuí)來(lái)種地”“怎么收益”成為城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。部分地方政府采取了承包地入股到合作社的試點(diǎn)，但土地入股“非農(nóng)化”時(shí)有發(fā)生。承包地流轉(zhuǎn)，到手的只有租金；入股，則所有增值部分都能分享。但在一些地方農(nóng)村基層組織經(jīng)常以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入為由，擅自集中農(nóng)戶(hù)承包地對(duì)外招商引資，搞強(qiáng)迫入股，畫(huà)餅充饑，以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股之名，改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)效性和持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。近年來(lái)，我國(guó)積極開(kāi)展農(nóng)村土地管理法制建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，取得了一定成效。但土地流轉(zhuǎn)缺乏長(zhǎng)效約束機(jī)制，管理決策不善，經(jīng)營(yíng)監(jiān)管不力，隨意性大。農(nóng)村存量集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn)，需要通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)。土地收益分配過(guò)程中，地方政府拿大頭，集體和農(nóng)民能夠分享到土地增值帶來(lái)的收益十分有限，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入受到制約。此外，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍非常有限，按規(guī)定只能在本集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地作為生產(chǎn)要素的功能沒(méi)有得到有效利用。

3.公共服務(wù)問(wèn)題。基本公共服務(wù)主要包括義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、保障性住房等。基本公共服務(wù)供給水平與城鎮(zhèn)化水平相輔相成，相互制約。新型城鎮(zhèn)化以來(lái)，基本公共服務(wù)均等化成為社會(huì)公平與正義，保障民生與民權(quán)的代名詞。但實(shí)際情況是基本公共服務(wù)的供給水平并沒(méi)有與城鎮(zhèn)化率的提高同步。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有超過(guò)半數(shù)的省、直轄市基本公共服務(wù)供給與城鎮(zhèn)化水平脫節(jié)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等接受義務(wù)教育仍有障礙，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)居住地不能享受再就業(yè)保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保障體系有待健全，在城鎮(zhèn)參加社會(huì)保險(xiǎn)的比率和保障水平偏低。第一代農(nóng)民工已經(jīng)面臨養(yǎng)老問(wèn)題，工傷和養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有應(yīng)保盡保，農(nóng)民工沒(méi)有被納入城鎮(zhèn)居民失業(yè)登記的統(tǒng)計(jì)范圍和城市最低保障覆蓋范圍，住房保障體系亟待完善，公共租賃住房供給不足，農(nóng)民工居住條件艱苦，缺乏將普通外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入保障性住房的機(jī)制。

4財(cái)稅金融問(wèn)題。我國(guó)的財(cái)政支出存在嚴(yán)重的2/8現(xiàn)象，一度超過(guò)80%的財(cái)政支出集中在20%的區(qū)域，國(guó)家在公共服務(wù)設(shè)施投入上總體以城市為主，盡管中央提出新增投入向農(nóng)村傾斜，但在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)差距很大。由于農(nóng)業(yè)平均利潤(rùn)率偏低，農(nóng)村有限的資金還在通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用合作社流向城市。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作機(jī)制有待完善，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算沒(méi)有納入農(nóng)民工公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)支出，經(jīng)費(fèi)來(lái)源沒(méi)有保證。各級(jí)政府在農(nóng)民工基本公共服務(wù)中的事權(quán)有待于進(jìn)一步厘清，中央和地方政府之間的財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步明確，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配原則固化，沒(méi)有根據(jù)區(qū)域內(nèi)人口基數(shù)的變化而做出相應(yīng)調(diào)整。地方財(cái)政收入大多依賴(lài)土地出讓收入，部分地方政府經(jīng)營(yíng)城市、服務(wù)一方百姓的能力不強(qiáng)，極大制約了財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金支持，多元化的城鎮(zhèn)化投融資體制有待完善。此外，農(nóng)村金融服務(wù)體系有待健全，針對(duì)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融產(chǎn)品研發(fā)不足，資金融通方面靈活性不夠，嚴(yán)重制約了金融對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持。

5.城鎮(zhèn)建設(shè)和管理問(wèn)題。城鎮(zhèn)化建設(shè)一度存在只求速度和規(guī)模，不注重質(zhì)量和效益的情況，急于求成，貪多求大，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化搞成了“圈地運(yùn)動(dòng)”、“造城運(yùn)動(dòng)”等，粗放、低水平擴(kuò)張狀態(tài)導(dǎo)致個(gè)別地方的城鎮(zhèn)化率存在水分。地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，普遍缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，缺少系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施等硬件質(zhì)量差，硬件建設(shè)與城市公共服務(wù)、社會(huì)治理等“軟件”能力提高不協(xié)調(diào)。自然增長(zhǎng)式的城鎮(zhèn)化給城市資源和環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，部分特大城市和大城市出現(xiàn)了頑固的“城市病”，挑戰(zhàn)了地方政府治理城市的能力。部分中小城市承載新增人口的能力明顯不足，尤其是中西部地區(qū)在吸引、留住、用好轉(zhuǎn)移人口方面的能力十分薄弱，必將嚴(yán)重制約“三個(gè)一億人”目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前一些地方仍將城鎮(zhèn)擴(kuò)張、新城新區(qū)建設(shè)和土地資源大面積開(kāi)發(fā)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要抓手，其中不乏對(duì)自然生態(tài)和資源環(huán)境造成了較大破壞，對(duì)資源環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用沒(méi)有底線(xiàn)思維，無(wú)限透支。節(jié)能減排工作沒(méi)有嚴(yán)厲的長(zhǎng)效考評(píng)機(jī)制，健康安全的環(huán)境質(zhì)量和公平共享的環(huán)境公共服務(wù)得不到保證。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須解決體制和機(jī)制方面的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面各項(xiàng)改革基數(shù)的統(tǒng)計(jì)和測(cè)算，摸清底數(shù)。同時(shí)強(qiáng)化法制保障，讓各利益相關(guān)方的利益有保障，尤其要保證居民部門(mén)的利益，底線(xiàn)是不受損，目標(biāo)是追求最大化。政府部門(mén)要適當(dāng)?shù)赝顺隼娌┺摹Ｒ獓@新型城鎮(zhèn)化中扮演重要角色的“人”、“地”、“錢(qián)”等要素，通過(guò)深化一系列配套改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變身份、保障權(quán)益和尊嚴(yán)，最大化釋放改革紅利。

1.加快戶(hù)籍制度改革。根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，到2020年要努力解決1億左右已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶(hù)問(wèn)題，其他已進(jìn)城但未落戶(hù)的人口要通過(guò)建立居住證制度來(lái)解決他們的基本公共服務(wù)問(wèn)題。當(dāng)前，深化戶(hù)籍制度改革，重點(diǎn)是落實(shí)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同類(lèi)型城鎮(zhèn)落戶(hù)的政策，疏堵結(jié)合，實(shí)施差別化落戶(hù)政策。主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶(hù)問(wèn)題。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，并且保證戶(hù)口登記與實(shí)際居住地相一致。使戶(hù)口逐步與各項(xiàng)公共服務(wù)脫鉤，消除城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在明顯的二元結(jié)構(gòu)。各級(jí)黨委政府應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。總之，戶(hù)籍制度改革必須按照自愿分類(lèi)、公平有序的原則，逐步提高戶(hù)籍人口比重。

2.完善土地制度。我們必須本著解放和發(fā)展生產(chǎn)力的根本要求，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)益，深化土地管理制度改革。切實(shí)保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配權(quán)，保障好“三權(quán)”對(duì)于順利推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化至關(guān)重要。“三權(quán)”其實(shí)對(duì)應(yīng)的就是“三塊地”。一是對(duì)于承包地，加快確權(quán)登記頒證工作，加強(qiáng)規(guī)范承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及服務(wù)體系，健全工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包地的準(zhǔn)入和監(jiān)管，根本目的在于保證土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押和擔(dān)保。二是對(duì)于宅基地，要先試先行，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就可以利用這筆相當(dāng)可觀的財(cái)富作為他們進(jìn)城后的安家費(fèi)和事業(yè)啟動(dòng)資金，同時(shí)有助于城鄉(xiāng)要素的交互循環(huán)。三是對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在合法合規(guī)的前提下，允許其出讓、租賃、入股，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)，實(shí)行與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)必須嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，防止侵蝕集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。積極開(kāi)展土地綜合整治與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。總之，要審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，不能觸碰三根紅線(xiàn)，即“土地公有制性質(zhì)不變、18億畝耕地紅線(xiàn)不能破、農(nóng)民利益不損失”，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益的土地增值收益分配機(jī)制，完善保障機(jī)制。

3.推進(jìn)財(cái)稅金融體制改革。一是通過(guò)財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度體系，探索農(nóng)業(yè)人口市民化的成本由中央與地方、政府與企業(yè)、企業(yè)與居民幾個(gè)層次共同分擔(dān)。分配一般性轉(zhuǎn)移支付要考慮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來(lái)的增支因素，分配專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要逐步按照常住人口口徑計(jì)算，切實(shí)緩解一些城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而增加的財(cái)政支出壓力。加快地方稅收體系建設(shè)，穩(wěn)定地方稅源，合理確定土地出讓金的分配比例，提高其使用效率，最大限度減少土地財(cái)政。為了保證城鎮(zhèn)建設(shè)資金鏈的接續(xù)，我們要改革投融資體制，優(yōu)化資金鏈條的供給模式，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)和吸引民間資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)（PPP）等方式參與城市基建投資和運(yùn)營(yíng)，充分利用境外資金并做好對(duì)外資的監(jiān)管。創(chuàng)新地方政府融資方式，允許其通過(guò)投融資平臺(tái)發(fā)債等方式多渠道融資，從而提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。二是通過(guò)金融體制改革，保證城鎮(zhèn)化推進(jìn)所需要的現(xiàn)金流。要建立多元化的農(nóng)村金融體系，大力發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)。該體系既包括政策性銀行、商業(yè)性銀行，也包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等民間非銀行機(jī)構(gòu)，還有農(nóng)村保險(xiǎn)、擔(dān)保、征信、農(nóng)產(chǎn)品期貨等機(jī)構(gòu)。上述機(jī)構(gòu)都要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)能夠抵押或質(zhì)押，融通資金，為新型城鎮(zhèn)化助力。

4.增加基本公共服務(wù)內(nèi)容。黨的十八屆五中全會(huì)做出增加公共服務(wù)供給、實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小收入差距、建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度、推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)、促進(jìn)人口均衡發(fā)展等八個(gè)方面的部署，這既是關(guān)于共享發(fā)展的有效制度安排，也是我們推動(dòng)共享發(fā)展的重要著力點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)在常住地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“有活干、有學(xué)上、有房住、有保障”的目標(biāo)，必須解決他們迫切需要的義務(wù)教育、社會(huì)保障、就業(yè)支持和保障性住房等基本公共服務(wù)問(wèn)題。一是解決農(nóng)民工進(jìn)城的問(wèn)題，必須把農(nóng)民工子女逐步納入到公立學(xué)校體系，把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系和公共就業(yè)服務(wù)體系，政府尤其要增加專(zhuān)項(xiàng)投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)他們?cè)诔鞘袠?lè)業(yè)的本領(lǐng)。二是深化住房制度改革，完善住房保障制度體系，要建立購(gòu)租并舉的住房制度，把公租房擴(kuò)大到非戶(hù)籍人口，大力發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)一些存量房較大的房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型為以批量住房租賃為主營(yíng)業(yè)務(wù)，這將極大地解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題，更有助于消化巨大的房地產(chǎn)庫(kù)存。三是改善城鎮(zhèn)常住人口的居住條件，兼顧城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的困難群眾，既要將符合條件的農(nóng)民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障實(shí)施范圍，也要著力改善城鄉(xiāng)住房困難群眾的住房條件。棚戶(hù)區(qū)改造等保障安居工程是重大的民生工程，也是發(fā)展工程，更是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“壓艙石”。要在統(tǒng)籌考慮地方財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上，制定適合本地區(qū)的管理辦法，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)“棚改”服務(wù)，不斷創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作模式，發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融的支持作用，形成多元化“棚改”實(shí)施主體。總之，中央和地方要合力推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋。

5.改革城鎮(zhèn)建設(shè)和管理體制。城市是我國(guó)各類(lèi)要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，全面建成小康社會(huì)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須要抓好城市這個(gè)“火車(chē)頭”，其中小城鎮(zhèn)就是“列車(chē)箱”。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化這列火車(chē)能否跑得又快又穩(wěn)，必須靠城市這個(gè)車(chē)頭來(lái)帶動(dòng)。城市的建設(shè)和管理，一是提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和前瞻性，促進(jìn)“多規(guī)合一”。二是提升建設(shè)水平，加強(qiáng)城市地下地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市。三是提升管理水平，著力打造智慧城市。我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要因地制宜、分類(lèi)實(shí)施、試點(diǎn)先行。國(guó)家的試點(diǎn)方案中，在東中西部省、市、縣、鎮(zhèn)，不同層級(jí)、不同區(qū)域確定了64個(gè)試點(diǎn)市鎮(zhèn)，其中以小城市和小城鎮(zhèn)為主。我們應(yīng)該大膽探索整縣改市，或者切塊設(shè)市，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求。啟動(dòng)大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)應(yīng)該積極進(jìn)行設(shè)市或改區(qū)的改革，注重經(jīng)驗(yàn)分享，探索大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)管理改革的新模式。統(tǒng)籌規(guī)劃、地方為主、脫貧攻堅(jiān)、綜合推進(jìn)，大力開(kāi)發(fā)中西部地區(qū)，以城市群建設(shè)為載體，以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、要素稟賦和絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，培育優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)體系，做到“產(chǎn)城融合”。做大做強(qiáng)中西部中小城市和縣城，提升人口承載能力，促進(jìn)1億人在中西部就地就近城鎮(zhèn)化。建空間環(huán)境管控制度，形成人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土開(kāi)發(fā)格局和城鎮(zhèn)格局，確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)底線(xiàn)，要堅(jiān)持集約發(fā)展，限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，立足國(guó)情，敬畏自然、保護(hù)自然，改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，著力提高城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)性和宜居性。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：我國(guó)行政訴訟面臨的困境與解析

我國(guó)《行政訴訟法》于1989年頒布，1990年實(shí)施，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)“人治時(shí)代的終結(jié)”、“法治時(shí)代的開(kāi)始”，意味著一場(chǎng)“靜悄悄的革命，”具有“劃時(shí)代的里程碑意義”，有力地推進(jìn)了中國(guó)的法治進(jìn)程。（注：龔祥瑞：《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第148頁(yè)。）但毋庸諱言，《行政訴訟法》實(shí)施的十年，是充滿(mǎn)矛盾與沖突的十年，成效與問(wèn)題同在，動(dòng)力與阻力共存。“民告官”作為一種制度設(shè)計(jì)，令人歡欣鼓舞，但存在的諸多困難與阻力又使行政訴訟步履維艱，讓人憂(yōu)心忡忡。可以說(shuō)，“行政訴訟的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，在許多地方，用‘走入困境’來(lái)形容并不為過(guò)，也并非危言聳聽(tīng)”。（注：陳有西：《對(duì)行政訴訟困境的宏觀思考》，載《行政法學(xué)研究》，1993年第4期。）我國(guó)的行政訴訟，令人堪憂(yōu)。一 我國(guó)行政訴訟面臨的困境 我國(guó)行政訴訟面臨的困境，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 困境一：行政訴訟案件少。行政案件與民事案件、刑事案件相比，顯得較為冷清，突出的表現(xiàn)就是行政案件受理的數(shù)量極低。以1996年為例，全國(guó)法院行政案件的審結(jié)數(shù)僅為79527件，而法院審結(jié)各類(lèi)案件的總數(shù)為5273544件，僅占各類(lèi)案件總數(shù)的1.52%；即使是提起的行政訴訟案件，與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際發(fā)生的具體行政行為相比，也是微乎其微，鳳毛麟角；同時(shí)有資料表明，這幾年行政案件的增長(zhǎng)速度也明顯減慢，比如1990年——行政訴訟法實(shí)施的第一年，全國(guó)各級(jí)法院一審行政案件為13006起，1991年為25667起，上升率為71.35%，1992年以后上升率急劇下降；從1993年到1998年的6年間，我國(guó)各級(jí)人民法院受理的一審行政訴訟案件為37萬(wàn)多件（但各年并不平衡，1998年一年的行政案件為98463起，就占了這幾年總和的27%），這個(gè)數(shù)字與全國(guó)現(xiàn)有12億人口的絕對(duì)數(shù)量相比，總起訴率只有萬(wàn)分之二點(diǎn)三。比如1997年，在我國(guó)每100萬(wàn)人中，僅有60人提起行政訴訟，而有些國(guó)家，每100萬(wàn)人中就有幾百人提起行政訴訟（注：高娣：《行政訴訟：民與“官”在法律的天平上》，載《法制日?qǐng)?bào)》，1998年9月23日。），我國(guó)的行政訴訟案件，少得可憐。我國(guó)行政訴訟案件少，這是由于我國(guó)公民的合法權(quán)益較少受到侵害的緣故嗎？答案是否定的。因?yàn)橹灰匆豢锤骷?jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)收到和接待的近于天文數(shù)字的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)就知道，事實(shí)并非如此。行政案件少，并不是行政爭(zhēng)議發(fā)生的少，而是大量的具有行政意義的案件沒(méi)有訴到法庭。困境二：行政案件撤訴多。行政爭(zhēng)議案件不僅起訴率本身就很低，而且行政案件審結(jié)時(shí)的“撤銷(xiāo)率”遠(yuǎn)低于“維持率”，“維持、撤銷(xiāo)案件率”遠(yuǎn)低于“撤訴率”，而撤訴案件中“正常撤訴率”又遠(yuǎn)低于“非正常撤訴率”。例如據(jù)南陽(yáng)地區(qū)統(tǒng)計(jì)，在該地的五縣市法院的裁判中，平均撤訴率就高達(dá)37.5%，幾乎等于平均維持率（23.4%）與平均撤銷(xiāo)率（14.4%）二者之和。在我國(guó)行政訴訟案件中，有些撤訴屬于正常撤訴，但大多數(shù)屬于“非正常撤訴”，“非正常撤訴”的情況主要有兩種：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)原告威脅、恫嚇、欺詐，或?qū)υ嫘惺乖V權(quán)設(shè)置障礙，進(jìn)行刁難，導(dǎo)致原告違心撤訴或者被迫撤訴；二是部分審判人員在審理行政案件時(shí)，為照顧行政機(jī)關(guān)的面子而打“和牌”、“變相調(diào)解”，他們或者說(shuō)服被告，讓被告給原告私下許諾，滿(mǎn)足原告的要求，或者動(dòng)員原告申請(qǐng)撤訴。（注：龔祥瑞：《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第124、127頁(yè)。）行政案件撤訴率與非正常撤訴率高，導(dǎo)致案件中途流失，這不能說(shuō)是一種正常的現(xiàn)象。[!--empirenews.page--] 困境三：行政訴訟審判難。一方面，由于不少地方政府為了規(guī)避法律，凡是有可能被訴的行為，都交由黨委或黨委書(shū)記去做，事實(shí)上許多行為都是由黨組織作出的，而《行政訴訟法》盡管實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的法律控制，但卻控制不了黨組織，由于黨不能作“被告”，所以黨的部門(mén)往往成了違法行為的“避風(fēng)港”，正所謂“黨委作報(bào)告，政府作被告；書(shū)記出點(diǎn)子，鄉(xiāng)長(zhǎng)挨板子”；另一方面，行政審判受到的其他方面的壓力也很大，法外干預(yù)很?chē)?yán)重，領(lǐng)導(dǎo)作“批示”，走后門(mén)，托關(guān)系，整個(gè)執(zhí)法環(huán)境不盡如人意，“人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案”也很難避免。正是基于上述的壓力，許多法院對(duì)行政案件不敢作出撤銷(xiāo)或變更的判決，而大量的是借助于不予受理、駁回起訴、強(qiáng)迫撤訴等非正常的方式結(jié)案，一種“異化”了的非正式的行政糾紛解決方式正在形成。困境四：行政裁判執(zhí)行差。我國(guó)的行政訴訟案件不僅受理難、審理難、判決難，而且執(zhí)行難、執(zhí)行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白條”，尤其是判令行政機(jī)關(guān)返還財(cái)物、賠償損失、賠禮道歉、限期履行法定職責(zé)的行政案件，難以得到兌現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，一些被執(zhí)行組織由于“履行不能”、“囊中羞澀”，自己的工資都發(fā)不上，哪能管得上相對(duì)人的死活？還有些行政機(jī)關(guān)，即使有能力履行，但橫行跋扈，肆無(wú)忌憚，根本不把法院放在眼里，“你判你的，我干我的”，常常以法院裁判影響當(dāng)?shù)亍敖?jīng)濟(jì)發(fā)展”為名，拒絕履行法院裁判。可見(jiàn)，我國(guó)的行政訴訟猶如霧里看花，水中望月，行政行為失范，行政訴訟低迷，“民”與“官”在法律的天平上，嚴(yán)重失衡：“書(shū)面中的法”與“現(xiàn)實(shí)中的法”，嚴(yán)重脫節(jié)；我國(guó)的行政訴訟法治，猶如一盞“不發(fā)光的燈”，任重而道遠(yuǎn)。二 我國(guó)行政訴訟面臨困境的成因 我國(guó)的行政訴訟陷入困境，被學(xué)者們稱(chēng)為“憲法意義上的挫折”，即構(gòu)成憲法本質(zhì)的那些意義的失落，憲法規(guī)定與行政法治“沒(méi)有表達(dá)為一種現(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)與制度，沒(méi)有被公民與政府的意識(shí)解釋或主張”。（注：楊海坤、朱中一：《90年代中國(guó)行政訴訟法學(xué)研究綜述》，中國(guó)法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)會(huì)1999年年會(huì)論文；）具體說(shuō)來(lái)，我國(guó)行政訴訟面臨困境的成因主要有： 成因一：觀念上嚴(yán)重滯后。首先，從整個(gè)社會(huì)的觀念來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)缺乏民主與法治傳統(tǒng)的國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)，在封建社會(huì)所形成的“官貴民賤”、“下不能犯上”、“民不能告官”、“怕官”、“忌訴”、“息事寧人”的思想嚴(yán)重，“官本位”、“等級(jí)制”的權(quán)力觀念和官僚主義作風(fēng)盛行，崇尚人治，輕視以至否定法治。一些地方、一些部門(mén)，往往是掌權(quán)人的一個(gè)表態(tài)、一張條子，就足以使法律扭曲變形，使辦案人員不得不唯命是從；實(shí)踐中的“條子案”、“首長(zhǎng)案”、裙帶關(guān)系、門(mén)戶(hù)關(guān)系、尊卑關(guān)系，不僅給社會(huì)帶來(lái)不正之風(fēng)，同時(shí)也阻礙了行政訴訟現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。其次，從行政相對(duì)人的角度來(lái)看，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，許多公民在自已的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)，不敢告、不愿告、不知道告、不會(huì)告。由于許多事情行政機(jī)關(guān)說(shuō)了算，老百姓只能服從，不容質(zhì)疑。稍有不恭言行，輕則受到批評(píng)斗爭(zhēng)，重則遭到打擊迫害，甚至被“專(zhuān)政”——這致使老百姓害怕、畏懼行政機(jī)關(guān)，不敢有任何不滿(mǎn)的表露，何來(lái)奢談什么“告”行政機(jī)關(guān)。況且，即使今天將行政機(jī)關(guān)告到法院，明天仍在它管理下生活；今天把行政機(jī)關(guān)告贏了，明天它還可以以其他理由或借口來(lái)懲罰你，正所謂“贏了一陣了，輸了一輩子”，“跑得了和尚跑不了廟”，告了不值！況且在許多人眼中，法院與行政機(jī)關(guān)都是“官府衙門(mén)”，必然會(huì)“官官相護(hù)”，告了也白告，所以許多老百姓只能“民不與官斗”，一忍了之。并且，現(xiàn)實(shí)中也有許多人并不知道行政訴訟為何物，即使有的老百姓聽(tīng)說(shuō)過(guò)，但也不知道如何告，到哪個(gè)“衙門(mén)”去告，要經(jīng)過(guò)哪些程序，履行哪些手續(xù)，繳納多少費(fèi)用等，由于法律知識(shí)缺乏，實(shí)踐中就很少起訴。這也是導(dǎo)致行政訴訟案件少的直接根源。[!--empirenews.page--] 再次，從行政機(jī)關(guān)來(lái)看：“勝訴了喜笑顏開(kāi)，敗訴了怒氣沖天”，不少行政人員“官本位”觀念極重，抵觸情緒較大，認(rèn)為行政訴訟不利于行政管理，妨礙[1][2]下一頁(yè) 了行政效率，觀念難以改變，不敢或羞于當(dāng)被告，于是就對(duì)原告威脅、恐嚇、打擊或報(bào)復(fù)，對(duì)法院行政審判不配合，利用手中各種資源分配權(quán)制約法院，對(duì)法院審判施加直接或間接壓力，有的直接向法院揚(yáng)言“你給我輸案子，我就不給你票子、房子、車(chē)子”，甚或搬動(dòng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)情，采取“組織措施”，撤換行政庭庭長(zhǎng)、法院主管院長(zhǎng)，以達(dá)到干擾、阻礙行政審判的目的。最后，從法院方面看，一些法院對(duì)有些行政案件，如計(jì)劃生育、城市拆遷、亂收費(fèi)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等，不敢管、不敢問(wèn)，怕踩“告壓線(xiàn)”，以為一旦受理了，就是對(duì)政府的“大不敬”，給政府“找麻煩”，“支持群眾告政府”，制造社會(huì)“不穩(wěn)定因素”，它不能從根源上疏通解決渠道，而是以高壓手段，強(qiáng)迫人們就范，以求得一時(shí)的“穩(wěn)定”。這種觀念存在于一些掌權(quán)者心中，行政訴訟面臨著不應(yīng)有的責(zé)難、壓力和困惑。總之，上述行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)、人民法院以及整個(gè)社會(huì)觀念上的缺失，乃是導(dǎo)致我國(guó)行政審判面臨困境的主觀原因。成因二：制度上的先天不足。我國(guó)的行政訴訟制度確立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未建立之時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，它的弊端與缺陷日益暴露出來(lái)，這主要體現(xiàn)為：一是《行政訴訟法》本身不完善，某些規(guī)定不明確，缺乏可操作性；二是現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章相互之間矛盾、沖突，給行政執(zhí)法和行政審判帶來(lái)不便；三是行政訴訟法還缺少與之相配套的一系列法律、法規(guī)。具體說(shuō)來(lái)： 1.行政訴訟受案范圍太狹窄。僅限于具體行政行為的合法性審查，而對(duì)大量抽象性行政行為與具體行政行為的合理性無(wú)權(quán)進(jìn)行審查，這大大制約了行政相對(duì)人權(quán)益的保障程度； 2.行政訴訟當(dāng)事人制度不完善。首先，就原告資格而言，法律僅規(guī)定直接利害關(guān)系人享有訴權(quán)，而對(duì)公民、法人、其他組織的合法權(quán)益受到行政行為間接侵害或不利影響時(shí)是否具有原告資格，則未明確，這導(dǎo)致在實(shí)踐中，該類(lèi)被間接侵害的人大多被排斥于行政訴訟之外；而在被告資格上，法律對(duì)委托與授權(quán)的界限區(qū)分不明確，造成規(guī)章授權(quán)或規(guī)章以下規(guī)范性文件授權(quán)的組織能否作被告，以及對(duì)某些臨時(shí)性機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)被告資格的認(rèn)定也不明確，由此造成行政訴訟工作量的增加和度的難以把握。3.行政訴訟檢察監(jiān)督不力。我國(guó)行訴法雖然規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)行政審判是否合法進(jìn)行監(jiān)督，但對(duì)監(jiān)督的方式、途徑、效力等方面規(guī)定的甚不明確，缺乏可操作性，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中行政監(jiān)督行為的失范。4.行政訴訟證據(jù)制度不完善。行訴法對(duì)原告舉證的性質(zhì)、被告舉證的范圍、程度，被告補(bǔ)證的限制以及人民法院調(diào)取、審查、運(yùn)用證據(jù)的規(guī)則等，都缺少操作性規(guī)定。5.行政訴訟中法律規(guī)定的重合、沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。由于我國(guó)行政訴訟適用的法律規(guī)范是由不同效力等級(jí)的規(guī)范性文件構(gòu)成的，層次多，數(shù)量大，相互之間發(fā)生抵觸、矛盾，甚至不一致的現(xiàn)象十分普遍，而行政訴訟立法對(duì)其在審判適用中遇此情況如何處理，所做的規(guī)定較為原則，僅規(guī)定了報(bào)請(qǐng)上級(jí)或國(guó)務(wù)院進(jìn)行解釋或裁決的制度，致使一些行政案件在法定期限內(nèi)難以審結(jié)，某些行政爭(zhēng)議長(zhǎng)期不能解決，行政相對(duì)人的合法權(quán)益也就無(wú)法得到保障。[!--empirenews.page--] 6.行政案件的執(zhí)行措施不完善。由于我國(guó)還沒(méi)制定出專(zhuān)門(mén)的強(qiáng)制執(zhí)行法，“執(zhí)行難”，執(zhí)行中混亂狀況甚為嚴(yán)重。可見(jiàn)，由于我國(guó)行政制度上的先天不足，“營(yíng)養(yǎng)不良”，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中行政審判的不規(guī)范。成因三：行政執(zhí)法環(huán)境不盡如人意。在我國(guó)，行政執(zhí)法環(huán)境不盡如人意，除了上文列舉的部分情形外，最主要的體現(xiàn)為“行政審判不獨(dú)立”。這又可分為兩種情況： 第一、行政審判外部不獨(dú)立。對(duì)此表現(xiàn)有四：（1）審判機(jī)關(guān)相對(duì)于人大來(lái)說(shuō)不獨(dú)立。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)向人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作。但現(xiàn)實(shí)中，一些地方人大對(duì)人民法院超常“個(gè)案監(jiān)督”，不僅嚴(yán)重影響了法院獨(dú)立審判，更會(huì)導(dǎo)致立法權(quán)僭越司法權(quán)；（2）司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)來(lái)說(shuō)不獨(dú)立。盡管立法上明確規(guī)定“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和任何個(gè)人的干涉”，但現(xiàn)實(shí)中，行政權(quán)高于司法權(quán)，行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法機(jī)關(guān)正常活動(dòng)的情況并不少見(jiàn)；（3）審判機(jī)關(guān)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上，仍未理順；（4）人民法院沒(méi)有獨(dú)立的用人權(quán)、財(cái)政權(quán)，法院的人、財(cái)、物，審判人員的住房、子女上學(xué)、就業(yè)的等都受制于行政機(jī)關(guān)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)有“天然”的依附關(guān)系，這樣審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位很難保證。以上四者，構(gòu)成了行政審判外部不獨(dú)立。第二，行政審判內(nèi)部不獨(dú)立。在審判機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政審判組織不獨(dú)立，表現(xiàn)為：（1）行政審判組織沒(méi)有獨(dú)立的裁決權(quán)，合議庭一個(gè)案件審理后，要向庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)“層層匯報(bào)”、“層層審批”；（2）對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，由審判委員會(huì)討論、決定；（3）審判人員不獨(dú)立，我國(guó)實(shí)行的是“法院獨(dú)立”，而不是“法官獨(dú)立”。以上三者，構(gòu)成了我國(guó)行政審判內(nèi)部不獨(dú)立。綜上所述，由于以上“觀念上的嚴(yán)重缺失”、“制度上的先天不足”，以及“執(zhí)法環(huán)境上的不盡如人意”，導(dǎo)致了我國(guó)行政訴訟審判難的現(xiàn)狀。三 擺脫我國(guó)行政訴訟困境的出路 通過(guò)上文關(guān)于我國(guó)行政訴訟困境與成因的探討，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟在我國(guó)陷入困境，有著邏輯上的必然性。對(duì)于我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)狀，用“困境”一詞來(lái)概括，似乎有失偏頗，但筆者很難找到更合適的用語(yǔ)。我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施十周年了，但我們不可因此而盲目樂(lè)觀，歡呼雀躍，因?yàn)椤皶r(shí)間”代表不了什么。我們需要的態(tài)度是慎重而求實(shí)。十年來(lái)，我國(guó)行政訴訟雖然取得了一定的“成就”，但這些“成就”絕非象有的學(xué)者所吹捧的那樣“光輝”、“偉大”，因?yàn)槿魏巍俺删汀倍紤?yīng)得到一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及該項(xiàng)制度與其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展適應(yīng)程度的印證。至于我國(guó)行政訴訟面臨困境的成因，本文的分析難免牽強(qiáng)附會(huì)，因?yàn)槿魏巍胺治觥倍疾贿^(guò)是學(xué)者們的“猜想”與事后的歸納而矣。我國(guó)行政訴訟陷入困境的真正根源，則極可能是多方面的、“非條理”、“非系統(tǒng)”的。如何走出目前我國(guó)行政訴訟的“困境”，是擺在我們面前的重要課題。但擺脫我國(guó)行政訴訟困境的路徑，筆者預(yù)言，肯定是“多方面”的，而絕非是“單一”的。任何謀求“一針就靈”、一蹴而就的努力都只能是一種徒勞。因此，本文僅僅只是奢望通過(guò)對(duì)我國(guó)行政訴訟的透視，引發(fā)人們的關(guān)注與思考，而不可能在短短的幾千文字中，開(kāi)出什么“靈丹妙藥”。以下幾點(diǎn)也僅僅是作者列出的、自認(rèn)為較為重要的、擺脫我國(guó)行政訴訟困境的“出路”：[!--empirenews.page--] 出路一：觀念更新——克服官本位，樹(shù)立民本位，政府不得為非，民權(quán)神圣不可侵犯； 出路二：制度重創(chuàng)——修改行訴法，消弭立法沖突；明確法律規(guī)定，擴(kuò)大受案范圍，提升主體地位，加強(qiáng)檢察監(jiān)督，確立行政違法推定原則，完善證據(jù)制度，落實(shí)裁判執(zhí)行； 出路三：審判獨(dú)立——走出行訴困境的根本出路在改善執(zhí)行環(huán)境，建立行政法院，加大司法審查，嚴(yán)格黨政分開(kāi)，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政審判的“內(nèi)部獨(dú)立”與“外部獨(dú)立”。綜上所述，如何擺脫我國(guó)行政訴訟困境的現(xiàn)狀，是一項(xiàng)“系統(tǒng)的工程”，我國(guó)的行訴法治建設(shè)，任重而道遠(yuǎn)。

第三篇：人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇

人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇－－基于江西省南昌縣的調(diào)查

趙海2013-11-25

摘 要： 推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度較快，但質(zhì)量和水平都不高，特別是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。本文通過(guò)對(duì)江西省南昌縣城鎮(zhèn)化問(wèn)題的實(shí)地調(diào)研，分析了主要做法和基本特征，認(rèn)為該縣城鎮(zhèn)化是以工業(yè)化為先導(dǎo)，以大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)為主要特征，其土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)與互動(dòng)不足。本文從人的城鎮(zhèn)化視角重點(diǎn)剖析了人口城鎮(zhèn)化滯后的制約因素，認(rèn)為在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)以及國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度加強(qiáng)的背景下，農(nóng)村各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)際價(jià)值和機(jī)會(huì)成本逐步升高，城鄉(xiāng)福利出現(xiàn)倒掛，農(nóng)民轉(zhuǎn)市民意愿不足。基于此，本文提出，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須保障轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織分配權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益。

關(guān)鍵詞： 人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，農(nóng)民權(quán)益

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，城鎮(zhèn)化①是與工業(yè)化相伴而生的孿生子，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家變?yōu)楝F(xiàn)代化國(guó)家的客觀規(guī)律和必然選擇。當(dāng)前，我國(guó)正在經(jīng)歷著世界上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，城鎮(zhèn)化呈加快發(fā)展的態(tài)勢(shì)。2000-2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率平均每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52.57%。然而，我國(guó)的城鎮(zhèn)化總體水平是不高的，在城鎮(zhèn)7億多人口中，有接近2億人既沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍，也享受不到城鎮(zhèn)居民的教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等公共服務(wù)。這種低水平、低層次的城鎮(zhèn)化造成了諸多問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村來(lái)講農(nóng)民沒(méi)有完全離開(kāi)農(nóng)業(yè)，從而不能有效擴(kuò)大戶(hù)均耕地面積，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，且產(chǎn)生留守人員等社會(huì)問(wèn)題；對(duì)城市來(lái)講大量農(nóng)民工淪為“二等公民”，不能有效融人城市，消費(fèi)總需求不足，社會(huì)秩序不穩(wěn)定，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

中央高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展，立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和各地城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)的高度，對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化作出了一系列重要部署，提出了具體要求。“十二五”規(guī)劃綱要指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。黨的十八大提出，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。2012年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。中央政策的演進(jìn)脈絡(luò)顯示，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，核心是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化。在這樣一個(gè)大背景下，對(duì)地方的城鎮(zhèn)化實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查分析，總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出存在的問(wèn)題，很有必要。

筆者于2013年3月赴江西省南昌縣就城鎮(zhèn)化問(wèn)題開(kāi)展了專(zhuān)題調(diào)研。南昌縣地處贛鄱平原腹地，與江西省會(huì)南昌市毗連，既是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是一個(gè)新興的工業(yè)大縣，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍，是江西省第一個(gè)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。2012年，南昌縣地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了437.6億元，財(cái)政總收入突破60億元，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)連續(xù)三年在全省100個(gè)縣（市、區(qū)）中排在第一位。南昌縣之于大城市郊縣和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣具有很強(qiáng)的典型性和代表性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣域也有較強(qiáng)的先導(dǎo)性和啟示性。剖析南昌縣城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，對(duì)中小城市和縣域范圍內(nèi)推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有很強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。

通過(guò)召開(kāi)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，實(shí)地走訪(fǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，與企業(yè)負(fù)責(zé)人和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行深度訪(fǎng)談，掌握了大量的一手資料。通過(guò)對(duì)這些資料的總結(jié)、歸納和分析，形成了目前的調(diào)研報(bào)告。報(bào)告共分四個(gè)部分，第一部分歸納了南昌縣推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要做法，第二部分總結(jié)了南昌縣城鎮(zhèn)化的主要特征，第三部分從人的城鎮(zhèn)化視角重點(diǎn)分析了

農(nóng)民轉(zhuǎn)市民問(wèn)題，第四部分提出了一些判斷和啟示。需要說(shuō)明的是，城鎮(zhèn)化是涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的系統(tǒng)性問(wèn)題，囿于知識(shí)水平，本報(bào)告僅對(duì)南昌縣城鎮(zhèn)化情況進(jìn)行粗略地介紹和分析。從這個(gè)意義上講，與其說(shuō)本報(bào)告提出了解決問(wèn)題的方案，不如說(shuō)提出了一些較為重要的問(wèn)題。

一、南昌縣推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要做法

城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開(kāi)工業(yè)的騰飛和人口的聚集。南昌縣依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)，抓住東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，以工業(yè)化為先導(dǎo)，以制度環(huán)境為保障，采取政府主導(dǎo)的方式加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（一）依托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)快速工業(yè)化

與以往“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的散亂狀鄉(xiāng)村工業(yè)布局不同，南昌縣提出了“工業(yè)園區(qū)化、園區(qū)生態(tài)化”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)，大力發(fā)展小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、向塘現(xiàn)代物流區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。特別值得一提的是小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，該園區(qū)建立于2002年，規(guī)劃面積18平方公里，是江西省縣（市）中規(guī)模最大的工業(yè)園區(qū)。縣政府通過(guò)招商引資、工業(yè)搬遷等方式，將全縣的大型企業(yè)向園區(qū)聚集，并將其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的項(xiàng)目落地在該園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了園區(qū)的跨越式發(fā)展。目前，小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主要形成了汽車(chē)及零部件集群、食品飲料工業(yè)集群、電機(jī)電器工業(yè)集群、醫(yī)藥醫(yī)器工業(yè)集群、輕紡服裝工業(yè)集群、高新技術(shù)集群等多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群。截至2012年底，汽車(chē)及零部件產(chǎn)業(yè)已集聚5個(gè)整車(chē)項(xiàng)目及91家零部件企業(yè)，食品和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚100家企業(yè)，整個(gè)園區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值和主營(yíng)業(yè)務(wù)收入雙雙突破450億元大關(guān)。2012年8月小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)成為全省首家落戶(hù)縣域的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。

（二）加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)提高人口吸納能力

南昌縣著眼無(wú)縫對(duì)接南昌市城區(qū)，按照“積極推進(jìn)、突出重點(diǎn)、分類(lèi)指導(dǎo)、分級(jí)運(yùn)作”的原則，加快建設(shè)昌南新城，推進(jìn)蓮塘核心區(qū)、小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、象湖新城區(qū)和向塘現(xiàn)代物流區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)。一方面明確主次。明確了以縣城蓮塘、象湖新城為中心，向塘鎮(zhèn)為次中心，三江、塘南、蔣巷等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)，其他11個(gè)一般城鎮(zhèn)構(gòu)成三級(jí)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。另一方面注重特色。如蓮塘核心區(qū)定位為商貿(mào)經(jīng)濟(jì)繁榮、服務(wù)功能完善的商務(wù)行政片區(qū)，小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)定位為汽車(chē)品牌響亮、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的先進(jìn)制造片區(qū)，向塘現(xiàn)代物流區(qū)定位為市場(chǎng)體系發(fā)達(dá)、倉(cāng)儲(chǔ)配送成熟的現(xiàn)代物流片區(qū)，象湖新城區(qū)定位為景觀精致典雅、城市產(chǎn)業(yè)興起的商務(wù)人居片區(qū)，銀三角定位為集商務(wù)會(huì)所、休閑娛樂(lè)、體育運(yùn)動(dòng)、觀光度假、文化創(chuàng)意為一體的都市型展商貿(mào)休閑服務(wù)區(qū)。截至2012年底，南昌縣城鎮(zhèn)化率超過(guò)了500/0。

（三）通過(guò)制度創(chuàng)新破解土地、資金、社會(huì)保障難題

土地、資金、社會(huì)保障等問(wèn)題是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題，也是關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵所在。南昌縣通過(guò)開(kāi)展體制機(jī)制創(chuàng)新，努力破解這些難題。

1、關(guān)于土地問(wèn)題

缺少土地指標(biāo)是調(diào)研過(guò)程中地方政府反映最多的問(wèn)題。南昌縣采取了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、濱湖地區(qū)開(kāi)墾、征地拆遷等方式，努力破解用地指標(biāo)的制約。如2012年，南昌縣通

過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目共新增耕地1.8萬(wàn)畝；利用行政力量，推進(jìn)征地拆遷，共拆出工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地1.02萬(wàn)畝。這里以南昌縣東新鄉(xiāng)大洲村的農(nóng)民集中居住為例，簡(jiǎn)要介紹一下該村開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的做法。大洲村采取“村莊整體拆遷、村民集中安置”的方式，就是農(nóng)民上樓，宅基地交給政府。該村共有7個(gè)自然村，1000余戶(hù)居民，4000余人口。集中居住前共有建設(shè)用地1000畝左右，也就是說(shuō)平均每戶(hù)建設(shè)用地能達(dá)到1畝。村民入駐新社區(qū)人均一次性配給40mz住房和lOrri2的鋪面。對(duì)原有住房面積達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)民不另外支付；對(duì)原有住房面積超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的，給予超出部分每平米330-600元不等的補(bǔ)償。開(kāi)展新社區(qū)建設(shè)后，安置全部村民共占地260畝，共節(jié)約700多畝建設(shè)用地。這700多畝節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地就可以復(fù)墾后置換出城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，或者直接變更為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，用于發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。

2、關(guān)于資金問(wèn)題

與目前全國(guó)很多地方類(lèi)似，南昌縣通過(guò)搭建政府融資平臺(tái)的辦法，破解資金問(wèn)題。南昌縣建立了城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司、小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)投資發(fā)展有限公司、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司等3個(gè)投資公司，通過(guò)財(cái)政資金注入、項(xiàng)目運(yùn)作、發(fā)行債券等方式，努力破解重大重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金瓶頸。南昌縣還大力發(fā)展信用擔(dān)保，參與組建全省性的擔(dān)保公司，發(fā)展小藍(lán)投資擔(dān)保公司等，通過(guò)信用擔(dān)保的杠桿作用撬動(dòng)工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展資金。

3、關(guān)于社會(huì)保障問(wèn)題

對(duì)于一般農(nóng)戶(hù)，南昌縣按照國(guó)家和江西省的統(tǒng)一部署，實(shí)行了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，2012年農(nóng)民參保率達(dá)92%。對(duì)于人均耕地少于0.3畝的失地農(nóng)民，南昌縣出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)辦法，縣財(cái)政投入10億元、江西省財(cái)政配套2億元，通過(guò)農(nóng)民一次性繳費(fèi)或逐年繳費(fèi)等不同的辦法，將他們納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

二、南昌縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特征

通過(guò)對(duì)南昌縣的調(diào)研了解，我們認(rèn)為該縣的城鎮(zhèn)化具有如下三個(gè)方面的特征。

（一）工業(yè)化主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化

南昌縣通過(guò)大力推進(jìn)工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)獲得起飛，由一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣步人了工業(yè)大縣的行列。2012年，南昌縣地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)437.6億元，比2007年增長(zhǎng)了1.38倍，年均增長(zhǎng)18.9%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為9.7：65.3：25。第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為9.7%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占比65.3%，呈現(xiàn)出工業(yè)化中后期階段的明顯特征。工業(yè)化的快速發(fā)展為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了源源不斷的拉力，帶動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)村人口的吸納能力顯著增強(qiáng)。

（二）土地的快速城鎮(zhèn)化

隨著南昌縣城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市面積快速擴(kuò)張。南昌縣城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由2005年的22平方公里增加到2012年的60平方公里，以年均15.40/0的增幅向外擴(kuò)張。

（三）遲滯的人口城鎮(zhèn)化

與快速發(fā)展的工業(yè)化、土地城鎮(zhèn)化相比，南昌縣人口城鎮(zhèn)化速度明顯較慢。2012年，南昌縣戶(hù)籍人口101.9萬(wàn)人，城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口19.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口占全縣總?cè)丝诘谋戎?/p>

僅為19.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于500/0的城鎮(zhèn)化率，仍有大量的農(nóng)民工處于“候鳥(niǎo)式”的遷移狀態(tài)，“半城鎮(zhèn)化”特征非常明顯。

三、南昌縣農(nóng)民轉(zhuǎn)市民問(wèn)題分析

南昌縣人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后，亦即農(nóng)民轉(zhuǎn)市民嚴(yán)重不足。是城鎮(zhèn)戶(hù)籍的門(mén)檻太高，還是農(nóng)民自己不愿意轉(zhuǎn)？是農(nóng)民不夠理性，還是制度設(shè)計(jì)沒(méi)有到位？從實(shí)地調(diào)研的情況看，本文有以下幾點(diǎn)判斷：

（一）南昌縣城鎮(zhèn)落戶(hù)條件比較寬松

南昌市2012年下發(fā)了《關(guān)于深化戶(hù)籍管理制度改革加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的貫徹意見(jiàn)》。南昌縣按照這一意見(jiàn)的要求，大幅放寬了城鎮(zhèn)落戶(hù)條件。對(duì)于農(nóng)業(yè)戶(hù)口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，取消城鎮(zhèn)落戶(hù)指標(biāo)，達(dá)到條件，一律辦理；并降低了城鎮(zhèn)落戶(hù)門(mén)檻，以下四種類(lèi)型都可以辦理落戶(hù)：①在城鎮(zhèn)有商品房、二手房、房改房或自建房等居住房屋，均可辦理本人及配偶、未婚子女落戶(hù)；②配偶一方在城鎮(zhèn)，就可以申請(qǐng)配偶及未婚子女落戶(hù)城鎮(zhèn)；③父母申請(qǐng)就可投靠城鎮(zhèn)子女落戶(hù)城鎮(zhèn)；④在建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可落戶(hù)城鎮(zhèn)。

從以上南昌縣辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非條件來(lái)看，可以說(shuō)非常寬松。特別是對(duì)務(wù)工、經(jīng)商人員，只要有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃），就可以舉家辦理農(nóng)業(yè)戶(hù)口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。

（二）農(nóng)村居民落戶(hù)城鎮(zhèn)較少

南昌縣公安局提供了近年來(lái)農(nóng)轉(zhuǎn)非的情況統(tǒng)計(jì)表，見(jiàn)表1。

從表1可以看出，與南昌縣百萬(wàn)以上人口、近30萬(wàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的規(guī)模相比，全縣農(nóng)轉(zhuǎn)非總量卻很小，平均每年農(nóng)轉(zhuǎn)非總數(shù)為2097人，本省農(nóng)轉(zhuǎn)非數(shù)量?jī)H為914人，且農(nóng)轉(zhuǎn)非總量呈下降趨勢(shì)。特別是2012年南昌縣實(shí)行降低城鎮(zhèn)落戶(hù)門(mén)檻的政策以來(lái)，農(nóng)轉(zhuǎn)非數(shù)量不僅沒(méi)有出現(xiàn)快速增加，反而呈現(xiàn)了加速下降的趨勢(shì)。2012年農(nóng)轉(zhuǎn)非總數(shù)為1069人，省內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非為458人，分別比上年下降了38%和41%；2013年1-2月農(nóng)轉(zhuǎn)非總數(shù)為81人，省內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非僅為25人，繼續(xù)呈加速下降的態(tài)勢(shì)。

（三）農(nóng)民轉(zhuǎn)市民意愿較低

南昌縣農(nóng)轉(zhuǎn)非數(shù)量逐年下降，究其原因，就是農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)意愿低。據(jù)縣公安局在2012年對(duì)在縣城居住

表1：2007年以來(lái)南昌縣農(nóng)轉(zhuǎn)非情況

資料來(lái)源：南昌縣公安局一年以上，具有合法穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的100名農(nóng)民工落戶(hù)城鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查顯示，只有15%的農(nóng)民工愿意在城鎮(zhèn)落戶(hù)，85%不愿意在城鎮(zhèn)落戶(hù)。據(jù)調(diào)研組對(duì)50名農(nóng)民和農(nóng)民工的問(wèn)卷調(diào)查顯示，87%的樣本認(rèn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口對(duì)自己不重要或無(wú)所謂，僅13%認(rèn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口重要；40%選擇愿意落戶(hù)城鎮(zhèn)，60%明確表示不愿意落戶(hù)城鎮(zhèn)。據(jù)南昌縣東新派出所負(fù)責(zé)人介紹，轄區(qū)由于工業(yè)化快速推進(jìn)，建立了10萬(wàn)人的大社區(qū)，但轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民只有3000余人。南昌縣公安局負(fù)責(zé)人介紹，不僅農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)意愿低，每年還有一些大學(xué)生和上世紀(jì)90年代辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非的市民要求非轉(zhuǎn)農(nóng)。

（四）轉(zhuǎn)戶(hù)意愿低是因?yàn)椴粍澦?/p>

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，符合條件的農(nóng)民之所以不愿意轉(zhuǎn)戶(hù)，主要原因還是農(nóng)民對(duì)轉(zhuǎn)戶(hù)有顧慮，擔(dān)心城市的生活成本過(guò)高以及無(wú)法享受到農(nóng)村的各項(xiàng)福利⑤，在經(jīng)濟(jì)上不劃算。

據(jù)上面提到的南昌縣公安局農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)意愿調(diào)查⑥，在85個(gè)不愿轉(zhuǎn)戶(hù)的農(nóng)民工中，有53人認(rèn)為城市生活綜合成本過(guò)高，39人認(rèn)為城市就業(yè)狀況不穩(wěn)定、缺乏生活來(lái)源，44人擔(dān)心在城市落戶(hù)后，被收回農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地或林地承包權(quán)；49人擔(dān)心在城市落戶(hù)后，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不能參與集體利益分配；27人擔(dān)心在城市落戶(hù)后，無(wú)法享受農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，難以承擔(dān)城市看病費(fèi)用；24人擔(dān)心無(wú)法解決城市住房保障問(wèn)題；3人愿意到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)落戶(hù)而不愿意在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)。

農(nóng)民也向調(diào)研組細(xì)數(shù)了農(nóng)業(yè)戶(hù)口的種種好處：①有承包地，種田不用交稅，流轉(zhuǎn)后還有土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，每畝國(guó)家還有幾百元的種糧補(bǔ)貼；②有宅基地，可以自建房；③如果土地被征占了，可以享受高額補(bǔ)償；④實(shí)力雄厚一些的村集體還有分紅；⑤農(nóng)業(yè)戶(hù)口可以生二胎，超生罰款也比城里人少。關(guān)于城鎮(zhèn)戶(hù)口，農(nóng)民普遍認(rèn)為主要的好處就是孩子能接受城里的優(yōu)質(zhì)教育，但只要在城里租了房子，交一些借讀費(fèi)，也可以解決在城里念書(shū)的問(wèn)題。至于調(diào)研組提到的轉(zhuǎn)戶(hù)后可以享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題，農(nóng)民普遍提到現(xiàn)在為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)的單位很少，轉(zhuǎn)戶(hù)后往往只能參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，和目前農(nóng)村實(shí)行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)幾乎一樣，轉(zhuǎn)戶(hù)對(duì)農(nóng)民的福利影響不大。

總的來(lái)看，本文得到這樣一個(gè)結(jié)論，即在南昌縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)際價(jià)值和機(jī)會(huì)成本逐步升高⑦，附著在農(nóng)業(yè)戶(hù)口的各項(xiàng)福利逐步增加，而城鎮(zhèn)戶(hù)口含金量則相對(duì)較低，南昌縣域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶(hù)口的價(jià)值高出了城鎮(zhèn)戶(hù)口，城鄉(xiāng)福利呈現(xiàn)倒掛。

四、幾點(diǎn)判斷和啟示

圍繞南昌縣推進(jìn)城鎮(zhèn)化的探索與實(shí)踐，本文提出以下三點(diǎn)判斷和啟示，以期引發(fā)思考與討論。

（一）推進(jìn)城鎮(zhèn)化首先要有產(chǎn)業(yè)支撐，而不僅是城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大和形象提升

工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本論斷，也是世界各國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐的普遍規(guī)律。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口和勞動(dòng)力就不能有效聚集。靠行政力量強(qiáng)制推動(dòng)城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，就不可避免會(huì)出現(xiàn)“空城”、“鬼城”等偽城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。本文認(rèn)為，南昌縣抓住了產(chǎn)業(yè)發(fā)展這一“牛鼻子”，把城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)做實(shí)夯牢，為各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供了有益經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

南昌縣在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，全力打造以小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等為核心的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。本文認(rèn)為，這種通過(guò)行政推動(dòng)的方式，在較短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)資源要素向核心區(qū)聚集，有利于推進(jìn)企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展集約和技術(shù)集成，有助于形成縣域經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)極”，對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、布局較為分散的地區(qū)，是一種行之有效的辦法。但這一發(fā)展方式需要把握好兩個(gè)方面的問(wèn)題。第一，這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式極易導(dǎo)致繆爾達(dá)爾提到的“累積性因果循環(huán)效應(yīng)”，即產(chǎn)業(yè)核心區(qū)發(fā)展越來(lái)越快，而農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展越來(lái)越慢，出現(xiàn)縣域內(nèi)的區(qū)域差距越拉越大的問(wèn)題。因此，政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)核心區(qū)發(fā)展的同時(shí)，還要研究如何切好發(fā)展成果的蛋糕，建立起各區(qū)域間的良性互動(dòng)機(jī)制，盡可能避免縣域內(nèi)的地理二元結(jié)構(gòu)。二是注重集聚區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，擺脫因產(chǎn)能過(guò)剩和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)而陷入“低水平發(fā)展陷阱”。地方政府要積極轉(zhuǎn)變職能和觀念，著力優(yōu)化企業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，降低企業(yè)交易成本；要變“招

商引資”為“招商選資”，引導(dǎo)發(fā)展上中下游相互配套的產(chǎn)業(yè)集群，拒絕“三高”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，盡量避免影響地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的隱患。

（二）土地問(wèn)題本質(zhì)上是增值收益的分配問(wèn)題，不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)推進(jìn)城鎮(zhèn)化

開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、讓農(nóng)民上樓，客觀上促進(jìn)了土地的集約使用，也為工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展節(jié)約出了寶貴的土地指標(biāo)，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，也在全國(guó)很多地方推行。然而，在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，地方政府往往過(guò)度聚焦于獲得土地指標(biāo)和增值收益，而忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。從當(dāng)前國(guó)內(nèi)很多地方開(kāi)展增減掛鉤的實(shí)踐看，結(jié)果往往是良田變?yōu)橹械彤a(chǎn)田、農(nóng)民的宅基地和農(nóng)房變?yōu)榻?jīng)濟(jì)價(jià)值不高的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)住房。此外，上樓農(nóng)民還面臨著舉債上樓、生活成本提高、生產(chǎn)便利性下降等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。特別是對(duì)于土地用途改變后帶來(lái)的巨大增值收益，農(nóng)民完全被排除在外，沒(méi)有任何分配權(quán)利，客觀上導(dǎo)致了農(nóng)村資源的流出。因此，本文認(rèn)為，開(kāi)展增減掛鉤、農(nóng)民上樓，必須讓農(nóng)民有參與權(quán)和談判權(quán)，讓農(nóng)民參與游戲規(guī)則制定和利益分配，這樣才能體現(xiàn)城鄉(xiāng)公平和統(tǒng)籌發(fā)展。從南昌縣東新鄉(xiāng)大洲村的實(shí)際看，政府為農(nóng)戶(hù)配給了人均10m2的鋪面，這是一種有益的嘗試，但我們認(rèn)為這種參與方式還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。第一，這種方式只對(duì)緊鄰城鎮(zhèn)或工業(yè)區(qū)的新型社區(qū)有意義；第二，農(nóng)民對(duì)用途改變后的土地仍沒(méi)有任何權(quán)利。我們建議，可以借鑒東部一些地區(qū)的做法，在土地用途改變后，留有一部分土地給村集體，通過(guò)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的做法，讓農(nóng)民更大范圍、更深程度地分享土地增值收益。

（三）農(nóng)民轉(zhuǎn)市民是一連串的事，目前的關(guān)鍵是如何保障農(nóng)民在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)利益

農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)理性的，為利而來(lái)、為利而去，最看重的是實(shí)際利益。從南昌縣的實(shí)際看，在城鄉(xiāng)福利倒掛的現(xiàn)實(shí)背景下，可以預(yù)見(jiàn)，即使對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)不設(shè)置任何門(mén)檻，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)的意愿還是不強(qiáng)。因此，以剝奪農(nóng)民在農(nóng)村各項(xiàng)權(quán)益的人口城鎮(zhèn)化路徑很難行得通。我們認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題可以從兩個(gè)方面人手。一是明晰農(nóng)民在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)利，并以法律形式確定下來(lái)，具體包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員收益分配權(quán)等；二是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，可以對(duì)交易主體和交易用途等設(shè)置具體限制。如此以來(lái)，就可以打消農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城后關(guān)于農(nóng)村權(quán)益的種種顧慮，讓農(nóng)民“穿著衣服進(jìn)城”，“脫下衣服”也可以通過(guò)市場(chǎng)化的途徑得到相應(yīng)的補(bǔ)償，以補(bǔ)貼他們進(jìn)入城市的成本。此外，對(duì)于轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)的醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、住房等問(wèn)題，要做到制度全覆蓋，在此本文不再贅述。

作者：趙海

出處：《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》

單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

經(jīng)濟(jì)類(lèi)別：改革與發(fā)展

庫(kù)別：中經(jīng)評(píng)論子庫(kù)

第四篇：我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展面臨的困境及路徑選擇

我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展面臨的困境及路徑選擇近些年來(lái)，不同類(lèi)型的公共衛(wèi)生事件在農(nóng)村地區(qū)頻發(fā)不斷，不斷影響著廣大農(nóng)民的身心健康，給政府和農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)工作者帶來(lái)了前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。在新醫(yī)改方案的背景下，如何搶抓機(jī)遇，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)底和基石，最大限度減少各種疾病給農(nóng)民帶來(lái)的危害，是擺在各級(jí)政府和農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)管理者面前亟待解決的難題和挑戰(zhàn)，本文根據(jù)我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)狀，找出切實(shí)可行的解決對(duì)策與辦法，為我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展提供有效的理論依據(jù)。

一、農(nóng)村公共衛(wèi)生工作的戰(zhàn)略重要性

（一）農(nóng)村公共衛(wèi)生是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革迫切任務(wù)

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作比較薄弱，特別是農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展水平與飛速增長(zhǎng)的農(nóng)村健康需求水平及經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求不適應(yīng)的矛盾日漸突出。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》中提出，全面加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，完善以基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)體系的公共衛(wèi)生服務(wù)功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民逐步享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)；《意見(jiàn)》還指出，大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。進(jìn)一步健全以縣級(jí)醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。大力發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生，建立健全農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系，是醫(yī)改工作的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國(guó)家重大決策能否真正落實(shí)，實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)這一目標(biāo)需要解決的問(wèn)題。

（二）農(nóng)村公共衛(wèi)生是農(nóng)村衛(wèi)生和公共衛(wèi)生的交匯點(diǎn)

首先，農(nóng)村公共衛(wèi)生是農(nóng)村衛(wèi)生的重要組成部分。農(nóng)村衛(wèi)生關(guān)系到振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定和諧的大局，對(duì)提高全民族素質(zhì)具有重大意義。基層醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)、公共衛(wèi)生事業(yè)的延伸、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施，不斷豐富著農(nóng)村衛(wèi)生工作內(nèi)涵，使農(nóng)村衛(wèi)生工作內(nèi)容逐步多元化、規(guī)范化和科學(xué)化。當(dāng)前，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)政策，將加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生工作作為貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作精神的重要舉措來(lái)抓，說(shuō)明了農(nóng)村公共衛(wèi)生在農(nóng)村衛(wèi)生中占有舉足輕重的地位。其次，農(nóng)村公共衛(wèi)生是公共衛(wèi)生工作的網(wǎng)底。公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容很豐富，包括疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、慢病管理、精神衛(wèi)生、衛(wèi)生監(jiān)督、計(jì)劃生育等。因此，加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，必須充分考慮農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)，必須將精力和財(cái)力向基層領(lǐng)域傾斜，將更多的公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目向廣大農(nóng)村延伸，才能夠真正實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》中提到的促進(jìn)城鄉(xiāng)居民逐步享有均等化的公共衛(wèi)生服務(wù)。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展存在的主要困境

（一）農(nóng)村公共衛(wèi)生體系不健全，缺乏運(yùn)行保障機(jī)制

由于當(dāng)前對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生投入不足，補(bǔ)償機(jī)制不健全，使得農(nóng)村公共衛(wèi)生防控工作形勢(shì)嚴(yán)峻，疾病預(yù)防控制、婦幼保健、精神衛(wèi)生、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生以及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置等能力極為薄弱。從當(dāng)前了解的情況看，絕大部分農(nóng)村基層衛(wèi)生單位將工作的定位放在謀求生計(jì)上。為了生存，基層醫(yī)療單位依然走著以藥養(yǎng)醫(yī)的老路，缺乏足夠的精力和財(cái)力來(lái)發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)。這種現(xiàn)象在村衛(wèi)生室表現(xiàn)得尤為突出。絕大多數(shù)村衛(wèi)生室都沒(méi)有納入鄉(xiāng)村一體化管理，多為自負(fù)盈虧，主要靠開(kāi)展基本醫(yī)療業(yè)務(wù)創(chuàng)收，且收入十分有限。在公共衛(wèi)生方面的收益僅僅只有每個(gè)月的100 元左右。業(yè)務(wù)收入微薄及公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)貼不到位決定了村衛(wèi)生室一方面在人員配置上不足，大部分村衛(wèi)生室只有1～2 名村醫(yī)；另一方面要多看病，多創(chuàng)收，其結(jié)果是導(dǎo)致在公共衛(wèi)生服務(wù)上精力不足。當(dāng)前，能配備專(zhuān)職防疫保健醫(yī)生的村衛(wèi)生室麟角鳳毛。因此，從整體看，農(nóng)村公共衛(wèi)生體系網(wǎng)底功能弱化，缺乏開(kāi)展公共衛(wèi)生工作的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，主動(dòng)開(kāi)展公共衛(wèi)生工作的積極性不高。

（二）農(nóng)村衛(wèi)生人才極度缺乏，且配置不合理

由于農(nóng)村工作條件、工資待遇的限制，導(dǎo)致農(nóng)村衛(wèi)生人才嚴(yán)重不足。目前能長(zhǎng)期在農(nóng)村基層醫(yī)療單位工作的大學(xué)生很少，大部分是學(xué)歷不高，年齡偏大，知識(shí)技能掌握不夠的人員。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，從事公共衛(wèi)生工作的人員學(xué)歷偏低，未接受過(guò)公共衛(wèi)生或預(yù)防醫(yī)學(xué)等專(zhuān)業(yè)教育，且由于財(cái)政困難所導(dǎo)致的人員編制缺乏，使得很多應(yīng)該開(kāi)展的公共衛(wèi)生工作無(wú)法真正落到實(shí)處。

（三）農(nóng)村衛(wèi)生資源乏匱，醫(yī)療設(shè)施落后

首先，目前我國(guó)城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置和結(jié)構(gòu)尚不夠合理。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)80%的醫(yī)療資源集中在城市，其中2/3 集中在大醫(yī)院，基層衛(wèi)生服務(wù)和農(nóng)村衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村衛(wèi)生工作失去了集體經(jīng)濟(jì)的支撐，原有的衛(wèi)生籌資機(jī)制、辦醫(yī)形式以及農(nóng)民健康保障制度等受到影響。近年來(lái)，農(nóng)民健康水平提高緩慢，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)下降趨勢(shì)，城鄉(xiāng)衛(wèi)生狀況和居民健康水平的差距進(jìn)一步拉大，如農(nóng)村嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率均高于城市3倍，一些農(nóng)村地區(qū)重大傳染性疾病、地方病發(fā)病率和患病率居高不下，甚至死灰復(fù)燃。其次，在我國(guó)廣大農(nóng)村特別是貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村中，農(nóng)民普遍缺乏衛(wèi)生知識(shí)，自我保健意識(shí)淡薄，小病扛、大病拖的后果往往是小病拖成大病，大病導(dǎo)致勞動(dòng)力喪失，甚至傾家蕩產(chǎn)。因貧致病，因病返貧的惡性循環(huán)制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，正在變成中國(guó)城鄉(xiāng)的一個(gè)突出社會(huì)問(wèn)題，巨額醫(yī)療費(fèi)用或勞動(dòng)能力的喪失使許多人的生活水平降到貧困線(xiàn)以下。縣鄉(xiāng)村三級(jí)醫(yī)療防疫保健網(wǎng)本是我國(guó)衛(wèi)生體系的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在第一次農(nóng)村衛(wèi)生革命中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是三級(jí)保健網(wǎng)的樞紐，發(fā)揮著承上啟下的作用，承擔(dān)著預(yù)防保健、基本醫(yī)療等多項(xiàng)基本衛(wèi)生服務(wù)；村衛(wèi)生室是網(wǎng)底，在為村民群眾提供安全方便的常見(jiàn)病診治服務(wù)，在公共衛(wèi)生和預(yù)防保健方面發(fā)揮著重要作用。但是，上個(gè)世紀(jì)80年代以后，大批專(zhuān)業(yè)醫(yī)療人員從農(nóng)村返回城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人才大量流失。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力有限，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所獲的補(bǔ)助是越來(lái)越少，生存面臨危機(jī)。

第五篇：我國(guó)新型城鄉(xiāng)關(guān)系及城鎮(zhèn)化發(fā)展

我國(guó)新型城鄉(xiāng)關(guān)系及城鎮(zhèn)化發(fā)展

年級(jí)：2015級(jí)

專(zhuān)業(yè)：地理信息科學(xué) 姓名：楊旺

學(xué)號(hào)：2015013165

地理科學(xué)學(xué)院城市地理論文

我國(guó)新型城鄉(xiāng)關(guān)系及城鎮(zhèn)化發(fā)展

楊旺

（專(zhuān)業(yè)：地理信息科學(xué) 學(xué)號(hào)：2015013165）

摘要：城鄉(xiāng)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系中的重要關(guān)系之一，只有逐步改變傳統(tǒng)農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所固有的特征，不斷調(diào)整歷史上形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)分割格局，才有可能從根本上克服作為各自獨(dú)立的城市系統(tǒng)與農(nóng)村系統(tǒng)所必然產(chǎn)生的一系列矛盾，并為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展開(kāi)辟?gòu)V闊的前景，而經(jīng)過(guò)近六十年的發(fā)展和不斷調(diào)整，我國(guó)已形成了新型城鄉(xiāng)關(guān)系。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系新型城鎮(zhèn)化城市化農(nóng)村

China's new urban and rural relations and the development of

urbanization

Yang Wang(subject: Geographic Information System，Number.: 2015013165)Abstract: the relationship between urban and rural areas is one of the important relationship of economic and social relations, only to gradually change the traditional countryside and rural economy inherent characteristics, constantly adjust the formation of the division of urban and rural economic and social structure in the history, it can be possible to fundamentally overcome as a separate city system and rural system inevitably produces a series of contradictions, and coordinated development of the whole economic and social system in broad prospects.After nearly 60 years of development and continuous adjustment, our country has formed a new type of relations between urban and rural areas.Key words: urban-rural relations new urbanized urban rural areas

引言

城鄉(xiāng)關(guān)系是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)諸種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系中的重要關(guān)系之一，它廣泛存在于城市和鄉(xiāng)村之間的相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯(lián)系與互動(dòng)關(guān)系,是一定社會(huì)條件下政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、階級(jí)關(guān)系等諸多因素在城市和鄉(xiāng)村兩者關(guān)系的集中反映。城鄉(xiāng)關(guān)系是

地理科學(xué)學(xué)院城市地理論文

社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)大分工的產(chǎn)物，自城市產(chǎn)生后，城鄉(xiāng)關(guān)系便隨之而產(chǎn)生。城鄉(xiāng)關(guān)系的是否協(xié)調(diào)，直接影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否健康發(fā)展。在新中國(guó)成立之后，城鄉(xiāng)關(guān)系在黨的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中不斷的進(jìn)行調(diào)整，逐步形成了城鄉(xiāng)一體化的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

一.城鄉(xiāng)關(guān)系與城市化的關(guān)系

從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度講,城鄉(xiāng)關(guān)系與城市化（城市化是一個(gè)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的自然歷史過(guò)程。它表現(xiàn)為人口向城市集中,城市數(shù)量的增加、規(guī)模的擴(kuò)大,以及城市現(xiàn)代化水平的提高,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革并獲得巨大發(fā)展的空間表現(xiàn),是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的綜合體現(xiàn)。）是一種相互影響的正向關(guān)系

[8][20]

。當(dāng)城市與鄉(xiāng)村之間消除對(duì)抗,將關(guān)系調(diào)整為協(xié)調(diào)、平衡、融合的分工協(xié)作、共同發(fā)展的關(guān)系時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)就能較快的健康發(fā)展,并由此推動(dòng)城市化的快速發(fā)展。反之亦然。這是因?yàn)?在一定區(qū)域內(nèi)，城市和其相鄰的鄉(xiāng)村共同組成一個(gè)區(qū)域系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中,城市和鄉(xiāng)村是一種相互依存、相互影響的關(guān)系，這種依存和影響關(guān)系通過(guò)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、技術(shù)信息等具體方式表現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，城市與鄉(xiāng)村在資源上的互補(bǔ)性，在生態(tài)上的共生性,在經(jīng)濟(jì)上、發(fā)展上的相依性，也決定了二者在發(fā)展變遷上的互動(dòng)共進(jìn)關(guān)系是不可分割的。

城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村的發(fā)展相互影響，二者任何一方的發(fā)展或滯后都會(huì)影響到另一方。在區(qū)域內(nèi)，城市的發(fā)展變化，取決于自身以外的其他地域，主要是廣大鄉(xiāng)村的支持力度。鄉(xiāng)村的發(fā)展雖然處于被動(dòng)地位，但它卻是一個(gè)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)，是推動(dòng)城市發(fā)展的基礎(chǔ)。在一定區(qū)域內(nèi)，鄉(xiāng)村的發(fā)展除了自身必須具備的條件外，與之相互依存的城市的輻射、擴(kuò)散作用起著舉足輕重的作用。城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展和融合增長(zhǎng),其結(jié)果便是鄉(xiāng)村的繁榮和城市化的快速發(fā)展。

近代中國(guó)城鄉(xiāng)間的矛盾對(duì)立

[18]

關(guān)系的存在并日漸加劇,造成廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的殘破和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的貧困，導(dǎo)致近代城市的畸形發(fā)展和近代中國(guó)城市整體發(fā)展水平受到諸多制約，使近代中國(guó)城市化發(fā)展無(wú)法得到必要的物質(zhì)基礎(chǔ)支撐，從而不可能健康、快速地得到發(fā)展。在認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題之后，在黨的不斷實(shí)踐中新型城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸走進(jìn)人們的視野，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)再發(fā)展提供了平臺(tái)。

二.建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系面臨的突出問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益和勞動(dòng)權(quán)益缺乏保護(hù)

城鎮(zhèn)化發(fā)展本是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要載體，是實(shí)現(xiàn)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要手段。但是，地理科學(xué)學(xué)院城市地理論文

一些地方不僅沒(méi)有將城鎮(zhèn)化作為實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的土壤，反而將城鎮(zhèn)化當(dāng)做解決城市擴(kuò)張和建設(shè)用地緊缺的手段，為了地方政府的土地財(cái)政和少數(shù)人的利益，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展變成了“以城吃鄉(xiāng)”，形成對(duì)農(nóng)民利益的剝奪。這種剝奪突出體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)民的土地使用權(quán)益遭到侵蝕，集體土地的終極所有者權(quán)利缺乏實(shí)質(zhì)性保護(hù)，農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)承包權(quán)得不到尊重，農(nóng)村建設(shè)用地不能同市同價(jià)，市場(chǎng)將農(nóng)村和農(nóng)民分割開(kāi)，不能將龐大的農(nóng)村生產(chǎn)要素的發(fā)展動(dòng)力充分釋放出來(lái)。二是作為城市建設(shè)主力軍的農(nóng)民工權(quán)益缺乏保護(hù)，由于城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度、以及區(qū)域隔絕的社會(huì)保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力不能充分享受城市社會(huì)的福利，這些問(wèn)題不僅嚴(yán)重挫傷農(nóng)民積極性，阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，而且成為影響社會(huì)安定和諧的重要因素。

（二）農(nóng)村公共資源和基本公共服務(wù)的缺失

從糧食生產(chǎn)上看，耕地?cái)?shù)量日趨減少、水資源短缺加劇，種糧成本快速增長(zhǎng)，糧食價(jià)格的并無(wú)明顯增長(zhǎng)，農(nóng)民種糧比較收益不高，保障糧食安全的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，保障糧食安全的能力不寬裕。從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度，交通、電力、與通訊和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施總量和規(guī)模較小、水平較低，基本設(shè)施及配套的功能陳舊、老化、落后甚至失效的問(wèn)題比較明顯，等級(jí)化、現(xiàn)代化、綜合化、系統(tǒng)化程度較低，抗御大災(zāi)大害的能力和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載力較弱。從教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)看，農(nóng)村基本公共服務(wù)與城市比較還有較大差距，城鄉(xiāng)之間師資力量、教學(xué)硬件設(shè)施和水平、醫(yī)療衛(wèi)生硬件設(shè)施和水平、公共衛(wèi)生服務(wù)能力、社會(huì)保障覆蓋率和社會(huì)保障水平都存在很大差別。

構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須著力解決農(nóng)村公共資源和基本公共服務(wù)領(lǐng)域的欠賬，迅速縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)能力的差距，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)資源配置和基本公共服務(wù)的均等化。[7]

（三）支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)治理的人力資源匱乏

我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路不僅是生產(chǎn)足夠維系我國(guó)人口穩(wěn)步的糧食和農(nóng)產(chǎn)品，更要不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)效率，為在未來(lái)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提高競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的人力資源體系提出了空前的高要求。但就目前而言，我國(guó)農(nóng)村人力資源的發(fā)展態(tài)勢(shì)卻是與這種發(fā)展要求相差甚遠(yuǎn)。一是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)較低，農(nóng)村勞動(dòng)力資源中，文盲和中小學(xué)文化的人群幾乎占到90%左右。二是從事農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的人才規(guī)模和質(zhì)量都有差距，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求。三是農(nóng)村勞動(dòng)力

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大量外出務(wù)工，留守人口基本為老弱病殘，農(nóng)村人口空心化進(jìn)而帶來(lái)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化和農(nóng)村社會(huì)治理的空心化。導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)越來(lái)越喪失內(nèi)生獲得秩序的能力，惡化了農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，對(duì)村民自治產(chǎn)生消極影響，使得農(nóng)村自治有效性不足，政治治理弱化，無(wú)法有效提供公共服務(wù)，最終加劇農(nóng)村兩極分化，放大農(nóng)村社會(huì)的衰敗。

（四）農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)

城鄉(xiāng)之間存在不同的生產(chǎn)要素，它們?cè)趨^(qū)際間的自由流動(dòng)，能夠改變地區(qū)要素的不足，提高區(qū)域生產(chǎn)效率并促進(jìn)區(qū)際經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)合作。但就近幾年而言，生產(chǎn)要素在我國(guó)農(nóng)村和城市之間的流動(dòng)呈現(xiàn)出單向凈流出的態(tài)勢(shì)，以土地為代表的生產(chǎn)資料單向凈流失，對(duì)農(nóng)地特別是耕地的占用，已經(jīng)危及到國(guó)家糧食安全。

（五）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城市的趨同化

小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)著鄉(xiāng)村居住條件發(fā)生著變化，傳統(tǒng)的分散式居住方式越來(lái)越多的被遷村并點(diǎn)，集中式農(nóng)村社區(qū)逐步取代過(guò)去分散的村落，這種農(nóng)村生活方式的巨大變遷，推動(dòng)著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，并幫助農(nóng)民迅速融入到現(xiàn)代化。但是農(nóng)村社區(qū)畢竟不同于城市社區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性、農(nóng)村居民的族群特征、農(nóng)村社會(huì)的生活習(xí)俗以及農(nóng)村基層社會(huì)的治理模式都和城市存在巨大差別，即便是集中式居住，農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)在社會(huì)管理、社區(qū)自治、社區(qū)文化等許多方面也需要因地制宜，采取不同的建設(shè)和管理方式。而現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中普遍存在社區(qū)規(guī)模過(guò)大，人均占地標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。部分地方把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化誤解為城鄉(xiāng)發(fā)展一樣化，忽視了農(nóng)村和城市的本質(zhì)區(qū)別和功能互補(bǔ)。農(nóng)村社區(qū)的定位沒(méi)有充分考慮農(nóng)民的生活需求。為農(nóng)民的生活和農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)了不便。

三.為建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的改革要點(diǎn)

（一）土地政策改革實(shí)現(xiàn)保護(hù)

土地是農(nóng)村的重要資源，同樣也是農(nóng)民賴(lài)以生存的根本，但在城市化進(jìn)程中土地問(wèn)題確實(shí)矛盾突出。因此，在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程中我們要不斷完善和改革城鄉(xiāng)土地制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化。實(shí)施土地政策改革保護(hù)，一保耕地，二保發(fā)展，三保權(quán)益。推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化，地定權(quán)、農(nóng)民定性；農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用；家中有地，進(jìn)退有據(jù)；土地收益，城鄉(xiāng)共享。農(nóng)村政策制度的改革創(chuàng)新需要加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用和集體建設(shè)用地確權(quán)發(fā)證。

（二）保護(hù)農(nóng)民非農(nóng)方面權(quán)益

農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的重點(diǎn)在非農(nóng)方面權(quán)益的保護(hù)，將就業(yè)、教育及培訓(xùn)、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保

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障作為農(nóng)民在非農(nóng)方面的基本權(quán)益予以保障，避免和杜絕以戶(hù)籍、土地為名剝奪農(nóng)民現(xiàn)有和應(yīng)有權(quán)利。大力提高農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入比重，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地流轉(zhuǎn)保值增值，形成農(nóng)民家庭性收入為基礎(chǔ)、工資性收入為重點(diǎn)、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入快速增加的農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制。

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的落后給居民生活帶了很大程度上的不便，造成農(nóng)村環(huán)境不斷惡化的現(xiàn)象。中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路就是加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入。共享資源，均等資源。對(duì)于人們生活重要的交通，通信，電力等加強(qiáng)建設(shè)，不能滿(mǎn)足于眼前，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光。不光有基礎(chǔ)的建設(shè)更要讓農(nóng)民享有更高的生活享受，逐漸實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)均等一體化。

（三）以城帶鄉(xiāng)，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路

黨的十八大提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

[8]

中國(guó)特色新型城市化道路是根據(jù)對(duì)中國(guó)過(guò)去那種高消耗、高污染、城鄉(xiāng)二元分割、不具備新型特色的城鎮(zhèn)化模式進(jìn)行改革；與我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際相狀相結(jié)合，選擇一條與我國(guó)情符合的城鎮(zhèn)化道路建設(shè)；要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，做到以人為本，全面統(tǒng)籌，兼顧工業(yè)、信息以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的全面發(fā)展，以科學(xué)為依據(jù)，以和諧為目標(biāo)，采取高效的模式，朝著城鄉(xiāng)一體的方向，保證大中小城市以及小城鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。要以節(jié)約型城市建設(shè)為發(fā)展目標(biāo)，全面提升各種資源的有效利用率，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，發(fā)展大城市規(guī)模，并帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)，形成輻射效果，堅(jiān)持以生態(tài)文明的理念為發(fā)展的根本核心，全面提升城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的承載能力，做到生產(chǎn)、發(fā)展、環(huán)保、生活的協(xié)調(diào)性發(fā)展。

四.新型城鄉(xiāng)關(guān)系的“四新”特點(diǎn)

新型城鄉(xiāng)關(guān)系與傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關(guān)系相比，新型城鄉(xiāng)關(guān)系的“新”在階段、理念、制度、途徑等諸方面均有體現(xiàn)，具有很多鮮明的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)：一是由城鄉(xiāng)分離與對(duì)立向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變的新階段；二是由“城鄉(xiāng)分治”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變的新理念；三是由“城鄉(xiāng)二元化”向“城鄉(xiāng)一元化”轉(zhuǎn)變的新制度；四是由“城市片面發(fā)展”向“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”轉(zhuǎn)變的新途徑。[4]

（一）新階段

城鄉(xiāng)關(guān)系主要是指城市和鄉(xiāng)村之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的關(guān)系，其在社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)出不同方式。城鄉(xiāng)融合即“結(jié)合城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)而

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避免兩者的偏頗和缺點(diǎn)”，世界上大部分國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展都經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對(duì)立、城鄉(xiāng)差別縮小在到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程。而我國(guó)自十六大以來(lái)逐步確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化等一系列重大舉措，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

（二）新理念

理念是靈魂，指導(dǎo)人的行為，馬克思認(rèn)為，城鄉(xiāng)關(guān)系的最終發(fā)展是“城鄉(xiāng)融合”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)城市的政策，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展遲滯，因此，“城鄉(xiāng)二元”發(fā)展必須向“城鄉(xiāng)一元”發(fā)展轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也成為一種必然趨勢(shì)。黨的十六大以后，我國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新高度，改變了“城鄉(xiāng)分治”的觀念，跳出了“從城市看城市，從農(nóng)村看農(nóng)村”的思維定式，處理城鄉(xiāng)關(guān)系的理念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思路也已開(kāi)始形成。黨的十八大提出“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”，將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

（三）新制度

改革開(kāi)放前我國(guó)實(shí)行的是以戶(hù)籍制度為核心、以城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制為特征的城鄉(xiāng)二元體制。城鄉(xiāng)發(fā)展二元化的癥結(jié)在于制度的二元，為解決城鄉(xiāng)制度的二元問(wèn)題，需要完善城鄉(xiāng)一元化戶(hù)籍管理制度，建立戶(hù)籍跟著人口走、戶(hù)口登記地與實(shí)際居住地統(tǒng)一的戶(hù)籍管理制度，充分保障城鄉(xiāng)居民平等享受一切權(quán)益；要完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，健全和完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障一體化體系，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷及生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)方面享受同樣的政策；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，使其達(dá)到城鎮(zhèn)低保水平，進(jìn)城落戶(hù)并符合城鎮(zhèn)低保條件的，可與城鎮(zhèn)低保戶(hù)享受同等待遇。

（四）新途徑

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑。新時(shí)期的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，在社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略上將城市、農(nóng)村視為一個(gè)整體，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展成果，逐漸消除城鄉(xiāng)差別，最終融為一體。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化既要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，又要推進(jìn)城鎮(zhèn)化。從促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，新農(nóng)村不在單純的強(qiáng)調(diào)加快城市化，而是要實(shí)行城市支持農(nóng)村的策略，改變以往過(guò)分注重城市發(fā)展導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的狀況，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑，新型城鎮(zhèn)化的核心也不在是以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以及生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，通過(guò)加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)

地理科學(xué)學(xué)院城市地理論文

共同富裕。

五．總結(jié)

綜上所述，我國(guó)的特殊國(guó)情和歷史教訓(xùn)決定了我們?cè)诩涌斐鞘鞋F(xiàn)代化建設(shè),促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城市化水平不斷提高的同時(shí),必須充分發(fā)揮城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文化中心的輻射作用,將先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、技術(shù)、生產(chǎn)方法、信息和高級(jí)管理組織及時(shí)轉(zhuǎn)送到農(nóng)村去,促進(jìn)農(nóng)村的技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展;同時(shí),為農(nóng)村提供必需的工業(yè)品、文化、教育、咨詢(xún)服務(wù)等,促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式的現(xiàn)代化變革和生活水平的提高。概括地講,我們必須下大力氣解決好農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題，不解決好農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題,沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化,城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中所需的原料、市場(chǎng)、勞動(dòng)力、用地空間,以及糧食、副食品等就無(wú)法得到充足的保障,工業(yè)化、現(xiàn)代化勢(shì)必成為一句空話(huà)。中國(guó)的發(fā)展與進(jìn)步,必須建立在城鄉(xiāng)同步協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的基礎(chǔ)之上。任何忽視農(nóng)業(yè),忽視鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的做法,都將影響我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和城市化的發(fā)展進(jìn)程。只有堅(jiān)持以城市為中心,以集鎮(zhèn)為紐帶,以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)融合,互惠互利,互相促進(jìn)的發(fā)展方針,才能最終取得城市與鄉(xiāng)村的共同繁榮和城市化的健康、快速發(fā)展。

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