第一篇：國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案簡析

國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案簡析

時間：2015-03-20 14:10:20 來源：城市化雜志

作者：顧晴

為貫徹落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(中發(fā)〔2014〕4號)和《關于落實中央經(jīng)濟工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議主要任務的分工方案》(中辦發(fā)〔2014〕7號)，按照國家發(fā)展改革委等11部門《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1229號)的有關要求，經(jīng)部門聯(lián)審和專家評審，同意將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮(zhèn))列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。隨即，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》（以后簡稱《試點方案》）出臺。

一、試點方案內容簡概

《試點方案》主要內容：一是明確了江蘇、安徽和寧波等64 個試點地區(qū)名單。二是著重闡述了試點的五大領域，包括探索建立農村轉移人口市民化成本分攤機制，完善多元化城鎮(zhèn)化投融資體制，改革農村宅基地制度，建立新型行政管理模式，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制。

凝聚《試點方案》，其可能將帶來四大改變：一是試點地區(qū)公共服務均等化步伐會加快。二是試點地區(qū)地方債券發(fā)行和PPP [1]。融資進程會加快。三是試點地區(qū)農地制度改革會加快。四是試點地區(qū)行政管理體制和財權事權變革會加快。

[1] PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

[2] 城鎮(zhèn)化率是反映城鎮(zhèn)化水平高低的重要指標，通常情況下用一個地區(qū)居住在城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總人口的比例來表示。即城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/總人口×100%

二、試點方案時間數(shù)據(jù)解析

試點時間分為三個階段，2014 年底前開始試點，并根據(jù)情況不斷完善方案，到 2017 年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗；2018—2020 年，逐步在全國范圍內推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗。可見表1。

[3] 建制鎮(zhèn)：建制鎮(zhèn)即“設鎮(zhèn)”，是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設立的鎮(zhèn)。建鎮(zhèn)的條件在不同國家有不同規(guī)定；在同一國家，對不同地區(qū)和在不同發(fā)展階段都有相應規(guī)定。中國建制鎮(zhèn)自北魏開始逐步形成，經(jīng)過調整時期、衰落時期、恢復時期、發(fā)展時期。按照建鎮(zhèn)標準，搞好規(guī)劃，合理布局，使小城鎮(zhèn)建設真正起到促進城鄉(xiāng)物資交流和經(jīng)濟發(fā)展的作用。隨著建制鎮(zhèn)的增長，也說明中國國民經(jīng)濟得到持續(xù)的高增長，從而進一步推動中國城市化進程。

[4] 城市化過程曲線：美國城市學者諾瑟姆1975前提出了“城市化過程曲線”，也就是將一個國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)人口占總人口比重的變化過程概括為一條稍微拉平的S形曲線，并把城市化過程分為3個階段，即城市水平較低、發(fā)展較慢的初期階段，人口向城市迅速聚集的中期加速階段和進入高度城市化以后城鎮(zhèn)人口比重的增長又趨緩慢甚至停滯的后期階段。初期階段：城市化水平達到10%就表明城市化進程開始啟動，該階段城市人口占區(qū)域總人口的比重低于25%。加速階段：城市人口占區(qū)域總人口的30%以上，人口開始大量進入城市，城市人口占區(qū)域總人口的比重達到60%-70%。穩(wěn)定階段：城市人口占區(qū)域總人口的比重達到60%以上后，城市人口增長速度趨緩甚至出現(xiàn)停滯，并有可能出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。

從表1可以看到，2013年64個試點地區(qū)的城鎮(zhèn)化率（按照統(tǒng)計局口徑，以常住人口為例）最低為河南省蘭考縣32%，最高為廣東省東莞市89%，其中城鎮(zhèn)化率30%以上的有34個地區(qū)，城鎮(zhèn)化率60%以上的有28個地區(qū)。用“城市化過程曲線”[4]分析可得，64個試點地區(qū)，一半以上地區(qū)已進入加速階段，其他均處于穩(wěn)定階段。到試點結束的2020年，64個試點地區(qū)中76%的城市將進入穩(wěn)定階段，其余地區(qū)也均步入加速階段。

由此可見，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，是產業(yè)結構升級、農村人口向城市轉移、生產方式由鄉(xiāng)村型向城鎮(zhèn)型轉化的綜合過程。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變。建立城鎮(zhèn)化質量評價指標體系，與推進新型城鎮(zhèn)化的內在要求是相一致的。

三、江蘇試點2000-2013年實例簡析

以筆者家鄉(xiāng)江蘇為例，2000年以來，江蘇城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步增加，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，是城鎮(zhèn)化快速推進的階段。全省城鎮(zhèn)人口由2000年的3040.81萬人增加到2013年的5090.1萬，其中2007年突增4000萬人，2013年突破5000萬人。2000年以來，全省城鎮(zhèn)人口年均增加157.63萬，年均增加4.04%。從城鎮(zhèn)化水平看，2000年以來全省城鎮(zhèn)化率快速增長，連續(xù)突破50%、60%大關，進入城鎮(zhèn)化加速的后期階段。從發(fā)展趨勢看，全省城鎮(zhèn)人口比重由2000年的41.5%上升到2013年的64.1%，上升了22.6個百分點，平均每年上升1.66個百分點，該時期也是歷史上江蘇人口城鎮(zhèn)化速度最快時期。

可見下圖

四、力行新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案的必要性

城鎮(zhèn)是高密度的居住體，簡單地說，就是單位土地上集聚了更多的人口，集聚了更多資源的能量，集聚了更多的投資。當前，正處于城鎮(zhèn)化進程發(fā)展的關鍵節(jié)點，自身實踐和國內外城市發(fā)展歷史已經(jīng)表明，以往“攤大餅”的模式無助于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，因此，要盡快向城鎮(zhèn)化的新階段轉型。

（一）城市定位以生態(tài)文明及可持續(xù)發(fā)展理念為核心

在城市規(guī)劃和產業(yè)建設層面明確設定城市自身定位。摒棄掉城鎮(zhèn)化建設過程中“重硬件，輕軟件”、“重地上，輕地下”、“重面子，輕里子”、“重外延，輕內在”的弊病。從過去“重規(guī)模、重外延、重擴張”的模式轉變?yōu)楦嗟刂塾谔岣叱鞘邪l(fā)展質量。按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城市建設用地集約化程度和生態(tài)水準。環(huán)境是衡量城市競爭力的核心要素，是城市最重要的戰(zhàn)略資源，提升城鎮(zhèn)化的質量，首要的就是改善城市的生態(tài)環(huán)境質量。要把生態(tài)文明的理念，貫穿城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過程。近幾年長時間彌漫在華北上空的霧霾天氣再一次讓我們切身體會到了治理環(huán)境的緊迫感，堅持綠色、低碳、生態(tài)、智慧發(fā)展，積極發(fā)展以節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，堅持科學發(fā)展和合理保護并重，切實提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量。

（二）多層次城鎮(zhèn)體系協(xié)調發(fā)展，注重小城鎮(zhèn)建設，強化中心鎮(zhèn)作用

城鎮(zhèn)系統(tǒng)是由實體性的城鎮(zhèn)系統(tǒng)共同構成的地域空間，在城鎮(zhèn)系統(tǒng)中，各級城鎮(zhèn)相互關聯(lián)、相互協(xié)調、相互補充，每一層級城鎮(zhèn)在其中的作用都不可或缺，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，既要重視中心城市的建設，也要重視小城鎮(zhèn)的建設。小城鎮(zhèn)介于中心城市與農村之間，既有城市的部分功能，又能與農業(yè)生產緊密聯(lián)系，可起到城鄉(xiāng)物資交流、信息傳遞的紐帶作用，可充分利用農村原料和能源，發(fā)展農副產品加工業(yè)，調整農村經(jīng)濟結構，達到以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，同步發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟的目的。要從全面角度進行通盤考慮，堅持突出重點，打破均衡推進小城鎮(zhèn)建設的發(fā)展模式，集中力量，梯次推進，有選擇、有步驟地優(yōu)先發(fā)展重點城鎮(zhèn)，要根據(jù)各地特色，從產業(yè)基礎、配套條件、文化傳統(tǒng)出發(fā)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成各具特色、豐富多彩的中心鎮(zhèn)發(fā)展格局。

（三）優(yōu)化結構，加大產業(yè)支撐力度

推進新型城鎮(zhèn)化建設離不開產業(yè)發(fā)展，加快經(jīng)濟產業(yè)結構轉型與優(yōu)化，是國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎，也是城鎮(zhèn)化建設的根本動力。因此我們要把推進城鎮(zhèn)化與構建現(xiàn)代產業(yè)體系、優(yōu)化產業(yè)結構有機結合起來，走新型工業(yè)化道路。通過資源整合和優(yōu)化配置，聚集人力資源，促使企業(yè)形成充分競爭，增強創(chuàng)新動力和能力，提高科技進步與經(jīng)營管理水平，推動工業(yè)變大變強。城鎮(zhèn)化聚集產業(yè)，特別是服務業(yè)，影響著產業(yè)結構升級。城鎮(zhèn)化帶來的人口聚集和產業(yè)聚集，推動服務業(yè)的發(fā)展，從而使服務業(yè)范圍拓展、規(guī)模擴大、質量提高，最終改變服務業(yè)發(fā)展滯后的局面。我們要以推進新型城鎮(zhèn)化為抓手，在壯大傳統(tǒng)產業(yè)的同時，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，確立城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的主導產業(yè)、支柱產業(yè)、配套產業(yè)和服務產業(yè)，提高產業(yè)之間的關聯(lián)度，使工業(yè)和第三產業(yè)成為推進城鎮(zhèn)化的動力源泉和物質基礎，加快產業(yè)發(fā)展和產業(yè)集聚，有效地支撐和推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（四）進一步完善城鎮(zhèn)基礎設施

基礎設施作為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的硬件支撐系統(tǒng)，在很大程度上決定了城鎮(zhèn)發(fā)展的容量與空間，也直接關系到城鎮(zhèn)的經(jīng)濟、社會發(fā)展及居民生活水平的提高。一是加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，城鎮(zhèn)的道路、排水、電力、通訊等配套要齊全，園林綠化、污水治理、垃圾整治要同步進行。二是加大城鎮(zhèn)環(huán)境治理力度，徹底轉變“重建輕管”的觀念，大力整治環(huán)境“臟、亂、差”，著力加強對建筑、市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、市場監(jiān)督、交通等方面的管理。努力把小城鎮(zhèn)建設成為布局合理、特色明顯、經(jīng)濟發(fā)達、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的現(xiàn)代化小城市。

新型城鎮(zhèn)化綜合試點“試”什么

時間：2015-03-20 14:15:59 來源：城市化雜志

作者：武鳳珠

自十八大明確提出走“中國特色新型城鎮(zhèn)化”道路的新要求后，“新型城鎮(zhèn)化”就成為輿論關注的焦點。“新型城鎮(zhèn)化”“新”在哪里？這條路該怎么走？2015年2月4日，國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，確定在江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮(zhèn)）開展試點。那么，試點究竟要“試”些什么？

一試 農村轉移人口市民化成本分攤機制

2014年7月30日，國務院出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”，“努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。這次戶籍改革的目標是，到2020年，讓1億農業(yè)人口實現(xiàn)“城市夢”。而僅在新型城鎮(zhèn)化綜合試點省之一的江蘇，就有800萬農民有望在6年內落戶城市。

《中國農民工市民化——社會成本視角的研究》作者張國勝博士認為，“目前，農民工市民化進展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本。”

就農業(yè)轉移人口市民化的成本，江蘇省財政廳的測算數(shù)據(jù)是：農業(yè)轉移人口市民化僅社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障）和保障性住房、就業(yè)及子女教育四項，就需要3—4萬元／人的成本；若以人均3萬元計算，那么800萬待落戶轉移人口需要地方財政新增投入2400億元。

怎樣解決這樣一筆高額成本？安徽、江蘇、福建晉江、廣東東莞等多個試點都原則性地提出了政府合理負擔、企業(yè)依法負擔和個人自愿負擔的成本分擔機制。其中，江蘇省提出了三條具體的路徑：

第一，建立規(guī)范的政府舉債融資體制，構建多元化城市基礎設施和公益設施建設等投融資機制；重點探索通過政府和社會資本合作（PPP）等方式參與城鎮(zhèn)化項目建設的有效途徑，規(guī)范和鼓勵企業(yè)通過PPP等模式進入公用事業(yè)特許經(jīng)營領域。——分化政府公共設施建設的負擔；

第二，初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度；創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理制度，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉激勵機制，引導土地向新型農業(yè)經(jīng)營主體流轉；創(chuàng)新農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展體制機制，到2020年全省新型農業(yè)經(jīng)營主體適度規(guī)模經(jīng)營比重達到60%。——通過土地流轉提高農村土地的經(jīng)濟效益；

第三，創(chuàng)新城市群區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，探索形成以科學合理調整行政區(qū)劃為基礎的層級少、機構精、效率高、成本低的城市設置機制；調整擴容發(fā)展兩至三個大中城市，可以考慮通過縣市改區(qū)成為大中城市，如此可整合提升區(qū)域基礎設施、公共資源的利用效率，增強對周邊的輻射帶動能力。

對于常住轉移人口，江蘇省將只保障“基本公共服務”，使進城農業(yè)人口能夠公平、公正地享受醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、子女義務教育等市民待遇，居民購房、就業(yè)培訓、社會保險等則需要企業(yè)和個人承擔部分費用。

二試 完善多元化城鎮(zhèn)化投融資體制

據(jù)專家測算，2014—2016年我國城鎮(zhèn)化投融資總需求將達到25萬億元，其中資金缺口達11.7萬億元。致力于中國城鎮(zhèn)化研究的聯(lián)合智庫——“城市中國計劃”發(fā)布的《探索更為高效的地方政府投融資模式》項目報告也指出，在未來城鎮(zhèn)化過程中，如果政府債務控制在60%以內的安全負債空間，預計到2020年，城鎮(zhèn)化基礎設施建設資金缺口將達20萬億元。長期以來，我國城市建設實行的是高度集中的政府投資管理體制，以土地資源融資、財政稅收、銀行貸款等傳統(tǒng)融資模式為主。然而新型城鎮(zhèn)化是個長期工程，城鎮(zhèn)化率要達到70%至少需要15—20年的時間。隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，主要依靠政府的政策性金融支持、銀行信貸與市場融資的傳統(tǒng)融資模式已經(jīng)難以承載城市擴容的龐大資金需求，構建多元化的、適應中長期投資特點的投融資體系變得至關重要。

對此，《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案》在頂層設計中作出了政策性的方向引導：“把地方政府債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎設施建設規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質設計差別化融資模式與償債機制；理順市政公用產品和服務價格形成機制，放寬準入，完善監(jiān)管，制定企業(yè)通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進入特許經(jīng)營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。”

此次城鎮(zhèn)化試點城市分布在東、中、西部的不同地區(qū)，其中既有財政充盈、市場化籌資機制較為完善的沿海城市，又有財力較弱、市場化投融資機制尚在摸索的西部后進地區(qū)。各城市經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異性，因而在試點工作方案中也作出了不同的部署，如：

浙江省寧波市將“爭取省級發(fā)債資金向本市傾斜”，同時“引導社會資本參與城鎮(zhèn)化建設。編制《民間資本進入城鎮(zhèn)化重點項目引導目錄》，明確合作方式、回報預期和運營模式；制定實施《寧波城鎮(zhèn)基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》，創(chuàng)新投融資模式；設立城市發(fā)展基金，引入金融機構和戰(zhàn)略投資者”，并通過“深化國資國企改革”的方式，“推進國有企業(yè)‘瘦身強體’，探索設立國有資本投資運營公司”；

黑龍江省齊齊哈爾市在“爭取省級發(fā)債資金向本市傾斜”、“大力發(fā)掘PPP模式”、“積極爭取、吸引社會資本參與城市公共設施建設運營”以外，還將“創(chuàng)新農村金融產品，推行土地承包經(jīng)營權抵押、農村集體資源使用權抵押、預期收益權抵押、大中型農機具和不動產產權抵押‘四權抵押’貸款，拓寬新型農業(yè)經(jīng)營主體融資渠道”；

廣西壯族自治區(qū)柳州市則將“創(chuàng)新發(fā)展多層次的產業(yè)投融資體系”，“重點以產業(yè)園區(qū)為載體創(chuàng)新投融資模式，全方位立體推進產業(yè)投融資發(fā)展；穩(wěn)步開放產業(yè)園區(qū)基礎設施建設項目投資、建設、管理和運營市場，鼓勵多種資金以多種方式投資建設產業(yè)園區(qū)；鼓勵產業(yè)基金和風險基金進駐，爭創(chuàng)‘新三板’試點園區(qū)；政府充分發(fā)揮服務功能，完善交易平臺建設，健全完善社會信用和擔保體系等基礎服務建設”。

三試 改革農村宅基地制度

對城鄉(xiāng)結構有深入研究的經(jīng)濟學家華生指出：“城市化的核心就是土地，城市化就是農民進城換了一個地方去住，就是換了一塊土地去住，這是本質。”中國有1.68億外出農民工，這些農民工原有的宅基地、承包地或被低價征收，或長期空置。人員流動性和土地配置靈活性之間產生沖突，與之相關的制度便有了改革的必要。

2012年，十八大報告首次提出要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權。2013年11月召開的十八屆三中全會在“賦予農民更多財產權利”方面，也提出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。

這些政策為之后的農村宅基地制度改革標明了原則和范圍，《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》中有關農村宅基地的部分，也將以此為依據(jù)：

江蘇省開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一便是“初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度”；

重慶市主城九區(qū)不僅將“在率先推進戶籍、地票、農村產權制度等系列改革的基礎上”，“改革完善農村宅基地制度”，“建立以人為本、科學規(guī)范的農村宅基地管理制度”列入開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標，而且提出了“完善農村產權制度”的主要任務，表示要“充分尊重進城落戶農業(yè)轉移人口意愿，保障其對承包地、宅基地、林地等有關權益，以市場化方式處置‘夾心房’、‘連體房’等問題”；

河南省洛陽市的政策是，“允許農業(yè)轉移人口在保留農地承包權、宅基地使用權及集體經(jīng)濟收益權的基礎上落戶”，“自愿進行宅基地和承包地流轉的本市戶籍農業(yè)轉移人口對保障性住房具有優(yōu)先租用權或購買權”；

此外，浙江省嘉興市、湖北省宜城市、貴州省安順市、福建省莆田市等試點地區(qū)都將 “加快農村宅基地確權登記和頒證工作”，“明確宅基地權能”，并“拓展各項權能實現(xiàn)形式”，其中，江西省樟樹市的目標是，“到2017年，全市農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和房屋所有權‘五權’登記率達到60%，2020年‘五權’登記率達到100%”。

四試

建立新型行政管理模式

“我國之所以編制國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是因為我國有一些制度阻礙城鎮(zhèn)化自然發(fā)展。由于城鄉(xiāng)制度分割，特別是建立在城鄉(xiāng)戶籍制度基礎上的社會待遇、福利的差異化，阻礙了發(fā)展要素的自由流動。”國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林說。目前，經(jīng)濟快速發(fā)展、人口急劇增長的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，其社會管理和公共服務方面的權限，因受制于傳統(tǒng)的行政層級和架構的掣肘，無法獲得應有的突破，于是在《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》中，出現(xiàn)了“撤鎮(zhèn)設市”的新型行政管理模式探索。

從《方案》中可以看到，此次僅浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩地成為“鎮(zhèn)改市”國家試點。事實上，新型行政管理模式的建立并不是只有“鎮(zhèn)改市”一種形式。《方案》公布的“試點主要任務”明確提及，“探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式”目的是“探索更加精干、高效的組織構架和行政體制”，“實現(xiàn)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展”。

以副省級城市青島市為例，青島市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一是，“小城市行政管理體制創(chuàng)新率先突破，實現(xiàn)‘小政府、大服務’，構建‘大職能、寬領域、少機構’的大部制管理體制，推進小城市試點，基本建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法體制。到2016年，市和區(qū)（市）機構精簡10%，人員編制壓縮5%”，其推進行政管理體制改革創(chuàng)新的主要舉措有二：

第一，選擇符合條件的建制鎮(zhèn)實施“鎮(zhèn)級體制、縣級權限”小城市試點，實施擴權強鎮(zhèn)改革，賦予縣級行政審批、監(jiān)督服務等管理權限，探索鎮(zhèn)級綜合執(zhí)法新模式。允許以大部門制為前提，優(yōu)化機構設置和人員配備；

第二，探索“政府管理、公司運行”的法定機構管理模式，在董家口經(jīng)濟區(qū)、龍泉汽車產業(yè)功能區(qū)等試行“理事會—管理局”雙層管理架構的法定機構試點。理事會負責履行重大事項的決策職能，管理局具體負責日常管理和運營，對理事會負責。

新型行政管理模式并無定式，大連市提出要“探索建立機構精簡、人員精干、層級扁平、分工明晰、機制靈活的新型管理架構，形成‘小政府、大服務、高效率、低成本’的新型行政管理體制”；石家莊市準備“建立市域綜合管理體系和縣改市城市‘一級政府、三級管理’體系”；山東省德州市、湖南省株洲市、四川省瀘州市等則要“將符合條件的縣有序改市”。

“縣改市”比“鎮(zhèn)改市”有著行政體制上的可施行性，吉林省安圖縣已經(jīng)對“行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的設市模式”作出了制度上的改進與探索，通過“推行大部制改革，對機構職能部門進行優(yōu)化重組，減少機構設置。理順權責關系，加快形成精干高效的政府組織體系”；“建立扁平化管理模式”，“減少行政層級、提升管理效率、強化社區(qū)自治”；“創(chuàng)新社區(qū)行政管理體制”，“推進以樓棟為單位的網(wǎng)格化管理”等方式，逐步摸索可復制、可推廣的“縣改市”施行方案。

五試

創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制

“到2020年，中法武漢生態(tài)示范城形成常住人口45萬人的規(guī)模，成為引領武漢市及周邊地區(qū)走綠色、低碳、高端、可持續(xù)、能推廣的城鎮(zhèn)化道路標桿。武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)實現(xiàn)‘政區(qū)合一’，契合四化同步發(fā)展的行政管理體制基本形成。”這是武漢市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一。“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源”，要想實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)健、長遠發(fā)展，達成試點地區(qū)所預期的目標，首先要從根本上改革制度，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制。

十八屆三中全會提出，必須“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制作出的頂層設計，也是新型城鎮(zhèn)化綜合試點過程中的指導思想和行動指南。據(jù)此，武漢市將以“產城融合、城鄉(xiāng)融合”為核心，綜合推進行政管理等體制機制創(chuàng)新，具體方案如下：

第一，在中法武漢生態(tài)示范城建立政企分開的城鎮(zhèn)化開發(fā)管理體制，按照“全域規(guī)劃、產城融合、生態(tài)新城、城城對接”的理念，完善綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的體制機制，融合中法兩國在城市規(guī)劃設計、建造和管理領域的可持續(xù)發(fā)展技術和經(jīng)驗，切實推進以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。——完善生態(tài)示范城的體制機制；

第二，促進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，探索有條件的開發(fā)區(qū)向城鎮(zhèn)型政區(qū)轉型。探索行政服務市場化改革。以工業(yè)化促進城鎮(zhèn)化，推進兩區(qū)在空間上融合、功能上互補，實現(xiàn)兩區(qū)規(guī)劃、基礎設施、產業(yè)布局、生態(tài)保護、社會事業(yè)、領導體制等“六個一體化”發(fā)展。——實現(xiàn)行政區(qū)與開發(fā)區(qū)體制機制的融合。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制并非簡單的行政體系改革，它包括“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理體制機制、農業(yè)現(xiàn)代化體制機制、城市‘多規(guī)融合’制度、城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系，以及新型城鎮(zhèn)化標準體系建設和創(chuàng)新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設”等多項內容，各試點地區(qū)也將根據(jù)自己的實際情況作出改革與探索。

比如對于“六個一體化”內涵，江蘇省就有著與武漢市不同的定位，該試點地區(qū)將持續(xù)推進“城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保和社會管理”的“六個一體化”，以“實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和共同繁榮”，同時“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品流通、市場監(jiān)管、標準制定、社會保障等制度機制，促進土地、技術、資本、勞動力等要素在城鄉(xiāng)間平等交換、自由流動配置”。

第二篇：縣關于國家新型新城鎮(zhèn)化綜合試點情況匯報

縣發(fā)改委關于國家新型新城鎮(zhèn)化

綜合試點工作情況匯報

近幾年來我縣大力實施國家新型城鎮(zhèn)化建設，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城區(qū)、景區(qū)、園區(qū)的“一三區(qū)”生態(tài)旅游精品城市為重點，創(chuàng)新機制，突破瓶頸，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，大力鼓勵農民進城就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，初步探索出一條經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)就地就近城鎮(zhèn)化的發(fā)展新路子。

一、基本情況

（一）打造了投融資新模式（第6條）

作為生態(tài)大縣、人口小縣、經(jīng)濟欠發(fā)達縣份，我們緊緊圍繞建立多元化可持續(xù)的投融資體制機制，積極探索新型城鎮(zhèn)化投融資創(chuàng)新的新路子。圍繞城市基礎設施和公共服務領域，精心策劃儲備大項目好項目，充分利用國家有關新型城鎮(zhèn)化投融資政策，以金融創(chuàng)新支持城鎮(zhèn)化建設和產業(yè)發(fā)展，促進農業(yè)轉移人口市民化。通全力通過PPP模式撬動社會資本，引進了嵩市現(xiàn)代有機科技示范園、馬頭山國家級自然保護區(qū)景區(qū)等項目。借助農發(fā)行、國開行專項貸款13億元的投放，建設了棚護區(qū)改造、污水處理廠、污水管網(wǎng)等項目，我縣基礎設施和公共服務設施建設日新月異，城市面貌煥然一新，居民滿意度及農民進城意愿空前高漲。

（二）開創(chuàng)生態(tài)保護新模式（第八條）

重點開展了撫河流域生態(tài)治理與環(huán)境保護。一是全力提升生態(tài)優(yōu)勢。科學劃定生態(tài)紅線，完成了重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域生態(tài)保護紅線的劃定。加大保護力度，全縣已建設各類保護區(qū)30余萬畝、占國土總面積近1/6，生態(tài)公益林53.9萬畝、占林地總面積近1/3，已經(jīng)擁有四張國家級名片，即馬頭山國家級自然保護區(qū)、清涼山國家森林公園、九龍湖國家濕地公園和華南虎野化繁育基地。從2016年起全面啟動為期五年的封山育林，應封盡封山林面積124.1萬畝（全封116.5萬畝、輪封7.6萬畝）。二是大力加強環(huán)境整治。堅持預防為主、源頭嚴控、過程嚴管、責任追究，加強環(huán)境監(jiān)管能力建設，加大環(huán)境執(zhí)法力度，對環(huán)境違法行為“零容忍”。嚴格生態(tài)空間保護紅線區(qū)劃，切實守住水資源、耕地、生態(tài)三條環(huán)境保護紅線。深入推進水庫水質污染、畜禽養(yǎng)殖污染、露天焚燒垃圾等專項整治，實施“守山護水、治污除霸”專項整治行動，開展環(huán)保瀘溪河行、瀘溪河流域水環(huán)境綜合整治。全面整頓和規(guī)范石材等礦產資源開發(fā)秩序，將70多家石材企業(yè)清理規(guī)范調減為9家，并明確2018年底前關閉全縣所有花崗巖開采企業(yè)。

（三）創(chuàng)新了生態(tài)治理新模式（第十一條）

一是將生態(tài)環(huán)境保護納入目標管理考核。從2003年開始，就將生態(tài)文明建設納入縣直部門和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）目標考評和績效管理考核，并作為重要內容。對生態(tài)文明建設做出突出貢獻的單位和個人進行表彰獎勵，對生態(tài)文明建設不得力、不作為的單位和個人進行曝光，對末位實施責任追究和誡勉談話。二是探索實行生態(tài)責任審計。2005年，在全國率先探索將生態(tài)保護工作納入縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府領導班子考評，將森林質量、水質標準等38項指標作為領導干部政績考核、離任審計的重要內容。2013年進一步細化了考核項目和標準，完善領導干部生態(tài)文明建設責任審計辦法，對未完成目標任務的實行“一票否決”，對因工作失誤影響生態(tài)建設的嚴格問責，被問責黨員干部達38人。2016年以來，再次完善工作方案，研究出臺了《縣領導干部履行自然資源資產責任情況考核、審計工作方案(試行)》《縣自然資源資產負債表編制工作制度》，推動制度設計逐步由“目標考核”向“責任審計”轉變，使“生態(tài)審計”走向了系統(tǒng)化、規(guī)范化、法治化、科學化的新階段。三是健全四級環(huán)境保護網(wǎng)絡。建立了縣、鄉(xiāng)、村、組四級“山河路長”負責制，依靠四級環(huán)境保護網(wǎng)絡建立反應迅速、處置高效的網(wǎng)絡化監(jiān)管體系，嚴格落實“純凈、環(huán)境保護十條禁令”，逐步使保護環(huán)境成為全縣廣大干部群眾的思想自覺和行動自覺，為全縣生態(tài)文明建設提供了堅強保障。四是編制《縣國家重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單》提出的限制類涉及國民經(jīng)濟4門類9大類9中類9小類。堅持把生態(tài)保護紅線作為環(huán)境保護的硬約束、硬指標，嚴格執(zhí)行，堅守生態(tài)防線。

五、創(chuàng)新政務信息新模式（第十六條）

一是大力建設信息化網(wǎng)絡基礎設施。通過努力，我縣通信3G網(wǎng)絡及新一代4G網(wǎng)絡實現(xiàn)了全覆蓋。開通了縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)30多個4G站點，新建開通68個行政村800M站點。全縣縣委各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、工業(yè)園區(qū)管委會、政府各部門全部實現(xiàn)光纖寬帶接入，縣信息中心機房設備也得到進一步完善。二是大推動電子政務工程建設。網(wǎng)絡基礎設施初具規(guī)模。完成了上聯(lián)省市電子政務內網(wǎng)系統(tǒng)平臺。全縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個林場都已接入政務網(wǎng)，各委辦局目前接入率為70%。醫(yī)保、國稅、地稅、公安、人事等部門也建成了專用網(wǎng)絡。重點業(yè)務系統(tǒng)建設不斷深入。隨著網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)、矛盾糾紛平臺等應用系統(tǒng)的平穩(wěn)運行，政府辦公效率得到明顯加強。同時完善了涉稅平臺的建立，進一步規(guī)范了稅收征管，依法組織財政收入，實現(xiàn)財稅收入持續(xù)增長。三是大力實施電子商務項目建設。2016年，投入8000萬元引進中國網(wǎng)庫集團建設中國面包產業(yè)基地，同時還建設了縣電子商務孵化園。

五、創(chuàng)新綠色經(jīng)濟發(fā)展新模式（第二十條）

確立以生態(tài)旅游業(yè)為主導，積極培育以有機休閑農業(yè)、綠色低碳工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)為重點的綠色產業(yè)體系。一是培育全域旅游新業(yè)態(tài)。牢固樹立旅游產業(yè)在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的核心主導地位，瞄準全國旅游強縣目標，規(guī)劃建設十大重點景區(qū)、三條精品線路和100個精品景點，著力將全縣1251平方公里國土面積打造成為全縣域旅游景區(qū)、最美生態(tài)旅游目的地。二是培育有機休閑農業(yè)新優(yōu)勢。依托純凈的空氣、水和肥沃的土壤、溫和的氣候，聘請中國農業(yè)大學在全國領先編制全縣域有機休閑農業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，確定“1核4區(qū)9莊園12基地”總體布局，深入創(chuàng)建“國家有機產品認證示范區(qū)”，大力推進以馬頭山鎮(zhèn)、嵩市鎮(zhèn)為核心的有機農業(yè)科技示范園建設，積極引導鄉(xiāng)村發(fā)展“一鄉(xiāng)一業(yè)”、“一村一品”，大力發(fā)展全縣域有機休閑農業(yè)。目前，全縣已擁有千畝以上有機農業(yè)產業(yè)基地11個，有機農業(yè)種植總面積超過10萬畝，初步形成了以有機白茶、有機大米、有機竹筍、有機果蔬為重點的特色產業(yè)。三是尋求低碳工業(yè)重點突破。全省首創(chuàng)發(fā)展“飛地工業(yè)”，在撫州高新區(qū)建設千畝工業(yè)集中區(qū)，大力發(fā)展服裝鞋帽和制造加工業(yè)。縣內以保護生態(tài)環(huán)境為先，依托XX、XX兩個工業(yè)集中區(qū)，以配套旅游產業(yè)發(fā)展為方向，大力發(fā)展以旅游食品加工、木竹精深加工、旅游工藝品為重點的低碳工業(yè)。四是培育現(xiàn)代服務新業(yè)態(tài)。積極培育養(yǎng)生養(yǎng)老服務業(yè)。扎實推進法水森林溫泉、獅子山養(yǎng)生養(yǎng)老基地和城北大型養(yǎng)生養(yǎng)老項目，獅子山養(yǎng)老基地被列入《XX向莆鐵路經(jīng)濟帶十三五發(fā)展規(guī)劃》。積極推進大眾綠色創(chuàng)業(yè)。大力支持面包產業(yè)發(fā)展，建成了以為中心，遍布全國的綠色大眾創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡，并引進了中國網(wǎng)庫集團，采取“產業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”方式，建設“中國面包電子商務基地”。

六、創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)新平臺（第二十三條）

目前我縣引進了面包文化小鎮(zhèn)和國科健康小鎮(zhèn)項目，大力推進特色小鎮(zhèn)建設。在建設小鎮(zhèn)中我縣：一是始終堅持生態(tài)產業(yè)為基。特色小鎮(zhèn)的核心元素在于獨特的生態(tài)產業(yè)特色。立足產業(yè)行色，大力引進在外面包戶返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，將面包小鎮(zhèn)建設成為集面包特殊人才培訓、原材料生產加工、新產品新原料研發(fā)，特色旅游產品銷售為一體的特色小鎮(zhèn)。利用國科健康生物科技有限公司的資金和專業(yè)優(yōu)勢，大力提升縣人民醫(yī)院的醫(yī)療設施和醫(yī)療水平，建設集養(yǎng)生、養(yǎng)老、旅游、休閑為一體的生態(tài)小鎮(zhèn)。二是積極推進多功能融合。全面注重發(fā)掘生態(tài)文化、蘇區(qū)文化、畬族文化等功能，匯聚人文資源，形成文化標識；嵌入旅游功能，挖掘旅游題材，豐富旅游元素，打造成面包文化小鎮(zhèn)、國科健康小鎮(zhèn)高級別景區(qū)；同時完善特色小鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育和休閑設施，推進數(shù)字化管理全覆蓋，確保“公共服務不出小鎮(zhèn)”。通過對這些功能的深挖、延伸，真正產生疊加效應、推進生態(tài)旅游、有機休閑農業(yè)和特色小鎮(zhèn)的融合發(fā)展。

二、存在困難和問題

（一）基礎設施投入不足。

一是供電設施嚴重不足。是目前全省唯一只建有一座110千伏單電源的縣城，至今沒有35千伏城區(qū)變電站。二是交通條件相對落后。只有一條上世紀70年代建設的鷹廈鐵路，目前沒有高鐵和動車，全縣約780公里農村公路全部是等外公路，467座的農村公路橋梁是危橋。三是農業(yè)設施十分薄弱。絕大部分農田水利設施建于上世紀50、60年代，老化失修嚴重，缺水易旱，洪水易澇，遠不能適應當前生產生活需要。四是群眾生活比較貧困。仍有“省級開發(fā)貧困村”11個，80%“兩紅”人員特殊優(yōu)撫對象仍然貧困。五是地質災害頻繁。是全省重點地質災害多發(fā)區(qū)，災害重點治理區(qū)域達655平方公里，重點災害點500余處，當?shù)厝罕娋幼l件惡劣，急需整體移民搬遷。

（二）生態(tài)保護不堪重負

全縣森林覆蓋率高達87.3%，全省第一。為呵護“一方青山綠水”，2002年以來，先后關閉和清理了縣農藥廠等多家高耗能、高污染的企業(yè)，影響財政每年因此減收近億元。同時堅決拒絕了一大批不利生產保護的項目，累計減少投資約40余億元。受此影響，財源逐步單一化，收入來源穩(wěn)定性差，缺乏后續(xù)財源。總體來講，一方面保護了優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，開始走上可持續(xù)發(fā)展之路；另一方面也致使縣級財政極其困難，經(jīng)濟發(fā)展舉步為堅，民生保障幾盡難以維持。

2017年8月4日

第三篇：主城九區(qū)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作方案要點

重慶市主城九區(qū)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作方案要點

重慶市主城九區(qū)，是重慶市政治經(jīng)濟文化中心，是國家中心城市的核心載體，包括渝中、大渡口、江北、沙坪壩、九龍坡、南岸、北碚、渝北、巴南區(qū)等9個行政區(qū)域，面積5473平方公里。2013年常住人口809萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率87.9%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率73.5%。

一、開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標

在率先推進戶籍、地票、農村產權制度等系列改革的基礎上，通過進一步暢通農業(yè)轉移人口進城落戶通道、改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制、推動新型城市建設等方面試點，為全國特大型城區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化積累經(jīng)驗。到2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到91%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到78%；到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到95%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到83%。

——形成農業(yè)轉移人口進城落戶常態(tài)化格局。建立健全戶籍制度與居住證制度有效銜接、相互補充的人口管理制度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

——形成多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資格局。建立規(guī)范透明、主體多元、渠道多種、健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化投融資機制。財力與事權更加匹配，直接融資比例擴大，PPP等投融資改革穩(wěn)妥推進。

——形成與新型城鎮(zhèn)化相適應的體制機制。建立以人為本、科學規(guī)范的農村宅基地管理制度。健全城市生態(tài)環(huán)境保護制度，生態(tài)環(huán)境問題得到有效解決。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制和城市規(guī)劃建設管理體制更加完善。

二、開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的主要任務

（一）有序推進農業(yè)轉移人口市民化

1.暢通農業(yè)轉移人口進城落戶通道，建立居住證制度，分類引導落戶居民合理分布。

2.推進公共服務均等化。統(tǒng)籌解決好教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、住房等問題。3.建立由政府、用工企業(yè)和個人三方合理的成本分擔機制。政府建立“周轉金”，承擔基礎設施和公共服務投入；用工企業(yè)承擔城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險新增繳費部分，房地產商等承擔宅基地地票交易的成本；引導農業(yè)轉移人口按照規(guī)定承擔相關費用。

4.完善農村產權制度，充分尊重進城落戶農業(yè)轉移人口意愿，保障其對承包地、宅基地、林地等有關權益，以市場化方式處置“夾心房”、“連體房”等問題。

（二）改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機制

1.編制城市基礎設施投融資規(guī)劃。以主城九區(qū)為重點編制重慶市“十三五”城市基礎設施建設規(guī)劃和城市基礎設施投融資規(guī)劃。

2.深入推進PPP等投融資改革。

3.債券募集資金重點用于主城九區(qū)城市基礎設施建設。4.將城建稅、城市建設配套費全部用于城市建設。5.探索創(chuàng)新政策性融資機制和工具。6.設立城市基礎設施股權投資基金。7.探索基礎設施資產證券化。

（三）健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制

1.推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃建設，編制實施鎮(zhèn)村規(guī)劃，統(tǒng)籌城市建成區(qū)規(guī)劃和非建成區(qū)規(guī)劃。

2.推進產城融合發(fā)展，統(tǒng)籌產業(yè)布局、人口分布、城市建設。

3.創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會治理。健全基層綜合服務管理平臺，探索基層自治組織改革，構建公民信用體系。4.優(yōu)化區(qū)域幫扶機制。探索創(chuàng)新勞動力資源有償輸送、土地資源利用協(xié)作等新機制。

（四）健全城市生態(tài)環(huán)境保護制度

1.嚴格源頭保護制度，健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。2.推動資源性產品價格形成機制改革。3.開展生態(tài)補償試點。

4.建立健全生態(tài)產品交易市場體系。培育壯大碳排放權交易市場，設立資源與環(huán)境交易所。

5.推進污染治理設施、排污權抵押貸款等融資服務。

（五）推動新型城市建設

建設智慧城市、綠色城市和人文城市。

三、保障措施

（一）加強組織領導。成立由市政府分管領導負責指導，市發(fā)展改革委牽頭承辦，有關部門、主城九區(qū)參加的新型城鎮(zhèn)化試點工作組，研究制定新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃，協(xié)調解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大問題。

（二）完善工作機制。將主城九區(qū)新型城鎮(zhèn)化試點工作納入市政府重要議事日程。建立完善協(xié)調機制，形成工作合力。

（三）強化考核督查。將主城九區(qū)新型城鎮(zhèn)化試點納入市政府督查范疇。建立健全人口、城市開發(fā)建設、公共服務等方面的統(tǒng)計指標體系，強化對試點效果的統(tǒng)計分析。

第四篇：國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點啟動 重點在鎮(zhèn)改市

國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點啟動 重點在鎮(zhèn)改市 據(jù)《經(jīng)濟參考報》報道，國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點已啟動，重點為鎮(zhèn)改市，此外還將農村宅基地和農房納入全國統(tǒng)一不動產登記體系。近日國家發(fā)改委、財政部、國土部、住建部等11個部委聯(lián)合下發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點通知，要求各省選擇符合條件的不同層級市、鎮(zhèn)作為試點在8月底前上報發(fā)改委。

業(yè)內人士稱，當前城鎮(zhèn)化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，要改變以往以單純促進發(fā)展為目標的做法，集中優(yōu)勢資源設置試驗區(qū)。尤其針對人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設市模式試點，這也將成為近中期推進新型城鎮(zhèn)化的重點。

此次試點對象將重點放在鎮(zhèn)改市工作。選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設市模式試點工作。建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設市模式。按照城市設置和簡化行政機構聯(lián)動原則，探索新設市城市的行政管理模式，合理增設城市建制，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，提高行政效能，降低行政成本。

據(jù)其報道，具體的改革內容包括探索建立農村轉移人口市民化成本分擔機制。根據(jù)農業(yè)轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。試點地區(qū)需把政府性債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，以更好地吸引投資者，拓寬投融資機制，進一步解決城鎮(zhèn)化資金問題。

此外，在農村宅基地方面，試點地區(qū)需加快推進農村地籍調查，全面推進農村宅基地使用權登記頒證，將農民房屋納入確權登記頒證范圍。將宅基地和農房納入全國統(tǒng)一的不動產登記體系，并率先建立和實施不動產統(tǒng)一登記制度。

第五篇：關于樟樹新型城鎮(zhèn)化綜合試點的探索

精準定位 規(guī)劃引領

——關于樟樹市新型城鎮(zhèn)化綜合試點的探索

劉建民 楊國文

總書記強調，城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，涉及面很廣，要積極穩(wěn)妥推進，越是復雜的工作越要抓到點子上，突破一點，帶動全局。2015年初，國家發(fā)改委等11部委聯(lián)合印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，提出將江蘇、安徽兩省和寧波、樟樹等62個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，樟樹作為江西省唯一的縣級市被列入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。“十三五”規(guī)劃建議提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。讓進城落戶人口進得來、住得下、有保障，是新型城鎮(zhèn)化成功最關鍵的所在。近年來，樟樹市堅持高標準、高起點，科學合理規(guī)劃布局，始終堅持差異化的發(fā)展理念，因地制宜發(fā)展特色產業(yè)，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，走出了一條具有樟樹特色的新型城鎮(zhèn)化建設路子。

一、主要做法

樟樹市位于江西中部，總面積1291平方公里，人口60萬，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。樟樹市因樹而得名，因酒而立市，因藥而揚名，因鹽而聞世，重點從“探索農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化城鎮(zhèn)化投融資機制、發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化”三個方面開展試點探索。

1、人為核心，基本公共服務均等化。

一是深化戶籍改革。樟樹市出臺優(yōu)惠政策鼓勵農民進城安家落戶，并在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、子女就學和戶籍遷移等方面給予傾斜。凡在城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定收入或合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其配偶、子女、父母等均可申請登記落戶或掛靠。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記制度，大力推進戶口“一元化”登記工作，在全市范圍內逐步取消農業(yè)戶口和非農戶口的區(qū)分。據(jù)了解，今年上半年全市已吸引本市農民、外來經(jīng)商務工等各類人員2000多人到城鎮(zhèn)落戶。二是打造雙重身份。讓進城落戶的農民兼具農村村民與城鎮(zhèn)居民雙重身份。一方面，進城落戶的農民與城鎮(zhèn)居民同樣享受城鎮(zhèn)就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等公共服務；另一方面，仍然保留其農村原有的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權、各項惠農補貼等基本權益，進城落戶的農民城里就業(yè)有工資，農村產權有收益，雙重身份帶來雙重收益。三是加大民生保障。讓進城落戶人員享有基本保障。住房方面，納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障進城人員基本住房需求，全面推進保障性住房“三房合一”和“租售并舉”，農民進城購房政府給予一定補貼。養(yǎng)老方面，著力探索完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，進一步完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法，探索實行養(yǎng)老保險和工傷保險聯(lián)動機制，試點推行城鄉(xiāng)居保保費銀行代扣代繳等工作，不斷完善全市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系。醫(yī)療方面，讓轉移人口與流入地居民均等享受基本公共衛(wèi)生服務，同等享受重大疾病免費救治政策。教育方面，將轉戶人員子女和來樟隨遷子女義務教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，與城鎮(zhèn)居民子女同等享受義務教育待遇。技能培訓方面，大力實施農業(yè)轉移人口技能培訓和素質提升工程，通過舉辦返鄉(xiāng)農民工SYB創(chuàng)業(yè)培訓班、聯(lián)合企業(yè)舉辦職業(yè)技能培訓、邀請專家開展專業(yè)技術培訓等形式，讓廣大農民群眾掌握一門就業(yè)本領。2014年，樟樹舉辦各類創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓98期，培訓農民工5000余人次，新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)5144人，新增轉移農村勞動力6902人。

2、錢為關鍵，投資融資渠道多元化.樟樹市大力創(chuàng)新“1+N”模式，解決“錢”從哪里來。“1”即以財政投入來帶動。強化政府在新型城鎮(zhèn)化過程中的主導作用，探索建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，通過本級安排、爭取上級支持、整合項目資金等通道，建立完善財政支持新型城鎮(zhèn)化建設的長效機制，為新型城鎮(zhèn)化建設提供強力資金保障。從2012年起，樟樹在全省率先啟動城鄉(xiāng)客運一體化建設，市財政每年安排1100萬元專項補貼。全市范圍內按路程遠近實行1、2、3元客運票價。從2015年開始，再次加大財政投入，每年安排1756萬元專項補貼，全市范圍內無論遠近乘車只需1元錢。城鄉(xiāng)客運一體化極大縮小了城鄉(xiāng)間的時空差距，刺激了群眾進城消費的欲望，農民進城趕集、務工、購房的明顯增多。“N”即多形式、多元化、多渠道的投融資模式。通過爭取政策性融資、爭取商業(yè)銀行融資、探索債券融資、激活社會資本融資等方式，積極探索建立政府、企業(yè)、個人、社會共同參與，信貸、債券、社會資本等多渠道進水的投融資體系，為新型城鎮(zhèn)化建設提供大量的資金支持。樟樹爭取到國開行和農發(fā)行城鎮(zhèn)化建設資金11億元；爭取到中國銀行、交通銀行、興業(yè)銀行等商業(yè)銀行為昌樟高速公路連接線、新（老）城區(qū)雨污分流管網(wǎng)等項目建設貸款資金11.4億元；通過政府購買服務、公私合營等模式，累計吸納社會資本達12億元，分別用于支持污水處理廠二期、藥都大橋、高速公路連接線等重大項目建設。為落實國務院《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，江西農發(fā)行省市縣三級共同推進江西唯一縣級試點樟樹市的整體城鎮(zhèn)化建設項目，貸款額度將達27億元。項目實施后，能加快推動我市新型城鎮(zhèn)化建設進程，完善基礎設施建設，改變區(qū)域產業(yè)結構，提高土地利用效率，可實現(xiàn)轉移農村剩余勞動力2.8萬多人，帶動3萬人就業(yè)，實現(xiàn)7.5萬人的城鎮(zhèn)化。

3、業(yè)為根基，因地制宜加速一體化。

按照構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的要求，以樟樹市城區(qū)為中心，臨江鎮(zhèn)為副中心，沿105國道大力發(fā)展醫(yī)藥流通及相關產業(yè)，沿樟觀線大力發(fā)展保險設備制造產業(yè)，沿清宜線大力發(fā)展農產品精深加工及農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)基地種養(yǎng)業(yè)，沿葛玄路大力發(fā)展休閑旅游業(yè)，通過產城互動，引導人口和生產要素向沿線集鎮(zhèn)聚集，提升城鎮(zhèn)輻射帶動能力。一是打造農業(yè)“兩區(qū)”亮點工程。農業(yè)“兩區(qū)”建設即農村綜合改革試驗區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)科技示范園區(qū)建設。在閣山鎮(zhèn)8個村（居）、118個自然村，按照“確五權六階段三十七個步驟”，率先在江西全省開展對農村集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權、林權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和房屋所有權等農村產權進行確權登記頒證。2014年，省委強衛(wèi)書記到樟樹進行考察調研，對樟樹農業(yè)“兩區(qū)”建設給予了高度評價，并稱將來還要來看。農村綜合改革實驗，創(chuàng)新地開發(fā)了農村產權制度管理軟件系統(tǒng)，搭建起農村產權信息管理服務平臺，使農村靜態(tài)“資產”變?yōu)閯討B(tài)“資本”進入市場。如開展了農村產權抵押貸款工作，與農行、農商行分別簽訂了農村產權抵押貸款合作框架協(xié)議，累計發(fā)放貸款2000余萬元。現(xiàn)代農業(yè)科技示范園，圍繞打造全省乃至國家一流園區(qū)的目標，以發(fā)展高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)農業(yè)為核心，以先進技術為支撐，吸引了一大批國內知名涉農企業(yè)紛紛落戶。江枳殼種植示范及精深加工、藍莓種植示范及精深加工、中國藥用植物園、果園谷等11家產業(yè)化龍頭企業(yè)項目先后簽約入園并開工建設，總投資額達25.4億元。二是加大特色產業(yè)開發(fā)扶持力度。樟樹產業(yè)特色分明，為把特色產業(yè)做大做強，市委市政府不斷加大扶持力度。在油茶和中藥材產業(yè)方面，市財政每年安排600萬元產業(yè)發(fā)展專項資金，對油茶產業(yè)進行引導扶持。目前，全市已累計發(fā)展油茶林面積18.5萬畝，其中高產油茶8.5萬畝，年產茶油1200噸，產值近億元，同時中藥材種植面積達18萬畝。休閑農業(yè)方面，以樟樹文化、民俗古居、自然生態(tài)和特色產業(yè)為依托，開發(fā)以閣皂山景區(qū)、古海旅游景區(qū)為重點的鄉(xiāng)村山水游。2015年上半年，休閑農業(yè)共接待游客5萬多人次，實現(xiàn)綜合產值6000多萬元。綠色有機、富硒農業(yè)方面，全市已通過認證的綠色食品59個，獲得綠色食品認證的企業(yè)達11家，通過認證的有機食品26個，企業(yè)5家，打造出了四特東方韻、玉珠大米、春絲面條（米粉）、春旺山茶油等一批叫得響的綠色品牌。三是加快推動鎮(zhèn)村聯(lián)動建設發(fā)展。把鎮(zhèn)村聯(lián)動建設打造成推動城鎮(zhèn)化建設的延伸點、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口，打造農村居民生產生活的新型平臺，使農民身份向“非農”身份自然過渡，實現(xiàn)“就近市民化”和“就地市民化”。閣山鎮(zhèn)是樟樹市的主要工業(yè)區(qū)和旅游開發(fā)區(qū)，緊挨城區(qū)，資源稟賦，轄區(qū)內有重大旅游項目2個、工業(yè)企業(yè)20余家，該鎮(zhèn)一方面引導農民到企業(yè)務工，一方面鼓勵有實力的村民到集鎮(zhèn)發(fā)展加工、餐飲及旅游服務業(yè)，使農村人口向集鎮(zhèn)聚集。目前，該鎮(zhèn)有2300余農戶實現(xiàn)了家門口就業(yè)，3000余農民通過洗腳上岸實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)致富。2014年，該鎮(zhèn)實現(xiàn)財政收入1.8億元，農村居民人均可支配收入1.2萬元。

二、幾點啟示

啟示一：新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為核心。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，最重要的是要讓進城落戶的農民安居樂業(yè)、享受與市民同等的權益。因此，推進新型城鎮(zhèn)化首先應堅持以農民為主體，按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進的原則，以農業(yè)轉移人口為重點，兼顧我市異地就業(yè)人員和城郊農業(yè)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。實現(xiàn)讓進城的農業(yè)轉移人口享受與市民一樣教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社保等方面的權益。要創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，倡導社會主義核心價值觀，使城鎮(zhèn)具有人情味，促進新老市民快速融合。

啟示二：新型城鎮(zhèn)化要堅持四化同步發(fā)展。黨的十八大報告強調，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，要推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，實現(xiàn)四化同步發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化應以農業(yè)現(xiàn)代化為根基，以工業(yè)化為根本推動力，以信息化為新動力。農業(yè)現(xiàn)代化是根基。沒有農業(yè)現(xiàn)代化，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就失去了人口支撐、食品、糧食支撐。工業(yè)化是根本推動力。只有二、三產業(yè)發(fā)展了，才能吸納更多農民進城，才能實現(xiàn)融合發(fā)展，才能避免有城無市、有鎮(zhèn)無產的空城。信息化是新動力，是提高經(jīng)濟效率、提高政府公共服務水平和社會治理能力的有效手段。

啟示三：新型城鎮(zhèn)化要堅持制度創(chuàng)新保障。

創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發(fā)達的不竭動力。制度創(chuàng)新保障，就是要讓有進城愿望的農民離得開、進得來、住得下、能就業(yè)、有學上、有保障，實現(xiàn)從農村到城里扎根的轉變。當前，要以戶籍制度、土地出讓制度、城鎮(zhèn)化資金保障機制和城鎮(zhèn)行政管理體制為重點進行改革。戶籍制度改革就是把那些附著在戶籍制度的服務剝離開來，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協(xié)同推進的農業(yè)轉移人口市民化機制。土地制度改革就是在保護耕地基礎上保護農民利益、節(jié)約用地。為此，要建立城鎮(zhèn)用地規(guī)模結構調控機制、健全節(jié)約用地制度、推進農村土地管理制度改革、深化征地制度改革、強化耕地保護制度等。創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機制，就是解決錢從何而來的問題。為此，要加快財稅體制和融資機制改革，創(chuàng)新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。

啟示四：新型城鎮(zhèn)化要堅持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

黨的十八大首次明確提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決中國“三農”問題的根本途徑。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不僅要消除影響城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制阻礙，即城鄉(xiāng)二元結構，而且還要選擇正確的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑，這條路徑應該是以新型城鎮(zhèn)化引領城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。所以在加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，要更多地關注農村、農業(yè)、農民，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。新型城鎮(zhèn)化應著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉(xiāng)一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。要同步推進社區(qū)服務，為群眾就業(yè)和生活提供便利條件。要充分尊重農民意愿，土地流轉要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t，確保農民的利益不受損害，確保不擅自改變農地用途。

作者：劉建民系樟樹市委黨校副校長 *** 楊國文系樟樹市委黨校理研室主任*** 地址：樟樹市共和東路156號樟樹市委黨校