第一篇：2011公考 城鄉戶籍制度改革與政策建議

城鄉戶籍制度改革與政策建議

2005-12-22 內容摘要：戶籍制度在我國邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統一的問題，否則難有實質性推進。

關鍵詞：戶籍改革，國民待遇，社保制度

我國目前存在的城鄉戶籍制度被普遍批評為是一種城市對農村居民的歧視性制度。也有輿論認為，這事實上是在一個國度的范圍內對城市居民和農村居民實施不同的國民待遇標準。這一制度制定并形成于我國的計劃經濟時期，同時也被認定為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。“遷徙自由”一直被認為是最基本的人權之一，并也曾寫入過我國的憲法。因此多年來要求立即取消這一不合理制度的呼聲極為高漲和普遍。近年來這方面的工作應當說有所推進，但進展并不理想，如果和改革開放27年整整一代人的時間相比，事實上進展十分緩慢。

全國1.2億的農民工至今仍然處于高度的流動狀態。人類社會發展史上有過游獵時期，有過游牧時期，也有過游農時期，今天在中國又出現了有別于一般工業化國家的“游工時期”，這不能不說確實是中國經濟的一大特色。但一個簡單的問題是：如果僅僅是一個制度性的歧視問題，那為什么不可以早在改革開放初期就一紙文件宣布取消了呢？難道歷屆政府希望維持一個對農村居民歧視的制度？改革的實踐告訴我們，戶籍制度的形成和改革，遠遠比我們所想象的要復雜得多。

一、新中國戶籍制度形成的基本線索

戶籍制度古已有之。《左傳》載，夏時“有民千三百五十萬三千九百十人”；西周時期即有“習民教”制度；《周禮》載，司民“掌登萬民之數，自生齒以來皆書于版”。公元前685年，管仲相齊“定四民之居”，建立“戶籍田皆”制度；公元前三世紀，秦國建立“戶籍相伍”制度；西漢，實行“編戶齊民”制度；隋朝實行“輸籍法”，按每戶財產多少，分別規定稅額；明朝實行“戶帖”制度，這是我國出現的最早的戶口簿登記制度；1911年，清政府曾正式頒布過《戶籍法》；1912年3月21日，中華民國臨時政府在《中華民國臨時約法》中的第六條第六款規定：“人民有居住遷徙之自由”，遷徙自由正式在法律上得到國家認可由此開始。但該項法規在20世紀50年代中期以后被逐步限制，1982年的全國人民代表大會被正式取消。

新中國成立后，1951年7月，中華人民共和國公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》；1954年第一次全國人民代表大會頒布的《中華人民共和國憲法》規定：“公民有居住自由與遷徙自由”；1955年6月9日，國務院公布了《關于建立經常戶口登記制度的指示》；1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。該條例的實行，標志著新中國戶籍制度的框架基本形成。在此之后的二三十年，關于戶籍管理的規定不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。

該管理體系最核心的特點是全面規定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉鎮遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴格的約束。其中特別是城鄉之間的遷徙權力受到嚴格限制。1958年的“暫行條例”第十條第二款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，??”；1958年4月，“公安部三局關于執行戶口登記條例的初步意見”，進一步解釋說：“農村與農村之間，縣城、集鎮與縣城、集鎮之間，省轄以上城市之間的遷移，均應憑遷出地的遷移證件給以登記戶口，??。”1977年，由國務院批轉的“公安部關于處理戶口遷移的規定”有一段文字比較集中地反映了當時的戶籍管理政策，文件規定：“從農村遷往市、鎮（含礦區、林區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶；”“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口，（包括上山下鄉知識青年），應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶；”“市、鎮職工在農村的父母，不得遷入市、鎮。”

其第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關系死死地結合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統購統銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要發布關于嚴格控制“農轉非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農業人口轉為非農業人口，要按照公安部的規定，控制在千分之一點五以內，不得超過。對于糧農轉為吃商品糧的菜農，必須嚴格控制。”同時特別強調，“解決糧食問題，要嚴格控制非農業人口的增加”。這種辦法，實際上已經遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權也納入到了戶籍管理的權限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關系，顛倒了現代社會“國與民”之間的法律關系，構成了對公民合法權益的侵害。

改革開放以后直到80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院發布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經濟的快速發展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經濟發達的村集體，以村規民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農村流動的問題，等等。2001年公安部提請國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》的文件，其中明確提議：“全國縣級市、區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，所有在當地有固定住所，穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常駐戶口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮。2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前我國原有的舊戶籍制度正在受到越來越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。

二、新中國戶籍制度形成的內在邏輯

任何一個時代和政府，在進行行政管理的時候，都必然會碰到人口的管理問題。比如征稅、征役、征兵、治安、救濟，等等。沒有對人口數量的基本了解，國家行政是無法正常運行的。但不同時代、不同的經濟發展水平和不同的政府制度安排，在戶籍制度的設計和管理上會有不同的措施。新中國剛剛成立的時期，國家并沒有限制不同區域人口的自由流動，沒有限制農村人口向城市的流動，但由于新政權在社會制度上的重大變遷，使得全社會的生產結構、收入結構、消費結構，均發生了重大變化。據統計，從1954年到1960年，全國人口的遷入、遷出的發生率，高達35?到50?，絕對數波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總人口只有6000萬到8000萬。就城市的就業來看，當時的產業工人只有600多萬人，失業人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對當時我國歷史上突然出現的人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農民進入城鎮的文件。1953年4月17日，政務院公布了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現；1954年3月，內務部和勞動部發文《關于繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》；1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發文《關于制止農村人口盲目外流的指示》。由此可見當時農村人口向城市流動問題的嚴重。1958年，在全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》之前，公安部長羅瑞卿就這一條例草案做了一個說明，其中第二部分專門講“關于制止農村人口盲目流入城市的問題”。說明當中明白地表述了政府當時所遇到的實際問題，羅瑞卿部長講：“我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時并舉。無論工業生產和農業生產，都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。”這段說明可以很好地用來解釋，我國城鄉分割型戶籍制度形成的內在邏輯，或者說是邏輯的起點。歸納起來可以大致分成以下幾點。

1.當國家選擇了計劃經濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產權上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區域、不同社區的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經濟的方式推進工業化建設。

2.新中國計劃經濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導致原有市場經濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發生根本性的結構變化。其直接的反映就是市場供給與就業。1953年，我國實行對糧食的統購統銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經濟全面恢復，糧食連年大幅增產的背景下發生的。其根本原因是由于市場的供給結構發生了重大變化。中國傳統農業社會的糧食市場存在這樣的現象：糧食生產總量不足，不一定意味著市鎮糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產的總量充足，也不一定意味著市鎮糧食市場的供給充足。在中國傳統的市場經濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農村的地租總量較高，大量農民在糧食收獲季節有被迫集中出手變現的現象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉為農業稅，但其中原來可以穩定超量進入市場的數量流失掉了。由于糧食生產的總量畢竟不足，這就導致城市糧食市場發生供給短缺。可以說，糧食的統購統銷政策是我國城鄉戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質性的一步。

從就業的角度看，大量農村人口突然涌向城市，其基本原因不會是土改造成的。恰恰相反，土改還會吸收相當一部分農村人口進入農業生產。城市的工業化也不是原因，因為當時城市的失業人口有400萬之多，同時國家大力推行“三個人的飯五個人吃”的就業政策。這里的根本原因在于：傳統的以集鎮為核心的農村大量非農小私有經濟，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進高級社以后，原本可以在農村從事大量非農小私有經濟活動的人口，被擠向了城市。而城市大規模公有制經濟的推行，特別是服務業的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業機會。這兩方面的逆向調節，使得當時的人口問題迅速激化，加速了城鄉戶籍分割，區域戶籍遷移設限政策的出臺。

正是由于這一內在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉分割，區域分割，行業分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。在這一體系之內，不僅僅是城鄉之間不能自由遷徙，同時在城城之間，鄉鄉之間，單位與單位之間也不能隨意變動。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經濟體制的內在邏輯決定了這一制度的形成。經濟學上常常用“陷阱”這樣一個詞匯來形容一種錯誤模式選擇的必然結果，或者也可以叫“異化”。新中國計劃經濟時期的戶籍制度，就是當時計劃經濟模式選擇之后出現了事與愿違的“陷阱”。

三、戶籍改革面對的難題

計劃經濟時期，形成了多元公有制體系。多元公有制的基本含義就在于：社會保障和社會公共資源是一種有差別的，以某一核算單位為福利分享邊界的制度。就城市來說，企業分為中央級、省級、縣級；分為全民所有制和集體所有制；其中的福利享受是不一樣的。農村在整體上與當時城市的社會保障體系是相脫離的，也就是說國家的社會保障并不覆蓋農村。農村的社會保障依靠的是以生產隊為基本核算單位的經濟實體，主要依托的是土地上的農業產出。這樣的核算單位，當時在我國農村大約有400多萬個，其中有少部分是生產大隊核算，所以也可以說在農村存在400多萬個不同福利水平的經濟實體。改革開放之后，市場經濟引入，多種所有制經濟紛紛出現，社會保障的方式與核算主體更加多樣和復雜，要求平等國民待遇的呼聲越來越高，對過去的差別社會保障和差別社會公共資源享用的體制造成了重大沖擊。農村的情況發生了很大變化：一是出現了一批福利水平超過城市的集體經濟主體，二是城市經濟的迅速擴張，出現了“城中村”問題，出現了周邊地區土地大幅增值的問題。原來農村的“土地福利”，已經異化為“地產資本”。在這些地區，戶籍改革的難題恰恰不是“農民變市民”，而是農民普遍不愿意把戶籍轉向城市，已經轉出去的，紛紛要求重新轉回農村戶口。農村高福利的集體經濟單位，以“村規民約”的方式，把戶口進村的門檻大幅度提高。戶籍在這些地區已經異化成了“股民憑證”。其內在邏輯與計劃經濟時期的國家行為基本一致，地方政府稱之為“逆城市化現象”。另一方面，從各地貧窮偏遠地方來城市打工的廣大農民朋友，恰恰是希望能夠在城市落戶，成為當地的市民，但地方政府對他們在戶籍上一般并不放開。城市戶口對外來人口敞開的對象，倒是社會上擁有較高資產的有產階層。他們瞄準的是城市，特別是大城市高含金量的公共資源，比如教育資源，醫療資源，等等。但這樣“嫌貧愛富”的戶籍制度，把人權當做商品，把國民待遇的一致性推向市場的做法，顯然是有悖于我國執政黨的基本綱領。

老的戶籍制度問題還沒解決，新的戶籍制度問題又出現了。這其中的原因就在于：如果社會福利保障制度和社會公共資源享用制度，不是覆蓋全體國民的，不著力熨平差別社會保障制度和差別社會公共資源享用制度，那么戶籍制度的改革就難以取得實質性的結果，或者又會掉入另外一個“陷阱”。而這絕不是發布一個取消“歧視”性戶籍制度所能解決的問題。

四、對戶籍制度問題的幾點評估

在政治學上，有“等級”和“階級”的區分。歷史上戶籍制度確實存在過“等級歧視”和“階級歧視”。比如封建社會主、奴身份，貴族、貧民身份的區別，資本主義社會有錢人可以用貨幣購買公共資源供個人享用。新中國成立以后，在計劃經濟時期，我們在戶籍制度上確實出了問題，但如果說當時是政府決策人設計了一種城市對農村歧視的等級政策，恐怕這就把問題大大簡單化了。客觀地講，當時決策人在經濟模式選擇起點上的錯誤，在邏輯上導致以后戶籍制度必然的選擇。也可以說，當計劃經濟模式在運行上，不得不讓居民付出部分合法權益的時候，政府選擇了削減“國民權益”的政策。那個時期，在戶籍問題上絕不僅僅是農村居民的合法權益受到侵害，同樣，城市居民在居住、遷移、家庭團聚等方面的合法權益也受到了侵害。這種結果并不是決策層的主觀故意，而是經濟模式選擇上的錯誤。

改革開放以后，我們引進了市場經濟的運行機制，原有計劃經濟體制時期所形成的多元公有制下的差別社會保障和差別社會公共資源享用權，一下子成了可以買賣的“商品”，于是戶口買賣成了城市經營的一大手段。如某城市在近兩三年，僅賣戶口就引進了幾百億元的資金。相當多的城市入市戶口明碼標價均以政府正式文件的形式出臺，這與計劃經濟時期的城鄉戶籍分割制度有本質的區別。因為這是以準法規的形式在進入城市的權力面前不平等，按財產擁有的多少把大多數低收入的老百姓與少數富人區分開。這種準法規是主觀故意，可以說是落入了“等級歧視”加“階級歧視”的雙陷阱。這不同于計劃經濟模式自身邏輯運行的客觀結果，雖然構成對公民合法權益的侵害，但決策人并不是一種主觀故意。不過這前后兩個時期，在戶籍制度上兩次掉入陷阱，改革之后長達27年卻沒有找到戶籍制度改革的明確路線，這到是需要我們認真進行反思的重大問題。

五、幾點政策性建議

1.戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負責，現在是地方政府負責，而且僅限于繳納社保基金的就業人口。目前有些地區宣布一次性取消農業戶口，變為統一的居民戶口，但這解決不了城鄉之間、地區之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農民財產的平調和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業保、低保三項，制定全國統一的低標準支付標準。地區差，納入商業保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人賬戶，建議與商業保險掛鉤，脫離統一的社會保障體系。醫保和教育問題，單獨制定保障的政策。

2.戶籍制度的改革在步奏上應采取先城后鄉的辦法。改革戶籍制度事實上很難城鄉一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農村的社會保障目前仍然以不斷地加大減輕農民負擔的力度，增加農民最緊迫需要的補貼，比如教育、醫療、養老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農業稅的徹底減免，強化農業生產和農產品市場流通的基礎設施建設，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標準與規范對接。

3.城市郊區可考慮為農民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農民進城務工，如果沒有當地的戶口，這在社保及相關福利上很難操作。但在城市定居其費用，特別是居住的費用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區，以村委會為單位，選擇非基本農田，為農民工建立單獨的生活居住社區，作為農民轉變身份，申領當地戶口的過渡性“平臺”。這樣也可以給當地政府一個統籌解決流動人口問題的緩沖余地。

4.建議允許農民進城前把土地承包權和房地產出售。農民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權和宅基地，均能出售的話，農民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。建議對這方面的相關政策大幅度放寬。同時，對農民進城后，是選擇先“賣地”（承包權出售）后“入戶”（申領城市戶口），還是后賣地先入住（進城打工暫住），均由農民自主決定。但從長遠來看，農民已經申領了當地的城市戶口，仍然可以不放棄土地承包權的政策主張，恐怕會給城市的社會保障制度帶來很大的實施難題，似不宜采納。

5.農民進城申領了當地戶口，（不包含尚未注銷農村戶口，只領有城市暫住證的流動人口）城市社保的相關規定即自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上即可領取養老金，與當地居民待遇相同。也就是承認其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同已經繳納了社保基金。同樣，尚未達到退休年齡的勞動力，從領取城市戶口開始繳納社保基金，但以前在農村的勞動年限，直追溯到18歲，均應當視為已經繳納了社保基金。醫保也應當參照此辦法制定。

作者：農村經濟研究部 崔曉黎 來源：國研報告

第二篇：城鄉戶籍制度改革思路

城鄉戶籍制度改革思路

戶籍制度是政府對轄區人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農村人口希望進城就業而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地

演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統一的問題，否則難有實質性推進。戶籍制度的關鍵是限制農村人口進城戶籍制度古已有之。新中國戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。在此之后的二、三十年，關于戶籍管理的規定不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。該管理體系最核心的特點是全面規定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉鎮遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴格的約束。其中特別是城鄉之間的遷徙權力受到嚴格限制。1977年由國務院批轉的“公安部關于處理戶口遷移的規定”有一段文字比較集中地反映了當時的戶籍管理政策，文件規定：“從農村遷往市、鎮（含礦區、林區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶；”“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口，（包括上山下鄉知識青年），應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶；”“市、鎮職工在農村的父母，不得遷入市、鎮。”第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關系死死地結合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統購統銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要發布關于嚴格控制“農轉非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農業人口轉為非農業人口，要按照公安部的規定，控制在千分之一點五以內，不得超過。對于糧農轉為吃商品糧的菜農，必須嚴格控制。”同時特別強調，“解決糧食問題，要嚴格控制非農業人口的增加”。這種辦法，實際上已經遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權也納入到了戶籍管理的權限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關系，顛倒了現代社會“國與民”之間的法律關系，構成了對公民合法權益的侵害。改革開放以后直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院發布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經濟的快速發展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經濟發達的村集體，以村規民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農村流動的問題，等等。2001年公安部提請國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》的文件，其中明確提議：“全國縣級市、區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，所有在當地有固定住所，穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常駐戶口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮。2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前我國原有的舊戶籍制度正在受到越來越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。現行戶籍制度的邏輯起點是計劃經濟由于新政權在社會制度上的重大變遷，使得全社會的生產結構、收入結構、消費結構，均發生了重大變化。據統計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的絕對數波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總人口只有6000萬到8000萬。就城市的就業來看，當時的產業工人只有600多萬人，失業人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對當時我國歷史上突然出現的人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農民進入城鎮的文件。1953年4月17日，政務院公布了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現；1954年3月，內務部和勞動部發文《關于繼續貫徹勸

第三篇：關于戶籍制度改革的建議

關于戶籍制度改革的建議

當前的戶籍管理制度之所以要改，并非戶籍本身有多大問題，而是在于戶籍背后、附著在戶口本之上的那些衍生物、那些特權。明白了這一點，就把握了目前科學推進戶籍制度改革的關鍵是在于把長期受戶籍制度保護的就業、住房、教育、社會保陬等各種制度從戶籍中剝離出來，還戶籍制度本身應有的面目。鑒此，個人建議目前戶籍制度改革中要做以下一些工作：

一、應該擇機修改《憲法》，重新恢復和確立公民的居住和遷徙自由權。1982年制定的憲法中公民的居住和遷徙自由權沒有得到確認和恢復。現在，應該對憲法進行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權。同時，加快立法進程，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權的《戶籍法》(或稱《戶籍登記法》)，廢止沿用近半個世紀的《戶口登記條例》以及其他相關政策法規。戶籍管理將按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉分割的二元戶口管理結構，建立全國城鄉統一的居民戶口登記制度。修改《選舉法》中農村和城市按不同人口比例選舉代表的規定。取消《城市規劃法》中有關控制大城市發展規模等限制規定，主張大中小城市和小城鎮協調發展，在發展中解決“城市病”。

二、在《戶籍法》中確立以實際工作和生活是否需要為條件的準入方式、按實際居住地進行戶口登記管理的新模

式，以登記制取代審批制。在哪里居住，就可以在哪里登記戶口。如泰國的事后遷移政策，對符合居住條件、遵守當地制度及已生活一定期限的居民，本地政府可為其辦理“戶籍登記”，承認其居住地戶籍。泰國的“戶籍”管理采用的市場經濟原則和條件法定原則，它的作用是讓不能在某城市(特別是大城市)生存(包括經濟收入、當地稅賦負擔等)的公民按市場法則去選擇適合自己經濟水平的城市居住，這種方法往往較行政手段更有效。

三、徹底實行戶籍與社會福利待遇脫鉤的政策原則。取消一切附加在戶籍上的政策規定和條件，恢復戶籍的本來面目和社會功能。凡是與戶籍掛鉤的就業、教育、住房、計劃生育和社會保障等均應完全脫鉤，有關依附在戶籍制度上的一切政策法規應一律廢止或修訂。逐步降低地方政府對資源的壟斷支配程度，提高社會生活的市場化、貨幣化程度，進一步擴大實行福利保障付費享受制度，最終將戶籍尤其是城市戶口的含金量降為零，恢復戶籍的本來面目，消除任何人對戶籍的非理性眷戀，利于人口在全國范圍內能合理有序地流動起來。

四、進行相應的配套改革。戶籍制度改革是一項涉及面很廣的社會系統工程，它涉及行政機構的應對變革、既得利益群體的利益縮水、生產與分配的重大調整、社會保障體制的重新構建等等，必然會有重重阻力，但改革戶籍實是大勢

所趨，因而必須進行相應的配套改革來減少阻力，推進戶籍制度改革。首先，它是一項系統工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一個更具權威的、能跨部際協調、得到充分授權的機構來統領這項工作。其次，開征如日本住民稅類似的稅種，但凡戶籍遷到居住所在地，就要向居住地政府依法交納該稅種，該稅種與享受當地福利待遇直接掛鉤。再次，廢除以戶籍為依據的城鎮就業制度，建立開放的全國統一的勞動力市場和就業制度。第四，每個公民配發一個以身份證號為基礎的全國通用的社會保險號，將自己在各地就業時繳納的個人保險金和單位繳納的一部分存入個人賬戶，其余繳存國家設立的保險基金庫，作統籌安排；用法律的形式確定依法繳納保險金是公民和用人單位的義務。第五，農村的土地資源應實行合理流動，對現行農村土地家庭聯產承包責任制實行改革。允許農民以土地作為財產進行抵押、入股、轉讓、租賃等，實現土地的規模化經營，解放一部分農民向城市合理流動，加快城市化進程。

第四篇：城口縣統籌城鄉戶籍制度改革政策宣傳手冊

城口縣統籌城鄉戶籍制度改革政策

宣傳手冊

一、轉戶原則

充分尊重農村居民的意愿，自愿轉戶，自愿退地，自愿參加社會保險。

二、城口縣戶籍制度改革總體目標

城口縣戶籍制度改革的總體目標是分兩個階段推進：

1、2010至2011年，重點推進有條件的農民工及新生代登記為城鎮居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮居民39000余人，非農戶籍人口比重由目前的13.48%上升到30%。

2、2012至2020年，通過系統的制度設計，進一步放寬城鎮入戶條件，力爭到2020年，縣城集聚10萬人，各鄉鎮聚集城鎮居民5萬人，非農戶籍人口比重提升至60%。

三、戶籍制度改革“農轉城” 申請條件、手續、辦理方式及相關證明解釋

（一）購買商品房轉城鎮居民（3個工作日辦結，派出所審批）

1、申請條件

農村居民購買商品房登記為城鎮居民的，不受其他條件限制。

2、申請手續

（1）入戶申請書；

（2）本人及隨遷人員的戶口簿、居民身份證；（3）房產證明；

（4）有隨遷人員的，需提供結婚證及親屬關系證明。

3、申請方式

申請人在購房地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（二）務工經商轉城鎮居民（3個工作日辦結，派出所審批）

1、申請條件

農村居民務工經商自愿轉為城鎮居民的，應具備下列條件：（1）主城九區務工經商5年以上，遠郊（區）縣城3年以上；（2）具備合法穩定住所。

2、申請手續

（1）入戶申請書；

（2）本人及隨遷人員的戶口簿、居民身份證；（3）住房證明；

（4）有隨遷人員的，需提供結婚證及親屬關系證明。

3、申請方式

申請人在務工經商地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（三）投資興辦實業轉城鎮居民（3個工作日辦結，派出所審批）

1、申請條件

農村居民投資興辦實業自愿轉為城鎮居民的，應具備下列條件：

（1）主城九區3年累計納稅10萬元或1年納稅5萬元以上的，遠郊區縣城3年累計納稅5萬元或者1年納稅2萬元以上；

（2）具有合法穩定住所。

2、申請手續

（1）入戶申請書；

（2）本人及隨遷人員的戶口簿、居民身份證；（3）住房證明；（4）納稅證明；

（5）有隨遷人員的，需提供結婚證及親屬關系證明。

3、申請方式

申請人在投資地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（四）農村居民就近就地轉城鎮居民（當場辦結）

1、申請條件

農村居民自愿就近就地登記為城鎮居民，不受其他條件限制。

2、申請方式

持本人及隨遷人員戶口簿、入戶申請表、在戶籍地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（五）三投靠人員轉城鎮居民（當場辦結）

1、申請條件

農村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、父母投靠子女、自愿登記為城鎮居民的，不受其他條件限制。

2、申請手續

（1）入戶申請書；

（2）本人及投靠人員的戶口簿；（3）結婚證及親屬關系證明。

3、申請方式

申請人在入戶地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（六）成年子女投靠父母轉城鎮居民（當場辦結）

1、申請條件

農村籍成年子女自愿投靠城鎮身邊無子女的父母，登記為城

鎮居民，不受其他條件限制。

2、申請手續

（1）入戶申請書；

（2）本人及子女的戶口簿；

（3）有隨遷人員的，需要提供隨遷人員的戶口簿、結婚證及親屬關系證明。

3、申請方式

申請人在父母常住戶口所在地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（七）大中專學生轉城鎮居民（當場辦結）

1、申請條件

大中專學生遷入學校集體戶或就地轉為城鎮居民，不受其他條件限制。

2、申請方式

持本人戶口簿、錄取通知書或就讀證明，到入戶地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（八）優秀農民工轉城鎮居民（當場辦結）

1、申請條件

本縣籍優秀農民工及其他共同居住生活的配偶、子女、父母自愿轉戶的，不受其他條件限制。

2、申請手續

（1）入戶申請書；

（2）本人及隨遷人員的戶口簿；（3）優秀農民工證書或者文件；

（4）有隨遷人員的，需提供結婚證及其他親屬關系證明。

3、申請方式

申請人在務工經商地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（九）農村五保對象轉城鎮居民（當場辦結）

1、申請條件

本市農村籍五保對象自愿轉戶的，不受其他條件限制。

2、申請方式

申請人持戶口簿、五保對象證明，在戶籍所在地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（十）農村籍退役士兵（官）轉城鎮居民（當場辦結）

1、申請條件

本市農村籍義務兵和服役期未滿10周年的士官退役時自愿轉為城鎮居民的，不受其他條件限制。

2、申請方式

申請人持入戶申請書、退役士兵（官）證明、本人身份證，在原戶籍所在地派出所農轉城辦理窗口申請辦理。

（十一）相關證明材料的解釋

入戶申請書：入戶地派出所提供規范轉戶申請表，由申請人填寫。

戶口簿：是指戶口所在地公安派出所頒發的登記簿，需加蓋戶口專用章。

居民身份證：是指公安機關頒發的居民身份證，遺失補辦，主城區5個工作日，遠郊區縣10個工作日領證。

房產證明：包括房屋產權證、購房合同、按揭合同、遺失的憑房管部門的證明材料。

住房證明：居住公租房、廉租房，由房管部門出具租住證明；居住單位宿舍，由用工單位提供居住證明；在親屬處居住，由親屬提供居住證明；租賃私房，憑租房合同或協議。

務工證明：包括勞動合同、用工協議或其他用工證明，連續在多個單位工作過的，應分別到工作單位開具務工證明。

經商證明：是指工商營業執照。

結婚證明：是指婚姻登記機關頒發的結婚證，遺失后到原辦理部門補辦。

親屬關系證明：是指能證明親屬關系的證明材料，具體可由公安派出所、村社或由單位出具。

納稅證明：是指稅務登記部門出具的納稅憑證。

就學證明：是指招生錄取通知書或高等學校、中等學校出具的在校證明。

優秀農民工證明：是指縣級以上人民政府頒發的優秀農民工證書或表彰文件；或年產值在500萬元以上的規模企業的表彰文件。

農村五保戶證明：是指由縣民政部門頒發的五保證或證明材料。

退役士兵（官）證明：是指部隊頒發的退役證明，或縣民政部門出具的退役證明。

四、農村居民轉為城鎮居民的待遇

按照充分保障農民利益和充分考慮城鎮承受能力的原則，針對農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市社保、教育、住房、就業、醫療“五件衣服”，為農民轉戶進城設計了一套完整的政策體系。

(一)關于自愿退出農村土地的補償問題

農村居民轉戶后，按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地。農村居民轉戶后自愿退出土地的，按以下標準補償。

1.自愿退出承包地的補償

現以城府【2010】240號文件確定標準（最終以市上平衡批復為準）如下：

（1）坡度25度以內(不含)，人均承包地面積2畝以內(含2畝)，每畝每年補償600元。

（2）坡度25度以內(不含)，人均承包地面積2畝以上，每畝每年補償500元。

（3）坡度25度以上，人均承包地面積2畝以內(含2畝)，每畝每年補償400元。

（4）坡度25度以上，人均承包地面積2畝以上，每畝每年補償300元。

說明：1.補償年限：自轉戶之日至2027年12月31日。

2.數據確認：退出的承包地以退出時的現狀為準，坡度以專業部門用科學方法測量數據為準，面積以水平投影面積為準。人均承包地是指集體經濟組織中，承包人口人均獲得的承包土地面積。計算人均承包地面積時，使用2010年農村土地承包經營權確權數據。

2.自愿退出宅基地的補償 一是房屋補償：

鋼砼結構300-330元/平方米，磚混結構240—300元/平方米，磚木結構165—240元/平方米，土墻結構135—180元/平方米，簡易結構45—120元/平方米（具體以城府發【2008】33號文件為準）。

二是構筑物補償：具體以城府發【2008】33號文件為準。三是宅基地使用權補償：退出的農村宅基地，按渝國土房管【2010】384號文件規定每畝不低于9.6萬元，具體補償標準以縣國土房管部門制定的農村建設用地復墾補償管理辦法及地票價款使用監管具體實施細則為準。

(二)關于3項保留的問題

一是保留林地使用權。農村集體林權已經確權到戶，繼續保留，轉戶居民可根據自身實際情況自行選擇流轉或自主經營。

二是保留計劃生育政策。農轉城人員在享受城鎮居民社會保障和福利待遇后5年內，繼續執行原戶籍地生育政策，享受農村

計生獎勵扶助及特別扶助政策。

三是保留農村各項補貼。農民目前享受的農村種糧直補、農機具補貼等與土地相結合的惠農政策，在農民自愿退出承包地經營權之前繼續保留。

(三)關于5項納入的問題

農村居民轉戶后社保、教育、住房、就業、醫療納入城鎮保障體系，實現轉戶進城后“五件衣服”一步到位，與城鎮居民享有同等待遇。

一是社會保障。凡農村居民轉為城鎮居民，均可參加養老保險。具體分三種情況，凡農村居民整戶轉為城鎮居民并自愿退出宅基地的或已經失去土地的，可參加征地農轉非人員養老保險，享受一次性繳納基本養老保險費的優惠政策，這類政策繳費低，待遇高；未退出宅基地的，有用人單位的，由單位統一組織參保并按規定繳費，沒有用人單位的，以靈活就業人員身份參保繳費；沒有條件參加被征地農轉非人員養老保險和城鎮企業職工基本養老保險的，可自愿參加城鄉居民社會養老保險。國家對農民工在城鎮參加城鎮企業職工基本養老保險與在農村參加新型農村社會養老保險（我市為城鄉居民社會養老保險）的銜接政策，將另行研究制定。此外，符合條件的轉戶居民納入城市低保范圍。

二是教育保障。本縣中小學校對農村居民轉戶進城適齡兒童入學沒有購房入戶及居住年限等特殊要求，轉戶居民子女可在轉戶后就近的學校插班入學。農村籍學生戶口轉移后，父母年滿60周歲以上，其獨生女學生繼續享受高考加分政策。符合規定的學生參加司法考試，繼續享受放寬學歷條件和放寬合格分數線政策。

三是就業保障。勞動年齡段的轉戶居民屬于城鎮就業服務和政策扶持范圍，可以享受免費技能培訓和創業培訓，促進其在城市穩定就業；自主創業享受城鎮創業扶持政策，就業困難人員還享受“一對一”的就業幫扶，以及公益性崗位的托底安置政策。

四是住房保障。自愿退出宅基地使用權及農房的轉戶居民，可以獲得與征地標準的住房及其構附著物補償、宅基地使用權補償。鼓勵轉戶居民購買普通商品房，符合條件的納入廉租住房保障。

五是醫療保障。農村居民轉為城鎮居民，均可參加報銷范圍和標準都高于城鄉居民合作醫療保險的城鎮職工醫療保險。同時，轉戶居民也可以選擇繼續參加城鄉居民合作醫療保險，享受相應醫療保障。

五、具體案例對比分析

案例1：張某，今年66歲，居住在某敬老院，系該區集中供養農村五保戶，享受集中供養標準為每人每年2200元。自重慶市推行城鄉戶籍改革后，張某按照戶改相關程序由農村戶籍轉為城市戶籍，享受城市“三無”待遇，每月享受城鎮低保275元，每人每年3300元，比農村五保集中供養標準多了1100元/年。

案例2：劉某，今年63歲，未婚，居住在某鎮，無生活來源，無勞動能力，無法定贍養人。經本人申請，民政局審批，劉某享受農村五保，供養方式為：散居供養，標準為每人每年1700元。自重慶市推行戶籍改革后，劉某按照戶改程序由農村戶籍轉為城鎮戶籍，退出宅基地和承包地后，在鎮中心敬老院居住，并享受城市“三無”待遇，每人每年3300元，比農村五保散居供養標準整整多了1600元/年。

案例3：李某，今年43歲，系肢體一級殘廢，完全喪失勞動能力，妻子身患重病，有一女兒正在念大學，全家生活十分困難，年收入為1200元。經民政局審批享受農村低保待遇，結合李某的家庭收入并按照現行的農村低保標準（每人每年1400元）對此戶的低保金進行差額補助，加上殘疾保障金20元/月和農村重點保障金20元/月/人，合計為：合計為：1400元/人×3人-年收入1200元差額+240元/年/人（殘疾保障金）+240元/年/人（農村重點保障金）×3人=3960元/年。

自重慶市推行統籌城鄉戶籍制度改革后，李某按照戶改程序由農村戶籍轉為城市戶籍，其家庭收入未變，但身份卻發生了改變，經民政局審批享受城市低保，結合李某的家庭收入并按照現行的城市低保標準（每人每月240元）對此戶的低保金進行差額補助，加上殘疾保障金20元/月和城市重點保障金35元/月，合計為：240元/月/人×3人-100元/月（每月家庭收入）+20元/月（殘疾保障金）+35元/月（城市重點保障金）×3人=745元/月，745元/月×12月=8940元/年。

家庭收入不變，僅僅是戶口由農村轉為城鎮，享受的城市低保金就比農村低保金整整多了4980元/年。

案例4：趙某，某鎮某村村民，自愿整戶退出宅基地，其房屋產權證上房屋建筑面積為150平方米，房屋為兩層磚混結構，按照磚混結構300元/平方米計算，可得原房補償150×300=4.5萬元。宅基地占地面積0.13畝，按照每畝不低于9.6萬元標準予以補償，可得宅基地補償1.248萬元；兩項合計補助5.748萬元。除這兩筆補償外，還有構筑物補償，如水井、院壩、糞池等。

案例5：朱某，某鄉某村人，現有家庭人口5人，有承包地8

畝，2010年8月已流轉給重慶某農業公司，租金標準為每年每畝500元。朱某一家自愿轉戶后，仍可照常領取租金收益4000元/年。另外，還可以照常享受附著在農村土地上的惠農強農政策，且城市社保、教育、住房、就業、醫療“五件衣服”一步到位。

案例6：劉某，某村人，家庭人口6人，有承包地10畝，劉某自愿退出全部承包地。因該集體經濟組織愿意出資給予劉某一次性經濟補償，經雙方協商，該村村民代表大會討論，同意按每年每畝500元標準，承包年限下余18年，故每畝以9000元的一次性補償標準給予補助，并經該鄉人民政府批準，劉某可獲承包地補償9萬元。

案例7：孫某，40歲，某鎮城鎮居民，學校教師，父母在農村務農，父親65周歲，母親63周歲，符合投靠轉戶條件轉戶，退出宅基地。參照渝府發?2008?26號文件辦理被征地農轉非人員養老保險，父親需繳納2.8萬元（15000元+1300元/年×10年），母親需繳納3.06萬元（15000元+1300元/年×12年），共計繳納5.86萬元，按現行標準，每人每月可領取500元的養老金。到70歲后，可享受高齡人員增發養老金每月50元，75歲再增發50元。去世后每人可獲得2000元的喪葬補助費和15個月本人養老金的一次性救濟金。扣除死亡時一次性領取的待遇，其個人繳費部分37個月后即可全部領回，到75歲時，可多獲得養老金約9.5萬元（若按580元/月計算，可多領約12萬元）且未包含今后養老金標準提高的部分。老齡人員在領取養老金期間死亡的，如個人繳納費用中扣除已支付養老金和死亡待遇后還有余額的，則一次性退還給指定受益人或法定繼承人。

案例8：李某，某鎮某村人，在縣城務工且有合法固定住所，三十二歲，其父母、子女均在農村，父親61周歲，母親58周歲。現一家五口轉戶進城，只退出宅基地，不退出承包地。本人和妻子可隨企業參加城鎮企業職工基本養老保險，企業繳費標準從原來的12%提高到20%。其父母參照征地政策參保，父親繳3.32萬元（15000+1300元/年×14年=3.32萬元），母親繳3.71萬元（15000+1300元/年×17年=3.71萬元），合計繳費7.03萬元。按現行標準，每人每月可領取500元的養老金。去世后，每人可獲得2000元的喪葬補助費和15個月本人養老金的一次性救濟金。扣除死亡時一次性領取的待遇，其個人繳費部分4年零3個月即可全部領回，到75歲時，其父母可多獲得養老金13.47萬元（若按580元/月計算，可多領約17萬元），且未包含今后提高標準部分。

案例9：王某，某鎮某村人，本人55周歲，妻子50周歲，家庭人口2人（兒女已另成家），自愿轉戶并退出宅基地。夫妻倆可參照征地政策參加基本養老保險，每人按4.1萬元的標準一次性繳費。待男年滿60周歲、女年滿55周歲后，可按當時的養老保險待遇標準按月領取養老金，直到去世。當然，如果王某夫婦不愿意繳這么多錢，也可以自愿選擇參加繳費標準較低、待遇也相對較低的城鄉居民養老保險。

案例10：周某，32歲，妻子30歲，孩子7歲。周某在城鎮企業務工，妻子待業，符合轉戶條件，現轉戶為城鎮居民。周某可隨用人單位參加城鎮企業職工基本養老保險，個人按繳費基數的8%繳費，2010年個人最低每月繳費123.92元。妻子從轉為城鎮居民戶口之月起，可以靈活就業人員身份參加城鎮企業職工養老保險，2010年最低每月繳納309.8元。年滿55周歲時，累計繳費滿15年以上的，可按當時的標準按月領取養老保險金。

案例11：張某，在主城區某單位長期務工，單位為他辦理了農民工大病醫療保險。戶籍制度改革啟動后，張某到轄區派出所申請轉為城鎮戶口，張某原參加的農民工大病醫療保險按規定轉為城鎮職工醫療保險。近期，張某生病在我市某三級醫院住院，花費13670元，職工醫療保險報銷9851.5元。如果張某沒有轉戶，農民工大病醫療保險只能報銷8113元，比職工醫療保險少報銷1738.5元。

案例12：孫某，長期在主城區經商，戶籍制度改革啟動后，孫某轉戶為城鎮居民，并參加了城鎮職工醫療保險。前不久，孫某在我市某三級醫院生病住院，花費21598元，職工醫療保險報銷16590.3元。如果孫某沒有轉戶，孫某之前參加的城鄉居民合作醫療保險只能報銷8768.78元，比職工醫療保險少報銷7821.52元。

案例13：王某，女，35歲，在主城區企業就業并參加失業保險滿10年，具有合法穩定住所，符合轉戶條件，現已轉為主城區城鎮居民。轉戶前，王某以農民工身份參加失業保險；轉戶后，王某以城鎮職工身份參加失業保險。轉戶后不久，王某被用人單位辭退，按規定享受失業保險待遇：一是按現行570元/月標準，可領取失業保險金19個月，共計10830元；二是在領取失業保險金期間患病住院治療，可一次性報銷醫療補助，補助標準按住院醫療費總額的70%報銷；三是若在領取失業保險金期間死亡，其配偶或直系親屬可一次性領取6個月失業保險金標準的喪葬補助

金和10個月標準的撫恤金；四是在領取失業保險金期間，還可享受免費的職業培訓和職業介紹服務。

如果王某沒有轉戶，仍為農村戶口，她被用人單位辭退后，只能領取按其參保年限應享受失業保險金50%計算的一次性生活補助金，共計5415元。與上述轉戶后的待遇相比，差別很大。

案例14：小陳，某村退役士兵，實行統籌城鄉戶籍制度改革轉戶后，實行自謀職業，政府發給一次性安置補償18000元。同時享受就業培訓、資助中職教育等后續安置服務。如果小陳沒有轉戶，就不能獲得安置補償。

案例15：萬某夫婦，原為某鎮某村人。萬某夫婦已在重慶主城工作多年，2009年在主城某區購買60余平米住房一套。該夫婦有一對龍鳳胎小孩，由于戶籍制度改革前受住房面積和學歷限制，一家戶口遲遲未能遷入。兩個小孩剛好7歲，如果戶口不能遷入，兩個小孩讀書要繳30000元的贊助費。萬某夫婦均系80后，處于創業階段，對此深受困擾。戶籍制度改革新政出臺后，萬某夫婦在第一時間趕到當地派出所辦理了遷戶事宜，成為重慶市主城區戶口。兩個子女開學后不必繳納額外的贊助費就可就近入學。

第五篇：城鄉人口戶籍制度改革辦法

城鄉人口戶籍制度改革辦法：

區政府各部門，各街道辦事處、鎮人民政府，各經濟板塊，有關單位：

為推動南岸區統籌城鄉改革取得實質性突破，加快城鎮化、工業化、城鄉一體化進程，促進城鄉資源要素的有序流動，實現城鄉經濟社會協調發展，根據《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發〔〕78號）精神，結

合我區實際，就深化戶籍制度改革提出如下實施意見：

一、深入認識戶籍制度改革的重要意義

當前，現行戶籍制度已不適應統籌城鄉經濟社會發展的需要，加快推進戶籍制度改革勢在必行，具有十分重要的意義。

（一）有利于維護農民工合法權益，惠及民生。戶籍差異影響了社會公平。推進戶籍制度改革，賦予有條件的農民工城鎮居民身份，有利于實現同工同權，使農民工享受到與城市居民同等的公共服務待遇。

（二）有利于促進城市人口集聚，加快城鎮化進程。推進戶籍制度改革，有利于集聚城市人口，形成城鄉一體的經濟社會發展格局。

（三）有利于擴大內需，轉變經濟增長方式。進城農民工難以獲得城市戶籍，影響在城市的消費積極性。推進戶籍制度改革，使農村居民進城后真正成為城市居民，有利于拉動消費，擴大內需，促進經濟增長方式轉變。

（四）有利于促進城鄉要素流動，盤活城鄉資源。長期的城鄉二元戶籍制度，使城鄉資源要素流動渠道不暢，成為城鄉經濟社會發展的瓶頸。推進戶籍制度改革，打破城鄉交流障礙，有利于加快農村承包地、宅基地和林地等資源流動，提升城鄉資源要素價值。

（五）有利于促進農村生產力提升，繁榮農村經濟。農村人多地少，生產方式粗放，資源利用效率低，制約了農村經濟的發展。推進戶籍制度改革，引導有條件的農民工轉戶進城，有利于擴大農村人均耕地面積，提高農業生產集約化水平，推動農業產業化，促進農民收入增長。

二、戶籍制度改革的指導思想和基本原則

（一）指導思想

按照科學發展觀的總體要求，以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口，引導農村居民向城鎮有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉差異，消除農民向城鎮轉移的體制性障礙，促進城鄉資源要素合理流動，最終形成科學有序的人口城鎮化機制，全面助推城市和農村經濟社會協調發展，探索統籌城鄉改革發展和構建和諧社會的有效途徑。

（二）基本原則

一是統籌規劃。總體設計，明確階段性改革目標，分級設置準入標準，建立完善各類群體轉戶進城的制度通道，最終實現城鄉戶籍制度一體化。

二是自愿有償。充分尊重農民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保農村居民進城后，生活得到保障，實際生活水平不斷提高。

三是積極穩妥。充分兼顧政府的承受力和城鎮資源承載力，分類分階段有序推進，防止損害農民利益，防止農民流離失所，防止出現城市貧民窟現象。

四是綜合配套。強化制度設計，通過改革創造資源增量，以市場手段將資源增量變為財富，以財富增量推動實現改革目標。

五是促進發展。著力消除人口自由流動障礙，激活城鄉各類要素，促進城鄉經濟社會協調發展。

三、戶籍制度改革的總體目標結合全區主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃，綜合考慮經濟發展、自然環境、資源承載等因素，分階段推動人口向小城鎮、城區內聚集，實現區域內戶籍合理轉移，逐步建立城鄉人口和資源要素自由流動的制度體系。

—，重點推進有條件的農民工及新生代轉為城鎮居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮居民17.47萬人，非農戶籍人口比重由目前的83.9%上升到85.3%。

2012—2020年，通過系統的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，進一步放寬城鎮入戶條件，形成合理流動、權益公平、城鄉一體的戶籍制度體系。

四、集中解決有條件的農村居民轉戶

結合我區實際，堅持重點突破與面上推進相結合，建立暢通的戶籍轉移通道，重點引導有條件的農民工，特別是新生代農民工自愿進入城鎮定居，兩年內集中推動17.47萬人率先轉戶。

（一）推動有條件的農民工及新生代戶籍轉移

12.69萬名符合準入條件的農民工轉為我區城鎮居民，由我區解決其社會保障問題，由原戶籍所在地處理好其承包地、宅基地、林地權屬問題。

4.4萬名在市內就讀的本區農村籍大中專學生，入學時戶口遷入學校集體戶或就地轉為城鎮居民的，保留其個人征地補償收益權，符合資助條件的繼續享受學費、生活費補助，畢業后納入公租房保障范圍。0.01萬名新增退役的農村籍義務兵和服役期未滿10周年的士官自愿轉為城鎮居民的，享受城鎮義務兵的安置政策。

（二）妥善解決歷史遺留問題

歷年已用地未轉非人員，按市政府確定的有關原則辦理農村居民轉為城鎮居民的相關手續，參照被征地農轉非人員養老保險辦法建立養老保險。

0.01萬名未轉非大中型水利水電工程建設中的失地農村移民轉為城鎮居民，參照被征地農轉非人員養老保險辦法建立養老保險，不再享受移民后期扶持政策。

0.31萬

名城中村農村居民轉為城鎮居民后，按征地、拆遷相關政策予以安置補償。

0.05萬名集中供養的農村五保對象自愿轉為城鎮居民的，享受城鎮集中供養的“三無人員”待遇。

五、科學設置戶籍準入和轉出條件

按照寬嚴有度、分級承接原則，適度放寬主城區、全面放開鄉鎮落戶條件，積極引導本市籍農村居民向城鎮轉移落戶，鼓勵有條件的農村居民整戶轉為城鎮居民。

（一）戶籍準入條件

1．就近就地原則準入本區籍農村居民按照戶籍就近就地原則，轉為城鎮居民。

2．跨區域準入

（1）本市籍農村居民在我區務工經商5年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申請在合法穩定住所遷移入戶。

（2）本市籍農村居民在我區購買商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可遷移入戶。

（3）本市籍農村居民在我區投資興辦實業，3年累計納稅10萬元或1年納稅5萬元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法穩定住所遷移入戶。

3．其他規定

（1）本市籍農村居民未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿轉為我區城鎮居民的，可遷移入戶。

（2）我區城鎮年老父母身邊無子女，其本市籍農村子女可投靠遷移入戶。

（3）本市籍優秀農民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿轉為我區城鎮居民的，不受居住時間限制。

（二）戶籍轉出條件

我區籍農村居民申請轉為其他區縣城鎮居民，按照市級和轉入區縣相關規定執行。

六、建立完善戶籍制度改革相關配套機制

結合戶籍轉移，系統建立土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，逐步消除城鄉戶籍待遇差距，促進城鄉戶籍制度融合，推進城鎮化加速發展。

（一）建立完善農村土地處置機制

1．對農村居民整戶轉為城鎮居民的，允許自轉戶之日起3年內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權。在承包期內允許保留林權。鼓勵轉戶居民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房。對自愿退出宅基地使用權及農房的，參照同時期我區征地政策對農村住房及其構附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償。

2．家庭部分成員轉為城鎮居民的，保留其在以后整戶轉移中獲得宅基地及農房、承包地的相應補償或收益的權利，不再享有分配宅基地的權利。待家庭成員整戶轉為城鎮居民時，退出宅基地及農房、承包地并享受相應補償。

3．區土地整治儲備中心負責對農戶退出的承包地、宅基地和農房進行補償和處置。其中，退出的宅基地、承包地位于土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界范圍內的，由國有土地儲備機構承擔補償費用。建立農村土地補償周轉金，用于農戶退出的承包地、宅基地和農房所需資金的周轉。

4．區土地整治儲備中心應積極盤活利用轉戶退出的土地。按照規劃及用途管制、農村集體土地所有權不變的要求，對退出的承包地加大國土整治力度，促進承包地向經營大戶、龍頭企業流轉，實現規模經營，提高勞動生產率和土地產出水平。退出的宅基地，在優先保障農村發展建設用地需求的前提下，通過增減掛鉤、地票交易等方式，顯化其資產價值。產生的地票及大宗的承包地、林地使用權可在重慶農村土地交易所交易。

（二）建立住房保障機制

1．將符合條件的轉戶農村居民納入我區公共租賃房、廉租房等保障范圍，改善穩定就業農民工、新畢業農村籍大中專生、新退役農村籍士兵等無房或住房困難人員居住條件，鼓勵有條件的轉戶居民購置普通商品房。

2．我區城鎮規劃區域內農村居民，具備條件的可轉戶進入我區統一規劃建設的集中居住小區。加大我區城鎮規劃區內轉戶集中居住小區、農民工公寓投入和建設力度。集中居住小區、農民工公寓建設用地采取行政劃撥方式供應，并比照廉租房、棚戶區（危舊房）改造、公共租賃房等保障性住房，享受免交各項行政事業性收費及政府性基金等相關優惠政策。

（三）完善養老保險制度

1．本市籍農村居民整戶轉為我區城鎮居民，自愿退出宅基地，其年滿16周歲以上的人員，可參照被征地農轉非人員養老保險辦法參加基本養老保險，參保所需資金由國土部門核準的退出宅基地的補償費代繳。退出宅基地的補償費不足以繳納的，差額部分由個人自籌資金繳納。若代繳后有剩余的，剩余部分退還給轉戶居民。

2．本市籍農村居民家庭部分成員轉為我區城鎮居民，在勞動年齡段的，可按規定參加城鎮企業職工基本養老保險。有用人單位的，由用人單位統一參保并按規定繳費；沒有用人單位的，可以靈活就業人員身份參保繳費。達到規定條件的，享受與城鎮企業職工同等的養老保險待遇。

3．依法被征收土地落戶我區的轉戶居民按照被征地農轉非人員養老保險辦法參加養老保險。我區過去已征（占）用地未轉非人員、大中型水利水電工程淹沒失地人員，在完善征地審批及農轉非手續后，參照被征地農轉非人員養老保險辦法參加養老保險。

4．本市農村籍大中專學生在校期間轉為我區城鎮居民，并隨家庭一起退地的，可參照被征地農轉非人員養老保險辦法參加養老保險，建立養老保險關系，工作后接續參保。

5．本市籍農村居民轉為我區城鎮居民，沒有條件參加被征地農轉非人員養老保險、城鎮企業職工基本養老保險的，可自愿參加城鄉居民社會養老保險。

（四）健全醫療保險制度

1．本市籍農村居民轉為我區城鎮居民，在勞動年齡段的，可按規定參加城鎮職工基本醫療保險。有用人單位的，由用人單位統一參保并按規定繳費；沒有用人單位的，可以靈活就業人員身份參保繳費。達到規定條件的，享受與城鎮職工同等的醫療保險待遇。

2．本市籍農村居民轉為我區城鎮居民，沒有條件參加城鎮職工基本醫療保險的，可自愿參加城鄉居民合作醫療保險。

（五）健全完善社會救助和福利服務保障機制

建立健全低收入困難群眾基本生活保障體系，及時將符合條件的轉戶居民納入城鎮低保范圍；建立社會福利服務體系，實現鎮敬老院和社會福利中心全覆蓋；加強城鎮社會救助和社區公益性服務設施建設，切實滿足城區擴容后社區服務管理和救助保障等公共服務的需要。

（六）建立完善就業保障機制

1．將落戶我區的轉戶居民納入本區城鎮就業服務和政策扶持范圍，促進其在城鎮穩定就業。對有一技之長的，通過開展職業指導和職業介紹，提供有針對性的就業信息，幫助其通過市場競爭實現就業。對就業困難人員，作為就業援助對象，開展“一對一”的幫扶，開發公益性崗位予以托底安置。

2．對大中專畢業生提供就業服務和政策扶持，強化職業指導，搭建大中專畢業生與用人單位的對接平臺，引導農村籍和農轉非的大中專畢業生到基層、工業園區、中小企業等實現穩定就業。

3．本市農村籍和農轉非的初高中畢業生就讀我區中等職業學校的，可給予定額生活補貼，生活困難的給予定額學費補貼。

4．鼓勵大中專畢業生、農民工和其他轉戶居民自主創業。提供政策咨詢、創業培訓、項目推薦、開業指導、小額擔保貸款、跟蹤服務等創業扶持，幫助其通過創業實現就業。凡辦理農轉非的納入城鎮創業扶持政策范圍。

（七）建立完善培訓機制

1．分類開展轉戶居民教育培訓。以提升綜合素質為目標，對所有轉戶居民開展新市民教育培訓；以提高學歷為目標，對16—30周歲的轉戶居民進行中等職業學歷教育；以提高就業能力為目標，對勞動年齡段的轉戶居民進行技能培訓和創業培訓，促進轉戶居民由農業向非農產業轉移、由農民向市民轉變。

2．組織農村勞動力參加轉移培訓，提高其轉移就業能力，促使其在城鎮穩定就業。對企業新招用的農民工，根據企業崗位需求，開展針對性強的崗前培訓，使農民工盡快上崗和穩定就業。對農村勞動力參加轉移培訓和農民工參加崗前培訓，按規定享受培訓補貼，并對初次參加職業技能鑒定和專項職業能力考核的費用給予全額補助。

3．建立完善轉戶居民教育培訓管理體系。推行彈性學制，幫助轉戶居民開展工學交替、半工半讀，分階段、分時段以“累計學分”的形式完成學業。結合實際，開展送職業教育進鎮街、進社區、進企業活動。

4．提升教育培訓基礎能力。新建一批農民工培訓基地。辦好中等職業學校骨干專業，打造適宜轉戶居民學習、方便轉戶居民就業的特色專業。推行“特崗、特聘和特邀”計劃，建設一支適應轉戶居民教育的“雙師型”教師隊伍。

（八）建立完善城鄉教育保障機制

1．科學規劃城鄉學校布局，按照戶籍制度改革轉移人口目標和重點接受農民工轉戶的區域，準確把握各街鎮適齡人口及中小學在校生規模變化狀況，要留足教育用地，按照我區城鄉規劃，加快新建一批幼兒園、中小學、中職學校。

2．加大教師隊伍建設力度，做好新增學校師資配備、師資專項培訓等工作，滿足新增學校教師需求。

3．完善各級各類學生就讀政策和資助體系，保障轉戶居民子女接受公平的教育。改善轉戶居民子女接受義務教育條件，按照就近入學的原則就讀，享受與現有城鎮學生的同等待遇；按照“指標到校”的原則，解決轉戶居民子女就讀普通高中；完善各級各類學生資助政策，確保轉戶居民子女享受國家政策優惠。

（九）建立完善衛生服務保障機制

按照我區城市功能區布局規劃，科學合理布局綜合醫院、專科醫院和社區衛生服務醫療機構，加快區級醫院、鎮衛生院、社區衛生服務醫療機構建設，加快覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系建設，逐步完善醫療服務基礎設施、設備建設，保障轉戶居民及其子女和低收入群體在區內居住地享有國家規定的公共衛生服務。

（十）完善計劃生育相關政策

1．未享受城鎮社會保障待遇的轉戶居民，繼續執行原戶籍所在地農村居民的生育政策及農村計劃生育獎勵優惠政策。

2．已享受城鎮社會保障待遇的轉戶居民，自享受城鎮社會保障待遇當年起，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內，轉戶居民繼續執行原戶籍所在地農村的生育政策及農村計劃生育獎勵優惠政策。

七、戶籍制度改革工作要求

（一）加強組織領導，形成工作合力

全區戶籍制度改革工作在區政府統一領導下進行，成立區戶籍制度改革領導小組，由區政府區長劉寶亞任組長，區政府副區長姚昌序、李瑞雪，區政府辦主任涂山全任副組長，區政府辦、區委宣傳部、區委政法委、區人武部、區發改委、區公安分局、區教委、區經信委、區民政局、區財政局、區人力社保局、區城鄉建委（區移民局）、區市政園林局、區房管局、區農林水利局、區商委、區衛生局、區計生委、區統計局、區檔案局、區金融辦、區國土分局、區規劃分局、區工商分局、區總工會等部門為成員單位。領導小組下設辦公室，辦公室設在區公安分局，辦公室主任由區政府辦主任涂山全兼任，辦公室副主任由區發改委主任徐宏、區政府辦副主任趙劍敏、區公安分局副局長張永兼任。辦公室負責戶籍制度改革日常工作的組織與協調。

（二）認真學習領會，深入調查研究

有關單位要認真學習市、區相關文件，領會精神實質，學懂學透政策，明確關鍵節點；要結合本地區、本系統的實際，采取多種方式深入調查研究，摸清各項基數，掌握基本情況。在此基礎上，認真研究戶籍制度改革的思路、措施、步驟，制作宣傳資料，制定工作流程，積極推進各項工作，并加強溝通銜接，跟蹤工作進程，把握工作動態，及時掌握和解決戶籍制度改革過程中出現的問題。

（三）明確責任分工，積極穩妥推進

有關單位要充分認識推進戶籍制度改革的重要意義，按照區委、區政府的統一部署，將戶籍制度改革作為當前后今后一段時期的一項重點工作，高度重視、精心組織、合理安排，實行一把手負責制，明確分管領導和專職工作人員。根據自身工作職責，積極開展工作，確保改革平穩進行。

（四）加強督查考核，嚴明工作紀律

一是區戶改辦加強工作指導，及時掌握全區統籌城鄉戶籍制度改革的問題與動態。二是區委區政府督查室制定督查計劃，加強督查，及時跟蹤工作進度，確保戶籍制度改革工作目標順利完成。三是把戶籍制度改革工作納入區政府工作目標進行考核。四是嚴明工作紀律，有關單位要嚴格做到“執行政策標準統一、推進步調統一、對外宣傳口徑統一”三個統一，同時結合本單位職責和任務全程跟蹤戶籍制度改革推進情況，及時上報有關問題和建議。