第一篇：公共管理學第一章筆記

第一章 緒論：公共管理（學）的視野

1． “公共管理學”與“公共行政”：

“公共行政”是政府特別是執行機關為公共提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執行由別人（政治家）所制訂的政策和法律，關注的焦點是過程、程序以及辦公室的管理。

“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程，程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注結果和對結果的獲得負個人責任。

2．公共部門與公共物品：

（1）“公共部門”是公共事務的管理者和公共物品的提供者。

廣義的公共部門包括政府機構，公用事業，公共事業，非政府公共機構等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構以及依據政府決策產生的機構和部門，是最純粹的公共部門。

（2）為什么“準公共部門”（第三部門）也歸入公共部門中？因其“公共”特性：

①與純粹的公共部門目標一致，第三部門生產或活動的基本目標是公益性； ②與政府存在密切關系，其生產、活動的內容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制；

③與政府為社會所提供的物品一致——公共物品或“準公共物品”； ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。

（3）公共物品指具有消費的非競爭性和給排他性、自然壟斷性、收費困難等特征的物品，具有規模效益大、初始投資量大的特點，政府是提供此類物品的最佳方式。公共物品指那種能夠同時供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數規模的變化而變化。

（4）公共物品的劃分

①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規政策，環境保護，基礎研究，空間技術。

準公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務，教育，廣播電視，社保。②有形的公共物品（硬——）：公共設施。無形的公共物品（軟——）：法律。政策，制度。

③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務——國防，外交，全國性法規政策。

地方性的公共物品：城市基社，地方性法規，政策。

3．“公共管理”與“私人管理”的異同。A、聯系：

（1）都包含了合作團體的活動（2）都必須履行一般的管理職能 B、差別：

（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務，追求公共利益；私人管理以營利為目的；

（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強；

（3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任；

（4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統比私人組織中的人事管理系統要復雜和嚴格得多；

（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。

4．“治理”與“善治”：

①治理泛指任何一種活動的協調方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統及自組織網絡六種用法。

②90年代后，世界銀行提出“善治”口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府成為善治的基本要素。

5．公共管理學范式的興起

三次重大范式變換：傳統的公共行政學——公共政策分析——公共管理學。

6．公共管理范式的出現及比較：兩種途徑——“政策途徑”（P-途徑）； “商業途徑”（B-途徑）

“P-途徑”來自于公共政策學院，以政策研究為方向，重視定量分析方法，尤其是經濟學分析手段。把政策執行研究的焦點集中在政府項目上。“B-途徑”強調將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍關注組織結構與過程。比較：

（1）共同點：①以組織外部定向，強調政治因素在管理中的作用；

②重視規范研究并關心改善績效，主張從經驗中學習尤其是偏愛案例分析法。（2）各有所長：

①P-途徑重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學習實踐者的經驗，重視吸取經驗教訓并加以傳播，促進政治執行官與資深管理者的對話。

②B-途徑更強調以研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論、方法和技術，發展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎的綜合框架，注重戰略管理，關心過程問題，把焦點集中在職業化的公共管理者而非政治執行官身上。

7．雪城大學（1991年9月20號——21號）第一次美國的公共管理學術研討會是公共管理新范式誕生的象征性標志。

8．公共管理學的研究對象：公共管理。即其要研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構，功能及其與環境的關系，研究公共管理活動的過程及其環節（組織，決策，溝通，協調，監控，評論等）；研究如何應用各種科學知識及方法解決，公共事物的管理問題——公共管理活動，公共管理實踐。

9．公共管理學的學科特征——與傳統公共行政學的區別

（1）研究對象與范圍。傳統共公共行政學局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究；

公共管理學擴大到其他政府機關（立、司）和非營利組織甚至私人部門的公共層面。（2）公共管理學更具跨學科，綜合性的特點 ； 傳統行政學建立在政治學基礎上。

（3）公共管理學將研究焦點由傳的“內部取向”轉為“外部取向”，由重視機構、過程、程序的研究轉到重視項目、結果、績效研究。

（4）涉及大量公共行政學沒涉及的主題（公共物品，公共選擇，政府失敗）（5）公——既是實證的又規范的 ； 傳——局限規范研究。

10．公共管理學的研究途徑和方法：（1）經濟學途徑成為公共管理學研究（管理學途徑、政治學途徑、法學途徑）的一個重要途徑。它采用經濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共管理問題。

①公共選擇理論：將“經濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。

②新制度主義（新制度學派）：a.強調制度在政治生活中的決定性作用；b.制度的存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；c.在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制；d.制度形成偏好，規定行為角色、約束行為和形成期望。（2）方法上的突出特征是強調跨學科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產生方法。包括系統分析、比較分析、實驗分析、案例分析。

11、市場經濟國家的政府管理實踐：

A、在市場經濟發展的不同時期，政府干預的范圍、內容、和方式是不同的。

（1）20世紀30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經濟在一種自由放任的狀態下運行，國家減少干預或不干預市場運行。奉行三個原則：私有財產神圣不可侵犯原則、契約原則、自我負責原則。

（2）1929－1933年，西方資本主義爆發經濟危機，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“有效需求”為基礎論證國家全國干預的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經濟生活的全面干預，特別是通過財政和貨幣政策調控市場經濟的運行。

（3）20世紀70年代西方市場經濟國出現“滯脹”現象，西方新自由主義經濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預，充分發揮市場經濟的作用。

B、由于經濟發展水平，政治文化及歷史傳統等方面的差別，各市場經濟國的政府公共管理模式亦不同。

（1）英美的市場主導模式。

（2）歐洲或萊茵模式。

（3）東亞的政府主導型模式。

12、轉型期我國公共管理的實踐： A、傳統的政府管理模式的弊端：（1）政企不分、政資不分（2）機構臃腫，效率低下（3）權力過于集中

（4）政治民主化、科學化、制度化薄弱 B、轉型期政府管理面臨的挑戰：（1）市場體制

（2）公共管理體制的創新，行政政治體制改革；轉變政府職能（3）高素質、廉潔奉公的公務員隊伍 C、入世對我國政府管理提出的挑戰：

（１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統的政府管理方式阻礙市場化進程。（２）政府管理的法制化――法律規則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。（3）公務員素質與能力（官員的市場觀念落后；法律意識淡化；競爭意識不強；學習能力不足）。

13、行政國家指19世紀末，20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰以后，在資本主義國家立法、行政、司法三權分立的國家權力主體關系中，行政權力和活動擴張，具有制定同議會立法效力相當的行政命令和制定同法院判決效力相當的行政裁決權，大量直接管理和介入國家社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現象。

第二篇：公共管理學筆記

1.公共管理：就是政府和非政府等管理主體，為維護和增進公共利益，為社會提供公共產

品和公共服務，對公共事務進行管理的活動。

2.公共管理的特征：

1、其主體具有多元性

2、其目的是實現公共利益

3、其對象是公共

事務

4、其過程是民主參與

3.公共物品：指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難的特征的物品。

4.純公共物品：凡是能嚴格滿足消費上的非排他性等特征的物品，如國防、公共安全、外

交、法規政策、環境保護、基礎研究、空間技術等。

5.準公共物品：具有某種程度上的消費非排他性特征，如道路、能源、交通、通信、城市

公共服務、教育、廣播電視、社會保障等。

6.公共管理學的學科特征：

1、公共管理學是一門科際整合的學科，具有交叉學科的特性

2、公共管理學的研究視閾更開闊

3、公共管理的研究領域和主題有重大突破和創新

4、公共管理是一門實踐性很強的學科

5、公共管理學擁有豐富多樣的研究方法

7.公共管理學的研究對象：公共管理主體理論、公共資源管理理論、公共管理技術與方法

理論、公共管理改革與發展理論、公共管理價值與規范理論

8.公共管理學的研究途徑：P途徑（公共政策途徑）、B途徑（企業管理途徑）

9.公共管理學的研究方法：系統分析法、實驗分析法、比較分析法、案例分析法

10.公共選擇理論：其三條思路：

1、進行憲政改革，改革要點在于建立程序約束機制和建

立真正的分權原則

2、市場化，即引入競爭機制

3、建立利潤激勵機制

11.新公共管理理論的基本內容：

1、掌舵而不是劃槳

2、顧客導向和市場導向

3、廣泛授

權和分權管理

4、放松機制

12.新公共服務的主要特征：

1、政府職能是服務，而不是“掌舵”

2、公共利益是目的，而不是副產品

3、為公民服務，而不是為顧客服務

4、公民價值和公共服務比企業家精神更重要

13.治理與統治的區別：

1、管理的主體不同

2、管理的客體不同

3、管理的機制不同

4、管理的手段不同

14.善治的基本要素：合法性、法制性、透明性、責任性、回應性、有效性、參與性、穩定

性、廉潔性、公正性和包容性

15.治理理論的基本內容：

1、治理主體的多元化

2、政府角色的重新定位

3、治理的管理

網絡體系

16.公共組織：是指以社會公共利益為目的，以管理社會公共事務、提供公共產品和公共服

務為職能，通過一定的結構形式而形成的組織體系

17.公共組織的特征：社會性、公共性、共享性、非營利性

18.公共組織的構成要素：目標、機構、人員、權責關系、制度規范、物質因素

19.衡量公共組織結構合理的標準：

1、職能目標結構

2、權責關系

3、人事結構

4、人際

關系結構

20.公共組織變革與發展的目標與原則：目標：

1、提高公共組織對外部環境的適應能力與

改造能力

2、優化公共組織的結構

3、增強公共管理者的現代管理理念

4、建立起高績效的公共組織 原則：

1、適應原則

2、整體原則

3、配套原則

21.政府體制的類型：

1、內閣制（英國）

2、總統制（美國）

3、半總統制（法國）

4、委員會制（瑞士）從政府的縱向權力分配方面看：

1、單一制（英國）

2、聯邦制（美國）

22.治理：使各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。

23.西方國家政府治理模式：

1、市場式政府模式

2、參與式政府模式

3、彈性化政府模式

4、解制式政府模式

24.政府失靈：是指政府在試圖彌補市場缺陷的過程中有不可避免的產生了另一種缺陷，即

政府活動的非市場缺陷。

25.政府失靈的表現及原因：

1、公共政策失誤，原因：1）公共利益的模糊性2）公共決策

體制及方式的局限性3）信息的不完全性4）政策執行上的障礙

2、公共物品供給的低效率，原因：1）公共物品評價的困難2）競爭機制的缺乏3）激勵機制的缺乏4）監督機制的缺陷

3、內部性和政府的擴張

4、政府尋租活動

26.政府尋租活動：是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，或者指那種維護既得

利益或對既得利益進行再分配的非生產性活動。

27.服務型政府的內涵：

1、服務型政府是民主政府

2、服務型政府是法治政府

3、服務政

府是責任政府

4、服務政府是有限政府

28.建設服務型政府存在的問題：

1、政府公共服務觀念并沒有完全轉變

2、政府公共服務

職能較為單薄

3、政府公共服務水品出現失衡現象

29.我國建設服務型政府的展望：

1、發展社會性公共服務

2、運行政府績效評估體系

3、堅持“覆蓋面廣，水平適度，兼顧公平與效率”原則

4、積極推進公民社會參與

30.非政府公共組織：是指那些獨立于政府與企業之外的各類社會組織，大體包括事業單位、社會團體、民辦非企業單位等。

31.非政府公共組織的特征：公共性、非政府性、互益性/志愿性

32.非政府公共組織參與公共管理的意義：

1、有利于提供豐富的公民服務，改善公民生活

質量

2、有利于更好地實現政府與社會的互動，保障政令貫徹落實

3、有利于促進社會改革，完善社會治理結構

4、有利于建立三位體制，提高本國的國際競爭力

33.促進我國非政府公共組織發展的思路：

1、由政府選擇模式轉向社會選擇模式

2、開放

非政府公共組織與政府以及企業的良性合作方式

3、形成非政府公共組織內部的良好秩序

4、加強各個非政府公共組織的內部治理

34.公共政策：是指公共權力機構，為解決公共問題或實現社會目標，依法定程序做出的決

策。

35.公共政策問題界定：是公共權力部門或社會公眾感覺到社會現實中出現了與現實利益、價值與規范強烈沖突的真實情況，社會公民、組織或團體呼吁公共部門采取行動加以解決，并被公共部門列入決策議程的改革問題。

36.公共政策規劃的特征：針對性、可行性、預測性、整合性

37.政策評估：是指評估主體依據標準與程序，采用實證或規范的方法，對公共政策的制定、執行的效果與價值進行評價與判斷的技術或政治行為。

38.戰略管理：是指組織高層在對組織內外部環境及其發展趨勢作出科學分析與預測的基礎

上，明確組織的目標與定位，謀劃全面、宏觀、長遠的組織發展計劃，提升組織核心能力，落實戰略舉措的各項活動的集合。

39.戰略管理的特點：前瞻性、宏觀性、針對性、操作性

40.戰略規劃：就是對組織內外的環境進行分析，尋找發展的趨勢，發現對組織發展構成威

脅和發展的機會，以使潛在的利益最大化。

41.戰略評價：是指依據一定的標準和程序，對戰略實施的效益、效率、效果及價值進行判

斷的一種行政行為。

42.戰略評價的內容：

1、審視戰略實施的環境基礎

2、考核實施績效

3、糾正實施偏差

43.戰略評價的標準：一致性、協調性、可行性、可接受性

44.戰略評價的方法：前后對比法、專家評定法、對象評定法、自評法

45.公共財政的特點：公共性和階級性的統一、非贏利性、公平性、公開性、法治性

46.公共財政管理：是政府的財政部門在掌握公共財政運行規律的基礎上，以一定的理財理

念為指導，對公共財政的收支過程進行策劃、組織、協調、控制等一系列活動的統稱。

47.公共財政管理的內容：國家預算管理、預算外資金管理、公共財政收入管理、公共財政

支出管理、公共財政績效預算管理、公共投資管理

48.人力資源管理：是國家和各種組織對本國或本組織人力資源現狀、規劃、投資、成本收

益核算、培訓、使用、保障、研究和發展等一系列組織、決策活動。

49.公共部門人力資源開發：是指為充分、科學、合理和有效地發揮公共部門人力資源在行

駛國家行政權力、管理國家和社會公共事務過程中對社會進步和經濟發展的積極作用而進行的資源配置、素質提高、能力應用、開發規劃和效益優先等一系列活動相結合的有機整體。

50.公共部門人力資源開發的特征：戰略性、系統性、社會性、預見性、動態性

51.公共部門人力資源開發的途徑：

1、提高人力資源的重要性、加強對現代人力資源理論的系統認識

2、建立人力資源管理體系，實施現代人力資源管理技術，引入規劃管理

3、建立科學的、適合國情的職位分類制度

4、加強教育培訓，實現知識管理，努力塑造學習型組織

5、完善公共部門人力資源的培訓體系，提高人力資源素質

6、加強公職人員的流動和在實踐中學習，實現公共人力資本增值

7、加大考核結果，與收入水平的聯系

8、豐富政府人力資源的激勵機制，以吸引新的人才加入

52.績效評估：就是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程的投入、產出、中期成果和最終成果所放映的績效進行評定并劃分等級。

53.政府績效管理：就是運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業績、成就和實際工

作做出盡可能準確的評估，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。

54.績效管理流程：績效目標與計劃、績效實施、績效評估、績效反饋與面談、績效結果與

應用

55.我國地方政府開展績效評估的現狀與問題：現狀：

1、在績效評估理論與方法的研究上

取得一定成就

2、在評估實踐方面已取得一定經驗

3、開展政府績效評估的社會環境正在形成 問題：

1、公共評估項目本身存在的問題

2、公共管理部門內部存在的問題

3、績效評估技術上的問題

4、績效評估制度、法律缺位的問題

5、績效評估效用發揮的問題

56.信息技術對公共管理環境的影響：政治環境、經濟環境、文化環境、技術環境

57.電子政府：是指政府有效利用現代信息和通信技術，通過不同的信息服務設施，對政府

機關、企業、社會組織和公民，在其方面的時間、地點及方式下，提供自動化的信息及其他服務，從而構建一個有回應性、有效率、負責任、具有更高服務品質的政府。

58.電子政府的特征：

1、倡導科技領先、2、政府信息的公開和可獲得性

3、政府與民眾之

間的互動機制

4、更有效率

59.公共管理責任：公共管理部門及其工作人員根據職務的要求，在職權范圍內履行職權、實施公共管理行為所必須付出的努力以及在履行職責過程中違反法律法規所規定的職責和義務時必須承擔的后果。

60.公共責任的內容：積極主動回應、靈活、有能力、公正、負責任、誠實

61.公共倫理：就是執政黨、國家機構、公共管理部門和國家公共管理人員在公共管理領域

所應遵循的行為規范的總和。

第三篇：黎明 公共管理學 第二版 完整筆記

第一章緒論

第一節 公共管理成為獨立學科的內在依據

一、公共管理與私部門管理有本質區別

第一、公共管理與私部門管理的相似性

1、都需要制定管理目標、實施具體方案、監控評估執行結果；

3、都要處理與外部環境的關系；

2、都要對人力、財政、組織、信息等內部資源進行整合以實現管理目標；

4、管理方法和技術大同小異； 第二、兩類管理在性質上的差別集中體現在：

（一）公共利益目標與私人利益目標

1、目標是為了公共利益或私人利益（包括管理者在內的），是二者最重要的區別。

2、私部門活動核心是利潤，是全部管理活動的出發點和歸宿；公共管理部門是為保護和增進與社會存在與發展休戚相關、私人部門難以增進的公共利益而建立的。

（二）壟斷強制性與自由競爭性

1、公共管理活動本質上是國家活動，有明顯壟斷、強制特點，處理公共和私人利益關系基本原則是確保公共利益的優先性，否則會出現公共利益的缺失；

2、公共利益優先性通過公共權力和政治權威體現。以政府為代表的公共組織是某范圍內唯一權威中心，需使用強制力規范私人利益，公共管理組織有壟斷性，公共管理過程有強制性；

3、私人利益間的平等性使私部門與外部的關系體現為公共權威引導下的平等合作與競爭的關系。私部門管理體現出在公共權力和市場力量雙重制約下的自由選擇和平等競爭的關系。

（三）制衡性與自主性

1、公共管理者個人利益與其職責代表的公共利益可能存在不一致，導致濫用公共權力，以權謀私，通過民主憲政國家制度框架制衡、割裂公共管理的權威，確保更好的增進公共利益。

2、私部門管理者收到公共權力和市場力量的雙重制約，他們的利益直接體現在管理目標上，不存在濫用公共權力的問題，因而相對享有更為充分的管理自主權。

（四）多元理性與經濟理性

1、公共管理部門作為增進公共利益的立法者和執法者，處在基本社會資源配置中心，承擔社會資源權威性分配者職責。社會利益、價值、矛盾沖突的多元性使公共決策在多元、沖突的利益價值間進行平衡做出抉擇，需要多元理性，避免單一向度片面性帶來不良社會后果；

2、私部門管理的目標和職能是限定的，管理的規模和影響較小，管理活動圍繞如何實現自身生存和發展展開，因此主要依據經濟理性，無需對分配和平衡社會價值承擔責任。

（五）政府機制與市場機制

1、政府與市場是現代社會最重要的兩種資源配置和控制體系。

2、公共管理通過政府機制實現，決定公共管理在公共利益引導下，以近乎壟斷的方式提供公共產品和服務；私部門管理通過市場機制實現，以利潤為導向，以競爭方式提供私人產品。

二、現代社會變遷推動公共管理發展。公共領域的如下變化發揮了重要作用：

（一）公共物品的需求和供給在穩定地擴大

政府預算收入與支出決定的公共部門規模反應一國政府對公共物品供給的總規模。經濟發展過程中，社會生產和社會生活對公共物品需求日益增長，政府公共支出隨經濟發展不斷增長。

（二）社會生活中的公共事務日益增加

科技革命、全球化影響下社會聯系緊密，社會事務日益增加：可持續發展、維護憲政秩序社會安全、回應科技革命和全球化挑戰、提高社會經濟體制和政治體制對社會治理的有效性等。

（三）公共管理所面臨的環境更加復雜多變

工業化、城市化、信息化帶來大量新情況、新問題，公共管理環境呈現多元、復雜、動蕩、多變的特點，要求整個社會對公共管理投入更多關注，要求公共管理跳出舊有理論框架，適應社會新變化，提出新理論、新手段、新思路、新方法。

三、傳統行政學的局限：從行政管理學到公共管理學是一種學科范式的轉換。

（一）理論框架局限

行政學以政治學與管理學為基礎，繼承政治學規范取向和管理學一般工具取向，但未找到平衡的契合點。無法滿足將政策分析、社會學、經濟學納入理論基礎和研究方法論體系的需要。

（二）管理主體局限

行政管理學：政府或國家行政機關，忽視非政府組織的作用；公共管理學：政府、非政府公共組織

（三）管理理念與手段局限

管理理念——全能政府以行政手段實施全面管理

管理主體：排除非政府主體的參與，同時將規則制定、監管和直接管理混為一談

管理手段：排斥私營部門管理手段和競爭機制，導致機構臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。因此，突破行政學在理念和手段上的限制，成為公共管理學發展的內在要求。

（四）管理對象與目標局限

1、行政管理學：（1）管理對象：?政府本身（人、體制、過程）?政府管轄范圍的公共事務。導致結果： 注重內部管理關注行政秩序和行政效率，然后才是政府管轄的傳統事務。忽視行政與外部環境的關系，忽視政府管轄事務以外的社會公共事務。

（2）管理目標：內部取向，重視管理機構，過程和程序的規范性——官僚制組織形態。

2、公共管理學：兼顧內外環境，重視外部環境，以結果或績效為管理目標

第二節 公共管理學是時代的產物

具體分析，公共管理學產生的社會背景：

一、西方國家擺脫困境的需要

（一）政府角色膨脹和規模擴大引起民眾不滿

福利國家理念推動政府權力擴張，政府遭受評擊表現在三個方面：

1、政府規模太大，消耗過多稀缺資源；

2、政府管理范圍太寬；

3、政府行為方式不當，通過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率

（二）經濟衰退和財政壓力的加劇：

福利國家政策使政府角色過度膨脹，通脹增高，經濟停滯，失業率上升，稅收能力下降，財政壓力巨大。

（三）社會問題與政府不可治理性的增加

1、政府面臨的公共問題的復雜性、動蕩性、多元性環境，導致政府不可治理性增加；

2、官僚體系力不從心，導致保守、消極、被動，引發政府合法性危機。

因此，必須推行政府改革，讓公共服務回歸社會和市場，縮小政府職能，化解政府困境。

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科學技術革命是公共管理學產生和發展的重要推動力量

1.現代科技革命使社會成員參與公共領域活動的性質和形式發生了重大變化。2.現代通信和信息技術革命對傳統政府管理提出變革的要求。

3.科技革命導致社會治理新形態的出現。新經濟文明必然要求新社會治理形態相適應。

（二）全球化是公共管理學產生和發展的另一推動力

政府管理無法獨立于其他政府治理體制之外，處在相互依賴之中，導致許多國際性公共物品的出現。各國政府為保持自身競爭力，不得不銳意改革，順應全球化浪潮。

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求，具體表現在以下幾方面： 1.傳統科層官僚制難以適應信息社會政治、經濟、社會發展要求。

2.科層官僚制難以適應當代市場經濟發展的要求。科層官僚制奉行決策權威高度集中、統一指揮原則，行政部門因缺乏競爭和效率陷入被動。

3.科層官僚制的專業分工原則導致政府功能退化。各自為政、溝通困難、缺乏協作；機構重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行，政府功能嚴重退化。

4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創意。層級節制、按章辦事導致循規蹈矩、按部就班，不能也不敢創新。

（二）西方國家民主的現狀難以滿足民眾的“民主需求”，民眾提出新的民主要求：

1.民眾應直接參與公共服務的供給過程。3.國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。

2.公民應既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益實現過程是公民向政治家表達利益，形成公共政策和決策，再由官僚階層具體完成。4.國家應尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。

西方民主制深層次矛盾體現：?政府官員維護公共利益與滿足特殊利益集團之間的矛盾、?官員實現公共利益與滿足自我利益的矛盾、?公民維護個人合法權利與無限索取行為傾向間的矛盾。

第三節 公共管理學的內涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務與公共管理

1.公共物品：是和私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產品。?非競爭性 指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應； 非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。

?強調兩點：第一，公共物品與私人物品的劃分與社會制度無必然聯系；第二，受社會發展程度和社會制度的影響，不同社會中公共物品的范圍存在著客觀差別。

2、公共事務：涉及社會全體公眾整體生活質量和共同利益的活動，及這些活動的實際結果。

（二）管理、公共管理與公共管理學

1.管理：在一定環境中，管理主體為達到特定目標運用一定職能和手段，對管理客體加以調節控制的過程。公共管理學亦屬于一類特定領域的管理學。2.公共管理：指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。具體涵義：

①主體是政府和其他公共部門。②公共管理公共性，決定社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。③由于公共事務關系到社會成員利益，決定公共事務及其管理的存在是永恒的，但具體內容會隨社會變遷不斷調整； ④對象（公共事務）的特征：與公共利益直接有關，公共事務受益對象是社會公眾； ⑤公共管理來自民眾授權并負直接社會責任，必須依法進行，其工作績效不以利潤或效率為標準； 公共管理活動具體類型的“三分法”： ①公共政策－政府制定公共政策的活動；

②政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動，包括行政機關、立法機關、司法機關，以及軍隊、警察等國家機器的各個部門的管理；

③非政府組織管理，除政府以外的公共部門處理公共事務，提供公共產品和服務的活動。

3.公共管理學：是一門運用包括管理學、經濟學、政治學在內的多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。總體看，公共管理學的重要特點： ⑴公共管理是一個整合性的概念。介于企業管理與公共行政之間的“第三條道路”。

⑵公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。⑶公共管理重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。⑸公共管理強調價值調和與責任，不僅重視 3E，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重視公平（Equality）、正義、民主。⑹公共管理關注和重視政府改革與再造。

⑺公共管理是一個不同學科共同參與的研究領域。

當前公共管理學值得注意的特點：⑴鮮明的實踐導向性⑵理論上的包容性⑶學科的年輕性

二、公共管理的構成要素

（一）公共管理的主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管理活動。主體構成：公共組織（政府、非營利組織）個人（領導者、管理者、被管理者）

（二）公共管理的對象：公共管理的直接對象是各類公共事務。

（三）公共管理的資源和手段：公共部門最重要資源是合法性。包括：合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，被管理者對管理者及其行為的認同。公共管理具體資源構成中，強制力和稅收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執行公共政策。

（四）公共管理的環境：在公共管理的宏觀環境分析中，以內容為標準劃分出：政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境、國際環境等。

四、公共管理學的研究途徑與方法

（一）公共管理學的研究途徑：公共政策途徑（Public policy approach，P 途徑）企業管理途徑（Business approach，B 途徑）。

1.P 途徑公共管理的特征：強調與政策分析的淵源關系，看重政治和管理層面。①著眼高層管理者及他們所進行的政策研究；②重視非量化和實務的取向，推崇個案研究來發展相關知識； ③強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規范性的理論研究。

2.B 途徑公共管理的特征：主張師法企業。

①偏愛企業管理原則；③除重視策略管理及組織間管理外，還強調公共管理過程的管理； ②對公、私部門差異不作嚴格區分；④在研究方法上偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。

3.P 途徑和 B 途徑的共同點：①它們的眼光不局限于行政機關內部，將關注焦點放到公共部門與外在環境的關系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經驗性的材料。

（二）公共管理學的研究方法

1.規范方法：用于公共管理現象研究，著眼建立一般理論和一般原則，偏重價值考慮，尋求理想狀態。2.實證方法：又稱經驗方法。專注發現事實，依據科學原則描述事實，研究者價值中立。3.案例方法：對特定問題從實證角度分析評價結論，據結論確定處理類似問題的行動方案

4.系統方法：是社會科學方法。注重系統的整體協調、系統的環境適應性、系統整體功能的最優化，要求多層次多角度考慮問題，從社會整體協調性上完成管理過程。

5.比較方法：橫向對比不同國家地區的公共管理活動或某個側面；縱向對比同一國家地區不同時期的公共管理活動或某個側面，以研究探索公共管理的普遍理論和最優方案。

6.數理方法：按照隨機或非隨機抽樣原則廣泛收集公共管理現象的數據，通過電子計算機用現代數學方法和定量分析技術把公共管理現象間的關系數量化，研究管理活動的規律。

第四節 公共管理學與中國的發展

一、公共管理學與中國的市場經濟

（一）公共管理學能有效指導公共部門履行經濟職能，彌補市場功能的缺陷 公共管理學在公共部門的經濟職能定位：

①為市場經濟提供基本制度框架和法律基礎 ②組織各種公共物品和服務的供給 ③保護自然資源和環境 ④保護和維持市場競爭 ⑤調節收入和財政分配 ⑥通過財政、貨幣政策等政策工具減少經濟波動，保持宏觀經濟平衡。

（二）公共管理學“親市場”的學科立場，有助于市場經濟的健康發展

①將公共部門視為市場、民眾服務的服務體，而不是高踞市場之上的發號施令者和管制者； ②減少政府直接經濟管理職能，發揮市場優勢，市場在一切可發揮作用的地方扮演積極角色。

二、公共管理學與中國的社會發展

（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內的社會協調發展

（二）公共管理學內在的民主平等精神和科學務實品格，將有力促進當前正進行的社會轉型

第二章 公共管理的理論與實踐的發展

第一節 公共管理學的理論淵源

一、管理理論（理解記憶）

（一）古典學派理論。弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）為代表。古典學派關注焦點是“效率”和“經濟”。管理主義對公共管理學重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它包含的一系列原則，可用于私營企業，也適用于公共部門。

（二）行為學派理論。梅奧（J.E.Mayo）著名霍桑實驗，證實人不單純追求經濟利益，生產效率取決于士氣高低，用“社會人”概念取代“經濟人”，將非正式組織概念引入管理學。

（三）決策學派理論。決策學派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領導高層尤為重要。決策學派的查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出漸進決策理論。

（四）系統學派理論。系統學派以切斯特·巴納德（Chester I.Barnard）將組織視為一個社會系統而得名，巴納德認為，組織是協作的系統，包含三個要素：協作的意愿、共同目標和信息聯系。20世紀670年代，系統學派發展出兩大理論，生態理論，權變理論，（五）新管理主義理論（重點）。新管理主義是 20 世紀 80 年代以后在信息革命背景下產生的理論。還處于發展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。

1.企業再造理論。企業再造：指為了取得業績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造業務流程。衡量績效的關鍵指標包括產品和服務質量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。

2.虛擬企業：把不同地區現存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時空約束的企業模式，是依靠電子網絡手段的聯系實現統一管理的經營實體。能最快速度推出高質量低成本新產品。

3.學習型組織：通過培養彌漫整個組織的學習氣氛建立符合人性的、有機的、扁平的組織。由多個創造型團隊構成，組織成員具有共同愿景和持續學習精神，是一種可持續發展的組織。

二、當代經濟學理論

（一）公共選擇理論（Public choice theory）

公共選擇：是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。

1.公共選擇理論?基本假設：人是一個自利的、理性的、追求效用最大化得人。?它認為，人類社會由經濟、政治兩個市場組成。試圖把人的行為的這兩個方面納入統一的分析框架，用經濟學方法和基本假設統一分析人的經濟與政治行為，即人們通過貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。拆除了經濟學與政治學的傳統壁壘。?公共選擇作為非市場的集體決策理論，具有三個規定性：集體性；規則性；非市場性。2.政治市場和經濟市場在交易上的重要差別：

①經濟市場交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場交易規章、政策、議題等公共物品，選擇媒介是公共選擇工具：投票、利益集團、代議制、政黨、政府等。

②市場交易是在單個人和單個廠商間進行；政治市場交易是在集團、政黨間交易； ③經濟市場交易是自愿平等等價交易；政治市場交易非自愿性、不平等性、強制性。

3.公共選擇理論對公共管理學的理論啟示：

①用經濟學方法和假設研究政治，建立嚴謹的有關政府一般理論的努力，為公共管理學研究提供了經濟學視野和新的研究途徑；

②對資本主義民主政治過程得矛盾性、投票制度的虛偽性、少數利益集團對決策過程操縱性的分析引發對政府干預行為的局限性及帶來的種種弊端的反思；

③強調規則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規則、市場失靈根源是現行法律-政治規則失靈，使公共管理從規則制度創新層面研究。

（二）政府失靈論

政府失靈（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題。政府失靈：指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。政府干預行為的局限性表現及其原因：

1.公共決策失效：相對市場決策，政治決策是更復雜的過程，有相當的不確定性，存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實施好或合理的公共政策，導致公共決策失效。公共決策失誤的原因：

（1）社會實際上不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。

（2）即使存在某種公共利益，現有公共決策機制卻因自身內在缺陷難以實現這種利益。（3）決策信息的不完全性。（4）選民的“短見效應”（5）選民的“理性無知”。

2.政府工作機構的低效率：政府機構執行政策和公共物品供給的效率不高，官僚主義作風嚴重，必然影響政策執行結果，使好政策產生惡結果，導致政府干預失敗。

低效率原因：①缺乏競爭性壓力②沒有降低成本的激勵機制③缺乏監督信息。3.政府的內部性與擴張。

（1）政府內部性（internalities）指公共機構尤其政府部門及其官員追求自身利益或組織自身目標而非公共利益或社會福利的特性。內部性被看作是非市場缺陷和政府失靈的基本原因。（2）政府部門擴張：包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。

（3）公共部門出現自我膨脹的原因：政府是公共物品的提供者和外在效應的消除者；政府是收入和財產的再分配者；利益集團的存在；官僚機構的存在；財政幻覺。4.政府的尋租活動。

（1）尋租（Rent-seeking）指人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或維護既得經濟利益或對既得利益再分配的非生產性活動，是用較低賄賂成本獲取較高收益或超額利潤的活動。

?尋租是政府干預的副產品。當政府干預市場時，就會帶來以“租金”形式出現的經濟利益。?尋租活動特點：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權。

?現代社會尋租活動，是利用行政法律手段來阻礙生產要素在不同產業間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。

（2）尋租活動導致“政府失靈”的原因：

①尋租導致經濟資源配置扭曲，或是資源無效配置的根源；②尋租作為非生產性活動，它不增加任何新產品或新財富，只改變生產要素的產權關系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；③尋租導致不同政府部門間官員的爭權奪利，影響政府聲譽，增加廉政成本，導致社會資源浪費。（3）“政府失靈論”對公共管理學的啟迪作用：

①深刻分析西方市場經濟條件下政府干預行為的局限性及代議民主制度的內在缺陷；

②克服了以往在研究或處理市場與政府關系問題上存在的偏差，彌補了政府行為缺陷研究的空白； ③提供方法論啟示，把政治制度因素看做經濟過程內生變量，把政府行為和制度因素納入經濟學分析框架。

（三）代理理論和交易費用理論

1.代理理論（Agent Theory）：又合同理論。在專業分工條件下，每個人不可能自給自足，就產生“委托代理”關系，作為一種契約，一個或多個行為主體指定或雇傭另一些行為主體為其提供服務，授予后者一定決策權力，并依據后者提供服務的數量和質量支付相應報酬。如：雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關系。

（1基本假定：處于委托代理關系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍現象。

（2委托—代理關系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。

（3它關注三個主要問題：①代理人的選擇和對代理人的激勵；②減少“代理成本”或由代理引起的資源耗費；③簽訂最優合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。

2.交易費用理論（Transaction cost theory）：是用制度比較分析方法研究經濟組織制度的理論。在新制度經濟學看來，交易費用：指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的費用。交易費用理論關注焦點：是如何降低交易費用。

科斯（Ronal H.Coase）觀點：于1937年提出交易費用概念：運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監督合約執行所花的費用。

①科斯用交易費用的概念解釋為什么會出現企業：企業從一個專業化的交易經濟中出現的主要原因，在于利用價格機制是有成本的。企業出現后，依靠價格紐帶形成的交易關系，就被企業內的契約關系所代替，外部問題被“內部化”。原有市場交易及由此導致的交易費用被企業內協調和組織費用代替。從這個角度出發，企業被看成是價格機制的替代物。

②科斯理論中，經濟資源配置機制既可以是市場又可以是企業，在市場上，經濟資源通過價格機制引導配置，在企業中，經濟資源通過組織活動進行計劃配置。企業的起源就是由于組織協調比價格協調更為有效，即節約了交易費用。

③當企業規模擴張到某一邊際點，即企業再多“內化”一項市場交易所引起的管理費用，等于別的企業組織這項交易的費用時，靜態均衡就實現了，企業與市場之間規模邊界就確定了。

第二節公共管理學科的發展歷程（理解）

一、公共行政時期（1887－20世紀70年代末）

（一）傳統的公共行政（1887－1960）：處于西方國家從傳統資本主義向現代資本主義轉型階段，行政或管理在整個國家或社會管理中地位日漸上升。

公共行政學研究特點：①多采用制度或法理研究方法，重點關注正式政府組織機構②主張政治行政分開③探究行政管理一般性原理④強調效率是最高標準。

1.政治與行政的關系，這一時期前后有變化。文官制度改革—政策科學

2.管理組織體制運行方式產生了官僚制理論，先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。

（二）新公共行政時期（1960－1980）

1.政治與行政關系，行政活動中的價值傾向受到更多關注。2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。

3.具體理論方法的運用，公共行政更多受到經濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。4.這一時期公共政策研究得到空前的發展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。

二、公共管理時期（1980年至今）

（1）與公共行政時期區別：①關注政府運行，也關注其他公共管理主體的活動及其與外部環境的關系； ②關注政治與行政關系，也注重當代經濟學、管理學理論及工商管理經驗的引進。（2）在實踐上，公共管理力圖解決三個問題：

①重新調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府管得少一些、好一些；

②實現社會自治，鼓勵公共管理社會化，利用市場和社會力量提供公共服務，彌補政府不足；

③改革政府部門內部管理體制，盡可能引進競爭機制，提高政府部門工作效率和為社會服務的質量，使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

第三節新公共管理（了解各國模式，重點學習經驗）

新公共管理核心思想：把私人部門管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務中，目標是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統的官僚制模式。

一、主要工業化國家的新公共管理實踐

（一）英國新右派的政府改革：1979撒切爾上臺為標志，新公共管理實踐的開端。主要特點： ⑴視民眾為顧客，強調顧客選擇權。民眾在市場機制下，選擇公共或私人部門提供公共服務。⑵創造市場或準市場競爭機制。以眾多公共服務供給者取代單一壟斷供給者，形成競爭機制。⑶擴大個人及私部門活動范圍，使個人自力更生，自愿性團體扮演更積極角色；

增加私部門提供公共服務的機會，政府機構將注意力放在原先忽視的，但民眾真正需要的服務上。⑷將公共物品購買者角色與供給者角色分離開，防止政府機構利用裁判員地位，謀額外好處。⑸對公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約方式加以控制。

⑹由市場檢測績效目標。部門內，管理者對資源支配運用必須與管理目標相結合，即管理者目標在于實現目標，對部門績效評判，取決于顧客滿意度。

⑺彈性薪酬。即由實際市場和績效水平決定薪酬，使薪酬待遇成為激勵工具。

（二）美國的新治理。90年代克林頓時期。特征：

⑴強調與非營利組織建立聯盟關系，采取與公、私部門合作生產的方式提供公共服務

⑵鼓勵民間部門參與公共物品生產，吸引并授權公民團體直接參與公共方案設計，強調決策過程分權化。⑶強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際績效而非預算盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客需要而非政府機構自身，強調公共服務品質而不僅僅是服務效率。

⑷在手段上運用企業管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。

（三）其它西方國家的實踐。

1.澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項原則：

①政府只在非政府機構（如私人企業和志愿者團體）無效率和無效能時才涉入其活動。②一切隸屬于政府部門的事業單位，必須被改制為私部門公司。

③必須盡可能明確和清楚界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。④必須盡可能把存在潛在沖突的職責安置在不同機構中。

⑤內閣部長和各部執行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執行長在最少干預下，對方案的投入及產出負責。

⑥公共基金使用包括購買政策，須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數量和成本均須由購買者而非生產者決定。

⑦制度設計必須使公共服務提供者獲利最小化。⑧治理結構趨向降低代理成本和交易成本。

⑨行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執行緊密結合。

2.歐洲大陸各國特征：對產出與結果進行控制；制定項目預算和績效標準；采用服務和顧客導向；康采恩式權責劃分；責任委托給商業單位。

（四）各國新公共管理實踐的共同特點

1.為解決財政問題，各國行政改革內容大都包括私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果看，使政府財政壓力減輕，探索出使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。

2.為改革政府傳統官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門管理技能。

3.為滿足社會動態需求對行政架構作出調整：界定決策機構和執行機構的職能，加強執行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣可使決策機構和執行機構依據社會需求的優先次序實行資源配置，使執行機構將主要精力放在提供必要的優質社會服務上。

4.實現政府公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務直接提供者變為公共服務“監督人”。

5.通過政府改革取得的成果，使各國執政者產生一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字和瑣事的困擾，就應將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。

（五）當前西方政府改革的新動向（20世紀90年代中期以后）

1.在政府與市場間作公共選擇。雖在實踐上仍更偏向政府，但更多市場，更小而有效的政府已成為西方各

國乃至轉軌國家和發展中國家的共識，成為世界各國政府改革的指導思想。

2.政府與市場關系的改革在美國等國轉化為一場重塑政府的運動。雖在削減社會福利支出方面沒有實質性進展，有的國家甚至有回潮；但在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性進展。

3.強化信息技術運用的實踐變成一場重塑政府運動。20世紀80年代強調采用信息技術，90 年代開始強調利用信息技術改革原有工作程序、組織等結構問題。

4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執行效率的改善。新公共管理思潮影響下，強化政府政策執行部門自主權改革，重新塑造政治（政策）與行政（執行）間的關系。

二、對新公共管理的評析

（一）新公共管理的時代特征

1.新公共管理既是解決西方社會現實問題產物，也是對公共管理時代要求積極回應的產物。

與傳統公共行政學相比，“新公共管理“范式的創新：①為公共部門管理尤其政府管理研究奠定更廣泛、堅實的理論基礎；②開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新； ③建立更全面、綜合的知識框架；④提供當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。2.新公共管理體現了國家與社會，政府與市場關系的新格局。

20世紀80年代始，西方國家逐漸顯現對市場的回歸，90年代世界范圍出現政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點后撤，是從20世紀向21世紀公共行政領域中的重要現象。基于科技革命、新產業革命及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現這種新的關系格局，并推動其向縱深發展。

3.新公共管理反映政府職能定位發生根本轉變的趨勢。

政府與市場關系新格局的形成，是由政府職能定位的根本性轉變引起的。政府由所有者和經濟活動直接管理人向監管人和規則制定人轉變。表現為政府公共政策化和公共管理社會化。

（二）新公共管理的“解題”特色

⑴“誰來管理”問題，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會管理和公共服務一切基本方面的做法是不當的，政府應全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能交給社會，讓社會實現自我管理。實現傳統政府職能向社會轉移的重要思路：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。⑵“如何管理”方面：引進市場競爭機制和私部門成功管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現：①廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。②政府服務以顧客為導向。③由重視工作過程和投入轉向注重結果和產出。④通過多種形式授權改善公共部門工作。⑤放松嚴格行政規制，實施嚴明績效目標控制⑦重視公共人力資源管理。⑥文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

（三）新公共管理的理論困難與受到的批評

⑴新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門和私人組織、公共管理和私人管理的差異是根本性質的，很難回避。解決這一困難的兩個辦法存在風險與疑惑：

①假設本質上沒有差別讓一般管理長驅直入，則會危及其“公共性”，且對其本身帶來極大沖擊； ②決策層面堅持公共性，執行層面采取管理主義是否可行尚有疑問。⑵新公共管理面臨的主要批評：是其沉溺于市場基本教義，事實證明任何對市場的過度依賴都是不恰當的。

（四）新公共管理的借鑒意義（啟示）：

1.必須加大政府體制創新力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面； 2.充分認識市場機制是改善政府績效的有效手段，引入競爭機制用市場力量改造政府，提高政府工作效率； 3.必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系；

4.注意研究借鑒當代工商管理（企業管理）領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現由傳統行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。課后閱讀：代理人的“道德困境”

第三章 公共管理的主體

第一節 公共組織的理論

一、公共組織的概念

（一）組織和公共組織：

1.組織：是人們按一定目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環境中的各種組織要素的

有機結合體，是為實現某種目的有意識建立的人類群體。簡單說，組織是兩個以上的人、目標和特定人際關系三種要素構成的特殊的人群體系。

2.公共組織：是以實現公共利益為目標的組織，一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品為基本職能。包括：政府、以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織。

3.非公共組織：一般不以公共利益為目標，他們做追求和維護的是組織成員的私人利益。

（二）公共組織基本要素

1.物質要素: ①人員。按組織目標職能將不同專業水平年齡的人組合起來，是公共組織的主體和核心； ②經費。維持公共組織運營和發展；③物資設備。是公共組織賴以生存發展的物質基礎。

2.精神要素： ①目標，組織產生發展的基礎和原因，是組織存在的靈魂、前進的方向，本質上反應組織 的基本職能。包括：任務、目的、指標、數量、質量、時限等，分總目標、分目標、工作目標。②責權結構，組織系統內各子系統、工作單元及成員、職位間任務權力責任的從屬并列關系 ③人際關系，穩定組織內在要素，調動成員主動性、積極性。

二、公共組織的性質

（一）公共組織與非公共組織的區別

①基本目的不同。非公共組織：追求組織成員私人利益，為相關利益者服務；

公共組織：追求全面的社會效益和經濟效益，是全國社會成員整體利益，實現公共利益。

②提供產品不同。非公共組織：從事商品、勞務生產，向社會提供私人產品，消費者必須支付貨幣，購買和享用其產品；公共組織：為社會提供公共產品，無需單獨付費或只需支付有限使用的費用。③管理對象不同。非公共組織：本組織成員，對本組織外社會成員的活動無權干涉； 公共組織：可以是整個社會，對其職權范圍內的管理措施，全體社會成員都必須遵從。

④活動依據不同。非公共組織：服從商品買賣的價值規律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規章制度為活動依據。其權力建立在組織成員平等契約關系上；公共組織以國家強制權力為活動依據，以國家法律作為活動依據和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。

（二）公共組織的性質：

①社會性。公共組織的基礎。從根本上維護社會利益，維護社會統治秩序，履行社會管理任務。②權威性。強制服從是政府權威突出特征。對于特定對象，非政府公共組織也具有權威。

③法制性。是公共組織權威性的基礎，公共組織建立、撤銷以及開展活動都以憲法和法律為依據。

④系統性。公共組織是依法設置、由若干要素按照一定的目標結構、層次結構、部門結構、權力結構所組成的職責分明、協調有序的有機整體，其組織系統遍布全國各地。

⑤主動性。主動適應社會發展變化。研究、提出社會各項事業的發展規劃，為社會生產和生活服務。

三、公共組織的結構

（一）公共組織的縱向結構

（圖3-1P65）公共組織縱向結構分工的職責分配關系：

①最高層次公共組織為決策層，負責制定本部門行政總目標、總方針、總政策和總實施方案，最高層次公共組織，是開放的公共組織。

②中層公共組織為協調指揮層，負責執行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針政策，以此為依據結合本單位具體工作實際，制定本單位具體工作目標、工作方案，并負責組織、協調、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統。

③基層公共組織為技術操作層，執行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織協調、指揮下，負責技術操作性的具體工作。組織基本為封閉型，技術方法的選擇是公共組織內部問題。

（增）評價：公共組織縱向結構形成的公共組織層級制，在公共組織運行中的優缺點： 優點：①分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，做到事權集中，統一指揮； ②行動迅速，能及時根據本地情況做出決策，就地組織實施，有利就地監督和控制； ③能發揮各層級公共組織的積極性、創造性，根據本地實際情況主動開展工作； ④各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型的管理人才。

缺點: ①各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難于事事精通； ②容易形成地方的塊塊分割，不利各 地經濟和文化的交流與發展；③容易形成地方主義，不利中央對地方的宏觀控制。

（二）公共組織的橫向結構

1.按業務性質分工：指按公共管理業務性質異同來組成公共組織單位，是其平行分化的基本方式。

（增）優點：①符合分工專業化的原則，提高管理效率。②有利統一管理業務的方針、政策和法規，避免 政出多門。③體現事權一致的原則，便于協調。

缺點：①業務事權過于集中，容易條條分割，不利合作協調。②分工過細，易造成部門林立。③有些業務性質混淆不清，不易明確劃分，易產生組織沖突。

2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分別設置公共組織部門。根據公共管理過程咨詢、決策、執行、信息反饋和監督等環節劃分咨詢、領導決策、執行、信息、監督部門等。（增）評價 優點: ①注重公共管理工作的技術方法，有利提高管理人員專業技術知識；

②從事某項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利節省人力、物力、財力； ③公共管理中的重要程序有專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：①工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；

②使用上有局限性，只能對有較大獨立性的程序可設置部門，多數工作程序無法獨立出來。

3.按管理對象分工：按公共組織服務的人群、財物為對象進行部門設置。最常見的是政府經濟行業主管部門的設置。如農業部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。（增）優點：①根據服務對象分工，可使公共組織統籌考慮，滿足其管理對象的需要。②群眾對公共組織職責一目了然，易于溝通和監督

缺點：①管理對象增多，導致部門林立，不利精簡節約。

②容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯系，可能產生綜合性工作無人管理的現象。③容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發，有礙整體的利益。

④按服務對象與按業務性質劃分部門發生重復、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。

（三）公共組織的主要結構形式

1.直線制。垂直系統，統一指揮，縱向管理橫向輔助。

特點：機構簡單，職權明確，命令統一，決策迅速，個人負責。適于小規模任務。缺點：等級森嚴，形式呆板，不利成員主動性積極性的發揮。

2.職能制。按專業分工設置職能部門，部門在自身業務范圍內行使職權。優點：解決主管領導對專業指揮的困難。

缺點：各職能部門都有指揮權，多頭領導不好協調。

3.直線職能制。直線制為基礎，行政首長下設職能部門從事專業管理，并作該級領導的參謀。優點：保證統一領導，避免多頭制；缺點：易忽視參謀部門作用，過分強調領導指揮權。被廣泛采用的原因：簡單有效。“直線-職能-參謀“結構，橫豎分工明確。4.矩陣制。由專門從事某項工作的項目組形式發展來的組織結構。

特點：縱橫聯系，適應性強，機動靈活。缺點：缺乏穩定性。不能大規模運用，發生雙重領導沖突。適用：工作內容變動頻繁、每項工作完成需運用眾多技術知識的組織；或為一般組織安排臨時性工作任務的補充結構形式。

第二節 公共組織的類型

一、政府組織

（一）政府的概念

⑴國際法意義的政府是主權國家的要件，指某一國家或地區合法代表者，是主權國家代理者。

⑵國家必須具備的條件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是國家；③政府，有一個或更多的人代表人民，并按本國法律統治。一個無政府狀態的社會不是國家；④主權的政府。主權是最高權威，即一個獨立于世界上任何其他權威之外的權威。

⑶政治學中的政府，是統治集團借以實現統治意志的政治統治機關，是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。

⑷行政學上的政府：專指根據官僚制原則組織起來的國家行政機關。

⑸社會學上的政府：是社會組織的一種，與一般的社會組織相比，有較強的政治性。

綜上：政府：國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機關。廣義政府：指行使國家權力的所有機關，包括國家立法、司法、行政機關。立法機關制定法律，行政機關執行法律，司法機關運用法律審判案件。

狹義政府：僅指國家行政機關，即根據憲法和法律組建的、行使行政權力、執行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執行機關。本書主要研究狹義政府。

（二）政府的主要類型（現代國家政府形式）：

1.總統制政府：是以總統為政府首腦的政權組織形式，國家行政權力集于總統一身，總統既是國家元首，又是國家行政機關首腦。實行總統制國家，政府機關較徹底采用三權分立原則。總統是國家機構中的主要部分，由選舉產生，擁有實權。美國是這種體制的典型代表。

2.內閣制政府：是在形式上由國家元首負責，實質上由政府總理負責的政府體制。內閣制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權。總理擔負實際行政責任，并握有行政實權。

3.委員會制政府：或合議制政府，職權不由一個行政首長行使，而由一個委員會集體行使。

二、非政府公共組織

（一）非政府公共組織的概念 非政府公共組織，指承擔公共物品生產與提供、進行公共事務管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。

（二）非政府公共組織的主要類型

1.公共事業組織：包括事業單位和民辦非企業單位

2.公共企業組織：指中央或地方政府授權管理公共事務、提公共物品的國有企業。

3.社會中介組織：介于政府、企業、社會公眾之間的從事咨詢、服務、溝通、監督、仲裁、公證等活動的非營利組織。包括會計事務所、律師事務所等。

4.社會團體：中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。5.民間自治組織：指在政府指導下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務”的組織。

三、公共組織的作用

（一）公共組織是公共管理的主體：

公共組織是管理社會公共事務的主體，是公共管理活動的物質基礎和力量源泉。

（二）公共組織是公共管理活動的基本支點：組織和人事是一切管理活動的兩個支點，構成管理活動的基本框架，公共組織是公共管理人員的載體。

（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量：公共組織是人，體力精力聰明才智的放大；是人力物力財力和時間效用的放大，形成強大的組織力量，充分利用資源，避免浪費。

第三節 公共組織中的人員

一、公共組織中的領導者

（一）領導與領導者

1.兩種含義： ①領導活動，即指揮、帶領、引導、鼓勵和影響下屬為實現組織目標而努力的過程； ②領導者，即擔任某項領導職責、扮演某種領導角色并實施領導過程的個人或集團。2.理解涵義把握三點：

⑴領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導。

⑵領導者擁有影響被領導者的能力或力量。這些能力或力量包括由組織賦予領導者的職位與權力，也包括領導者個人所具有的品德、才能、知識和感情等非權力的影響力。

⑶領導目的是通過被領導者達到組織目標。概括講：領導是指揮、引導和影響被領導者為實現某種特定目標而努力的各種活動過程。3.領導者的影響力可以分為：

1.權力性影響力。由社會賦予個人的職務、地位、權力與資歷等所構成的，特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發揮作用，被影響者的心理和行為表現為被動、服從。權力性影響力對人的作用是有限的。

2.非權力性影響力。與法定權力無關，是由領導者自身的因素所產生的，并非外界賦予的。特點是自然形成，比權力影響力更具影響，有權力影響力起不到的作用。

3.公共管理學還從權力基礎或者說基礎性權力問題的角度研究領導者的行為。領導者的權力基礎或基礎性權力有5種，即合法權，懲罰權，獎勵權，模范權，專長權。

（二）領導者的素質

1.思想品德素質：廉潔奉公、秉公行政、忠于職守、聯系群眾、善于團結；

2.文化知識素質：社會科學、自然科學基礎知識；公共管理、領導科學、國民經濟管理知識； 本職工作業務知識；豐富的生活工作經驗知識。

3.領導能力素質：認識、組織管理、創新、表述、快速應變能力。

4.心理素質：熱情冷靜、靈活堅定、自制勇敢、謹慎、有膽有識魄力過人、公平正直光明磊落、豁達大度嚴己寬人、務實質樸誠實精明、謙虛自尊舉止文明、嚴肅活潑樂觀熱忱。5.身體素質：身體健康、生命力旺盛、精力充沛。

（三）領導方式：指在特定的環境中采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和傾向性。領導方式大致分為四種類型：

1.集權型領導方式：指領導者個人決定一切，要求下屬絕對服從，已完成任務為直接目標，以采用權力控制手段為主要形式的一種領導方式。特點：確定明確的目標；嚴格的組織控制；嚴密控制下級的行為過程；注重物質成果；行為方向是自上而下的。

2.民主型領導方式：領導者發動下屬參與討論、共同商量、集思廣益，然后進行決策，做到上下通融、和諧一致地工作。以調動人的主動性為直接目的，以激勵為主要手段，表現為領導者對決策目標的自覺感受，對決策實施方法的自主選擇。特點：領導對下屬給予感情支持；心理滲透；提供參與機會；實施能力培養；行為方向是雙向的、上下結合；領導力求促進人際關系的和諧。

3.放任型領導方式：指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者完全放棄領導職責。這是一種不負責任的領導方式。

4.“無為而治”型領導方式 ：當事情已按照他固有的規律運行時，領導者不再改變它，而是讓它按自己的方式進行；實質是形放實不放，放小不放大；領導者超脫于具體事物之上，只管帶有全局性、方向性、關鍵性的大事情。

5.領導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎上提出有效領導的權變理論：關注領導者與被領導者及環境間的相互影響。認為，一種具體領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨被領導者特點和環境的變化而變化。這種關系可以用下式來表示： E= f（L，F，S）E—領導的有效性 L—領導者 F—被領導者 S—環境 f—函數關系

領導工作受領導者所處客觀環境的影響。領導方式是領導者特征、追隨者特征和環境的函數。

二、公共組織中的一般管理者

（一）領導者與管理者的區別：管理者是被任命的，擁有合法的權力進行獎勵和處罰，影響力來自所在的職位所賦予的正式權力——領導者則可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產生出來的，領導者可以不運用正式權力影響他人活動。

（二）管理者的主要類型與職責.據公共管理活動中地位與作用的差異劃分：

①決策成員是公共組織中參與制定組織目標、總體規劃、發展計劃和重大項目決定的個人或集體。決策集團是一個具有相對穩定性、正式的核心組織。決策人員是公共組織中樞系統構成成分。

②執行人員是參加程序性執行工作的全部公共組織成員。按崗位不同，可區分為 領導人員、計劃人員、指揮人員、實施骨干等類別。

③監督人員是公共組織中負有監督職責的專職機構的工作人員。是公共權力正確運用、組織系統正常運轉、達到特定目標的重要保障；按照具體工作不同，又可分為行政監察人員和審計人員。

④咨詢人員是根據公共管理實踐需要對公共管理理論、方針政策、管理目標、重大項目、專門課題進行調查研究、提供決策預選方案和咨詢意見的人員。

三、被管理者

（一）內部被管理者——公共組織成員

1.管理者與被管理者的靜態劃分：行政首長、主持工作主要負責人——其部下工作人員

2.管理者與被管理者的動態劃分：特定工作程序和工作關系中發揮領導作用人員和處于被控制、服從、執行地位的人員。

（二）外部被管理者——社會公眾

1.關系：社會公眾是公共管理的基本主體，他們創建公共組織，指導公共管理活動基本方向；公眾個人是公共管理中的被管理者，個人利益以集體利益為依歸，服從公共組織管理。2.具體說，社會公眾影響公共管理的方面：

①社會公眾的利益是公共組織和公共管理產生與存在的基礎。

②社會公眾的意見決定公共管理的合法性程度。管理的權威來自被管理者接受服從的程度。③社會公眾的思想、文化素質影響著公共組織的結構設計。④社會公眾的素質影響著公共管理方式的選擇。

第四節 傳統公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

科層制（或譯官僚制）理論，是德國社會學家馬克斯·韋伯“組織理論之父”龐大政治社會思想的有機組成部分。韋伯認為，任何組織存在都是靠權威維持的，合法的權威有三種類型： ①基于習俗慣例的傳統型權威；②基于領袖個人超凡魅力的超人型權威；③基于理性法規的法理型權威。每一種權威各有其理想的組織，科層制是與法理型權威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

1.組織標準化。為完成繁重復雜的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：⑴分工專業化；⑵工作指標化；⑶人員統一化。

2.工作秩序化。秩序是一切組織存在發展的基礎。科層制管理方法強調在公共組織內部各要素、環節間形成有機聯系，使相關組織間互相協調，密切配合，形成一個無障礙的工作流。要求理順組織內外各種關系，包括命令服從關系、信息溝通關系、意見反映與反饋關系等。

3.管理規范化。科層制管理嚴格按規章制度行事，堅決抵制人情關系干擾。包括：

①組織成員間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人際關系的影響。②對所有人一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

③明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。④精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、傳統科層制組織的困境

（一）對傳統科層制理論的評述。1.傳統科層制理論的基本貢獻：

①把專業化分工原理廣泛引入組織管理中，提出職能化（專業化）管理原理，為構造科學管理的組織結構及發展演變奠定一般的原則基礎。

②總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據，力圖構建高效的等級制組織。③倡導“理性化－法律化”組織形態，強調組織運作應以法律為規范。

總之，傳統科層制組織的研究所追求的理想組織是一個目標明確，專業分工，指揮統一，層級節制，幅度適中，權責相稱，協調一致，法規完備，高效合理的組織體系。2.傳統科層制理論的不足表現為：

①只研究公共組織的靜態結構，忽視組織動態面的研究。關注重點是組織結構、如何分工、建立層級節制體系、訂立法令規章工作標準，但法規制度過于繁瑣，會影響組織目標的實現。

②強調組織非人格化、理性化，忽視對人的主觀能動性及多方面需求的研究。把人簡單視為生產工具與經濟動物，忽視人的尊嚴與價值。

③只將組織當作封閉型系統研究，沒有探討組織與其外在環境間的相互關系、相互影響。

（二）科層制組織的內在缺陷

1.科層制管理造就剛性官僚系統，象一部機器沒有靈活性和主動精神，只有齒輪間被動運轉。2.采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。

3.排除競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規，以至造成得過且過、不負責任。4.依靠條塊分割的專業化單位解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊。

總之，科層制曾經意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來穩定公平精確的邏輯規范。但公共組織科層制，形成典型的官僚體制，專注于各種規章制度和等級節制的指揮系統，導致中央集權、層次繁多、行動遲緩的弊端。如環境穩定，任務簡單明確，社會需求單一雷同，傳統的官僚體制還可以勝任。但在新興信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物變化幅度與速度大大增加，科層制管理模式已不能有效運轉，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革：

（一）公共組織變革的主要動因（外部因素）：

1.經濟體制的轉軌推動公共組織的變革。經濟體制變化永遠是公共組織變革的重要動因。人類社會從自然經濟形態到市場經濟時代，作為公共管理主體的公共組織也在不斷變革。

2.政治制度的更迭導致公共組織的變革。政治制度質變：指新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質的根本性變化，決定公共組織為誰服務，使公共組織發生根本性質的變化。此時公共組織的變革表現為：制度的全面重新設計與確立。

3.社會發展程度促進或制約公共組織的變革。社會發展程度四個衡量方面：

①社會企事業組織發育獨立成熟程度②社會群團組織獨立程度和參與意識③大眾傳媒對社會介入程度和

自身現代化程度，促進公共組織自律意識的形成④公民素質高低，影響公民對公共組織目標的理解和認同。4.國際環境的重大變化影響公共組織的變革。科技高度發達的信息社會和全球化，密切國家間的關系，要求各國政府在、政策、職能、組織結構上相互銜接，共同應對挑戰；估計關系中的重大問題，要求各國政府作出相應的對策，調整自己的政策乃至職能和機構。

（二）公共組織變革的目標

1.提高公共組織對外在環境的適應力、改造力。2.加強公共組織自身的穩定性、協調性。

（三）公共組織變革的主要內容。1.公共組織職能的變革

①職能作用的領域：公共組織由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。

②職能作用的性質：公共組織由保衛性統治性職能為主向管理性服務性職能為主方向轉變。③職能的分化程度：公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉變。④職能行使方式：公共組織由以人治為主轉向以法治為主；由以行政手段為主轉向以法律和經濟手段為主。2.公共組織結構的變革 公共組織結構：公共組織各要素排列組合方式。包括縱向層級結構和橫向部門結構。⑴橫向部門結構：公共組織變革有：①公共管理過程：正由重決策、執行部門，輕監督、咨詢、信息等部門傾向，向重咨詢、信息、監督部門轉變，力求與決策、執行部門相平衡。②公共管理的作用領域：由于“有限政府”的出現，使政府許多微觀管理職能交給社會，精簡、撤并相應部門，與此相應，增強政府對社會尤其是對經濟宏觀管理部門。

⑵縱向層級：公共組織結構有從集權式尖塔型結構形式向分權式扁平型結構形式發展趨勢。3.公共組織權力關系的變革

權力分配關系發生調整：一般事務管理從集權型走向分權型，宏觀事務管理從分權型走向集權型。①公共組織向社會組織還權。以政府為主的公共組織還權于社會是時代的潮流。

②橫向分權。公共組織權力體系由單純直線型向直線權力關系和參謀權力關系并存轉變。③在縱向權力分配上，有著集權與分權互相融合的趨勢。

第四章 公共管理的物品及供給

第一節 公共物品的含義和類型

一、公共物品的含義

公共物品是相對那些可以劃分為企業或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人產品而言的共享性物質產品和服務項目。表：公共物品與私人物品的消費模式比較（P）

二、公共物品的特性

1.受益的非排他性：在消費過程中，技術上不能將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品受益范圍之外；或者這種排除在技術上可行，但成本太高。

2.消費的非競爭性：指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此減少其他人或廠商享用該種公共物品的數量或質量。

3.效用的不可分割性：指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯合消費特點。（增）

三、判別公共物品的步驟（圖表P91~92）

四、公共物品的分類

（一）純公共物品和準公共物品.依據是否具有非競爭性和非排他性這兩種特性劃分，可分為:（1）同時具有排他性與競爭性的純私人物品；（2）具有排他性與非競爭性的俱樂部產品。（3）具有非排他性與競爭性的公共資源；（4）同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品 俱樂部產品和公共資源都屬于準公共物品

1.俱樂部產品，特點是在特定限度內消費上具有非競爭性，同時在技術上很容易排他。特性在于：當消費成員超過一定數量時就會發生擁擠現象，破壞其非競爭性。

2.公共資源：消費具有競爭性，但無法有效第排他，不能將不付費者排除在消費之外。

①對這類物品的消費不用支付成本，參與者在個人理性的驅使下追求利益最大化而不計較公共資源由此而支付的成本，導致集體非理性。②公共資源的競爭性意味著個體消費的增加會給其他人帶來負的外部效應。

（二）混合物品和公共中間品

1.混合物品具有較大范圍的正的外部性。教育、衛生、科技都屬于這類物品

2.公共中間品：未被最終消費、而被用作投入、進入生產過程的公共物品。消費主體一般是廠商。

（三）全球性公共物品、全國性公共物品、區域性公共物品和地方性公共物品

（四）公共物品與公共服務

1.公共服務是指向社會公眾提供基本的、范圍廣泛的、非營利性的服務。具體來說： ①是面向大眾的服務②用于滿足人們基本生活需求的服務③內容十分廣泛④非營利性的

2.公共物品現實中的三種類型：①實物公共物品，如國防、交通設施②精神（規范）性公共物品，如制度、思想和文化③信息類公共物品，在不考慮知識產權和專利的情況下，具有共享性，如天氣預報等。

五、公共物品和私人物品供給。市場機制供給和需求無效率的原因：兩種效率損失

①在消費是競爭性而排他不可行的情況下，市場提供公共物品將引起一種效率損失，即可能導致公共物品供給不足。

②公共物品的非競爭性消費使增加一個人消費引起的邊際成本為零，按價格等于邊際成本的資源有效利用原則，對這一產品消費不應該收費。但新增加消費者的邊際成本為零，并不說明提供這一產品不需要成本。所以如果由市場提供，則必然會收費，阻止人們消費這一物品 效率損失意味著公共物品領域資源配置的市場失靈。市場失靈，并不是社會不需要公共物品，市場失靈后，政府公共機關負責社會公共物品供給，成為市場經濟條件下政府的基本職能。

第二節 公共物品的供給

一、公共物品供給的特點

①政府是公共物品的供給主體：通過稅收、財政預算籌集資金，投入公共部門形成供給能力； ②公共物品的供給具有規模性：公共物品是大眾需求、大眾消費，需要規模供給；

③公共物品的供給往往無差異：公共物品以大多數人利益為價值取向，不可能單獨消費；

④公共物品的供給具有非均衡性：公共物品需求不確定性，供給總是滯后或超前于市場需求。因為光盤內公共物品消費的彈性和可替代性總體大于私人物品，因此供求非均衡一般不會導致過剩或短缺危機。

二、政府機構與公共物品的供給。政府官僚機構提供公共物品同私人部門提供私人物品的差別： ①政府官僚機構中不存在提供同種公共物品的競爭，缺乏刺激降低公共部門服務效率。

②政府機構官僚不以利潤最大化為工作目標。追求利潤必然降低成本，不以營利為目的政府機構提供公共物品，往往與較高的成本相伴隨。

③公共物品常不以價格形式出售。社會成員對公共部門工作評價時，敏感程度低于市場價格。

④實證分析表明官僚對政府預算極大化的追求，必然導致公共物品或服務的供給量過剩，而高于其最佳的產量水平。圖 10-3（A/B）有助于解釋這個結論：（圖P99）

三、公共物品有效供給的條件

（一）帕累托最優供給量（圖P100）【不懂，查資料】

公共物品的價格事實上就是稅收，公共物品有效供給的分析是假定以個人交納的稅收負擔公共物品的生產成本，稅收應由個人收益程度決定，實行差別稅收，這稱為稅收的收益原則。

（二）公共物品最優供給的均衡分析

1.庇古均衡：公共物品消費的的邊際效應等于稅收的邊際負效應

2.局部均衡與一般均衡 3.林達爾均衡（Lindahl Equilibrium）（圖P103）

公共物品有效供給的關鍵：消費者按自己從公共物品消費中獲得的邊際效用水平真實地表示自己對公共物品的需求，相應承擔公共物品的成本。這也正是公共物品有效供給的困難所在。“搭便車”行為使公共物品實際供給水平遠低于最優水平；或“夸大需求”導致過度供給 必須設計一種能準確揭示人們偏好的機制，實現公共物品有效供給。

四、準公共物品與混合物品的供給（太亂了?）

（一）準公共物品與混合物品特點

⑴擁擠性的公共物品：混合物品的一種，指那些隨消費者人數增加而產生擁擠，從而會減少每個消費者從中獲得的效益的公共物品或服務。效用雖然共享，但消費上具有一定競爭性。（P105）

⑵價格排他性的公共物品：另一種混合物品，指那些效益可以定價，可以在技術上實現排他性的公共物品或服務。特點是①的效用名義上向社會提供，即誰都可以享用；②在受益上卻可以排他，即誰花錢誰受益。

（二）混合物品的供給 ①理論上說法：私人物品或服務由私人部門通過市場提供，公共物品或服務由政府部門以非市場方式提供； ②實踐上，很難將市場供給和政府供給截然分開。許多物品或服務上，二者相互交織，突出表現在混合物品或服務的供給上；

③混合物品或服務的共同特點：由私人部門通過市場提供，也可由政府部門給予補助的辦法通過市場提供。

1、擁擠性公共物品的供給。收費實現排他性。

2、價格排他性公共物品的供給。生產和消費上可能產生正的外部效應。必須由政府補貼，否則供給不足。

五、公共物品供給的變化趨勢（P106）

①公共物品供給主體的多元化：社會團體、公益組織、私人投資者、營利性公司；

②公共物品供給結構趨向豐富：劃分消費群體消費層次，提供特定公共服務內容和項目；

③公共物品供給質量日趨提高：科技進步、需求更高、客觀條件更好、市場機制促進。

第三節 政府與公共物品供給

一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生產：公開招標、管理合同、租賃協議

（二）政府供給的兩種方式：

（1）政府直接生產：純公共物品、自然壟斷性很高的準公共物品；

（2）政府間接生產：政府利用預算和政策安排形成經濟刺激，引導私人企業參與公共物品生產。實質是：在公共物品生產過程中引進市場和私人力量。方式有：

①政府與私人簽定生產合同：具有規模經濟效益的壟斷性行業；②授權經營：外部性明顯的公共物品 ③出讓經營權：初始投資量巨大，隨后經營所需資本量較少，具有競爭性的公共物品 ④政府經濟資助：營利性性不高、未來才能盈利、風險大的公共物品 ⑤政府參股：初始投資量大的基礎設施項目。

二、改革政府在公共物品管理中的行為

（一）應有進有退，合理調整政府的經濟活動領域。

政府應從絕大多數私人物品直接生產領域退出，通過拍賣和股份制改造等方式，將國有資產轉移到教育、科學、安全秩序和社會保障等公共物品領域，增加這些領域的政府投入，改變公共物品領域政府進入不足、公共物品供給短缺的現狀。如： ①對意識形態傾注更多的政府關注；②對貨幣穩定、國際匯率、利率、金融信貸體制穩定等問題投入更多公共資源；③高風險具有戰略意義的新技術產業；④法制建設和社會保障體系的完善，保證自由、公正、食品、醫療、教育、養老。

（二）應完善公共物品的提供方式，將政府直接和間接生產結合起來，提高公共物品的供給效率。①具有規模經濟效益的自然壟斷性公共物品，通過生產合同由私人企業提供； ②外部性顯著的公共產品，通過經營許可制度授權私人企業生產經營；

③盈利性不高或預期收益高但風險大的公共物品，通過各種形式經濟資助支持私人企業生產經營；

④初始投資較大的基礎設施類公共物品，通過參股形式向私人企業提供資本和分散私人投資風險，與私人企業共同承辦。

（三）公共物品生產的主體（投資主體）應多元化，允許鼓勵私營企業生產和經營公共物品。

（四）將市場機制引入公共物品供給領域，使該領域成為行政方式和競爭方式共同調節的領域。

（五）應明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機制。

應根據公共物品公共性程度和規模經濟大小，明確各類公共物品應由哪一級政府負責提供，明確中央政府和地方政府的事權和財權劃分。

第五章公共管理職能

第一節 公共管理職能概述

一、公共管理職能的內涵及其形成原因

（一）公共管理職能的內涵

職能：指特定組織基于某種規定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發揮的功能作用的統稱，是職責與功能的統一。

公共管理職能：指特定環境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統一體。公共管理職能具體理解：

1.公共管理職能實施者是整個公共管理系統，包括政府行政機構為核心各類公共管理組織。

2.公共管理職能實施的依據：國家或社會通過某種途徑賦予公共管理組織某種特定權力或者權威。①國家通過憲法法律形式賦予政府機構一定公共管理權力，當代政府主要是行政權力。②社會性公共管理組織不具有實施公共管理的正式權力，而依賴由某種特定因素自發形成的權威來運行。如慈善機構，志愿者組織的權威來自自身行為和社會認同。

3.公共管理職能的內容：公共管理系統對一國公共產品與公共服務進行管理的全部事務，諸如國防、公安與內政、環境保護、文化、教育、醫療衛生和福利保障等。4.公共管理職能是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5.公共管理職能是一個獨立、完整的體系。公共管理職能與政府職能既有聯系，又有區別。政府職能是公共管理職能體系的核心構成部分，社會自治能力加強和政府職能社會化改革的展開，公共管理職能超出政府職能的范圍。

（二）公共管理部門及其職能的存在原因

①公共管理部門及其職能體系的存在是與人類社會共始終的客觀需求

其表現形式因生產力和社會分工發展階段的不同而不同。是人類社會發展到一定階段的必然產物與社會維持和發展的必然要求。

②公共管理部門及其職能體系的存在是當代各國社會與市場經濟發展的基本要求。

③公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況與特定社會的自治能力密切相關。

現代國家，社會自制能力強弱直接影響公共權力組織的職能社會化進程以及非正式公共組織的發達程度。

二、公共管理職能的構成

（一）公共管理的程序性功能

①決策：管理者為解決問題、達成特定目標而制定與選擇行動方案的一項基本的管理職能。他貫穿于一切管理活動之中。從動態運行角度看，主要包括：確立目標、發現問題、設計方案、最終方案抉擇與實施等一系列基本步驟與內容。

②組織：基于人類對合作的需要。若想在實現決策目標的過程中產生比各個個體功能之和更大的功能、更高的效率，需要根據工作的要求和成員的特點，將適當的人安排在適合的崗位上，用規則制度確定各個成員之間的職責關系，以形成一個有機的組織結構，并使整個組織得以運轉。基本內容：組織結構設計、人員配備、力量整合。

③領導：通過指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強相互間的理解、統一人們的思想和行為、激勵每個成員自覺地為實現組織目標而共同努力。包括：指揮、溝通、協調、激勵等基本職能活動。

④控制：通過建立信息反饋和績效評估機制，把決策實施過程中所取得的各種效果與所要實現的相關目標進行比較并評價，及時發現和糾正各種偏差，以保證預定目標實現的一種職能活動。類型：宏觀控制和微觀控制；嚴格的實踐性和階段性要求；包括確定標準、衡量成效和糾正偏差三個步驟。

（二）公共部門的任務性職能：以政府機關為核心的公共部門主要行使：

1.經濟職能

（1）宏觀調控職能：指對整個國民經濟進行的總量管理。包括制定國民經濟計劃和重大國民經濟政策、保持社會總需求和總供給平衡、適當調整社會產業與區域結構、保持國民經濟適度增長和良好經濟投資環境，加強水利、電力、交通、郵電等公用事業和基礎設施建設，促進國內外市場體系形成和發展等。（2）微觀管理職能：指作為市場主體存在的各類公共組織。如公共企業、公司等單個經濟主體從事的與公共產品與服務的生產和經營有關的管理活動。

2.政治職能：公共部門的政治職能是指防御外來入侵與滲透、鎮壓敵對階層反抗、制止打擊不法分子破壞活動、妥善處理人民內部關系，建立維護有利統治階級的社會秩序的系列政治職能活動。即：對內維護社會秩序、對外維護國家安全的職能活動。

（1）民主建設：是當代民主國家政治制度的根本要求，是公共部門管理遵循的基本原則。具體措施：①堅持完善人民代表大會制度②制度上保證人民依法行使管理國家權利，政府必須在職權范圍內加強法制建設③政府公共管理工作要堅持民主原則，吸收人民參與接受人民監督④加強自治性社會組織建設，使人民充分行使自治權。

（2）社會治安：運用法律、政策、條例等約束機關團體和個人行為，維護安全穩定的法律秩序，確保公民權利不受侵害。也稱政治專職職能或暴力鎮壓職能。

（3）國家安全：加強國防軍事建設和外交活動，防御外來侵略和顛覆保衛國家安全、世界和平，反對霸權主義。制定科學合理的外交政策，加強政府軍事保衛職能。

3.社會管理職能：指公共部門為維持正常社會生活水平與生活秩序，增進國民福利而生產供應社會福利性產品和服務的管理職能活動。

（1）提供社會保障：公民基本生存條件保障和確保社會經濟活動正常運行的風險規避機制。包括：社會保險體系（養老、醫療、失業、工傷四類）；社會救濟體系（對保險的補充）（2）促進公正的收入分配：克服機會不均等；調節收入分配；改進分配政策。（3）環境保護：直接控制、罰款、補貼。

4.文化職能：是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，涉及科技、教育、文化、衛生、體育、廣播電視與出版等各個方面。經濟和文化是人類文明發展的兩大支柱，前者涉及物質文明進步和發展，后者涉及精神文明進步和發展。兩者相輔相成、互相促進。

第二節 公共管理職能的歷史演變

一、傳統社會公共管理職能

傳統社會（前資本主義時期）一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發展階段。

1.原始社會公共管理職能極其簡單：①大多與謀取生活資料的生產勞動直接相關，主要是進行勞動分工。②不存在專門公共管理組織或職能。③職能運行方式是習慣化、非強制性的。2.前資本主義國家時期的公共職能體系基本特征：

①公共管理職能體系重心相當清晰：以政治統治職能為中心。②社會事務管理職能十分薄弱。是由落后的社會經濟基礎：自然經濟基礎所決定的。③公共管理職能體系運行以國家暴力手段鎮壓為主要特征。與公共職能體系基本結構相一致，由其社會矛盾對抗程度決定的。

二、西方國家公共管理職能及其變遷 根據內在特點，西方國家公共管理職能發展分為三個不同階段：

（一）自由放任主義階段：特點：

①政治職能占據中心地位。運用國家機器保衛國家安全和必要的社會法律秩序。

②在經濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門扮演維護秩序“守夜人”角色。③出于整體利益考慮，公共部門應向社會提供某些類型的“公共商品”。

（二）國家干預主義階段：特點：

①政府權能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發展主流趨勢。由自由市場自身發展導致壟斷問題與社會財富“馬太效應”的產生使自由放任資本主義無法僅憑市場自動調節促成社會資源有效配置并推動生產力與國民財富增長，使社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。結果是以經濟危機為核心的政權與社會秩序危機的持續加深，集中表現是全球性經濟危機與兩次世界大戰爆發。

于是，所謂“行政國家”，即在法治基礎上以職能范圍、機構與人員規模的不斷擴張為顯著特征的政府權能體系取代放任政府模式成為西方各國政府的發展取向。

②經濟社會矛盾激化，為維持必要政治法律秩序，公共部門政治職能總體上進一步得到加強。

③在經濟與社會職能方面，各國普遍采取積極干預的職能模式。凱恩斯主義興起要求政府采取積極干預主義政策解決經濟發展、就業與社會福利等公共價值目標問題。二戰后，大多數西方國家實施全面福利政策。

（三）新古典主義階段

1.干預主義公共管理職能模式的問題：

①它試圖將政治置于經濟之上，將國家集體置于社會個人之上，與西方社會個人主義價值取向相違背。一旦條件允許就很難獲得廣泛政治支持。

②公共部門干預能否持續有效一直有爭議。自由主義公共職能模式一直試圖取代干預主義，再次取得主導地位；自由主義更符合西方各國文化傳統，也更符合市場經濟內在發展要求。

③更重要的，事實表明，公共部門也不能解決好市場不能解決的問題，甚至給社會帶來更大損害。尤其是從20世紀70年代末開始的低增長、高通脹、高赤字、高失業率的“滯脹”現象。

2.新古典主義（新自由主義）：基本理論要點是在重申個人理性假設基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主義主張公共管理職能體系特點：

①政治職能對內統治職能尤其暴力鎮壓職能相對弱化，民主建設職能得到進一步加強。②經濟社會管理職能在公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。

③公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。

三、建國后我國公共管理職能的嬗變

（一）傳統計劃經濟體制時期的公共管理職能體系

我國參照前蘇聯模式建立的傳統公共管理職能體系的特點是政治、經濟、社會、文化各方面的高度集中統一管理。這種職能模式下，傳統公共管理職能體系的特征：

①以階級斗爭為公共管理部門工作重心。政治統治職能占主導地位，民主建設職能被忽視。

②經濟管理職能：由于實行高度中央集權的計劃經濟體制，政府包攬一切經濟管理職能。很長時間內，我國不存在現代意義的市場和現代意義的企業，或者說微觀經濟主體。

③社會、文化等管理職能基本由政府統包統攬，服務職能相當薄弱。除黨與政府及其有關附屬組織外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。

④公共管理職能運行方面，只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，一味依靠行政強制手段推行各項公共管理職能。

（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向

1.職能重心的轉移：黨和國家工作重心轉移到經濟建設方面，使公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉向以經濟建設為中心，以經濟與社會發展職能為重心。實現了我國公共管理職能重心的根本轉移。

2.公共管理職能體系的轉變

公共管理職能體系：指特定環境下，一國公共管理職能的基本構成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態。我國公共管理職能體系具體構成的發展趨勢： ①國內統治職能日益次要化，地位相對弱化；

②宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；

③教科文等發展職能得到重視與加強，建立起健全、高效的教育體系與科學文化發展體制；

④對外交往職能急劇擴張，外交部和其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都強化其外交功能；⑤國家防衛職能適當加強。3.職能方式的轉變：

①在社會資源配置方式上，由傳統的重計劃反市場機制轉而要求實現計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。

②在社會經濟職能運行方式上，由傳統的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉移。③在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向以運用經濟、法律手段為主。4.職能關系的轉變（P132）：

①中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系的轉變。②政企關系的轉變。③黨政關系及各國家權力機關間關系的轉變。④政府與其他公共管理主體間關系的轉變。

第三節 市場經濟中的公共管理職能

一、市場機制的缺陷

市場機制的作用是通過競爭來實現資源配置高效、合理和優化的目標。然而，市場決不是萬能的，存在固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題。

1.市場不能消除壟斷和非公平競爭。市場有效性依賴于完全競爭的理想模式 2.市場不能解決外部性問題：

外部性：指某人的經濟決策通過非市場的價格手段直接地、不可避免地影響其他人的效用函數，并成為后者自身不能控制的變量。外部性本質是財產權界限不明確。環境污染為外部不經濟典型。即使在完全競爭條件下，也不能達到資源配置最優。外部性的影響不通過市場價格機制產生的，獨立于市場之外，扭曲市場價格；外部性的范圍越廣，市場價格機制有效配置資源的作用越小，必須借助市場以外的力量加以糾正。3.市場無法滿足社會對公共產品的需求：公共物品具有消費的非競爭性和非排他性，公共產品領域存在了普遍的“搭便車”現象，即大家都想從中受益，但誰也不愿意為此付費，致使公共物品的提供無利可圖；且公共物品的價格很難通過市場供求關系來確定，因此很難通過市場提供。

4.市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題：市場機制不可能自動使社會生活質量的提高與地區的發展達到公平和相互協調；公平與效率是辯證統一的，效率與公平的矛盾 市場機制無法解決。5.市場不能確定和控制宏觀經濟總量平衡：

（1）市場調節是一種事后調節，具有滯后性和盲目性。

（2）“合成謬誤”因為會導致經濟不穩定。所謂合成謬誤，指個人理性選擇的綜合效果可能導致集體性的非理性行為甚至災難。自由市場經濟具有內在的不穩定性，單靠市場的調節不能保持經濟總量的綜合平衡和經濟的穩定增長。

二、市場經濟中公共管理職能的內容

1.限制壟斷和促進競爭：制定反壟斷法依靠法治影響市場結構和競爭關系； 政府設立監督管理機構，監督企業的論斷行為，審批企業間的兼并。

2.界定和維護財產權，克服外部性：財產權是規定資源歸屬和使用處置的權力；

明確界定財產權是市場有效運作的基本前提；外部性問題本質是財產權界限不明確； 糾正外部效應的措施：征稅、法律保護、強制干預、道德教育

3.有效提供公共產品：提供社會正常運轉所需的、由社會投資所形成的各種軟件和硬件；軟件：法律制度

國防服務消防衛生保健文體教育；硬件：基礎設施

4.保障收入分配的公正化：①以法律形式分地區確定勞動者最低工資標準②對個人征收累進所得稅、抑制過高收入，增進平等③實施工資和物價管制④增加轉移支付和其他各種福利措施，包括發放失業補助津貼和救濟金等。⑤增收高額財產稅和遺產稅⑥舉辦公共工程，增加就業機會。

5.調控宏觀經濟：①宏觀調控政策應以保持貨幣增長穩定和物價穩定為主②政府增加開支應以教育與基礎設施等于長期生產力發展有關的項目為主。③稅收調節方面，不易籠統地增稅減稅，應改革具體的稅收制度，使其更為公平，有利于鼓勵生產和投資。

（考點）相機抉擇的宏觀經濟政策：市場經濟在微觀層次可有效地調節供求關系，但在國民經濟總量上很不穩定，易導致周期型經濟波動，需要公共部門，主要是政府出面進行調控。在經濟呈現過熱的征兆時，政府進行干預，以期減少總需求，讓投資和消費不要過旺；當經濟滑向衰退時，政府設法刺激總需求，讓投資和消費恢復生機。

相機抉擇政策措施主要為兩類：①財政政策，調控政府開支規模和稅收高低； ②貨幣政策，以調節貨幣供應量來影響投資和消費。

三、公共管理職能的限度：

公共部門過度干預或無效干預，造成“政策失敗”現象。

1.公共決策復雜性導致政策選擇偏差：公共政策的決定方式有以下三種模式：投票決策、利益集團妥協決策、精英決策。三種模式均存在弊端反映了政府決策的復雜性。

2政策實施復雜性導致政策結果扭曲：政策實施消耗資源、具有時滯性、效果不確定性

3尋租活動導致社會資源極大浪費：尋租活動實質是權錢交易、以權謀私，最終導致經濟資源浪費。4.公共部門系統存在低效率常態：原因：缺乏競爭、沒有降低成本的激勵因素、監督信息不完備。

現代市場經濟生活，市場失敗要求公共部門介入，公共部門作用是彌補或矯正市場缺陷，不可能也不應該取代市場。公共部門功能措施要奏效，必須建立在符合市場規律的基礎上。

第六章公共管理的運行

第一節 公共決策

一、公共決策與公共管理

公共決策是指公共組織在管理國家政務和社會公共事務過程中所做出的決定，它是公共管理的首要環節，并貫穿于整個公共管理過程的始終。

公共管理是公共組織特別是政府組織為履行公共管理職能，通過計劃、組織、指揮、控制、協調等環節，實現公共管理目標的一種社會活動。

（一）公共決策是公共管理的首要環節

整個公共管理就是決策執行評估再決策再執行再評估的循環過程。

（二）公共決策是公共管理履行各項職能的基礎

公共管理有計劃、組織、指揮、控制、協調等基本職能，他們都以公共決策為基礎。

（三）公共決策貫穿與管理活動的始終

公共管理的每個環節都包含決策的活動，各項職能的履行也都有各自的決策

二、公共決策系統及其運行（四部分）

（一）信息子系統：指掌握信息技術的專職人員、設備及有關工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、存儲等工作的機構。公共決策系統的正常、高效運轉離不開信息活動，決策信息的基本要求是準確、全面、及時、適用。

（二）參謀子系統：指掌握各門類知識的專家、學者組成的機構。它集中了參謀咨詢人員的集體智慧，運用現代化的決策技術和方法，為決斷子系統提供決策方案和其他咨詢服務，保證公共決策的科學化和民主化。特點為集體性、科學性、相對獨立性。

（三）決斷子系統：指由擁有決策權力的領導者集體所組成的中樞機構，是決策活動的組織者，領導著決策制定的全過程，具有權威性和主導性特點。

（四）監控子系統：指決斷子系統之外的人員和機構，對決策行為以及決策方案的內容和執行依法進行監督和控制的機構。公共決策監控上一種政治行為，監控主體必須在法律賦予的權力范圍內實行。此外，決策系統內部各部門也處于相互監督、制約之中，外部監控體系由人民群眾、社會團體、新聞輿論等組成。

三、公共決策程序：一般劃分為公共問題的界定、決策目標的確立、決策方案的設計、決策效果的預測、決策方案的選擇等五個步驟。

（一）公共問題的界定。1.公共問題的概念與特性

（1）公共問題的概念：指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關的那些公共性社會問題。公共性是公共問題與社會問題相區別的最本質、最內在特性。

社會問題是指由社會的現實狀態與社會公眾期望之間的差距而引起的矛盾和沖突，具有廣泛性和持續性特征。社會問題包含私人問題和公共問題。

（2）公共問題的特性：①影響的廣泛性②影響的不可分性和公共性 2.公共問題的分類

（1）按地域和行政區劃分：全球性公共問題、全國性公共問題、地區性公共問題和社區性公共問題。（2）按公共問題點的性質劃分：

①管制性公共問題：指憲法和法律框架的完善問題，社會秩序的穩定和社會治安、社區治安等問題。共同特性為：以和諧的社會秩序為目標、權威性的強制規則為后盾，需要有強制性公共權利的管理主體解決。②基礎性公共問題：包括宏觀經濟穩定、地區經濟的發展、全球性或地方性公共設施的發展、社區性公共福利增進等方面的問題。需要適當的高績效的制度安排和公共權威機構加以解決。

③服務型公共問題：包括社會保障、醫療衛生、社區服務等問題，都以公眾為直接服務對象，以公眾現實的利益要求是否得到保障和滿足為目標；公眾是直接的受益者。

④保障性公共服務：生態和環境、人口和人口結構、能源等方面的問題，其嚴重程度及解決與否，構成了社會發展的“外部環境”

（二）決策目標的確立。決策者通過采取某項行動方案所要達到的預期效果。合理的決策目標應滿足： ①目標必須具體明確，有的放矢。②目標必須切實可行③目標必須系統化④決策目標必須靈活可調

（三）決策方案的設計：是針對公共問題，依據決策目標，設計實現目標的各種可能性方案

（四）決策效果的預測。預測包括兩方面：

①分析、判斷決策對象在決策作用下可能發生的種種變化，提示其發展中的各種趨勢，充分估計可能發生的不利因素和潛在問題，有助于實現制定出補救、應變措施。②分析、判斷實施過程中決策環境的變化。

（五）決策方案的選擇。對設計出來的各種備選方案進行評價、比較和權衡利弊，從中選出比較滿意的方案。選擇標準：①決策方案要有利于決策目標的實現，體現出盡可能大的效益。②實現目標所承擔的風險盡可能小。③方案要有可行性（包括：技術可行性、經濟可行性、政治與行政可行性）。④方式實施后的副作用（即負面效應）盡量可能少。

四、我國公共決策系統的優化

（一）公共決策科學化：指在科學理論的指導下，遵循決策原則和程序，應用現代科技手段，通過各種方案的選擇，達到方案最優化。

實現要求：①建立健全公共決策系統；②遵循科學的決策原則；③提高決策參與人員的素質。

（二）公共決策民主化：是指在決策過程中要充分保障人民群眾充分行使參與決策的民主權利，廣泛聽取各行各業專家、學者的意見和建議，使決策目標體現廣大人民群眾的根本利益和要求。

1.把民主機制引入決策系統：①發揚民主作風，正確處理好民主與集中的關系；②依靠集體決策 2.重視發揮參謀咨詢人員在決策中的作用

①保障參謀機構的相對獨立性；②在咨詢機構內提倡民主氣氛，鼓勵不同觀點的自由討論。3.提高政治生活透明度，實現決策目標的民主化

①建立重大問題通報制度；②強化對決策的新聞輿論監督；③增強社會公眾參與決策的意識和水平。

（三）公共決策法制化：指以國家的憲法和法律為依據，本著體現人民意志，反應決策過程規律的原則進行決策，并使決策者的權力和行為受到法律的約束和人民群眾的有效監督。1.理順公共決策主體關系，完善決策規則2.充分發揮決策監控子系統的作用

3.決策程序法治化：加以防范的程序有：①調查程序；②方案設計程序；③可行性論證程序 第二節 公共政策管理

一、公共政策與公共管理

（一）公共政策概念：

公共政策是公共行為主體（主要公共權威當局），在職能范圍內為某一特定目的（如解決處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經過政治活動（或協調）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現這一特定目標的過程。在公共政策過程中發展出的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規范的總和是公共政策的主要表現形式。

（二）公共政策與公共管理的關系：公共政策的品質水平與公共管理的績效有關。

1.公共管理貫穿于公共政策過程始終 2.公共管理是公共政策實施的重要手段

二、公共政策的性質

1.公共政策的利益傾向性：公共政策是在滿足具有統治地位利益集團要求的前提下追求社會利益最大化的，帶有明顯的利益傾向性。

2.公共政策的目標導向性：①公共政策主要體現優勢利益集團的價值取向②階段性政策構成的一組政策目標都是指向總目標。③實質是問題導向，及公共政策的主要目的在于解決社會問題。3.公共政策的合法性與強制性：主要指內容的形式上合法；實施以強制權為保障。

公共權威機構：指對公民個人的行動或私營部門及其他社會組織的行為具有治制權和合法權的機構。4.公共政策的穩定性與時效性：①公共政策的基本目標是穩定的，穩定性性表現在政策的連續性和價值導向的一致性。②政策的時效性和可變性：時效性是指公共政策是在一定時期內起作用；可變性指隨著外界因素的變化，政策要做出相應的調整或終止。

5.公共政策的多樣性和多效性：公共問題的多樣性、綜合性、政策效果不可預測性。

三、公共政策的設計：

（一）公共政策問題：1.公共政策問題及特點。特點：（1）相互關聯性（2）主觀性（3）可變性 2.公共政策問題的發現、提出與確認

（1）公共政策問題的發現、提出與確認的途徑：

①公共組織公共管理過程中發現問題的存在加以注意；②各利益集團通過政治途徑反映問題。③部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿方式提出問題，引起公共決策機構關注。④專家、學者以發表學術研究論文方式提出社會問題和解決這些問題的建議。（2）判別和確定公共政策問題的準則：

①具有公共性的公共問題。②公共政策問題應是影響程度大的問題。

③應是社會公眾普遍關心、強烈要求解決的問題。④政府及其公共組織職權范圍內的問題。3.公共政策問題分析

⑴公共政策問題分析準則：①客觀、清晰地描述政策問題②減少政策問題的傳遞層級 ③明確政策問題的目標④堅持全面分析和重點分析相結合。

⑵公共政策問題分析一般程序：思考問題→劃定問題邊界的輪廓→收集整理有關數據資料→列出目標→界定政策適用范圍→概算成本與收益→檢查并確認問題。

⑶政策問題分析方法：類比分析法，假設分析法，原因分析法，系統分析。

4.公共政策議程：政策問題列入公共部門議事日程，公共部門討論納入公共決策階段的過程。公共問題進入公共政策議程的基本條件：

①具備問題覺察機制②社會政治系統必須建立有利于信息傳遞和反饋機制③民主的國家政治體制④社會各政治團體和利益集團能夠發揮應有的作用⑤有完善的社會輿論監督機制。

（二）公共政策制定 1.公共政策制定的原則

①公正無偏原則：公共政策首要目標是維護社會公平正義。②資源集中配置原則：將稀少的資源集中于策略性項目上。③個人受益原則：政策最終受益者落實到一般人民

④延續性原則：從發展變化的角度考慮方案的延續性、可行性，以切合實際。

⑤有預見力的挑戰性原則：政策目標制定需要稍高于政府現有能力資源以維持組織活力。⑥信息完備原則：系統整體觀點出發，實現政策目標間的政策手段形成信息網路，而形成相互協調的系統。⑦一致性：目標與目的，目的與行動一致性；目標內在一致性；政策外在一致性 ⑧彈性政策原則：政策必須具有彈性或緩沖以保證政策隨環境條件的改變而調整。2.公共政策制定基本步驟

①確立公共政策目標：個人、社會、組織間多目標協調，體現公眾利益道德規范法律法規； ②估計需要：指對于特定群體（指目標群體）的狀況，決策者所希望予以補救的范圍和程度。③確定要達到的具體目的：需要的數量、針對的特定人口、所需時間

④設計公共政策方案：輪廓設計（提出一種或多種方案；制定行動原則、指導方針基本措施策略等）細節設計（形成適用、可行、具有操作性的具體方案）

⑤評估公共政策方案：對設計出的備選方案的科學性、科學性、預期效果等內容的綜合評定。內容包括：價值評估、效益評估、可行性評估、平等分析、協調性評估、風險性評估。⑥選定公共政策方案：五步驟：報告準備、外界評論、內部審核、方案修正、回饋。

⑦設計執行：敘述說明作業程序；明確執行責任；明確管制程序：方案、經費、時間監測。

3.公共政策的合法化：經過一系列法定程序使公共政策方案獲得合法地位、具有權威性約束力的過程。

包括兩層含義：政治統治的正當性、政策的合法性。

四、公共政策的執行

（一）政策執行在政策過程中的地位與作用：①政策執行是實現政策目標的根本途徑；②政策執行可檢驗 與修正政策；③政策執行是政策過程不可缺少中間環節

（二）政策執行研究的途徑 1.自上而下途徑：政策制定者為出發點2.自下而上途徑：政策執行者為出發點

（三）影響政策有效執行的因素

1.公共政策問題的性質：涉及問題的復雜程度、范圍大小、與其他問題的關聯性。2.公共政策本身的因素：任何政策有效執行的依賴因素： ①政策的正確性是有效執行政策的根本前提；

②政策的明確性明確，具體政策執行過程簡單、容易，效果明顯；

③政策資源充足性。包括：人力資源、信息資源、經濟資源、權威資源； 3.公共政策以外的因素： ①目標團體對政策的態度。②執行機構之間、執行機構與目標團體之間的溝通。③政策執行人員的素質和工作態度。④其他社會、政治環境對政策執行的影響。如社會輿論、精英分子等對政策執行所持的態度，政府組織結構狀況等

五、公共政策的評估

（一）政策評估的概念和意義

1..政策評估的概念。政策評估：是利用科學方法和技術，按照一定標準和程序，系統收集相關信息，對政 策過程、政策績效進行分析判斷的行為。政策評估目的在于調整、修正政策和制定新政策。2.政策評估的意義：①是衡量政策績效的基本手段②是調整、修正、延續終止政策的重要依據 ③有利政策資源的配置④是政策過程科學化、民主化的必要途徑。

（二）公共政策評估的一般標準

①效果指標：效果指政策達成預期效果的程度，可能產生正、負兩面。②效率標準：效率指政策產出與所使用成本間的關系。

③公正標準：政策執行后導致相關社會資源、利益及成本公正分配的程度 ④政策回應度：政策實施后滿足目標社會團體的需要、偏好或價值的程度 ⑤生產力標準：是衡量每項公共政策是否符合社會基本發展方向的根本標準。

（三）政策評估結果的處理方式 ：1.政策方案調整2.政策方案持續3.政策方案終止4.政策方案重組

第三節 公共管理的執行與控制

一、公共政策的執行

（一）公共政策執行的含義：公共政策執行指履行公共政策、實現公共目標、完成計劃任務使之達到公共 事物間協調發展實現最大效果的過程。

（二）公共政策執行的原則

1.自覺性原則：要求執行者對公共事務的正確認識和敬業、樂業的精神以及對人民高度負責的態度。2.持續性原則：指公共管理就其總體和全過程而言，是綜合性和非短期行為，需要經過長期不懈努力才能

逐步實現遠期目標，必須持之以恒。

3.準確性原則：指對于勢在必行的的公共事務，與其遲疑觀望、徘徊不前，不如當機立斷、雷厲風行。同

時，在錯綜復雜的公共事務中，要善于抓住主要環節，提高解決問題的準確性和效率。4.協調性原則：指在公共管理執行中，諸事必須環環緊扣，互相促進、互相協調。另外，要利用社會各種

監督機制，以使執行能按政策、按計劃進行。

5.相對強制性原則：執行必須做到令行禁止，不得變相抵制；依法辦事，以社會和人民的利益為重。6.時效性原則：指執行一定要講究實效。但不能只注重形式，首先要為社會公眾謀利益。

（三）公共管理執行的特點

1.執行的政策性：在政府和社會之間、各團體之間都要遵循政策和公共規則，執行者要有很強的政策觀念。2.執行的自覺性：指如果切實可行的公共事務，就應當要求行之有效，并且在執行時提高自覺努力的程度；執行者自覺檢查自我行為是否符合政策規范，是否朝著目標、計劃和決策的方向前進。

3.執行活動的規則性：公共管理執行要遵循一定的行為規則，執行活動要求法制化、制度化。4.執行活動受執行人員素質的影響

公共管理人員是否忠于職守，奉公守法，是否具有高度的責任心直接影響公共管理執行效果

5.執行的綜合性：指現代公共管理涉及方方面面，其執行要求全面和全過程保持高度協調，個別、局部的不平衡會影響全局和全過程。因此，必須綜合考慮、全面配合，加強各學科的協調，力求不讓一個工作環節影響整體的質量和進度。

（四）公共管理執行的模式 1.自上而下的執行模式：

①公共管理組織大多為行政組織，行政組織為集權、層級和金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令的關系，上級負責政策制定，下級負責執行。

②該模式講究科學管理的精神強調功能分工、監督管理、命令統一、專業分工層層節制和依法辦事。缺點是過分重視中心而忽視邊陲。2.自下而上的執行模式

①該模式強調應該給予基層官員和地方執行機構自主裁量權，使之能夠適應復雜的政策情境。

②優點是它促使我們正視執行過程機關組織之間的互惠性與裁量權；促使我們重視彼此之間的溝通和利益協調。缺點是過分重視邊陲而忽略中心。

3.漸進模式。①林德布羅姆提出，其基本思想強調公共管理決策中的保守傾向，新的政策被視為就有政策

的變種。②顯著優點是穩定、失誤較少；缺點是缺乏創新

4.理性模式：一般表現為漸進模式的反面，該模式力圖了解社會中現存的所有價值取向，選擇社會價值、成本效益最高的政策；關注的重點是能夠改善公共政策的政策。

（五）公共管理執行的手段

1.行政干預：指如果公共管理屬于行政組織范疇，則可以以國家權力為基礎，強調垂直領導關系，從上到下，利用行政組織來實現對公共組織部分工作的領導、組織和管理目標，具有控制、制約、協調社會各地區、各部門行政管理目標的功能。

2.經濟手段：是指按經濟運行規律的要求來管理公共事務的一種方式。通過市場機制引導企業和其他經濟組織，使其活動符合整個宏觀經濟發展目標。

3.法律手段：指以法律為武器，根據法律活動的規律、程序和特點實施公共管理。按行政執法所作的分類，主要有行政決定、行政檢查、行政強制執行和行政處置。4.獎勵與懲戒：指按相關規定和執行標準，對公共管理部門和公共管理者實行精神鼓勵和物質獎勵相結合，以及教育與懲戒相結合的原則。

5.行政誘導：指使用非強制手段使公共管理人員和管理對象自覺自愿地從事政府所鼓勵、公共社會所需要的工作或活動。其方式有啟發教育、勸告說服、建議協商、標榜典范和輿論抑揚等。

（二）公共管理的控制

（一）公共管理的控制目標

公共管理的控制目標就是在公共管理活動中，通過控制過程要達到的目的；控制就是為了保證公共組織目標的實現。要實現其控制目標，應從以下方面下手：

1.對公共管理者的控制：①監督其是否按照計劃要求執行，對出現的偏差立即就糾正②制定出科學評估體系，以制度化的方式來規范其行為。③對違反者予以懲罰，優秀者予以獎勵 2.對公共管理資源的控制：主要手段是財務監督、預算和支出的控制等。

3.對公共管理信息的控制：保障信息傳遞的安全、準確、暢通，且過濾一些錯誤、虛假信息。4.對組織績效的控制：科學評價、衡量組織的效能、效率和效益。

（二）公共管理的控制過程（三部分）

1.確定標準：即評定成效的尺度。類型：①時間標準②公共產品和服務的品質標準③行為標準④績效標準 2.衡量績效：①收集有關公共組織績效的信息，公共組織的效果與評價標準作比較，準確描述公共組織的 工作狀況。②對公共組織的工作狀況進行分析、比較并作出評價結論。

3.采取管理行動①修訂評價標準②糾正行動：實施新公共管理策略；調整公共組織結構對公共管理者進行

人事調整、培訓等③維持原狀

第七章 公共管理的管理工具

第一節 公共部門戰略管理

（一）戰略管理的概念

戰略管理：是組織適應外部環境變化，確立和調整組織長期目標，整合組織資源來實現組織的戰略目標的

一系列決策與行動。弄清與戰略管理有密切聯系的3個概念。

1.戰略管理與戰略規劃。戰略規劃注重對組織外部環境的觀察與分析，確定與調整組織的戰略目標，制定出一個較長期的組織戰略計劃。兩者最重要的區別在于，“戰略規劃關注的是制定恰當的決策，而戰略管理側重的則是戰略結果的產生：市場、新產品、新技術。”

2.戰略管理與非戰略管理。戰略關注總體目標的制定與實施，戰略管理是集中組織所有資源來達成組織戰略目標的決策與執行活動。非戰略管理只涉及總體目標中的部分目標的實現。

3.戰略管理與功能管理。戰略管理關注組織長期性整體目標和遠景規劃的制定與實施；功能管理則注重內部管理，偏向于整合系統內各部門的功能組合，強調職能內容和部門分權，對于組織目標并不重視或者只關心短期的具體的目標，二者形成鮮明的對比。

（二）戰略管理的特征

1.全面性：戰略管理超越了各部門的日常管理活動，更為重視組織整體的發展方向，通過對各具體職能部 門進行協調整合，集中全部資源來實施戰略管理。4.長期性：戰略管理的遠景規劃是在外部環境變化和組織內部資源狀況進行了分析和預測的基礎上形成的，著眼于在今后相當長一段時間內組織與外部環境的協調問題，目標具有長期性。3.方向性：戰略管理是對組織未來發展方向和發展藍圖的構建。

4.目的性：戰略管理不僅是組織內部成員了解組織發展目標和自身所處位置，也通過對外宣傳明確的組織 意圖，使外界了解、理解組織，加強組織與外部環境的協調和溝通。

5.統一性：通過對多種目標進行協調和妥協，達成總體一致的組織整體戰略目標，避免了因為目標模糊和 沖突而造成的資源浪費。

6.重大性：戰略管理的制定與調整不是經常進行的，只有在遇到外部環境或組織內部系統狀況發生重大變 化，組織面臨重大問題和挑戰時才會進行。

7.主動性：戰略管理所有步驟都體現著主動性。主動搜集外部環境信息；主動影響外部環境變化等

二、公共部門戰略管理

（一）公共部門戰略管理產生的背景

1.對公共部門的批評和政府角色的調整。科層官僚制的僵化要求公共部門角色轉換； 2.外部環境不確定性的增加和全球化的影響。靈活彈性的管理模式；

3.科技變革與進步為公共部門戰略管理提供了技術平臺。計算機、網絡技術的信息化沖擊； 4.企業戰略管理理論的成熟與公共部門戰略管理技術方法可移植性的增強。

（二）公共部門戰略的類型

根據社會要求公共部門采取行動的壓力（環境的平靜或動蕩）和公共部門組織的外部回應度（積極行動或者消極行動）的不同，可以將公共部門戰略分為 8 種類型。

1.支配者型戰略。強調用行動應對快速出現的新需求，極少考慮對合法權威的回應。運用強制力自由選擇行動需要，無需對其行動負責。2.指導者型。增加對重要需求的回應度，屬于中等到高等的行動取向戰略，對其行動承擔中等程度的責任。3.造勢者型戰略。研究每一個信號，以確定行動是否有保障，不斷公告將要采取的行動，但不能對問題進行定性，也沒有對問題進行優先順序排列，結果日常工作被大量不重要的問題充斥，想做的事情與能做的事情之間有相當差距，事實上很少將這些行動付諸實施。

4.適應者型戰略。與造勢者型戰略同屬低行動型戰略，但適應者戰略在問題議程上注入更多行動成分，通過一系列行動管理其所熟悉的局部環境，因此相對積極，使其在相對平靜的環境中仍是有效戰略。

5.流浪者型戰略。如組織處于平靜環境，面臨環境要求也很少，就有可能采取流浪者型戰略，這是偷懶型的戰略，組織目標模糊，人員無所事事，基本沒有行動。

6.官僚型戰略。只為非常明確的需求采取適度的行動，只依賴常規和標準程序采取行動。在平靜環境中這是最低限度可以被接受的戰略。

7.妥協者型戰略。實行這種戰略的組織面臨明顯的行動需求，在組織資源有限情況下按照對顧客需求的優先排序分配資源，其戰略變革具有一定的長期性。

8.共生者型戰略。最主動的戰略。由于所處環境和社會需求的急劇變化，共生者戰略要求加強部門組織間的合作，通過建立統一的機構或部分職能的讓渡來整合職能部分重疊的不同組織，滿足顧客突然發生急劇變化的需求。

三、公共部門戰略管理的實施 ：實施過程包括戰略規劃、戰略實施、戰略控制三階段。

（一）戰略規劃1.戰略規劃：是在環境分析基礎上擬定戰略的過程，是將戰略意圖轉化為戰略決策的過程。

目的在于明了環境對組織的重要影響，并指導組織對環境的變遷作出反應，以獲得長期的競爭優勢。好的戰略計劃包括： ①戰略范圍；②資源分配；③本身戰略范圍的機會和威脅、④最佳協調作用，使資源配置和競爭優勢相互協調。2.戰略規劃的步驟

①達成初步共識，組成戰略管理團隊即戰略管理小組。通過三步發揮作用：

一、搜集信息和理念；

二、綜合信息和理念

三、抉擇。注意階段轉換中根據標準確定行動優先程度。②構建組織理想。政治權威網絡和眾多利益相關者的要求形成公共部門的環境背景，導致公共部門目標模糊不清。以理想代替目標幫助管理者在這種環境中正確引領其組織。

③進行環境分析。戰略管理注重組織環境分析評估。環境分析的主要任務在于通過對組織內部形勢和外部環境的系統分析，掌握公共組織內部優勢和劣勢，了解公共部門外部的機會與威脅。

④確立戰略議程。確立議題處理的先后順序。需要定期檢查修正戰略議程，保持動態性。

⑤制定備選戰略。以SWOT分析為基礎，考慮組織理想的前提下，提出具體處理戰略議程每個議題的行動方案。常采用漸進式戰略，在機會和威脅間取得平衡。⑥作出戰略抉擇。綜合比較選擇最優。

戰略管理環境分析評估方法：SWOT分析。目前戰略管理與規劃領域廣泛使用的分析工具，其主旨在于通過了解本組織的優勢和弱點，抓住組織外部的機會，規避組織外部的威脅，從而制定行動戰略的方法。經過SWOT 分析，一個組織可以有不同的戰略匹配和選擇。如：

①SO戰略（strengths－opportunities，優勢－機會）：是發揮組織內部優勢、利用外部機會的戰略，所有組織及管理者都期望可以利用自己的優勢，并抓住外部環境所提供的機會。

②WO戰略（weakness－opportunities，弱點—機會）：目標是利用外部機會來彌補內部弱點。運用這一戰略的基礎是，組織存在外部機會，內部存在弱點，妨礙著外部機會的實現。

③ST戰略（strengths－threats，優勢—威脅）：利用優勢，回避或減輕外部威脅的影響。

④WT戰略（weakness－threats，弱點—威脅）：減少內部弱點的同時，規避外部環境威脅的防御性戰略。

（二）戰略實施：將構想轉換為現實，注重行動效率。具體涉及三方面活動：

1、建立與組織戰略相適應的有效的組織結構。

（1）原因：組織結構決定目標政策的制定，影響所有戰略實施活動；組織結構決定資源配置。（2）設計組織結構的原則： ①組織結構選擇應與組織實施的戰略相一致；②組織結構應有彈性； ③合理安排職位；④責權相符；⑤控制幅度適當（3）組織結構設計步驟：

①分析組織戰略選擇及未來環境對組織結構的要求，結合現有結構優劣分析，明確組織結構變動方向； ②依據設計原則形成幾個可供選擇的結構模式方案； ③由戰略管理小組召集專家選擇合適的結構模式（4）模式轉換：①漸進式：平穩，少摩擦；②激進式：徹底完整；震動風險大

2、合理配置資源

①優先考慮戰略資源配置；②對組織內部資源進行再分配；③請求資源籌集，保證戰略實施可能性。

3、建立良好的溝通協調機制，克服變革阻力。

①對戰略擁護者：增強信念、介紹推廣、邀請加入戰略管理小組

②對戰略反對者：防止其消弱擁護者力量、防止結成反對同盟、溝通妥協至少保持中立協議 ③對未確定的利益相關者：加大解釋宣傳、表明戰略受支持率、促使其加入支持者隊伍。

（三）戰略控制：是監督戰略實施過程，評估戰略實施的績效，并依據評估結果調整、修正，甚至終止戰 略的一種活動。

1、戰略控制的內容：

（1）前提控制。對諸如組織外部環境、內部形勢等形成組織戰略的基礎因素進行系統、連續的監控，以確定組織戰略形成的前提是否依然成立，有否發生變化，發生何種變化及發生變化的原因等。如果前提發生變化，相應的戰略也應隨之變化。

（2）實施控制。看戰略實施是否按預定軌道前進，資源配置是否恰當，戰略實施實際結果是否達到預期目標，戰略實施是否按原計劃完成等。這一過程的關鍵是建立明確的績效評估指標。對戰略實施的監控，是確認組織戰略能否繼續成功實施的前提。

（3）戰略調整。通過對戰略前提和實施的控制，依據組織所呈現的具體情況及發展趨勢，做出持續戰略、修正戰略、重組戰略或是終止戰略的決定。

2、戰略控制的方法

（1）預先控制方法。特點：先確定戰略控制標準；編制控制對象行為程序，即戰略實施計劃；根據預定程序實現戰略目標。防患未然，及時糾偏，避免時間滯后，減少資源浪費。由于環境不確定性，并不適用。（2）反饋控制方法：設有信息的反饋系統，預定的程序在反饋信息的作用下會自動調整。優點：保證目標實現又具有一定靈活性適應性；缺點：事后調節資源浪費；

（3）動態控制方法：特點：控制標準確定后，不預先設計控制程序，緊隨目標，隨機應變決定控制行為。面向未來但環境不確定性更大，控制難度更大。

四、公共部門戰略管理的問題與改進

（一）公共部門戰略管理的問題：

1.公共部門戰略管理的問題存在七種主要的批評意見：

（1）描述失實。正式的戰略計劃過程被描述得比實際情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。設計過于抽象，對在任何人類組織中起作用的社會—政治的動態現象未予考慮。

（2）過程過于呆板。面對要作出快速反應、迅速變化和動蕩不定的外部環境時，顯得過于遲鈍。

（3）正式的過程與創造性和革新相違背。戰略計劃過程自身是改革和創新的，但在有的情況下，可能會有與創造性和改革觀念相對抗的傾向。

（4）公司部門差異使得引入出現一系列問題。公私部門差異巨大使在將企業戰略管理引入公共部門時出現一系列問題。戰略管理在私營部門中的成績表明它是有相當效果的模式，但把它完全照搬到公共部門就會產生問題。如目標問題，公共部門發現很難給自己的行動確定清晰的目標。

（5）責任問題。如戰略是組織制定的，其內容若損害政治官員的利益，會造成追究責任的問題。當戰略是政治過程總體的組成部分時，它應是排斥政治的，不應將責任問題與戰略問題掛鉤。

（6）目標設定的困難。公共部門由于自身公共性，往往存在多重目標，這些目標間又經常相互沖突或矛盾。組織目標含糊不清使公共部門組織在設計戰略目標時困難重重。

（7）公共部門行政人員短暫任期造成的問題。公共部門行政人員頻繁調動與戰略管理長期性產生矛盾，既影響戰略管理持續性與連貫性，也影響決策者對實行戰略管理的積極性。

2.塞繆爾 保羅對公共部門戰略發展計劃的目標與手段角度分析，認為存在的制約因素：（1）對目標選擇的制約因素。戰略管理目標選擇的靈活性有限。（2）可供公共部門戰略管理執行人員選擇使用的手段有限。

（3）目標與手段的配合經常受到制約。目標與規劃應緊跟瞬息萬變的情況加以調整。

（二）公共部門戰略管理的改進

1.戰略管理思維比計劃更重要。積極應對環境變化和挑戰。

2.重視戰略規劃與戰略實施間的有效配合。打破部門障礙，建立目標和手段相結合的組織機構和工作程序，重視各級管理人員對戰略規劃設計的廣泛參與。

3.重視戰略管理的實施。保證戰略實施的持續性、長期性、循環往復的過程。4.重視戰略管理過程中良好的溝通協調機制的建立。5.重視組織長期目標的設計。

第二節 公共部門績效管理

一、績效管理概述

（一）公共管理中的績效概念。績效：是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，效率是產出與投入比率的測量，效能是實際成果與原定預期成果的比較，前者適用一切能將投入和產出量化或貨幣化的場合，后者用于收益無法用貨幣來計量的場合。具體包含三部分： 1.公共管理的成本或目標。

①公共管理成本：指行政活動中消耗的人力、物力、財力、信息、空間、時間、權威、信譽等各種有形無形資源的總稱。公共管理的資源是稀缺的，績效一定受成本的限定和約束。②公共管理目標：公共部門通過自己的管理活動希望達到的預期結果。

2.公共部門的產出與效益。（1）公共部門產出：指公共管理活動所形成的結果，可能是有形的或無形的。↓（3）效益的類型：

（2）公共管理效益：指公共部門產出對社會所產生的影響。①根據時間跨度，可以將其分為近期效益、中期效益和遠期效益。

②根據內容和范圍，公共管理效益可以分為經濟效益、政治效益和社會效益。③根據效益的方向，公共管理效益可以分為正面效益和負面效應。

④根據人們的認識程度，可以將公共管理效益分為顯性效益（短期效益）和隱性效益（長期效益）。

3.公共管理成本（或目標）與收益（或后果）的比較。

公共管理績效是將公共管理的產出或效益與公共管理成本（或目標）相比而得到的結果。

（二）公共服務中的績效管理：

1、績效管理的概念和內容

（1）績效管理（Performance Management）：是在設定公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監測，并作出系統的績效評估的過程。它是公共管理者的主要職責。（2）績效管理過程最基本的功能活動：

①績效指標化：管理者必須設計一套足以衡量組織目標實現的指標系統

②績效監控：對組織績效進行持續性的檢測、記錄與考核，以作為績效評估和改進組織績效的依據。③績效評估：是依據績效指標對各個部門管理過程中的投入、產出、中期成果、最終成果所反映的績效進行評定劃分等級：包括組織績效評估（公共管理）、個人績效評估（人力資源管理）。

總之，公共部門績效管理是由收集績效信息，確定評估目標、劃分評估項目、進行績效測定，使用評估結果的行為體系，是持續提高管理績效、不斷促進有效管理的過程。

2、績效管理的作用

（1）使公共管理的責任落到實處：

①支出得到公民認可按合法程序進行；②資源有效利用；③資源用于實現預期目標

（2）能較好地滿足服務對象的不同要求：合理精細的指標設計績效管理，較好滿足民眾要求。（3）體現公共管理的結果導向的精神：公共行政學強調過程投入，忽視結果導致浪費、形式主義、官僚主義；公共管理是結果導向，不是程序和規則導向，有效促進服務品質的提升。（4）滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。有效促進組織整體績效的提高。

3、時間角度看，績效管理的意義： ①建立了一種誘因機制（incentive mechanism），激發人的工作熱情和

動力。②提供了一種管理工具。是公共部門有效資源配置的重要手段。

二、公共部門績效評估指標的選擇。常見的是用反映公共部門績效價值取向的“4E”（經濟（Economic），效率（Efficiency），效能（Effectiveness），公平（Equity））概念來構建指標體系。1.經濟：經濟指標一般指投入到管理項目中的資源量。

要求以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。

2.效率： 投入與產出之間的比例關系，效率關心的是手段問題，這種手段經常以貨幣方式體現。

效率類型：①生產效率，指生產或提供服務的平均成本。

②配置效率，指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足的不同偏好。3.效能： 指公共服務符合政策目標的程度，常以產出與結果之間的關系加以衡量。

公共服務性質上很難界定及量化，不適用效率指標。效能便成為衡量公共服務的重要指標。

效能分類：①現狀的改變程度；②行為的改變幅度。

4.公平：關心的問題在于“接受服務的團體或個人是否受到公平的待遇；需要特別照顧的弱勢群體

是否得到更多社會照顧”。具體困難：是在市場機制中難以界定，在現實中也比較難以測量。

（二）確定公共部門績效評估指標的要求：

1.客觀性：用客觀、公正的手段獲取數據和信息，以真實、準確、完整地反映績效的好壞、優劣。

2.可比性：使用統一的、量化的統計手段評價績效，適當參考同行業的評價指標體系用以確定指標的權重。3.時效性：有目的地使用分別反映長期目標、短期目標實現的指標，有利于正確地反應績效水平。4.易操作性：設定的指標盡可能地簡明、可測，以降低績效評估的操作成本和機會成本。5.綜合性：多途徑、多方面了解情況，選用信息最全面的部門數據；對績效的評估注重全方位多角度進行。

三、公共部門績效評估指標體系的建構

建立公共部門績效評估體系，包括三方面內容：①建立一套有效的績效評估制度，包括目標任務的確定，考核指標的計算，分析評估，獎懲措施以及監督工作的實施等方面的內容；②建立科學合理的績效評估指標體系；③把公共部門的績效評估置于全社會監督之下。

（一）政府績效的測評標準和方法

1、標準：①數量標準 ②質量標準 ③時效標準（速度和時限）

2測評方法↓：

④費用標準（勞動時間尺度；物力和財力消耗尺度）。

（1）職能測定法：各級公共機構是否有效地發揮職能、實現組織目標，是測量行政效能的基本標準。

①首先，確定每項職能的指標，分為理想標準和必須達到的標準分別確定最高和最低分數；

②同時，確定主要目標和次要目標的權重；

③然后，按照實際情況計算每種行政效能的實得分數，以此比較管理效能的高低。

（2）費用測定法：分為單位費用法、計件費用法和人均費用測量法

（3）標準比較法：采用公認的標準或由專家設立的標準，以此為尺度與特定的管理后果進行比較。

達到標準的，為效率優良或及格；未達到標準的，為效率不足。

（4）要素分析法：通過對諸種要素的分析和評價，根據實況按標準評分，將所得分數相加，其總和

就是效率高低的尺度。各種管理要素的集合包括人員、經費、物資材料、組織

機構、管理制度和方法。

（二）公共部門績效評估的指標體系（四方面：業績、效率、效能和管理成本）

1.業績:（1）政府部門為社會經濟活動提供服務的數量和質量：基礎設施、法律法規、主導產業

（2）政府管理目標的實現情況：就業、物價、經濟增長、國際收支、資源配置、國民收入等

（3）政策制定水平與實施效果：財政、貨幣、產業政策等

（4）政府管理效益：稅收、支出、人才、投資等

（5）政府管理社會效果：社會公平正義、犯罪人數比例、人身財產安全程度等。

2.效率:（1）公共管理效率：指在實現既定目標基礎上，投入的工作量與獲得的工作效果之比。

（2）公共部門效率：公共部門機關和公共管理者從事公共管理活動所取得的成果、社會效益同所

消耗的人力、物力、財力、時間的比例關系。

（3）測量指標：數量、質量、時效、費用、能力發揮水平、系統要素與系統整體運行狀況等。3.效能：（1）公共管理的效能，指公共部門履行職責的狀況及由此產生的影響。是組織預期目標達成的 程度，集中反映公共部門工作的社會成效。

（2）效能的類型：①社會效能：公共組織目標和手段的正確性；政府組織實現目標的能力

②群體效能：結構優化程度，集體功能發揮是否符合組織目標。

（3）考核方面： ①行為合理化水平：公共決策科學、民主監督有效、廉潔勤政高效、政策有效

運用、立法滿足要求、政治體制及時改革； ②政府機關效能：是否有合理完善的制度；是否依法行政、推行政務公開、提高辦事效率、開展優質服務。4.管理成本。公共管理成本：指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括：

①為維持政府機構運轉所產生的費用，包括：公共部門占用的人力物力財力；公共部門支出；國債 ②為履行其職能所產生的投入，如發展教育、科技等投入。

四、公共管理績效的改進

（一）影響公共部門績效的因素

1.外部因素：（1）政治因素：國家政治穩定，政治生活民主化、法制化是公共管理活動正常進行的基本條

件，也是公共管理高效化的前提。

（2）經濟因素：國家經濟發展狀況是提高行政效率的物質基礎，公共管理體系的結構與功能要與經

濟發展的類型和水平相適應。

（3）社會因素：社會集團、社會風氣對公共管理績效產生影響。

（4）科學技術因素：行政效率提高，很大程度取決于現代科學技術在行政管理活動中的運用情況。2.內部因素:（1）組織因素①機構設置：公共管理機構功能是否齊全；行政機構是否精簡；權責是否明確

②職位的設置；③管理各環節的銜接。

（2）人員因素：人與事的關系；行政人員素質。

（二）公共部門績效管理中的困難

（1）績效管理的重要前提是將所有績效都以量化的方式呈現出來，據此進行績效衡量。但大多公共

服務的品質好壞很難用客觀具體的數據來衡量。

（2）功能相同的公共組織有地區性差異，規模大小不同，以同樣績效指標衡量績效，并不公平。（3）績效管理成效取決于績效指標制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。（4）績效管理的結果有賴于可靠的信息。

（5）公共管理價值取向的多元性，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值

取向定位具有更多的爭議性和主觀性，阻礙公共部門有效實施績效管理。（6）公共部門績效改革最棘手的挑戰：強硬國家管理系統強加的僵化的制度。

（三）改進公共部門績效的策略（實踐創新、理論創新）1.改進公共部門績效的實踐創新

（1）操作層面的基本思路：在組織上嚴格實行戰略管理，在員工人力資源管理誘因上采取績效薪俸

制度，兩者互相配合，是組織目標和個人目標高度統一起來。

（2）建立高績效管理目標的意義：通過明確責任與權力，摒棄官僚制逐步改變行政文化，使公務人

員更負責任運用公共資源，提高公共產品與服務質量，為公民提供更優良生存與發展環境。2.改進績效的理論創新

（1）組織修煉論為學習型組織發展提供了方向

組織修煉論（Organization discipline）認為，未來競爭是組織的競爭，組織競爭力的本質是組織素質，為提高組織素質，必須進行組織修煉。“組織修煉”是采用系統思考的方法使組織向“學習型組織”轉變。學習型組織具有五種技能或“修煉”： 第一，自我超越（Personal mastery）

①自我超越就是不斷地理清個人的真實愿望，客觀地認識現實；學習如何擴展個人能力；

②建立個人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持創造性張力；創造性張力是，是愿景與現實間保持差距，從而產生一種推動人們去創造并實現個人愿景的力量。

③自我超越成功與否很大程度上取決于領導者能否身體力行，做出表率。第二，改善心智模式（improving mental models）

①“心智模式”指由過去的經歷、習慣、知識素養、價值觀等形成的基本的、固定的思維方式和行為習慣。②良好的心智模式幫助管理者做出有效和及時的決策，繼而獲得良好的組織績效。第三、建立共同愿景（building shared vision）。共同愿景是被組織成員共同認可、向往、渴望的未來狀態；

它既要體現組織成員的共同愿望，又能體現組織未來的遠大目標。

第四、團隊學習（team learning）。是發展團隊成員整體搭配與實現共同目標能力的過程，包括轉換對話及集體思考的技巧，以便群體發揮出超乎個人才華總和的巨大能量。目的是要獲得優于任何個人見解的意見和知識，而并非贏得對話，駁倒對方。

第五、系統思考（systems thinking）。系統思考是一種整體性的思考方式，是一種看清復雜狀況背后結構的修煉。①觀察環狀因果的互動關系；②觀察一連串的變化過程；③觀察整體；④把人們看做改變現實的主動參與者；⑤從對現狀只做反應轉為創造未來。

組織修煉對管理者提出的要求：①建立共同愿景；②評估組織狀況；③組織策略；④組織變革。（2）知識聯盟論為組織創新提供了新的路徑

知識聯盟論（Knowledge linkage）：兩個或更多獨立的公司按照一定的協議，由科技人員和經理層相互協作，共同開發研究，交流知識和信息，所得的成果由這些公司分享。知識聯盟可以是戰術上的，也可以是戰略上的。特征：①學習和創造知識是聯盟的中心任務②知識聯盟比產品聯盟更緊密。

③知識聯盟的參與者范圍極其廣泛④知識聯盟比產品聯盟具有更大的戰略潛力。第三節 公共部門的目標管理。公共部門在投入產出計量上的困難使效率分析法運用范圍相當有限，更多時候，運用將成果與目標進行比較的效能分析。公共部門績效管理中，目標設定非常重要。公共部門組織目標設定后，必須通過對目標的管理才能實現目標。

一、目標管理（Management by objectives，MBO）

（一）目標管理的含義

組織目標：組織通過組織活動所希望達到的后果，這種狀態和結果通常可用一系列數量來表示。一

旦目標確定，它就成為引導組織行為的重要的激勵和方向。

目標管理：是指對組織目標的管理：由參與管理的各方面制定目標，并經過自我管理和自我控制等

管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的一套系統管理方式。

（二）目標管理涵義的變化階段

1.作為一種管理哲學階段。作為理念提出，難以作為管理方法付諸實施； 2.作為績效評估工具的階段。組織各部門設定短期績效目標，實施自我考評；

3.整合組織與個人目標階段。①參與：組織成員參與；②學習：個人發展目標與組織目標相融合； 4.重視長期和戰略后果階段。兼顧短期和長期目標；

5.系統改善生產力的階段。目標管理有效運用必須整合關鍵管理活動，成為一套管理系統。

二、目標管理的過程

（一）設定組織目標： 設定過程中要注意：

1.透徹分析判斷組織擁有的資源實力，可調動資源的多寡，組織存在的問題和相對優勢所在，由此判斷自己有無核心專長。2.透徹分析組織外部環境及構成環境的因素的未來變化。3.組織目標一旦設定就成了組織計劃工作的前提或依據。

4.組織目標應可量化，即可用一系列相應指標來反映和計量。

（二）目標的具體化

1.將組織目標按組織體系層次和部門逐步展開，直至每一個組織成員。

2.組織體系中的每個層次、每個部門、每個成員均可以根據自己的部門、層次、崗位分工和職責要求，結合初步下達的目標進行思考分析，最終提出自己的目標。

3.組織將自下而上的目標與下達目標比較，分析差異，征詢下級意見，再進行修訂；然后再下達，下級各方仍可以修正。

（三）目標完成檢查和業績考評

1.目標管理核心思想：把目標分解下達后成為組織內每個層次、每個部門和每個單位的工作業績衡量標準。目標管理全過程的最后工作：根據初期下達目標對各方工作業績進行檢查和考評。2.業績考評的兩種方式：①組織各層次各部門各成員的自我考評

②組織的上級部門對下級部門及組織成員進行考評

三、目標管理的實施

（一）實施目標管理的前提

1.組織成員自我管理能力較強；2.組織具有統一的價值理念；3.組織高層領導重視。

（二）有效地設定管理目標。1.定性目標向定量方面轉化；2.長期目標的短期化；3.目標實施的資源配合。

（三）目標管理的具體實施：分4個階段：計劃、執行、檢查、改進。

為了發揮目標管理的潛在優勢，防止出現理論與實際的脫節，管理學家韋里奇（1985）歸納出 15 項指導綱領，作為實施目標管理的指引。（P217）

1.目標管理與生產力改善方案必須仔細規劃。2.方案的參與者必須事先準備。

3.目標設定者需要指導綱領的協助。

4.目標體系必須能夠被了解。5.目標的達成可能無法正確反映績效 6.目標的時間周期最重要

7.目標設定的主管人員在設定目標與執行方案等任務中起著重要作用。8.將目標直接運用與報酬系統會引起負面的邊際效果。9.目標管理亦有缺乏彈性的可能性。10.管理系統應加以監測并且在開始時要保持穩定。

11.組織氛圍必須支持生產力的追求。12.高層主管人員應積極投入設定的所有目標并傳達到組織的較低層級。

13.管理的生產力需要加以衡量。

14.高層管理人員必須對目標管理與生產力改善作出承諾。15.目標管理必須被視為一個管理系統。

四、目標管理的優缺點和在公共部門應用的局限

（一）1.目標管理的優點：

①激勵明顯。各層次部門成員致力達成使目標為內在激勵、目標實現并獲得報酬，激勵效用更大。②管理有效。結果式管理：只分解目標，不規定方式手段，留出創新空間，有利提高組織管理效率。③任務明確。明確組織目標、結構體系、分工合作及各自任務；實施過程中發現缺陷并及時改進。④控制有力。作為控制方式，目標受到檢查督促；考核體系為組織高層監督提供依據。⑤自行管理。引導組織成員實現自我管理。

1.目標管理的缺點：①容易注重短期目標。忽視長期目標。②設置目標存在困難。制定真正可考核可度量的目標十分困難； ③難以權變。執行中為避免組織混亂，目標不能改變，使組織運作缺乏彈性和適應力。

（二）目標管理在公共部門應用的限制

1.公共部門所處環境較私部門復雜多變，目標管理運用范圍和程度受到一定影響。2.目標管理存在信任問題，研究表明，官僚體制中建立信任很不容易。3.公共部門目標往往比較模糊，不易量化，其結果也不容易衡量。

4.目標管理實施常以一年或少于一年為周期，強調短期目標管理，易忽視長期目標發展規劃。

第八章 公共管理的責任與監控

第一節 公共權力與公共責任

一、公共權力與公共責任

（一）公共組織發展及公共權力的形成 ：公共權力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。

（二）公共權力的內涵及其特性。1.公共權力的內涵

①公共權力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者； ③公共權力的最終作用對象是公共事務。②公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賦予的合法權。④公共權力的目標是謀取公共利益。2.公共權力的特性：與一般權力相比具有：

①社會性：公共權力屬于全體社會成員，基本職能來源于社會并服務于社會，具有廣泛的社會影響。②政治性：公共權力是為統治階級服務的，政治過程表現為對公共權力的爭奪。

③工具性：公共權力是爭奪利益、達到目的的有效工具。

④獨立性：表現在公共權利與公共利益的分離。可以有益于公共利益，也可以對其有害。⑤多元性：公共權力可以由不同主體行使，具有多種社會功能，產生多種社會效果。

（三）公共權力與公共責任的統一。公共組織獲得直接或間接授權的同時也承擔著相應的責任。公共組織目標是服務于社會公眾。負責的前提條件是：不濫用職權；且權力行為者能夠承擔責任。

二、公共責任的性質與落實

（一）責任的概念：主觀責任：忠誠良知認同，是道德的反映。客觀責任具體形式：職責和應盡的義務。

（二）公共責任的性質

1.它是一種任務。落實責任時必須明確具體任務；

2.它是一種義務。接受權力就需承擔為社會謀取利益的義務，這是公共責任目標導向的要求；

3.它是監控與約束的條件。公共責任是對公共權力行使過程監控的前提條件，是對公共權力約束的基礎。

（三）公共責任的落實

1.公共權力與公共責任應權責對等。公共責任的分配應清晰明確，分配關系是公共責任與公共權力對應，即擁有多大權力必須相應課以多大責任。

2.公共責任與公共權力的落實必須通過監控方式實現。監控是監督和約束公共權力行使過程，評價公共權力作用效果、落實公共責任的有效方式；

3.落實公共責任必須具備相應的客觀條件。不具備客觀能力的，不賦予其公共權力。

4.公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監控。完善法制、重視思想道德教育和宣傳、樹立良好社會風尚，做到以“德”治國。

第二節 公共權力的監控

一、對公共權力監控的含義

（一）對公共權力監控的基本含義：指包括公共管理組織內部和外部的各種監控主體，采取相應的措施，對公共權力運行的合理性、合法性和有效性進行監督和控制。強調內涵：

1.對公共權力監控的主體是多元化的。2.監控對象是具有公共權力的所有公共組織或公共管理者。3.監控的內容是公共權力的合法性、合理性和有效性。

（二）對公共權力監控的對象及方式： 1.對象：針對具有公共權力的組織和個人 2.對公共權力監控的方式

①主觀控制（內在控制）：公共管理者內化的態度、價值觀、信仰形成對自身的控制力。加強控制的手段：思想交易、培訓、創造良好辦公室環境和氛圍。②客觀控制：公共管理者外部因素對行為的約束或影響（如法律法規、規章制度、工作程序、公眾監督等）。

二、公共權力監控的機制

（一）公共權力監控機制的必要性

對公共權力監控的實質：對擁有公共權力的公共組織或個人進行監控，防止其濫用權力，保證公共組織目標的實現。主要是對政府權力機關及其管理者的監控。監控的必要性包括：

（1）公共管理者受自身認識水平局限，公共權力行使過程無法正確判斷，需要外界監督糾正。（2）公共管理者具“經濟人”特點，失去權力監督會利用手中的權力牟取私利，損害公眾利益。（3）公共權力監控機制建立，要考慮監控效率（降低成本提高效果）和監控方法的科學化。（4）對監控者必須賦予相應的權力，同時對監控者也要實施監控。

（5）監控者應建立有效信息收集和處理系統，使監控活動更準確、有效。

（二）公共權力監控的類型和機制

1.公共權力監控的類型，角度不同劃分：

①權力過程：立法監控、執法監控、司法監控；

②監控主體：立法組織、審判組織監控、監察組織監控、群眾組織監控、新聞單位監控、公民監控； ③隸屬關系：上級對下級（上行監控）、下級對上級監控（下行監控）、同級之間監控（橫向監控）； ④監控手段：立法監控、法律監控、執法監控、輿論監控； ⑤權力職能：財政監控、審計監控、稅收監控；

⑥時間范圍：事前監控、事中監控、事后監控或宏觀監控、微觀監控。2.公共權力監控機制（監控體系）：

①監控、與有效監控：建立有內在聯系和規律性的監控方式。

②公共權力監控機制是在嚴密的法律體系基礎上建立起來的，即依法監控；是公共權力相互作用的結果；

公共權力組織既是監控主體又是監控對象，同時具有雙重角色。分為外部監控和內部監控。

（三）外部與內部監控機制

1.外部監控機制：是整個公共組織運行機制和組織形式的綜合表現，反映公共權力的分配關系，公共組織地位和作用及其受到的制約。包括：

（1）立法監控：監控憲法的實施，監控立法組織制定的法律和法規的貫徹執行，監控行政法規的合法性，處理其他公共組織之間的爭端等。我國人民代表大會監督政府的方式和內容：聽取審議政府工作報告，審查批準國民經濟計劃財政預算決算，審查政府法規，決定和命令，視察檢查，受理申訴檢舉，罷黜職務等。（2）司法監控：當行政部門實施法律需要協助時，當一項爭端的發生并非行政者的權限所能解決時，或者當行政者在工作過程中有侵犯人民的合法權益時，這時候需要司法的介入。

（3）政黨和社會團體監控：政黨和社會團體是公共組織外部監控機制中的重要組成部分。（4）社會監控：指社會公眾對公共權力行使過程的監控，又稱為群眾監督。

（5）輿論監控：隨著社會的發展與進步，成為社會調控公共權力關系的重要手段。

我國輿論監控的進步：①輿論監控逐步得到了法律的比較堅實的保障。②加強輿論監控的內容寫進了黨和 政府的有關文件。③輿論監督你的制度化和法規化初見成效。

2.內部監控機制：反映自身監控過程，目標是保證公共權力行使的統一，提高公共權力活動的效率。（1）結構監控：最主要的內部監控形式，指與公共組織結構形式相關的監控機制。包括兩種類型：縱向監控（垂直監控）：與公共組織直線結構形式相聯系，調整組織內部服從命令和橫向監控（職能監控）。（2）紀律監控：對公共組織內部的規章制度執行情況進行監控；（3）法律監控：對國家行政機關的監控。3.對公共權力監控的原則

①合法性原則：被監控者與監控主體行為都要符合國家憲法、法律及政策要求。

②公正性原則：遵循“公開公平公正”原則，實施過程中，對待不同的監控對象采用統一的監控標準，做到監控信息公開，接受全社會的監督。

③經常性原則：監督不是臨時性工作，而應貫穿于公共權力行使過程的始終。監控行為和監控方式 應遵循制度化和經常性原則。

④廣泛性原則：監控主體的多元性以及監控客體和監控內容的廣泛性。

⑤系統性原則：建立一個制度化的、協調的公共權力監控機機制是提高監控績效的保障。

三、公共權力的監控方法

1.指導：上級對下級局機關和個人進行業務和工作方式的指導，盡量避免下級機關和個人走彎路，提高公共權力的影響力，最終實現公共組織目標的一種方法。

2.績效考核：是對公共管理者行使公共權力行為結果和過程的一種評價，是調整公共權力與公共責 任關系的重要手段。

3.工作匯報：下級定期向上級管理者反映工作情況的一種方式，也是上級了解下級公共權力使用情 況和公共責任落實情況的手段，上級發現問題，責令下級予以糾正。

4.預算與審計：預算實施前控制，節約公共權力運行成本，合理運用公共管理資源；審計是事后控制，對公共權力運行結果進行審計，主要是對公共部門財務狀況進行審驗，保證公權力運行過程高效、廉潔。5.審核與批準 ：上級公共管理組織（或個人）對下級公共權力部門的運行過程進行事前查驗的方法，是對監控者的未來行為進行預測、判斷和作出決策的過程。

6.視察與調查：目標是了解被監控對象的情況，以便作出調整性策略。

7.質詢：咨詢者一個人或集體名義，一般通過書面形式，對于政府的某項決策，向行政機關領導提出詢問 或質問，并要求答復。

8.受理申訴和控告：申述與控告指監控主體對公共權力機關（或個人）在執行公共權力過程中，損害公共 利益的行為提出法律訴求。受理申述與控告的部門是紀檢監察部門和司法審判機關。

三、正確處理對公共權力監控中的問題

（一）公共權力監控中存在的問題 1.對被監控者實施監控的問題：

①專業知識與信息不對稱；②專職地位的優勢；③人事制度的保護性質 ；④被監控者設法逃避監控 反監控法則：被監控者出于各種目的，如擴大公共權力、以權謀私、為自己的利益集團謀利益等，往往會設法逃避受到的監控。

2.對監控者實施監控的問題：

①監控者內在動力不足②對監控者的公共權力的監控與約束 ③監控者之間的協調。3.政治指導的監控手段缺乏；

4..組織結構和功能的分割問題：公共組織的權力、結構和功能分隔，政府功能與職能交叉重疊，需要不同機關彼此分工配合，產生了行政責任的多頭問題，責任不易明確。

5.公共權力的監控成本問題 ：公共管理范圍龐大，大量成員從事各種活動，花費經費，監督困難。

（二）正確處理監控中的問題

1.建立監控機構：在公共組織自我監控和相互監控的基礎上，建立獨立的、專門的監控機構。減少來自監控對象的干擾和約束，確保獨立行使監控權，提高監控績效。

2.完善監控機制：完善監控制度，將監控納入法治軌道。①使監控制度化，以使監控在憲法和法律的范圍內運行②建立利益機制，使監控者的監控效果與個人利益聯系在一起。

3.提高監控機構績效：降低監控成本，提高辦事效率；改進監控技術和方法。4.發揮社會監督的作用：（1）社會公眾參與監督：（2）輿論監督

第九章 公共管理中的政府角色

第一節 政府的含義、性質與職能。

一、政府的含義與性質

政府：國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機關。政府也可指那些不以營利為目的、旨在追求有效增進與公平分配社會公共利益的調控活動。包括：中央與地方行政機關；行政首長；政府普通公務員。

二、政府的職能與職權政府職能：指政府機關在公共管理活動中的基本職責與功能。

政府職權：指某一職位依法具有的權力，這一權力是由法律所規定的，與一定職位相聯系。1.中央政府的職權：（1）制定行政法規和發布行政命令（2）提出各項議案（3）組織領導

（4）管理指揮（5）監督審計（6）全國人大及其常委授予的其他職能

2.地方各級人民政府的職權：①行政執行②發布決議和命令③組織管理④安全保障維護⑤監督審計

三、政府職能的有限性

1.能力限度：政府是否具備承擔某些社會或市場管理的能力，若超出范圍，則不予干預。

2.效率限度：在市場機制、社會組織和政府行政具有相同調節能力的條件下，應當有成本—收益比較問題，行政干預應當以效率最高為限度。

3.合法限度：如果現存的市場機制、社會組織和政府行政在技術上都有能力，在經濟上都能以低成本來滿足特定的需求，那么就由更符合法律與公正原則的形式來承擔。

第二節 政府與市場的關系

一、政府與市場的區別

（一）運行目的 ：①政府運行的目的：是提供公共物品和服務（如法律、規則、制度、福利、安全等）。②市場運行的基礎是交換，市場交換與其他社會生活交換根本區別：市場是配置資源的有效途徑。交換的目的是互利，前提是擁有持有物的所有權。

（二）運行方式及特點

①政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿易政策等來調控市場運行，通過各種法律的制定和執行來規范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等特征。相對于市場，政府運行還有層次性與時滯性特點。

②市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產者和消費者）行為和市場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現的。市場信息傳輸效率高、適應性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎上充分競爭的行為準則。

（三）運行的結果：（都存在兩種情況）

①政府運行結果可能是資源的有效配置，或者是資源浪費；可能是公共物品供求平衡或不平衡。②市場運行結果：資源有效配置，社會秩序協調；損害社會整體利益并引起社會秩序混亂。

（四）擔負的職能：

1.政府最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面擔負的職能包括：

（1）為市場交換界定產權，為其確定交易規則，為市場主體最大限度降低交易成本創造條件。（2）政府應具有監督約束經濟主體的功能。

（3）政府應具有維護社會正義的功能。（4）政府應具有宏觀調控的功能。

2.市場行為：指由價值規律的作用，市場通過價格變動和供求變化，自發配置資源的過程。擔負的職能有：（1）有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。

（2）傳遞生產者消費者所需價格信息，減少當事人行為決策的不確定性，提高經濟活動效率。（3）微觀調整優化經濟結構。（4）參與部分公共物品與服務的提供。

二、政府與市場的聯系：市場和政府對經濟生活的作用的不同組合情況：（P153舉例）

1.市場有效，政府也有效，但是兩者的結果和目標不同。2.市場有效，政府失靈。3.市場失靈，政府有效。4.市場失靈，政府無效。

三、政府與市場關系中存在的問題：（P154理解）處理政府與市場關系時，容易出現兩種截然相反的觀點： ①政府“全能”、市場無用論。②政府“無為而治”、市場萬能論。

（一）正確的政府與市場的關系，既要強調市場的充分發展，也要強調政府功能的合理發揮，前者是基礎，后者是補充；且要把握好實現市場對資源的基礎配置與政府對市場的合理干預之間的平衡。

（二）現實而合理的政府與市場的關系應是保證市場對資源起基礎性作用的前提下，以政府干預之長彌補市場調節之短，又以市場調節之長克服政府干預之短，實現市場調節和政府干預二元機制的最優組合。

四、規范政府與市場關系的措施

（一）重視發揮市場的功能

1.市場經濟是經過幾百年發展才逐漸形成的復雜的制度安排。

2.判斷任何一種制度優劣主要有兩個標準：是否較好地解決信息問題與激勵問題。

①市場經濟主要采取橫向信息傳輸方式。②市場是刺激競爭和優勝劣汰規律起作用的場所，經濟當事人有追求福利最大化的內在動力和外部激烈的市場競爭壓力，宏觀上，市場為經濟發展和經濟效率的提高提供了足夠的內在動力。

3.在處理政府與市場的關系中，應充分認識和發揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎性調節作用。

（二）正確認識市場失靈。充分發揮市場職能，正確把握政府調節的范圍和力度，合理有效發揮政府作用，有針對性矯正、完善、彌補市場不足和缺陷，構建市場與政府機制互補的“二元調節機制”。

（三）減少政府失靈。1.解決政府失靈問題的觀點

（1）貨幣主義認為，減少政府失靈要取消政府財政政策對宏觀經濟的干預。

（2）合理預期學派認為，解決政府失靈要聽其自然，一切讓市場經濟自發調節。

（3）公共選擇學派認為，為有效控制政府官僚階層的蔓延，促使政府行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面重新創造市場。

（4）斯蒂格利茨認為，干預是必要的，關鍵在于把握好干預的力度以及要采取適當的形式。2.減少政府失靈的措施

從我國的現實出發，規范我國政府與市場關系、減少政府失靈的措施：

（1）盡快培育和發展市場體系。①將原先由政府承擔的資源配置職能轉移給市場，為正確處理政府與市場關系奠定堅實基礎；②盡快培育企業、非營利組織等市場主體；③建立與市場相配套的政策體系，使市場運行規范化、法制化。

（2）解決市場分割問題。部門利益、地方利益和長官意志導致我國市場被“條塊”分割，不利于生產要素有序流動和有效配資，只有在統一市場，勞動力、資金、商品和信息才能自由流動，資源才能有效配置。（3）主動促進國內市場與國際市場接軌。主動參與國際市場，充分利用國外資源。

第三節 政府與企業的關系

一、政府與企業的差別：政府與企業分別提供個人消費的公共物品與私人物品；企業主要關心經濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：

（一）組織性質。①政府成立基于公共利益需要，是社會公共利益代表，運行基礎是合法公共管理權力，權力具有壟斷性，權力行使具有強制性；②市場經濟中企業是組織生產、配置資源的基本經濟單位，最大限度追求利潤是其基本價值取向，行為有獨立自主性，自負盈虧性，市場導向性等特征。

（二）運行的目的。①政府管理目的是提供公共產品或服務，增進社會公共利益 ②一般企業管理，是通過生產和銷售產品或服務，達到營利目的。

（三）管理的限制因素

①政府運行過程受法律限制，政府嚴格在法律規定的程序和范圍內運行。

②企業管理，法律僅是一種外部制約因素，服從法律規則并不是企業的原始動力。其主要運行是在利益軌

道上進行的，按照市場機制的要求去管理，經濟氣候是企業管理主要影響因素。

（四）物質基礎

①政府管理需要的物質資源來源于稅收或發行債券，其耗費資源是公共的。政府經費預算屬于公共財政支出，不能任由公共管理人員支配，必須公開化，接受納稅人監督。②企業管理所需物質資源主要源于企業投資的回報，來源于企業獲取的利潤，管理耗費屬企業“內部事務”，是自主的，他人無權干涉。

（五）管理人員

①政府主要管理人員是選舉或任命產生，選拔政府管理人員依賴于其政治才干和政治傾向性，由專門部門或機構相對獨立加以考核評估。管理人員具有職業化、終身化趨向。

②企業管理中，管理人員一般根據其能力聘用，能力本身起決定作用。由于“職業生存”的威脅，所以企業管理人員辦事往往有更高效率。

（六）績效評估：政府管理績效評估偏重社會效益，企業管理績效評估強調經濟效益。

（七）擅長的任務①政府：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務事業連續性和穩定性，加強社會凝聚力。②企業擅長：執行復雜任務，模仿其他組織成功做法，提供需要迅速適應變化的服務產品，提供紛繁復雜的服務，提供時尚的服務。

二、政府與企業的聯系。三種模式，區別是政府對企業管理程度不同，政府與企業聯系不同：

（一）政府規制型——美英模式：這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點： 1.充分鼓勵自由競爭3.不制定政府經濟計劃和系統的產業政策

2.主要用財政和貨幣政策來調控市場 4.對企業依法實行必要而嚴格的管制

（二）政府引導型——歐洲模式：以德國和法國為主要代表，基本特點：

1.自由競爭與政府控制并存 2.經濟杠桿與政府引導并用 3.經濟增長與社會福利并重

（三）政府主導型——東亞模式：以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點：

1.政府用嚴厲規制迫使企業遵守市場規則3.利用計劃和產業政策引導企業按指定方向發展 2.利用利益機制誘導企業行為 4.通過行政指導說服企業服從政府意圖

三、我國政府與企業關系中存在的問題

①產權不清、“所有者缺位”，使國有企業既不獨立，又不受制約

②以產值為核心的“政府承包責任制”強化了政府對國有企業的干預，導致政企不分 ③大多數國有企業的艱難處境，加重了它對政府的依賴 ④傳統企業人事制度，是政企不分臍帶 ⑤片面政企分開論，使政府放松對企業監督

四、改善我國政企關系的措施

①建立產權清晰、權責明確的內外約束機制。大型國企公司制改革；小型國企民營化。

②加強對國有企業經理的管理：企業董事會行使經理任免權；建立經理人員的監督激勵機制。

③重塑政府的政績考核指標：強調質量、效益等指標；對基礎設施、公用事業等設立具體考核指標。④政府為國有企業解困創造良好的制度、市場環境：建立良好的政企關系，制度環境、市場環境主要指社會保障制度、企業聯合改組兼并破產制度、銀行金融制度等。

第四節 政府與社會的關系

社會：指一個特定民族國家范圍內除國家機構、制度外的個人、群體及它們之間聯系的總和。

一、政府與社會的聯系

1.制度供給的視角：制度供給不足或短缺的現象。政府供給和社會供給是制度供給基本模式。

2.市民社會的視角：市民社會與政府彼此獨立又相互影響相互制約。①政府承認市民社會獨立性，為其提供制度性保障，對其進行必要干預和調節；②市民社會具有制衡政府的力量，為民主奠定了堅實的基礎。3.政治合法性的視角：政治的合法性取決于社會成員的接受和承認。

二、政府與社會關系中存在的問題。處理兩者關系時，理論與實踐上存在兩種偏頗：

①過分夸大政府作用。導致：政府過分替代社會，與社會處同構狀態，社會生活過度政治化；

②過分夸大社會作用。導致：政府權威不足，缺乏超越社會力量實現所代表的普遍制度利益的能力，缺少為民眾自愿接受和服務的權力合法化基礎，政府維持和鞏固受到挑戰。

（一）政府與社會關系中缺失社會帶來的問題

1.社會自主性缺失，可能造成社會虛弱及社會對政府依賴，使社會最終失去自身發展的動力。

2.那些不同于政府的個人目標受到強力壓制不能實現，最終造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發社會對政府的反抗。

3.體制外活動導致政府與社會的離異，政府能控制的社會資源因此越來越多地流失。

4.導致社會對自身發展冷漠。社會對政府目標沒興趣，不能滿足自身目標，對未來失去信心。

（二）政府與社會關系中政府權威不足帶來的問題

1.過多否定作為強制力的國家政權在社會生活中的地位和作用，使國家社會政治生活呈現愈益明顯的分散化傾向。

2.社會主義制度建立后,國家作為社會管理的強制性機構依然有繼續存在的必要性，市場原則不可能完全取代非市場原則。過分強調社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙經濟的發展。

三、改善政府與社會關系的措施

以市場為中介，建立中國“強政府強社會”模式，保持二者的動態平衡。市場為政府提供經濟繁榮的基礎、為社會提供民主自由的可能；發揮制衡監督作用，保證權力不被濫用。

（一）明確良好政社關系的發展目標

1.政府與社會關系達到良性互動，“小政府、大社會”模式保證目標得以實現。

2.“小政府、大社會”是：轉變政府職能，精簡政府機構，擴大社會自治功能，即在轉變政府職能、調整政府機構、規范政府行為的同時，充分發揮社會自身作用，把由政府包辦的社會事務交還個人、企業事業單位和其他社會組織。

（二）按“小政府”的客觀要求改革政府

1.轉變政府職能：組織公共物品的供給、發揮知識人才的作用、運用法律手段加強宏觀調控；重新確立政 府職能的合理界限。

2.改革政府機構：加強機構改革法制化：①機構設置與管理的程序化；②制定機構各部門設置的實體法； 3.規范政府行為：政府行為納入科學化、規范化、法制化軌道。

（三）按“大社會”的內在要求改革社會：

1.提高社會自治能力：提高部分政府職能的社會化程度，轉變依賴政府觀念、調動群眾參與社會管理的積極性、擴展社會自主發展的資源和空間、提高成員素質、增強參與意識、提高自我管理能力。2.培育社會中介組織：規范中介組織行為；制定參與、競爭和行為的規則、道德標準和服務規范。3.建立社會對政府監督制約機制：克服政府主觀隨意性和短期行為，健全信訪、協商、對話制度

4.建立相關社會制度保障體系：使政府從過多直接管理社會事務中解脫出來，建立勞動就業和退休保障體系、社會安全保障體系、環境生態保護體系等。

第五節 政府再造

一、政府再造的含義

德國行政學家塞頓托夫觀點：政府再造：通過“政府再造工程”去重塑社會，引導、管制及控制經濟、社會發展。政府再造不只注意政府在量方面的成長，更注意質方面的改變。

“政府再造”一詞揭示出政府改革的本質，即政府改革涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業諸多關系的調整；涉及政府治理觀念、結構、方式和方法的變革；涉及政府內部組織、運作程序的調整，涉及政府外部關系的變革。

二、西方國家的政府再造模式

（一）西方國家政府再造的背景

1.經濟時代的要求：迅速的技術革新，改變著人類社會；經濟全球化趨勢明顯，各國之間經濟競爭激烈；受過教育的公眾對命令式管理產生反感，要求自主權；公民關注參與公共服務意識增強

2.現實的政治背景：官僚政治體制極力推崇“理性”與“效率”，政府公務文員喪失了使命感和主創精神，且導致政府專業分工過細，機構臃腫不堪，部門交叉重疊，行政效率低下。

3.現實的社會背景：政府對市場干預過度，導致公共服務高投入低產出、高福利低效率問題。

（二）西方國家政府再造的特征

1.與行政環境變化相適應。新的時代，行政系統要不斷調整自身結構，以謀求于新環境的動態平衡，政府再造與信息社會的要求相適應，是時代變革的必然產物。

2.著重于政府如何運作。政府再造的主要目標的化解政府在公共服務供給方面存在的危機，運行的總體模式是用市場競爭驅動型的合同管理代替傳統的官僚制管理，具體方法是合同承包、業績評估、戰略規劃，公務人員的官僚行為轉化為企業家行為。

3.廣泛采用私營部門的管理方式。例如打破政府壟斷、實行全面質量管理與目標管理、成本—效益分析、物質激勵等，商業性公共服務完全采用私營化、企業化方法管理。4.基于美國各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐。

5.重新探索政府與社會的關系。政府是講究質量、追求效率的“企業型”組織；政府公務人員是有責任心的“企業經理和管理人員”；政府工作以公眾需求為導向，提供高質量、高效率的公共服務。

（三）西方國家政府再造的采取措施：

1.資格認定：對進入公共服務領域的社會組織進行資格審查，保證其資質，降低風險。2.建立準入制度：通過公平、公正、公開的準入制度，防止歧視、壟斷和行政腐敗。3.進行監督與調查：經常檢查公共物品和公共服務的質量，處理各種投訴與問題。

4.訂立合同：政府承包單位作為合同的平等雙方，圍繞標的、數量、質量和權力、義務確定各自權限。政府依據合同關注公共產品與服務的質量和效果，將操作經營自主權留給承包單位。

5.創立公司合伙企業：政府與私營企業組織合作組建企業，彌補資金不足、對市場反應遲鈍等缺陷。6.提供補助貸、貸款、借款擔保：政府對學校、科研單位、非營利機構等公共服務組織進行經濟資助，支持其正常運轉，鼓勵他們的積極性。

7.給予獎賞、獎勵與贈予：政府設獎鼓勵，可以是個人、社會組織更有效地進入公共服務領域。

政府在提供公共服務中積極引入市場競爭機制，依托各類社會組織克服政府壟斷經營的弊端，運用合同承包、績效測評、目標管理等方法進行管理。政府再造要求政府培育獨立市場主體，發揮社會力量作用，包括公營部門、私營部門、非營利組織的作用。

（四）針對不同的公共組織和服務項目，采用不同的管理方法：

1.政府通過市場準入、法律保護、監督檢查等手段，準許私營部門參與競爭，政府負責監督，實行間接監控。適宜于商業性公共服務領域，如供水、供電、電信、公園管理。

2.政府通過簽訂合同、授予經營權、提供經濟資助等手段，委托社會組織生產，規定公共服務的目標與要求。適宜于微利或無利經營領域，以及投資風險大、回收周期長的部分基礎設施。

3.政府直接投資建設，直接經營管理。對投資規模投資風險巨大、私營組織不能或不愿介入的特大公共工程，對強烈體現公共權力、政治目標的公共服務項目，如公立學校、國防設施等。

三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示

“政府再造”是西方國家特定社會經濟政治背景的產物，在某種程度上體現公共服務改革發展的一般規律。學習借鑒西方國家“政府再造” 理論，要求政府必須高效、精干、廉價。引入市場化管理方法，提高政府行政效率，引入市場化管理方法，建立政府再造模式：

（1）既拋棄西方國家混淆公私經營部門的差別、完全私有化等錯誤做法，又應借鑒其成功之處，推進我 國政府改革。政府公務人員需要企業家般創造精神，需要結合國情探索中國特色公共服務市場化管 理方法。需要政府創建良好法律與制度環境，解決市場化過程中的問題。

（2）政府在投融資方式上放開管制。改變傳統政府直接投資的方式，創建新的投融資制度；

（3）要求政府積極培育社會力量。由不同的社會組織承接完成原屬于政府的公共服務職能，協助政 府辦理具體事務，為企業提供信息與咨詢服務，起到溝通政府與企業的作用。

四、我國政府的再造模式

（一）從效率行政典范到民主行政典范：政府是公共利益的代表；重視行政資源的有效利用以及公共服務的公平，實現社會正義；政府決策應具有開放性，重視社會公民的參與。

（二）從控制導向的管理到服務導向的管理：施政目標由民眾期望和合法期待決定；民主評估的績效考量；政府傳輸服務；對使命、顧客、成果的認同；辦事考慮民眾的實際情況；民眾參與領導。

（三）從只強調發揮政府的作用到強調發揮政府、市場共同作用。

（四）從國家單獨治理到國家與社會共同治理。

（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。①改革政企關系，國有企業逐步性競爭性生產和經營領域退出，壓縮國有企業規模；②政府公共管理職能與企業的經營管理職能徹底分離，是企業真正成為市場主體；③引入競爭，通過貿易自由化、放松準入、停止補貼和支付轉移等方式提高企業競爭力；④完善國有企業激勵機制和制約機制，既賦予企業更大經營自由權，又引入稽查機制、業績評議等監督機制。

（六）從中央集中權力到適度的地方分權：給予地方政府必要的權力，讓地方政府有更多因地制宜的靈活性，發揮地方發展經濟的積極性和創造性。

（七）從官僚組織到適應型組織：①對環境具有開放性，強調將公眾視為顧客的公共服務導向；②實行政策制定與執行分離，強調戰略管理；③改變組織機構，是組織機構扁平化，減少管理的層次和環節；④改

變組織內部集權結構，授予下級職能；⑤重視決策參與和組織參與；⑥建立網狀型溝通；⑦強調團隊精神以達到對團隊的整合與控制；⑧建立跨部門與多功能的咨詢組織。

（八）從人治到法治。政府必須要法律規制、服從法律，接受法律約束和控制，使公民各項權利得到保障。

第十章 非政府公共組織

第一節非政府公共組織概述

一、非政府公共組織的內涵：指那些獨立與政府與企業之外的不以盈利為主要目的得各類社會組織。

二、非政府公共組織的特征和主要類型

（一）非政府公共組織區別于其他社會組織的特征有：

1.非政府公共組織必須以一定的法律、法規作為基本的行為準則，從事的活動與服務要有公共性。2.在公共管理過程中，保證其所從事的管理和服務活動具有客觀性和公正性。3.參與公共管理活動的范圍廣、領域寬，并提供大量的、直接的服務。

4.參與公共管理活動的形式不斷變化，內容更加豐富，適應高度專業化分工和社會化發展的要求。

（二）非政府公共組織的類型（5種）

1.公共事業組織：包括事業單位和民辦非企業單位。

①事業單位是指國家為了社會公益目的、由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產舉辦視的，從事科學、教育、文化、衛生等活動的社會服務組織。②民辦非企業單位是指企事業單位社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事科學、教育、文化、衛生等活動的社會服務組織。

2.公共企業組織：以公共利益最大化而不是以盈利最大化為基本目標的一類特殊的企業組織，負有克服市場失靈的公共政策義務；政府通過投資或控股，對這類企業擁有不同程度的直接控制權，政府的國有企業。3.社會中介組織：指介與政府和社會之間，參與社會管理，提供中介服務的各類社會組織，主要職責是為社會提供某種專門性服務。以其經濟屬性看分為：①非營利性中介組織：具有公益性特征。②營利性中介組織，執行性的、服務性的，經營活動有明顯的營利行為，存在價值是為市場其他主體提供中介服務如律師事務所、會計師事務所。

4.社會團體：中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織，包括各種工會、共青團、基金會、行業協會等。

5.民間自治組織：指在政府指導下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織，如居民委員會、農村村民委員會等。他們有依法成立和公益取向的特點，為本轄區公眾提供公共服務、管理公共事務，完成政府委托的公共事務。

三、非政府公共組織的功用

（一）非政府公共組織的社會作用

1.社會服務功能：中介服務：將需要者和提供幫助者聯結起來，如各級工會組織。直接服務：為有服務需求的人士提供直接的服務。

2.社會溝通功能：溝通政府與企業、政府與社會、政府與市場，使社會在市場機制的作用下形成新的整合。他一方面向政府反映企業、社會的意見、建議，供政府制定政策、法規時參考；另一方面協助政府做好宣傳、指導、監督工作，使其更好地實施法律、法規和政策。

3.社會評價和裁斷功功能：對生產和消費的產品做出客觀、公正的評價；沒有行政級別、不受地域限制，當事人自由選擇的公平獨立裁斷的組織；

4.社會調節功能：按市場規則在資源配置中起具體調節作用；

5.社會協調代理功能：市場經濟需要專門機構代理、協調多元利益格局；

6.倡導社會文明職能：非政府組織倡導的關心人類、堅持人道主義精神及其社會價值觀，具有提高公民素 質、倡導社會文明的積極作用。

非政府公共組織發揮社會作用的主要途徑：即傳統途徑與現代途徑。

傳統途徑：非營利組織以宗教名義、以地方具有名望的組織的名義，種類與作用相當有限。

現代途徑：非營利組織以契約外包、特許權、輔助制、購買券、志愿服務、自助服務等形式提供各種服務，作用更廣泛、影響更深入。

（二）非政府公共組織的政治功用

1.政府合法性的資源供給者：法理型統治合法性資源由法律制度構成，根本原因是人民對規范自己的制度的認同。政府合法性作為一種公共物品，只能由市民社會（公共領域）賦予。

2.政府權力的監督者：為人類自由結社提供了空間，以公共利益為目標，保護人類整體利益為宗旨，通過

有組織的活動喚起民眾的公共意識，監督影響政府公共決策，是制衡政府權力的重要社會力量。3.民主價值觀的培育者：非政府公共組織自由結社、自我管理社會生活中逐步形成自覺自治原則； 4.公民參政素質的促進者：培養公民正確參政意識；提高參政技能，引導理智參政。

（三）非政府公共組織在中國轉型時期所擁有的獨特功能

1.促進政府職能轉變：承擔政府為適應市場經濟體制轉移出的部分經濟、社會職能；

2.培育和規范市場：作為市場經濟支持體系，不隸屬于政府行政機構，能夠公平公正客觀； 3.推動企業經營機制轉換：政企分開需要非營利組織加強企業間橫向聯系和政府縱向聯系； 4.形成自律性的社會秩序：使社會與政府分離，通過整合依靠社會自律形成社會秩序。

第二節 非政府公共組織的發展狀況及趨勢

一、非政府公共組織在國內外的發展

二、非政府公共組織的內在局限性

1.志愿組織的非志愿性：非營利活動所需開支與非政府公共組織能募集到資源間存在巨大缺口。志愿性缺失還表現在：①慈善活動的狹隘性；②慈善組織的家長作風；③慈善組織的業余性。

2.獨立組織的非獨立性：非政府公共組織理論上應是獨立于企業和政府之外的，現實發展中，三者間界限十分模糊，部分非政府公共組織與企業的活動沒有區別。一些非政府公共組織受資助者影響，去開展體現資助者價值的活動，失去了其本身的獨立性。

3.政府職能的虛假轉移：非政府公共組織的興起表面看是政府職能轉移的過程，事實上并不能完全說明政府職能就完成了轉移。政府職能轉移有著復雜的社會背景，存在著不確定性。

4.受到責任和腐敗問題困擾：非政府公共組織成立的初衷是為公益事業，隨著組織發展，結構和人員朝官僚化方向發展，最終導致組織公益目標被置換成爭取資金、為了組織自身的利益。特別是規模較大、資金較多的組織，存在公共責任缺乏問題。

三、非政府公共組織的發展趨勢

（一）非政府公共組織在西方國家的發展趨勢

①努力提高知名度；②明確法律地位；③密切與政府的合作；④大力倡導慈善捐助

⑤提高公眾的信任度；⑥實施專業化發展戰略；⑦非政府公共組織的全球化

（二）非政府公共組織在中國的發展展望：要清醒看到現實存在的積極因素：

1.社會基礎在改善。隨著經濟發展社會繁榮，人們關心社會公益事業，凡事依賴政府的觀念已被打破，人們通過互助協商方式解決問題，為中國非政府公共組織發展提供重要的文化基礎。

2.政治民主化在推進。多元化趨勢使政府不再是社會生活特別是社會公共事務領域的惟一主宰，單位制度觀念淡化，基層政權選舉為代表的政治民主化穩步推進，有利非政府公共組織發展壯大。3.公民參與意識在增強。公民社會參與熱情高漲，公眾參與機制逐步發展健全。

4.非政府公共組織自身能力在提高。非政府公共組織在面臨各種挑戰和機遇面前，能力正逐步提高。5.相關法制規范體系的建立。我國政府正在建立非政府公共組織登記管理方面的法制規范體系。

（三）促進我國非營利組織發展的措施（第一版刪減）1.鼓勵建立政府與非政府公共組織間合作關系；

①政府應認識到非政府公共組織的優勢作用，鼓勵促進其發展：貼近基層專業創新客觀公正方式多樣手段靈活，是政府和市場的有益補充； ②非政府公共組織應擺正與政府的位置：是友好合作，不是對抗和取代 2.創造良好的環境培育非政府公共組織發展；非政府公共組織產生發展的前提：國家政治體系高度制度化；經濟發展程度足以突破財政限制；社會自治傳統、公民保護自我權利意識形成。3.政府制定扶持非政府公共組織發展的相關法律、政策； ①改革成立制度：取消許可批準制，實行登記備案制

②取消“掛靠制”，保證非政府公共組織具有民間性等特性：成為民辦官管的組織 ③建立完善的行政管制和司法管制制度：管制追懲，正確引導

④建立監督和評估政策：管理非政府公共組織的主要手段，建立社會信用。4.非政府公共組織積極加強自身的建設；

①堅持民主作風，支持社會多元格局，促進社會自我管理改善；

②提高人員素質，加強人員管理：有效激勵機制、民主科學的領導決策機制；

③保持對弱勢群體的關懷：爭取參與權利，爭取社會公正，避免兩極分化，維護安定團結； ④加強科學研究，保持創新能力：新技術、新生產方式、新社會組織方式。

第三節 事業單位

一、事業單位的內涵

事業單位是指國家為了社會公益目的、由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產舉辦視的，從事科學、教育、文化、衛生等活動的社會服務組織。

二、事業單位的主要特征（三方面）

（一）從事社會專業服務是事業單位的主要職責：承擔的社會服務是全方位、多功能的。

（二）絕大多數事業單位是以腦力勞動為主的知識密集型組織，提供的服務以知識和精神產品為主。

（三）在管理體制上，絕大多數事業單位依附于黨政機關，實行條條管理。

三、事業單位與其他社會組織的區別

（一）事業單位與行政機關：①性質不同，行政機關是代表國家行使行政權力的機構；事業單位是從事某一特定領域社會服務活動的實體組織。②職能不同，行政機關是依法管理國家和社會事務；事業單位是提供某種服務滿足人們的社會文化生活需求。

（二）事業單位與企業：

①活動性質不同，企業從事商品生產、流通、經營和服務性活動，以生產物質產品為主要勞動成果；事業單位從事非生產性活動，以生產精神產品和知識產品為主要勞動成果。②活動目的不同，企業以盈利為目的；事業單位以社會公益為目的。

③成立條件不同，企業需依法登記取得企業法人資格才能從事生產經營活動；事業單位是依法批準設立，從事有關業務活動。

（三）事業單位與社會團體：

①組成形式不同，社會團體是由公民自愿組成，實行會員制的非實體組織；事業單位是由特定機關審批，按照專業服務的需要確定其組織形式的專業技術實體。

②設立宗旨不同，社會團體是實現會員共同意愿；事業單位是為了社會公益。

③設立程序不同，社會團體經依法登記取得社會團體法人資格后成立；事業單位經審批機關審批后成立，在依法進行事業單位法人登記。

（四）事業單位與民辦非企業單位：

①舉辦主體不同，后者的主體是企事業單位、社會團體、其他社會力量及個人；事業單位主體是國家機關和特定社會組織。②資金渠道不同，民辦非企業單位是非國有資產；事業單位是納入國家預算管理的。

四、事業單位的類型（P297）

五、我國事業單位目前存在的問題及改革

（一）我國事業單位存在存在的問題

1.管理體制不順，缺乏生機和活力。①行政職能延伸到事業單位，以事代征政，混淆事權；②事業單位事務交由政府，政事合一，導致政事職責不分、職能交叉、機構重疊、關系不順；③管制過死、管理方式手段單一。④政府包攬過多，抑制社會民間多渠道辦事業。2.財政負擔沉重，事業單位面臨困境

①國家財政承擔無限責任，致使財政負擔加重。②事業單位本身支出范圍過大，經費供給渠道有限 3.布局結構不合理，資源浪費嚴重

①事業單位布局分散，職能交叉，低水平重復設置，形不成規模效益，人力、物力、財力和信息資源造成了極大浪費。②各單位各行其是有余，政府統一組織協調不足，造成政出多門，效率不高。4.法治不完備，運行不規范

目前我國缺乏適用于事業單位的專門法規，事業單位的運行得不到法律的有效保障和監督。5.政府職能的明顯“越位”

①政府與市場中介組織的責任邊界不清，權力擴張。②政府機構職能越位責任缺失，造成政府公信力下降。6.事業單位社會化服務功能“缺位”

多數事業單位定位為“準政府”，行政方式帶有濃厚的行政色彩，適應不了市場經濟需求。

（二）事業單位的改革

總的指導思想：遵循政事分開、事業單位公益化的方向，建立其符合社會主義市場經濟需要、符合事業單位自身發展規律、充滿生機與活力的管理體制、運行機制和自我約束機制。

改革基本思路：按照事業單位公益性的基本要求，建立科學的總體布局，堅持社會化的發展方向，推進多樣化的分類管理，實行制度化的總量管理。

第四節 公共企業

一、公共企業的社會性質及分布

（一）公共企業及其存在的必需性

1.公共企業的“公共性”表現在：①公共企業必須承擔公共性社會責任②政府能對企業的決策權進行干預③國家作為股東，以出資的份額承擔企業經營產生的盈利或虧損 2.公共企業存在的必要性：

①公共企業以社會效益和公共利益為目標，為資源在社會優化配置創造必要條件；

②公共企業是構成公共經濟部門的重要組成部分，只有公共企業與其他公共組織協調配合，才能共同完成滿足社會利益的需要，實現符合公共利益的社會資源配置任務；

③市場經濟條件下，公共企業是特殊性質的企業，他負有一定的公共政策義務，是政府克服市場失靈、實現宏觀調控的一種工具。

（二）公共企業分布的領域（P301）

二、公共企業的社會功能

1.提公共物品：政府提供公共物品或混合物品的重要途徑是建立公共企業，如關系到社會整體福利的大江 大河治理工程，重點防護林工程、城市公交系統等。

2.實現產業結構協調：采用政府投資的方式建立公共企業，大力發展基礎設施，實現產業結構的協調，對促進經濟穩定發展起到積極作用。

3.縮小地區差異，保持社會穩定：政府在經濟落后地區建立公共企業，發展基礎產業、基礎設施，來實現區域間的經濟協調發展，對促進社會的政治穩定具有重要意義。

4.糾正自然壟斷：自然壟斷是規模經濟造成的，規模經濟是指某些行業具有生產量越大，平均成本越低的特點。如果政府不進行干預，自然壟斷者就會通過控制產量，提高價格來謀取超額壟斷利潤，從而損害消費者的利益。需要建立公共企業，進行公共生產來糾正自然壟斷。

5.緩解經濟的周期性波動：公共企業直接受政府控制，一定程度上實現了生產與經營的計劃性，克服了一般私人企業在生產經營方面所具有的某種盲目性和無政府狀態，其運營體現出反周期性特點。

6.強化政府的宏觀調控作用：公共企業廣泛分布在能源、交通、通信、銀行等基礎設施和公用事業部門，有利于政府貫徹干預經濟的政策意圖，克服市場在宏觀經濟領域的失靈。

7.推進技術創新，提高科技水平：依靠國家力量投資、建設公共企業，在高新技術領域彌補私人企業人力、財力不足的缺陷，承擔起大型科研項目的開發和應用，不斷提高國家的科學技術實力，以及科技創新能力。

三、政府對公共企業的管理

1.政府有關部門以國有資產所有者身份形式所有者權能。

包括兩方面內容：（1）控制公共企業的重大人事權；（2）控制公共企業的重大經營決策權。2.實行分級所有、分類管理

（1）從縱向上看，各級政府間有明確的財產邊界，上級政府對下級政府所擁有的財產無權支配，簡化了國有資產的委托代理環節。

（2）從橫向上看，根據企業性質、財務關系等標準把公共企業分為兩大類，即壟斷性公共企業和競爭性公共企業，根據各自特點采取不同管理方式。①壟斷性公共企：業直接管理方式，控制程度較高，企業的自主權相對較少；②競爭性公共企業，政府基本上不直接控制，給予企業充分的自主權。3.嚴格依法管理企業

國家通過制定完備的法律法規來加強對公共企業的管理，政府則必須嚴格依照法律管理企業。4.實行嚴格的資產管理（1）國會等立法機構對行政部門和企業的監管。

（2）國家審計機關對公共企業的監督。（3）政府主管部門的監督。

四、公共企業存在的問題及改革

（一）公共企業存在效率不高等問題。原因：

1.產權關系不明確，從而造成公共企業經營管理中的權力與責任不對等。

2.資產安全與效率之間存在矛盾。對公共企業實行嚴格的決策管理程序有利于保證國有資產的安全，但限制了企業的自主權也就降低了企業責任人的義務，同時，也限制了企業采用一般企業可以采用的、某些靈活的市場競爭方式和手段，這必然降低了公共企業的經濟效率。

3.預算約束軟化。①企業預算約束是指以收抵支的財務原則對企業經濟行為的制約作用，如果企業的經濟活動經常違反收支相抵原則，在收不抵支的情況下可以通過豁免稅收、獲得補助等方式加以補償，那么企

業的預算是軟化的。②公共企業的預算是軟化的，它的資產是由國家無償投入的，國家財政對企業的債務負有連帶責任，若企業虧損可要求政府提供保護，采取救助措施。由于政府對公共企業提供保護，企業沒有競爭壓力，就沒有提高效率的動力，從而造成低效率或無效率狀態。4.預期目標多元化。①公共企業目標多樣性，公共企業經理人員的報酬難以與企業經營績效直接聯系起來，因此，他們缺少必要的壓力和動力去經營管理好企業。②同時，公共企業致力于實現社會政策目標，影響到其他利潤目標的實現。

從中國公共企業的運行實踐上看，以國有企業為代表的公共企業存在問題有：規模過大、結構不合理、經營管理不善、經濟運行質量和效益不高、企業“內部人”不當謀利、國有資產大量流失等。

（二）公共企業的發展與改革

1.正確認識市場經濟條件下公共企業的職能和目標：①職能是：彌補市場失靈、穩定宏觀經濟、促進經濟發展；②主要目標不是利潤目標，而是其他社會政策目標。2.公共企業的國模和運行應與其職能和目標相適應

公共企業不是普遍運用的企業組織形式，其數量、規模必須控制在一個合理的限度和范圍內。3.調整國有經濟布局，對公共企業進行分類改革

（1）對極少數關系國家安全和社會穩定的特殊行業，如軍工、航天等，實行國家獨資獨營模式。（2）對提供公共產品的公用基礎設施行業，如供水、供電等，采取國有國營模式。（3）資源型企業和基礎產業部門，如能源、礦山等，采取國有國控模式。

（4）處于一般競爭性行業中的國有企業，尤其是中小型企業，實施民營化改革，主動采取退出戰略。

第十一章 當前公共管理的若干熱點

第一節 電子政府

一、電子政府及其產生的背景

（一）電子政府的內涵

電子政府，指政府有效利用現代信息和通信技術，通過不同的信息服務設施，對政府機關企業社會組織和公民提供自動化的信息和其他服務，從而構建一個有回應力、有效率、負責人、具有更高服務品質的政府。電子政府的精髓在于利用現代信息和通信技術，構建一個跨時間、地點、部門的全天候的政府服務體系。

（二）電子政府的特征

1.重視現代信息科學在政府管理中的地位。

3.政府信息具有公開性和可獲得性。2.建立政府與民眾之間的互動回應機制。

4.更有效率。

（三）電子政府產生的背景

1.信息時代的來臨為電子政府提供了機遇。

（1）社會生活的高度復雜化，要求政府管理必須采取信息化方法。

（2）產業結構高新技術化和勞動智力化，對政府管理信息化提出了新的要求。（3）信息技術普及背景下公眾的政治參與，要求政府管理的信息化。（4）政府運行的成本效益的提高，要求政府管理的信息化。

2.信息技術的發展為構建電子政府創造了技術條件。信息技術，是建立在現代科學基礎上的獲取、傳輸、分析、處理、顯示和分配的技術，是現代高科技的核心和先導。

二、電子政府產生的主要內容（三部分）

（一）辦公自動化：盡量可能地利用先進的科學技術，特別是信息技術手段，以非手工勞動的方式完成辦公業務活動，使人們的一部分辦公業務物化于人以外的各類現代化辦公設備，并由這些設備與辦公人員構成服務于特定目的的人—機信息處理系統。

（二）網上政府：指政府為適應社會和科技發展的潮流，以實現辦公自動化和資源共享為目標，在行政管理體制、職能和方式不斷做出適應性改革和轉變的基礎上，利用信息技術，在網絡上建立一個虛擬政府，以加強和完善政府的管理職能、提供公共服務的過程。

（三）電子政務：是各級政務部門以信息網絡為平臺，綜合運用信息技術，在對傳統政務進行持續不斷革新與改善的基礎上，實現組織結構和工作流程的優化重組，將其管理和服務職能進行集成，超越時間、空間界限，打破部分分割的制約，全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際標準的管理和服務，實現公務、政務、商務、事務的電子化、網絡化和一體化管路和運行。

三、電子政府的國際發展（P317）

（一）美國的電子政府。

1.兩點注意事項：（1）強化信息技術的領導（2）建立電子化政府

2.三項目標：（1）建立起政府資源共享的全國性遠景計劃（2）增進信息技術的發展已建立現代化的“電子化政府”（3）強化信息技術的領導能力

（二）英國電子政府的發展

1.目標：①提供更好、更有效率的服務；②改善行政的效率與公開化；③提納稅人看緊錢包。2.原則：選擇機會；信任；可取得性；效率；合理化；信息公開；電子安全。

（三）日本電子政府

1.重點：①行政信息的電子化；②信息提供的高度化；③信息流程的順暢化；④行政手續的便捷化。2.推動基礎與準備方針：①行政信息的電子化及其高度利用；②行政信息流通之通暢與整體運用；③提高公共服務質量；④信息系統及執行環境高度化；⑤通信網絡高度化。

四、電子政府在中國的發展。完善我國電子政府的做法：

1.公開政府信息，建設開放政府。

2.抓好基礎設施建設，構建電子政府的運作平臺。

（1）抓緊政府信息和通信網絡的建設。（2）繼續推進政府上網工程。（3）建設政府公用電子資料庫實現公共信息資源的共享與充分利用。

3.推進政府業務電子化。用現代信息和通信技術代替傳統政府機關的辦事方式和手段，逐步推進電子公文、電子郵件、電子采購電子公共事業服務和社會保障服務等，促進政府信息流通，提高施政效率與效能。4.建立法律、法規保障體系。涉及政府信息的立法，范圍十分廣泛：信息公開；信息保護；信息存儲管理與內部傳遞；信息獲取等。

5.加強培訓與教育，逐步提高公民的現代信息意識和通信技術水平。（1）加強公務員的培訓；（2）抓好中小學計算機知識的普及。

第二節 公共危機管理

一、公共危機概述

（一）公共危機的內涵：指由于缺乏準確預測和有效預防而發生的某種突發性事件，對公共秩序形成極大沖擊、對社會造成極大破壞，對不特定人群的生命財產構成極大威脅，明顯危及公共安全，需要政府動員社會采取緊急措施加以應對的危險狀態或危險事件。

（二）公共危機的分類

1.危機產生的誘因劃分:（1）內生性危機：由于組織管理不善引發的危機。（2）外生性危機：外部環境變

化給組織帶來的危機。（3）雙生型危機：組織外部環境變化和內部管理不善交互作用的結果。2.危機發生的領域：政治危機、社會危機、宏觀經濟危機、生產危機、自然危機。

3.危機中不同利益主體:（1）一致性危機：危機情境中，所有相關主體具有同質利益的要求。

（2）沖突性危機：各相關利益主體具有不同的利益訴求。4.危機發生的不同方式

（1）滲透性危機：指表面似乎一切正常，但實則事態發展緩慢，只有部分知情人士能感知到危機。（2）定期性危機：指牽涉部分組織人員的、按照時間間隔發生的危機。（3）突發性危機：指完全無法預料爆發時間但構成損害的危機。5.危機造成的不同后果

（1）有形損失危機：直接帶來人員傷亡或重大財產損失的危機。

（2）無形損失危機：危機的發生嚴重損害了組織形象，如不采取措施，會造成更大有形損失。6.危機發展的速度

（1）龍卷風性危機：發生突然，但會很快平息，不會給社會帶來長久影響。（2）腹瀉型危機：逐漸發展醞釀，爆發后很快結束。

（3）長投影型危機：突然爆發。后續影響深遠，長時間不能平息。

（4）文火型危機：開始緩慢，后逐漸升級，甚至沒有爆發的過程，但結束也很緩慢。

（三）公共危機的特性

1.發生的突發性和不確定性；2.決策的緊迫性和無序性；3.傳播的公開性和擴散性4.結果的危機性和破壞性

（四）公共危機的誘發因素、發展周期、發展趨勢

1.誘發因素：社會因素、自然與環境因素、國際因素、政治因素、經濟因素、文化因素。2.發展階段：潛伏期、爆發期、持續期、解決期、善后期。

3.發展趨勢：①誘發公共危機的因素不斷增多，危機發生的更加頻繁；②公共危機的種類日益增多，危害

性呈增長趨勢；③公共危機信息擴散速度加快，波及的范圍越來越廣；④單一性公共危機事件減少，符合性公共危機事件增多；⑤地區性危機事件減少，跨國性危機事件增多。

二、公共危機管理概述

（一）公共危機管理的內涵與特征

1.公共危機管理又稱“政府危機管理”，是政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的問題而直接采取的對策和管理活動——即政府部門或其他公共組織通過監測、預警、預控、預防、應急處理、評估、恢復等措施，防止可能發生的危機和處理已經發生的危機，以減少和消除危機的危害，甚至將危及轉化為機會，保護公眾人身財產安全，維護國家和社會秩序的正常穩定。2.公共危機管理的特征

（1）主體的整合性：強調統一領導、分工協作、利益共享、責任共擔的危機管理機制。

（2）處置的時效性：以預防為主是最主動、積極的危機管理態度；一旦發生，在最短時間內處理得當，做到危機不擴大、不升級、不蔓延。

（3）過程的階段性：危機管理的一套系統的過程和循環，分為疏緩、準備、回應、恢復四個階段，“回應”是最核心、最具挑戰力的活動。

（4）手段的強制性：管理過程中，政府運用行政緊急權利，采取一系列緊急措施，包括即時行政強制措

施，必要時中斷某種法律法規的實施，暫停或限制部分公民憲法權利。（5）技術的專業性：更多技術性風險導致的技術災難頻發，危機管理的技術含量逐步提高。

（二）公共危機管理的過程（四個階段）

1.疏緩、檢測階段：危機的疏緩包括消除或減少災難出現的機會或影響的一切活動。該階段是危機管理的前提，作用是發現違紀的存在，為防范危機提供依據。

2.準備、預警階段：指做出計劃，已確定在危機出現的時候如何有效的應對，包括危機規劃、危機訓練、危機的資源準備和儲備。該階段是危機管理的關鍵，能夠以最小的成本取得最大的利益。

3.應急處理階段：對已發生的危機，政府部門根據事先制定的應急預案，采取緊急行動，通過各種反危機措施，控制或解決正在發生的危機，盡力減輕危機的損害，保護人民生命、財產安全。該階段是核心，整個過程中最復雜、最困難的階段，要求人們做出快速、有效反應，及時制止危害蔓延。4.評估恢復階段：

對危機造成的危害和影響進行評估，在此基礎上通過各種措施，恢復正常的社會秩序，做好重建工作。

（三）公共危機管理的原則

1.美國堅持全面緊急事態管理，含義包括：①對各種類型的災難及其后果實施管理；②對所有緊急事態管理的參與者實施統一協調與領導；③對緊急事態的全過程或生命周期實施管理；④對全國各級政府、各種組織的所有合適的資源實施統一調配與使用。2.我國公共危機管理中堅持的原則

（1）生命第一、以人為本的原則；（2）第一時間、效率優先的原則；（3）信息暢通、協調一致的原則

（4）以防為主、平戰結合的原則

①樹立危機意識；采取預防措施，做好防范工作；②平戰結合：指平時危機的預防管理與危機爆發的應急管理相結合，實現其組織體制、工程建設、準備應急、指揮程序等方面的有機統一。（5）分級管理、適度反映的原則

①對危機本身的分級管理；②按照公共部門等級進行劃分，有中央政府和地方政府

（6）依靠科學、保障有力的原則。①決策時充分發揮專家作用，依照客觀規律辦事；②有科技支撐

三、公共危機管理的運行機制（P330）

（一）公共危機預警機制：1.培養危機意識；2.進行危機監測；3.編制應急預案；4.發出危機預警。

（二）公共危機處理機制：1.快速反應機制；2.高效溝通機制；3.高校信息管理機制；4.科學危機決策機制。

（三）公共危機善后機制：1.恢復與重建機制；2.評估與反饋機制。

第三節 公共管理新模式的探索

一、單一模式論

（一）企業型政府 1.企業型政府的含義。企業型政府（Businesslike Government）：是與“官僚政府”（Bureaucratic Government）相對應的一種政府狀態，是指政府部門由一群富有企業精神的公職人員（被稱為“公共企業家”，Public Entrepreneur）組成，他們能夠運用各種創新策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，使績效不佳的政府更有效地運作。

①與“官僚政府”相比，“企業型政府”是非官僚化的、具有創新精神的、富于活力與生氣的、以人民需求（或稱消費者需求）為導向的、具有高效率和高效能的政府。“企業精神政府”或“企業家精神政府”。②“企業家”并非專指私人部門從業者，“企業家”是能夠把低產值的經濟資源轉移到較高生產力，并獲得較大收獲的人。“企業精神”即應用創新方法使用資源，以使生產力及效用極大化。在公共領域內設計、執行創新理念，有效促使資源極大化并獲得效果和效率的工作者，即被稱為“公共企業家”。2.企業型政府的原則：奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中提出“企業化政府”的10原則：

（1）起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是劃槳。在公共管理過程中，政府不應無所不在，政府主要任務是制定合乎公平正義的政策（掌舵），不是直接提供某項服務（劃槳）。

（2）社區自主的政府（Community-Owned Government）：授權而不是干預。政府應把自己的觸角更多地深入于社區，將控制權由官僚組織轉移到社區民眾，鼓勵公眾關心并參與公共事務，減少官僚控制。（3）競爭型的政府（Competitive Government）：引入競爭機制。競爭意味著活力，競爭有助公共服務品質的提高，政府應將競爭觀念注入其服務與產出之中，以取代傳統獨占的觀念。

（4）任務導向的政府（Mission-Driven Government）：轉變規則。政府運作以目標和任務為導向，認清任務的優先次序，借以集中精力并有效支配資源。

（5）結果導向的政府（Results-Oriented Government）：將責任從投入轉移至產出或結果。政府對其施政結果負責，并將其作為衡量的標準。

（6）顧客導向的政府（Customer-Driven Government）：滿足顧客而不是官僚制度的需要。政府以顧客為本，針對顧客的需求來提供服務，傾聽顧客意見，把創造民眾利益、服務民眾作為政府目的。

（7）企業化的政府（Enterprising Government）：掙錢而不是花錢。政府財政強調開源與節流并重。傳統財政理論片面強調節約開支，企業型政府則努力從管理人轉變為企業家，強調成本意識、節約意識及增加利潤的觀點，認為機關應發揮企業經營的精神，進行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財政困境。（8）前瞻性的政府（Anticipatory Government）：預防而不是醫治。事先的預防重于事后的補救。企業型政府重視戰略思考和長期規劃，通過預見性決策，用少量的費用預防問題的出現而不是用大量的費用治療出現的問題，危機管理的能力較強。

（9）分權化的政府（Decentralized Government）：從等級制到參與和協作。企業型政府講求分權的管理理念，下放決策權，發揮地方政府或派出機關的功能；增加員工自主權力，通過集體努力提高生產力。（10）市場導向的政府（Market-Oriented Government）：通過市場力量進行變革。企業型政府是積極、主動、非官僚化的，它拋棄對行政性計劃的特殊偏好，將自己的職責定位于組織市場，并努力將市場機制引入到公共部門的管理之中。

（二）無縫隙政府。“無縫隙”指一種彈性的、靈活的、適應性強的、跨功能的、效率高的組織形態。“無縫隙政府”是以滿足顧客無縫隙需要為目標的一種組織創新模式，顧客導向、競爭導向、結果導向是構建無縫隙組織的重要內容，它使政府每一項資源投入、人員活動、公共產品或服務的提供，都能真正而有效地符合顧客的需求，顧客能夠何時何地得到想要的服務，真正實現“為民服務”的目標。

1.顧客導向 ：組織及組織成員站在顧客的立場上，仔細評估組織管理績效，以追求顧客滿意為基本目標。（1）站在顧客本位進行思考。組織關心顧客而非自身，重視問題而非產出。政府關注的焦點對準顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都要緊緊圍繞顧客展開，一切從顧客需要出發，一切以顧客需求為轉移，以顧客滿意度作為政府運行的最大使命和考評標準。

（2）將顧客視為主要資產。組織真正的資產是顧客，而非收支平衡、盈利增加或其他。顧客導向政府管理其他資源一樣對顧客進行管理。

（3）以顧客滿意作為組織目標。組織工作重點在于達到顧客的合理期待和愿望。顧客導向的政府必須做到顧客至上，民眾優先，針對顧客需求生產和提供公共產品和服務，以顧客價值作為行政措施的產品和服務，為顧客創造利益和價值。

（4）建立與顧客間的長期互動關系。①組織不僅根據顧客需要設計、提供理想的產品與服務，而且重視與顧客直接互動，隨時了解顧客期望，并將此信息作為改進工作和管理的方向。②顧客導向社會中，公共服務系統以市民需要為中心設計，同時具備積極主動提供服務的工作人員，及靈活應變、滿足需求的服務策略，這樣才能得到公眾的支持。2.競爭導向

（1）引進公共服務的市場機制，改變對公共服務壟斷甚至獨占的做法，允許和鼓勵民間參與和提供公共服務，使公共機構與民營機構之間、公共機構之間、民營機構之間展開競爭，提供更有效的公共服務。（2）政府利用競爭和顧客選擇淘汰質次價高的服務提供者，壯大以合理價值提供優質服務的組織。

3.結果導向：是通過顧客和過程，強調積極的目標，具體的結果和產出，強調工作的實際結果、預算、績效并重。全面預算管理、績效管理、自我管理團隊等是實踐結果導向的重要工具。

二、多模式論

（一）英國學者費利耶的四輪模式

1.效率驅動模式：強烈關注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關心信息系統的完善；建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標定向和績效管理等。2.小型化分權模式：組織的分散化和分權化，對組織靈活性的追求，日益增加的合同承包，小的戰略核心與大的操作邊緣分離等。

3.追求卓越模式：①強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。

②在自上而下的形式中，強調組織發展和組織學習，將組織文化看作是一種組織發展的粘合劑；強調由結果判斷績效，主張分權與非中心化。③在自上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷，管理組織變遷項目；重視領導魅力的影響和示范作用。4.公共服務取向模式

基本內容及特征是：主要關注提高服務質量（如應用質量誘因，采用全面質量管理方法），強調產出價值，但必須以實現公共服務使命為基礎；在管理過程中反應使用者的愿望、要求、利益，強調公民權理念；強調公民參與和公共責任制。

（二）美國學者皮德斯的四輪模式

1.市場化政府模式：要求政府按企業運營的方式實施管理

①傳統的官僚科層制政府不適應新的社會環境變化，需要進行企業化改革

②提高組織效率的最佳方法是建立在市場基礎上的機制代替傳統的官僚機制，經過企業式改革的政府具備激勵機制和競爭機制，使得政府資源獲得最優配置。

③政府管理手段越接近市場，越有可能獲得好的結果，可以充分利用契約、激勵、稅收收支等市場手段。④競爭能夠提高效率，使收入少而產出多；通過競爭可以打破壟斷實現消費者主權與“公正主權”，可以提高公共組織部門內部員工的自尊心和士氣。2.參與型政府模式

①傳統的官僚科層的組織結構和管理方式是影響行政效率發揮的主要障礙。這既不能調動低級公務員的勤政積極性，又抑制他們創造潛能的發揮，導致行政效率低下，引起社會公眾不滿。

②擴大參與程度，讓大量有思想、有才華的基層公務員參與決策，政府的業績表現會更好；基層組織成員有更大的授權來參與決策過程，會降低政策的機會成本。③公民以投票方式決定政策議題的方法是這一模式關注的核心。④參與模式可以使政府決策人員獲得制定政策所需要的正確的、全部或重要信息避免決策失誤。⑤該模式的政治主張包括分權、放權于服務對象、共同協商等。3.彈性化政府模式

（1）該模式強調面對經濟全球化的環境變化，政府要有應變能力，能夠有效地回應來自社會的新的挑戰。（2）該模式建議在政府內部采用多種可供選擇的結構機制，在政府組織部門應不斷創新組織結構，對行政組織進行重組，不斷撤銷舊部門，組建新部門，避免行政組織僵化，使組織具有靈活反應的能力。

（3）該模式關注如何避免行政部門的過分穩定性和僵化，因此，主張部門組織彈性化、管理方式彈性化、人員任用彈性化、工作目標彈性化。4.放松規制型政府模式

（1）放松規制型政府模式，是通過除去公共部門眾多的束縛公務員及社會公眾辦事手腳的規章制度，相信并依靠公務員的責任心和能力來從事新的創造性工作，提高辦事效率，增進社會整體利益。

（2）主要思想：改變官僚體制下的官員嚴格按規章辦事、循規蹈矩的傳統，讓政府官員盡可能發揮出潛力和創造力，以令社會各階層滿意地創造性工作，增進社會的整體福利。

（3）主要內容包括：①強調官員的決策作用，主張弱化政治家的決策作用。在執行規章制度時，給予公務員更多的靈活性；②淡化行政組織結構，強化有效行動的能力。發揮官僚體制外因素的作用，以有效實現管理目標。③協調好各方面的利益關系，促進社會整體福利水平的提高。

第四篇：黎明《公共管理學》第一章緒論筆記

第一講什么是公共管理

學習要點：

·公共管理與私部門管理的區別

·公共管理學對傳統行政學的突破

·公共管理學產生的時代條件

·公共管理學的內涵

·公共管理學在中國發展中的地位

第一節公共管理學的內涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務與公共管理

“公共”指多數人的或關于多數人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。

從公共管理的角度看，處理“公共”問題的核心，是如何生產和分配公共產物品，處理公共事務，以滿足民眾的公共性需求。

公共物品（Public goods）和公共事務（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。

1.公共物品 公共物品是和私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產品。

2.公共事務

所謂“公共事務”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結果。

（二）管理、公共管理與公共管理學

1.管理

一般說來，可以把管理看作是在一定環境中，管理主體為了達到特定的目標而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調節控制的過程。

公共管理學亦屬于一類特定領域的管理學。

2.公共管理

所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。

涵義：

（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

（2）公共管理的對象——公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關，以及公共事務的受益對象是社會公眾；

（3）由于公共事務關系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存在是永恒的，但具體內容會隨著社會變遷不斷調整；

（4）公共管理來自民眾的授權并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準；

（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。

公共管理活動具體類型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；（2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動，包括行政機關、立法機關、司法機關，以及軍隊、警察等國家機器的各個部門的管理；（3）非政府組織管理——除政府以

1外的公共部門處理公共事務，提供公共產品和服務的活動。

3.公共管理學 公共管理學是一門運用包括管理學、經濟學、政治學在內的多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。

特點：

（1）公共管理是一個整合性的概念。公共管理在“什么”（What）與“為何”（Why）層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的層面上沿襲企業管理。

（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。

（3）公共管理重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。

（5）公共管理強調價值調和與責任，重視4E，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理關注和重視政府改革與再造。

（7）公共管理是一個不同學科共同參與的研究領域。

當前特點：

（1）鮮明的實踐導向性

（2）理論上的包容性

（3）學科的年輕性

二、公共管理的構成要素

（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管理活動。公共管理主體的構成見圖1－1。

圖1－1公共管理主體結構圖

（二）公共管理的對象

公共管理的直接對象是各類公共事務。

（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認同。在公共管理的具體資源構成中，強制力和稅收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和執行公共政策。

（四）公共管理的環境

在公共管理的宏觀環境分析中，人們用得較多的是以內容為標準而劃分出的政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境、國際環境等。

三、公共管理學的研究內容

（一）公共管理學的基礎內容

公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規律的知識體系，從屬于管理學科。但另一方面，公共管理學作為公共行政和企業管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與企業管理學的學科體系也應有區別。

（二）公共管理學的前沿領域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理學的研究途徑與方法

（一）公共管理學的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途徑）和企業管理途徑（Business approach，B途徑）。

P途徑的公共管理強調的是與政策分析的淵源關系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發展相關知識；第三，強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規范性的理論研究。

B途徑的公共管理主張師法企業，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴格區分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。

與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術界和實務界顯得更有影響力。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外在環境的關系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經驗性的材料。

（二）公共管理學的研究方法

1.規范方法

2.實證方法

3.案例方法

4.系統方法

5.比較方法

6.數理方法

第二節公共管理成為獨立學科的內在依據

一、公共管理與私部門管理有本質區別

（一）公共利益目標與私人利益目標

（二）壟斷強制性與自由競爭性

（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經濟理性

（五）政府機制與市場機制

二、現代社會變遷推動公共管理發展

（一）公共物品的需求和供給在穩定地擴大

（二）社會生活中的公共事務日益增加

（三）公共管理所面臨的環境更加復雜多變

三、傳統行政學的局限

（一）理論框架局限

（二）管理主體局限

（三）管理理念與手段局限

（四）管理對象與目標局限

第三節公共管理學是時代的產物

一、西方國家擺脫困境的需要

（一）政府角色膨脹和規模擴大引起民眾的不滿

（二）經濟衰退和財政壓力的加劇

（三）社會問題與政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科學技術革命是公共管理學產生和發展的重要推動力量

1.現代科技革命使社會成員參與公共領域活動的性質和形式發生了重大變化。

2.現代通信和信息技術革命對傳統政府管理提出變革的要求。

3.科技革命將導致社會治理新形態的出現。

（二）全球化是公共管理學產生和發展的另一推動力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求

1.傳統科層官僚制難以適應信息社會政治、經濟、社會發展要求。

2.科層官僚制難以適應當代市場經濟發展的要求。

3.科層官僚制的專業分工原則導致政府功能退化。

4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創意。

（二）西方國家民主的現狀難以滿足民眾的“民主需求”

1.民眾應直接參與公共服務的供給過程。

2.公民應既能控制政治家，又能控制官僚。

3.國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。

4.國家應尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。

第四節公共管理學與中國的發展

一、公共管理學與中國的市場經濟

（一）公共管理學能有效指導公共部門履行經濟職能，彌補市場功能的缺陷

（二）公共管理學“親市場”的學科立場，有助于市場經濟的健康發展

二、公共管理學與中國的社會發展

（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內的社會協調發展

（二）公共管理學內在的民主平等精神和科學務實品格，將有力地促進當前正在進行的社會轉型

案例：

梁錦松買車**

■梁錦松就買車事件通過媒體向公眾致歉

梁錦松于今年1月23日為妻女所買的凌志LS430

供圖/《東方日報》

梁錦松本已擁有一部保時捷和一輛四驅吉普車，知道女兒預產期后，準備再買一輛車，接載嬰兒。因他認為，有兩部汽車中，四驅車車身太高、保時捷又是跑車，不適合接載嬰兒，所以想添置一部房車。他于今年年初以79萬港幣購入一部凌志LS430型四門房車，并于1月23日登記和使用。

當時香港政府還未決定是否將增加汽車登記稅。

2月，港府決定調整汽車首次登記稅，加稅決定由梁拍板。3月5日，梁錦松公布調整汽車首次登記稅計劃。

3月9日，梁錦松被指在調稅前買新車，有避稅嫌疑。同日，梁承認此舉令他少付5萬元稅項，并坦承當時應“避嫌”而不買車，同時決定將加稅前后車價差額的兩倍即10萬元，捐予慈善機構。此后，梁錦松的新聞秘書又做解釋，稱稅款計算有誤，梁錦松按兩倍稅款的捐贈應為38萬元。

梁錦松3次申明：“事后看來，我當時應該避嫌，不應在稅項可能調整之前買車。” 捐贈兩倍稅款38萬給慈善機構，仍感未能避嫌，3月10日，梁錦松向行政長官董建華請辭，當日傍晚，他又在港府總部會見傳媒，讀了他的聲明。

聲明中稱：“作為問責官員，我明白必須充分執行律己以嚴之原則，必須在市民大眾眼中達到最嚴格的要求標準。我承認我在處理這件事上有疏忽，但希望市民能接受我是無心之失，而并非存心避稅。我會吸取教訓，并期望能繼續以至誠的態度，服務市民大眾。”3月15日，香港特區行政長官辦公室發言人發表聲明說，行政長官董建華考慮過有關資料及衡量過這件事的所有情況后，對此事作出了結論，并將結論正式以書面形式通知了梁本人。鑒于公眾對事件的關注，向社會公開了這封函件公開，讓大眾得悉對梁的結論。

特首董建華表示，梁“當時急于購入車輛，以照顧家庭的迫切需要”“可以理解”，但“自2002年10月31日，你已積極參與有關調整汽車首次登記稅建議的討論。由于你在編制財政預算案中擔當領導角色，你在有關首次登記稅建議仍被積極考慮階段中購入新車，無可避免地會令公眾疑存在利益沖突的問題。” 因此“我認為你購入新車以及沒有在財政預算案公布之前向我報告有關購買車輛一事，違反了《問責制主要官員守則》的第5.1及5.4條。”董表示，接受梁有關“無意逃避稅務責任，以及有關錯誤是因疏忽而造成”的解釋，但仍將此事定性為“嚴重疏忽”，嚴肅批評梁“已違反《守則》的部分條文，作為主要官員，這行為極不恰當。”最后，稱梁錦松無須請辭，期待梁“會繼續竭盡所能協助我推動經濟成功轉型，至誠為香港服務。”

在董建華公開信發表后，梁錦松于3月15日晚7點緊急召見傳媒，宣讀一份聲明，再次為在加稅前購買新車一事，向市民大眾致以最誠懇的歉意。

附：

香港《問責制主要官員守則》有關條款

5.1主要官員須避免令人懷疑他們不誠實、不公正或有利益沖突。

5.4主要官員在執行公職時，如個人利益可能會影響、或被視為會影響他們的判斷，均須向行政長官報告。

案例討論題：

你認為梁錦松買車事件，對中國大陸的相關制度建設有何啟示？

第一講復習思考題：

1.公共管理與私部門管理有何區別？

2.如何理解公共管理學產生的社會背景？

3.公共管理學及其特點是什么？

4、怎樣理解公共管理學與中國社會發展的關系？

第五篇：公共管理學

公共管理學

1、如何理解公共管理的概念？ 公共管理的概念具有三重含義：其一，公共管理是公共部門中的管理；其二，公共管理是服務于公共事務的管理；其三，公共管理是具有公共性質的機構或組織對社會的管理。一般認為，公共管理是以政府為核心的公共組織通過整合社會資源及運用政治的，法律的，行政的和經濟的手段而對與公共利益實現相關的廣泛的社會事務的管理，其目標是促進社會發展和實現社會公平，保障全體社會成員共享社會發展的成就。

一、公共管理的主要是包括政府在內的廣泛的具有公共性的組織，或者說，一切不以營利為目的的而圍繞著社會事務開展活動的組織都屬于公共管理主體的范疇。

二、公共管理的目的是服務于公共利益的實現，具體表現則是提高社會治理活動的效率，促進社會發展的保證全社會共享社會發展的成就。

三、公共管理的手段或途徑是多樣的，概括的說，主要是由政治的，法律（政策）的和管理的三個方面構成。

四、公共管理系統是一個由多元社會治理主體構成的，以合作關系為紐帶的和以提供公共服務為目標的統一整體。公共管理是社會治理的一種新的類型，而人類的社會治理是與人類社會一道生成的，綿延至今，進化成了公共管理這一新的治理文明形態

2、論述公共管理產生的歷史前提。

公共管理作為一種社會治理模式大致產生于20世紀80年代。20世紀80年代是人類歷史上的又一個轉折點，尤其是在西方國家，工業社會已經走到了自己的頂峰，開始了向后工業社會的轉型。后工業社會是指工業社會以后的社會發展時期。這一概念是美國社會學家丹尼爾·貝爾先提出。系統地論述了有關“后工業社會”的認識，貝爾的后工業社會觀是以生產方式的發展與科學技術的進步為依據的，他將人類

社會劃分為三個相互聯系的不同發展階段；前工業社會，工業社會，和后工業社會。貝爾所描繪的后工業社會是一個以知識為軸心的社會，在這個社會中，知識日益成為社會革新和制定政策的源泉。自從貝爾提出“后工業社會”這一概念后，在知識界，一場探討后工業社會并尋求建構方案的運動就展開了。后工業化與全球化為人類帶來的是社會的復雜性與不確定性的迅速增長，進入21世紀后，危機事件的頻發以及2008年開始出現的全球性金融危機，都表明人類進入了一個高度復雜性和高度不確定性的時代。公共管理產生于高度復雜性高度不確定性的時代，所要承擔的是高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理。顯而易見，高度復雜性高度不確定性首先沖擊的是政府，它使得由政府這一單一治理主體承擔的社會治理的狀態變得難以為繼。更為重要的是，高度復雜性高度不確定性的社會現實提出了社會治理主體重結構的要求。社會治理主體的多元化以及公共產品供給途徑的多樣化將使公共產品的性質發生變化。總的來說，公共管理是人類社會治理發展的必然結果，這產生與工業社會的治理危機，表現為人類尋求“善治”的不斷努力。公共管理代表了人類社會治理的未來，是需要我們這一代人加以開拓和建構的新型社會治理模式。

3、公共管理的出現是否意味著公共行政的終結？

一，公共管理作為一種多元治理主體合作治理的模式，使原先的行政管理與社會管理的分化和分離進程發生逆轉，開始走向融合和統一。二，多元公共管理主體都必然是首先以組織的形式出現的，而所有進入公共管理合作體系中的組織又都存在著一個內部的管理即行政的問題，而且就它們作為公共管理主體而言，其行政無一例外地都應當是“公共行政”，都具有公共性。三，公共管理范疇中的公共行政從屬于合作

治理的需要，以合作行政的形式出現。四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在實質上則是服務行政。

4、論述公共管理學與公共行政學的聯系與區別

公共行政學與公共管理學是關于兩種社會治理模式的兩門不同的科學，在歷史的維度中，它們有著前后相繼的關系。而在實質上，就公共管理學是關于公共管理這一新興的社會治理模式的科學而言，它是對公共行政學的揚棄，一方面，它有繼承公共行政學研究的科學成就；另一方面，它又實現了對公共行政學的超越，是對公共象征學學科的否定。公共行政學主要以國家的行政系統——政府為研究對象，而且主要是研究政府自身的管理問題，希望通過政府自身管理問題的解決為政府外部職能的實現提供保障。公共管理的側重點將放在公共產品的生產和運營問題上，著重研究多元治理主體之間在公共產品的供給問題上得合作行動。對于公共行政學來說，效率追求是第一位的；而對于公共管理學而言，提高公共服務質量才是第一位的。

5、論述公共管理學的研究對象和內容。

公共管理是一種客觀的社會治理活動及過程，它構成了公共管理學的研究對象。公共管理學所要研究的是作為社會治理主體的公共組織（包括政府組織，非政府組織以及其他社會自治力量）之間的關系，社會治理活動和所運用的手段。具體的說，公共管理學的研究應當主要包括以下幾個方面的內容；

一、公共管理學擔負著認識公共管理這一新型社會治理模式的學科使命。

二、公共管理學需要為公共管理的系統建構提供理論支持和全面規劃。

三、公共管理學需要努力把握人類社會后工業化，全球化過程中的新的社會現象對社會治理的影響。

四、公共管理學需要特別關注新的科學技術成果在公共管理過程中的運用問題。

五、公共管理學還應承擔起對人類社會治理歷史的重新梳理的任務。

6、論述公共管理的研究途徑。

公共政策途徑下的公共管理研究認為，公共管理必須與公共政策的形成和制定密切聯系。公共政策途徑下的公共管理研究一般將公共管理者界定為那些處于高層次政策管理職位的人，而非日常行政事務的管理者，同時特別強調具有政策制定權的高級行政主管的管理策略，依此，比較重視公共管理的政治向度。就研究取向而言，公共政策途徑十分重視非理論性的，非量化的，以實務為基礎的規范取向；在研究方法上，大多采用個案研究法。因此，對于這種公共管理論而言，公共政策所代表的是公共事務管理中的“柔性面”,而政策分析則代表公共事務管理中的“硬性面”。

7、論述公共管理學的學科特征。一，公共管理學作為一門新興的科學具有交叉性的特征，它是人們應用各種學科知識研究公共管理過程的一個綜合性研究領域。二，公共管理學是以應用為取向的科學，是一門理論見諸實踐的科學。三，公共管理學體現了實證性與規范性的統一。四，公共管理學體現了公共性與科學性的統一。五，公共管理學的研究需要科學的和有效的方法。

8、為什么說合作治理是公共管理的理想形式？

合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正實現。既然20世紀后期的政府改革造就了非政府組織等各種各樣的社會治理主體，這就確定無疑地為我們展示了一個政府與這些社會治理主體合作治理的前景。從實踐來看，由于政府改革所取得的進展，20

世紀90年代以來，各國都努力在政府和非政府部門間建立一種合作對話機制，各種非政府組織也都學會了以各種方式同政府部門進行協商，對話與合作。政府在制定有關政策時已經開始自覺地與各種社會力量進行協商，并以協商的結果作為公共政策的依據。所有這些，都包括著走向造就合作治理局面的積極行動。相信要不了都久，一種成熟的合作治理方式就會成為社會治理的現實，它同時也意味著公共管理這一新型社會治理模式的成熟。

9、任務型組織的突出作用是什么？ 任務型組織的靈活性和動態性機構決定了它可以在承擔重大，一次性的和復雜性的任務方面發揮不可替代的作用。一，任務型組織可以為危機事件的處理提供新的思路。二，任務型組織可以提高政府的回應力。三，任務型組織可以發揮抑制組織規模膨脹的作用。

10、非政府組織的概念及主要特征是什么？

非政府組織主要是指以增進社會公共利益為目標，不以營利為目的，與政府相對應的一種公共組織形式。特點 ：第一，正規性。第二，非營利性。第三，民間性。第四，自治性。第五，自愿性。第六，公益性。非政府組織是一種公益性組織，既不是政府組織，也不是以營利為目的的企業組織，它之所以能夠存在和發展，完全取決于其公益性質，是以服務于社會，公眾及組織成員為目的的。

11、什么是公共部門人力資源管理？ 公共部門人力資源管理是公共組織在特定環境中以相關人力資源為對象所進行的一系列管理活動的總稱。

12、公共部門人力資源管理體系包括那些內容？

公共部門人力資源管理主要包括人力資源規劃，人力資源獲取，人力資源開發，紀律與懲戒四項基本職能。如果把人力資源管理看做是一個統一的系統化流程。則可以看到它是由三個環節組

成的，即公職人員的“入口”管理，“在職”管理和“出口”管理。其中“入口”管理包括人力資源規劃，工作分析和崗位評價，職位分類，招募甄選等內容；“在職”管理包括薪酬福利，績效評估，培訓開發，激勵懲戒，個人職業生涯規劃等內容；“出口”管理則是指退休，退職，調出，辭職，辭退，開除等內容。

13、公共部門人力資源管理的職能有哪些？

（一）人力資源規劃

預算準備和人力資源計劃；在政府雇員之間劃分與分配工作任務；決定工作的價值是多少。（二）人力資源獲取

招募，選錄，甄補政府雇員。（三）人力資源開發

適應，培訓，激勵及評估雇員，提高其知識，技能和能力。（四)紀律與懲戒

確保，保證雇員和雇主之間的期望，權利與義務的關系；建立懲戒途徑與雇員申述程序；健康，安全以及雇員憲法權利等。

14、政管理與社會管理的內涵？ 行政管理：可以分為兩個方面，即廣義和狹義的行政管理，狹義的行下管理就是指政府的內部管理；廣義的行政管理除了包括政府自身運行中的管理活動，還包括政府對社會公共事務的管理，這種對社會公共事務的管理表現為政府的外部職能。所以廣義的行政管理概念是指政府對包括自身在內的整個社會的管理。

社會管理：廣義的社會管理是指政府對包括經濟、文化在內的整個社會活動、社會生活、社會關系的管理；狹義的是指政府對社會保險、社會福利、社會自治、人口發展、婚姻家庭等社會生活、社會服務方面的管理。

15、政府社會管理的主要職能？

一、規范社會組織或團體，培育社會治理的多元主體。

二、創設完整的社會規制體系，推行社會安全系統工程。

三、實施配套的社會政策，維護社會公正。

四、樹立科學的發展觀，培育健康的市民社會。

五、調整社會管理招待機構，健全政府社會管理體制。

16、簡述公共管理的新興方法與技術？

指20世紀中后期產生與發展的新興管理方法，主要包括系統工程方法、電腦信息技術、PDCA循環技術、ABC重點管理法、復雜性科學方法等具體方法與技術。

17、倫理精神？

倫理精神是在人類社會的歷史發展中形成的由社會整體所承載的文化心理狀態，它對一個社會或一個歷史階段中人們的思想和行為具有指導意義，是一種無形的規范，能夠發揮把人的社會生活整合成有機性的和諧整體的作用。

18、簡述信息社會的特征

一是信息社會發展的基本技術是計算機，其主要功能是代替和增強人的腦力智能。二是電腦的發展帶來了信息革命，產生了大量系統化的信息和科學技術知識。三是由信息網和數據庫組成的信息公共事業取代了工廠，并成為社會的象征。四是信息社會中的主導生產部門是“智力工業”五是在信息社會中，目標原則成為社會活動中的基本原理，主要的社會體系值為目標六是信息社會以實現時間價值為目標。七是信息社會發展的最高階段是大量地生產知識，增進社會福利，滿足社會需要八是信息社會是分散會的社會，人們可能在家中生產、學習、辦公和娛樂。

19、信息社會會對社會治理產生哪些影響？

一、借助信息技術，如電信、計算機辦文和辦事、遠程會議等，打破了時空限制，公共管理人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前由體能無法完成的工作。

二、信息技術的發展對于提高決策的有效性和效率有著重要影響。

三、住處技術打破了決策者與執行者之間的嚴格界限。

四、信息技術的發展可逐步實現在適當的時候、把適當的信息提供給適當的管理者，這樣就改善了決策者的有限理性。

五、信息技術的發展使決策支持系統、電子會議系統、遠距離控制、分布式工作的統一協調、動態網絡計劃成為可能。

20、論述電子政務的三種模式？ 一是以電子行政為核心的模式。二是以電子服務為核心的模式。三以電子社會為核心的模式。

21、電子政務是如何推動治理變革的？一是電子政務建設將推動新一輪的政府改革。二是通過電子政務建設推動了政府的管理創新。三是電子政務建設將進一步促進民主行政的發展。四是電子政務正在促進公共服務整合朝著新的方向發展。

22、論述電子政務技術支持系統的構成？包括電子政務的基礎平臺，（包括網絡體系、資源體系）以及基于基礎平臺的應用體系。此外還包括保證電子政務安全運行的安全體系和作為電子政務建設依據的標準體系。

23、簡述電子政務安全管理的內容 一是辦公環境的安全問題。二是內部網絡的安全問題。三是對外服務的安全問題。

24、簡述績效管理的基本特征 一是績效管理是組織人力資源管理系統的一個重要組成部分。二是績效管理所依據的各項指標應是有效的。三是績效管理活動是一個完整的系統而不是一個簡單的步驟。四是績效管理是一個動態性的過程，主要表現在溝通和循環過程上。五是卓越的績效管理應該對組織的成長以及組織目標的實現具有不可替代的促進意義。

25、績效管理活動包括哪些環節 一是績效計劃。二是績效指標體系建構。三是績效管理實施。四是績效評估。五是績效反饋。六是績效評估結果應用。

26、公共部門績效評估的基本方法有哪些

有3E評價法、標桿管理法、平衡計分卡法和360度績效評估法。

27、公共危機的特征是什么？ 一是突發性和緊迫性。二是不確定性。三是危害的易擴散性。

28、公共危機響應包括哪些重要環節 一是接警與初步研判。二是先期處置。三是啟動應急預案。四是現場指揮與協調。五是搶險救援。六是擴大應急。七是信息溝通。八是臨時恢復。九是應急求援行動結束。十是調查評估。

29、公共危機恢復的內容與過程是什么內容：一是最大限度地限制災害結果的升級。二是彌合或彌補社會、情感、經濟和物理的創傷與損失。三是抓住機遇，進行調整，滿足人們對社會、經濟、自然和環境的需要。四是減少未來社會所面臨的風險。

過程：準備階段、計劃階段、實施階段、驗收階段、反思階段。30、什么是危機的社會動員。是指為成功地預防和應對非戰時狀態下的危機而有效地調動政府、市場以及其他的非政府部門人力、物力與財力的活動。

31、什么是職業生涯

職業生涯是指一個人一生從事工作經歷的總稱，特別包括其職位變遷、職務變化以及個人通過工作實現理想的發展歷程。

32、什么是人力資源培訓

指公共組織根據自身需要為提高公共部門生產力及其整體績效、改善人員的知識結構、提高技能和素質而實施的知識增進、能力和技能提高以及價值觀改造等活動。

33、公共部門中常見的薪酬制度包括哪些？職務薪酬制、職等薪酬制、結構薪酬制、職務級別工資制、技術等級薪酬制、崗位技能薪酬制。

34、什么是薪酬

表面看來，是雇傭關系中受雇用一方所得到的各種形式的金錢回報、有形服務與福利等的總和。而在實質上，薪酬則是一種滿足員工內在需求的手段和要素，是用來激勵員工的工作積極性和主動性，從而從個體層面提高工作績效的途徑。

35、什么是人力資源獲取？指在人力資源規劃與預測的基礎上，根據組織戰略和人力資源規劃的要求，通過各種渠道識別、選取、發掘組織所需人才的過程。它分為廣義和狹義，前者是指從組織外部招聘人力資源以及組織內部人力資源的再配置，即人員的招募、甄選、錄用以及公職人員的內部流動等。后者僅指人員的招募、甄選和錄用。

36、什么是職位評價：

是公共部門進行人力資源規劃和獲取活動的另一重要前提，它以定性或定量的方法確定了組織中各職位的相對價值的大小，為人力資源需求、供給、獲取提供了科學依據和標準，規范了公共部門的人力資源規劃和獲取的程序。

37、什么是工作分析：又稱職位分析，是收集、分析、確定化共組織中職位的定位、目標、工作內容、職責權限、工作關系、績效標準、任職資格等因素的過程，其主要成果是職位說明書。

38、官僚制組織的技術優勢有哪些 一是權力的層級結構保證了決策的可靠性。官僚制組織的層級節制原則保證了對組織成員的控制，使組織活動具有非人格化的特征。專業技術知識的運用是官僚制組織的一個主要優勢。二是官僚制組織具有普遍的適應性。

39、簡述公共部門績效評估體系的建立過程？

第一步，進行工作分析。第二步，進行工作流程分析。第三步，初步確定績效評估指標。第四步，修訂績效評估指標。