第一篇：發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應

發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應

賈康

PPP這種公私合作伙伴關系概念下的投融資模式與項目管理模式，已受到有關管理部門的高度重視。在貫徹“五位一體”取向的全面改革與科學發(fā)展總體戰(zhàn)略中，PPP概念下的機制創(chuàng)新是十分重要的組成部分，可以產生寶貴的正面效應。

過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎設施、公共工程、公共服務項目，在PPP的模式下，可轉變?yōu)橛煞钦钠髽I(yè)主體、民間資本、社會資金進入實施，形成特許權管理框架下的有效供給，從而更快、更充分、更有質量、更具績效水平地滿足社會公共需要。這種新境界，對于現(xiàn)在迫切需要應對新矛盾、新挑戰(zhàn)，打造經(jīng)濟、社會發(fā)展“升級版”的中國，對于我們化解“中等收入陷阱”、“轉軌陷阱”等潛在威脅因素，推進現(xiàn)代國家治理體系與能力現(xiàn)代化，具有莫大意義。

PPP模式在改革創(chuàng)新中的三大貢獻

首先可從政府角度看PPP的可能貢獻。政府職責如何合理定位，已在改革開放新時期的幾十年中反復討論，大家都同意政府要做好自己應做之事這一原則。但具體考察一下，當下在充分尊重市場資源配置決定性作用的基礎上，擺 在政府面前的應做之事仍然千頭萬緒。擇其要者，至少要說到未來幾十年間如何推進新型城鎮(zhèn)化和如何應對人口老齡化支出壓力這兩件大事。

推進新型城鎮(zhèn)化是中國走向現(xiàn)代化民族復興“中國夢”必由之路，未來幾十年間，在城鎮(zhèn)化實際水平從目前的40％左右一路走到70％左右高水平，之后轉入相對平穩(wěn)發(fā)展期。在此過程中，約有4億人要從農村區(qū)域轉入城鎮(zhèn)成為常住人口（算術平均一年1300萬人以上）。別的不說，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務均等化有效供給的支持和保障。靜態(tài)算賬所需的投入資金量是多少？如一人平均10萬元，就是40萬億元；如一人平均15萬元，就是60萬億元。如此天文數(shù)字的投入，僅靠政府包攬來做，肯定力不從心。必須打定主意，使道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫(yī)院、學校、綠化等公共品、準公共品的供給，得到已壯大、雄厚起來的民間資本和社會資金的加入，才有望以必要投入支撐這個幾十年間的發(fā)展過程可持續(xù)。客觀地看，實際生活中這方面的壓力已使地方政府這些年的隱性負債大增，需要積極考慮在地方債增量、存量兩方面由民間資本、社會資金來有效置換和替代。

再就是人口老齡化的進程，必將在未來幾十年內需要大量的公共資源投入，以滿足養(yǎng)老、醫(yī)療服務的客觀需求。有 學者測算，人口老齡化對于中國整個養(yǎng)老體系形成公共支出壓力的高峰，約出現(xiàn)于2030-2033年間，從現(xiàn)在算起，已不到20年的時間。在高峰期出現(xiàn)以后，這種壓力的緩慢下降還要有幾十年的過程。要看到在這個很長的歷史階段之內，中國養(yǎng)老體系從硬件到服務所有的投入必然發(fā)生一系列的要求，如果不適應這樣一個歷史階段來考慮制度和機制方面的預先準備，那么政府履職將是不合格的。必須有這樣的戰(zhàn)略考慮，要運用PPP模式創(chuàng)新來鼓勵、引導大量民間資本與社會資金進入養(yǎng)老事業(yè)和產業(yè)。

總之，PPP對于政府來說，是必須積極運用來推進現(xiàn)代治理中化解財政壓力、債務壓力和充分盡責地實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發(fā)展戰(zhàn)略的機制創(chuàng)新。

第二個角度就是公眾可能從PPP中的獲益。中國現(xiàn)在進入了所謂“中等收入階段”，在此階段公眾對于美好生活向往的空間極大地被激發(fā)出來以后，對公共服務的需求是倍增的。應該講，自己跟自己比，絕大多數(shù)人都是越來越好，但是滿意度并沒隨之上升。所謂“幸福感”沒上來，甚至不升反降，更帶有以焦慮、糾結為特點的情緒與心理感受。其實拿世界上所有經(jīng)濟體比照下來，都有這樣的特點。這個挑戰(zhàn)的應對要求，就是公眾需要更好的公共服務，得到更好地滿足他們對美好生活愿望的“有效供給”。PPP可以在政府繼續(xù)發(fā) 揮作用的同時，把其他的社會力量（企業(yè)、社會組織的——可以包括非營利機構、專業(yè)機構、志愿者組織等等所有力量）結合在一起，不僅壯大資金力量，而且可以在運營管理上、績效提升上優(yōu)勢互補，各方以最有優(yōu)勢的特長去管理最適合于由自己防控的風險，這樣可以使公共工程、公共服務在建設和以后運營過程中間的質量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升，而風險則最小化。

因為PPP機制是參與多方一起把相對優(yōu)勢結合在一起。政府相對優(yōu)勢是全局眼光，規(guī)劃設計方面和政策方面的組織力、保障力。這方面長期的通盤考慮和組織能力的發(fā)揮，主要交由政府；企業(yè)有在管理方面“內生的”天然優(yōu)勢，會特別注重自己參與進來以后怎么能夠取得投資回報。企業(yè)的定位不是在學雷鋒，而要完成自己的投資回報，PPP給予企業(yè)有這種取得長期穩(wěn)定回報的可能性。適合這種可能、有這種偏好的民間資本，自然而然地就會考慮加入到這樣的項目上來。他們加入后的相對優(yōu)勢是管理知識、專業(yè)知識，以及從內生的對于績效的關注而產生的管理精細化和效率化；還有就是其他各種專業(yè)群體如律師事務所、會計師事務所、設計師事務所等。所有這些管理方面的相對優(yōu)勢，具體涉及到每個行業(yè)，不論是搞橋梁的、搞道路的、還是搞養(yǎng)老社區(qū)的，所有這些主體把他們的相對優(yōu)勢合并在PPP的模式中，將帶給公眾一個更有效的供給機制。這種多方合作的PPP形 式，可以使老百姓的愿望得到更好滿足，而且是在更高的績效水平、更優(yōu)的服務狀態(tài)下提供出有效供給來使他們的愿望得到滿足。

還有第三個角度可從企業(yè)角度的考察。就是在中國已得到很大發(fā)展、資金力量越來越雄厚、日益強化發(fā)展意愿的企業(yè)中，有一大批可望在PPP的模式之下打開一個新的發(fā)展空間。當然這里面主要是一些偏好于長期穩(wěn)定回報的企業(yè)，可以更好地在市場經(jīng)濟的舞臺上通過PPP找到適合自己生存發(fā)展的空間。這種共贏、多贏的機制，從決策層到財政部門，再到地方政府層面已有的一些試驗中的相關各方，大家總體上越來越認同。從中國和外部世界互動，中國繼續(xù)全面開放，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、全球化、信息化潮流匯合而進一步大踏步跟上時代的過程中間，形成中外所有一切有意愿合作的力量之間的互動，我們也看到了廣闊前景。

以PPP貫通混合所有制

推進PPP機制創(chuàng)新，一定要與十八屆三中全會全面改革部署聯(lián)系在一起來把握，這是一個戰(zhàn)略層面的問題。三中全會中最重要的一種涉及幾個概念的邏輯鏈接就是，確立“現(xiàn)代國家治理”理念，即明確要按照現(xiàn)代國家要求來治理、發(fā)展中國，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。治國理念如何具體化？于是有第二個概念——要“構建現(xiàn)代市場體 系”，并突破性地提出“使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，這是中國改革開放三十年以后，千難萬難反復探索總結終于形成了最高層面文件體現(xiàn)的共識。這個決定性的市場配置資源作用，被落實到一個非常關鍵的表述上，就是關于市場經(jīng)濟運行的基石——產權制度，在這個文件里明確表示為要發(fā)展“混合所有制”。我們過去已有很多爭論的所謂姓“社”姓“資”、姓“公”姓“私”，“國進民退”與“國退民進”的問題，一旦放到“混合所有制”概念面前，可以大大地淡化“貼標簽”色彩。因為標準的現(xiàn)代企業(yè)制度——股份制，其容納力和包容性完全可以是把“國”的、非“國”的、“公”的、非“公”的所有產權，以一個共贏的方式，在法治框架下無阻礙地實現(xiàn)相互合作，而PPP機制又正好在這里面貫通。

一個PPP項目在產權方面沒有硬障礙，是在一個法治環(huán)境下的多產權主體間的契約。最典型的即以SPV的形式組成特殊項目公司來運營PPP項目。這里面所有的股權都是有清晰歸屬，每一份標準化的股權屬于其中的股東，認定以后不會產生法律上無法處置的糾紛（少數(shù)糾紛可通過法律途徑解決），大家在這樣可預期的穩(wěn)定的法治化環(huán)境下，來追求在共贏中目標利益回報的實現(xiàn)。這樣的一種制度創(chuàng)新，匯入全面改革取向的中國現(xiàn)代化過程，其意義一定會超越我們關于籌資運營層面的一般理解。

所以，PPP的機制創(chuàng)新決不只是一個融資機制的選擇，現(xiàn)實中也是一個中國走向現(xiàn)代化全面改革中，發(fā)展混合所有制以解放生產力的戰(zhàn)略性選擇。在前些年的研究中，我們也特別看重一個問題：認識PPP應從一開始感到的融資方面的需要，提升到管理模式創(chuàng)新的需要。因為只講融資，好像只是為緩解政府資金壓力，如果在某個階段上政府自己感覺壓力不大的時候，就可能又回過頭來對民間資本說“沒你什么事了”。比如前些年一些地方政府曾特別歡迎市政建設里民間資本的加入，但一聽說有“四萬億”投資刺激方案，馬上就變臉了，說“我們現(xiàn)在有錢了，不用求你們民營企業(yè)參加進來了”。這就是眼光不夠高度，視野未達全局，沒有看到這是改革實質內容的一種具體表現(xiàn)。實際上，民間資本的加入不只是緩解政府的資金困難，還會提升管理績效水平，是從融資上升到管理模式創(chuàng)新的一種升級。這個升級再匯入以混合所有制為產權基石的全面改革，更是一個全局性的客觀需要。

作為研究者，我們很關注中國如果沒有全面改革會遇到什么潛在危機，尤其是中國會不會受到“中等收入陷阱”這樣一種可能威脅。在將近一百年的時間里，世界上差不多有一百個經(jīng)濟體步入中等發(fā)達階段，但是真正跨越這個階段而進入穩(wěn)定高收入階段的經(jīng)濟體寥寥可數(shù)。二戰(zhàn)之后舉得出來的，大致就是日本和韓國、新加坡。中國如要能真正按照“人本主義”立場并拋開“狹隘民族主義”，和世界民族之林其他經(jīng) 濟體共同發(fā)展，按照這樣的和平發(fā)展與崛起的愿景聯(lián)通到所謂的“中國夢”，一定要有各種因素合在一起攻堅克難化解矛盾的全面配套改革。PPP的機制創(chuàng)新，就是使市場資源配置作用得到各個方面更多認同，也得到政府應該“更好發(fā)揮作用”的各種可操作機制匹配磨合的一個重要改革事項。

所以簡要地說，作為研究者，應把PPP從融資視野提高到管理模式創(chuàng)新，再從管理模式創(chuàng)新提高到全面改革配套必備事項這樣一個高度來認識。當然，回到現(xiàn)實生活中間，當然還是碰到什么問題就要解決什么問題。我們知道中國本土資本作為內地民營企業(yè)介入的第一個PPP具體項目，是上世紀90年代初泉州刺桐大橋建設項目。在此之前，已有國外資本進入中國實施電廠、搞污水處理廠等等的BOT，但是到了泉州刺桐大橋建設，才開始有了當?shù)孛耖g資本和當?shù)卣献鞯捻椖堪咐浆F(xiàn)在這個項目還在運轉，其中也有許多酸甜苦辣。當年我曾參加了這個項目的現(xiàn)場研討會，現(xiàn)在還準備再做些跟蹤調研。我們愿意一起來推進各方面有關 PPP的理論密切聯(lián)系實際的研究，并積極促進PPP實踐。

第二篇：負激勵在企業(yè)人力資源管理中的正面效應

負激勵在企業(yè)人力資源管理中的正面效應

【文章摘要】 大多數(shù)企業(yè)管理者注重的是正面的激勵而忽視了負激勵的效應，在一些特殊環(huán)境或對特定的人采用負激勵方法更能激發(fā)人的積極性。這里在分析了負激勵的一般正面效應的基礎上提出了負激勵在企業(yè)管理中的應用方法，為企業(yè)管理者應用負激勵進行企業(yè)管理提供相關參考。

【關鍵詞】企業(yè)管理負激勵

【正文】

一、負激勵的含義及理論

激勵分為兩種，即正激勵和負激勵。負激勵是指對個體違背組織目標的非期望行為給予否定、制止和懲罰，使這種行為不再發(fā)生，把個體行為朝著有利于正確的和滿足組織目標實現(xiàn)的方向轉移和發(fā)展，具體表現(xiàn)為紀律處分、處罰、降級、降薪、淘汰等，它是通過對人的錯誤行為進行壓抑和制止，對不好的事物進行反方向激勵的方法，也叫負強化。丹尼爾森.卡爾曼從心理學角度證明，負激勵所具有的懲罰作用是非常顯著的。卡爾曼的研究表明，一定數(shù)量的價值損害（負效應）要大于用同等數(shù)量的贏得所帶來的價值滿足感。也就是說，一個人丟掉100元錢所帶來的不愉快感遠遠強烈于撿到100元錢所帶來的愉悅感。所以，組織應該將負激勵作為一種員工激勵方法，從威脅人們的既得利益出發(fā)，使之將壓力轉化為動力，提高工作的積極性。

二、負激勵的一般效應

負激勵不等同于懲罰，懲罰是用批評、降薪、降職等帶有強制性和威脅性的措施來創(chuàng)造一種令人不愉快乃至痛苦的環(huán)境。負激勵是建立在企業(yè)科學完善的懲罰制度基礎之上的。懲罰是負激勵的手段之一，必須在一定的范圍內實施才能起到警示作用。任何人都不喜歡在一個懲罰嚴厲的環(huán)境中工作，也不愿意在一個沒有懲罰的環(huán)境中工作。一個公開、公平、公正的工作環(huán)境對員工能力的發(fā)揮和潛力的挖掘具有十分重要的作用。在企業(yè)管理中，負激勵起到的作用不一定是負效應，相反，在企業(yè)管理過程中有時候就是要通過負激勵起到正效應。負激勵對于員工的心理影響比正激勵要大的多，有時候也可以對員工帶來持久的激勵，反映在員工的角度就是：本來正常情況下就能得到的沒拿到還被處罰，損失也是雙倍的，更重要的是員工在精神上受到了打擊，企業(yè)正是通過負激勵的方式從心理上的影響達到影響其行為的目的。

三、負激勵在企業(yè)管理中的恰當應用

正激勵和負激勵作為兩種相輔相成的激勵類型，它們是從不同的側面對人的行為起強化作用。同時正激勵與負激勵都是必要而有效的，因為這兩種方式的激勵效

果不僅會直接作用于個人，而且會間接地影響周圍的個體與群體。通過樹立正面的榜樣和反面的典型，形成一種良好的風范，對于企業(yè)管理者應用負激勵的手段主要可以歸納如下

1、管理者要把握負激勵的度

在企業(yè)管理中對于員工使用負激勵時候，負激勵有可能給員工造成不好的感覺，同時也會造成員工與上司關系緊張，同事間關系復雜，有時甚至會破壞企業(yè)的凝聚力。過于嚴厲的負激勵措施容易傷害員工的感情，甚至使員工對于企業(yè)的發(fā)展有反感的情緒，很容易抹殺員工創(chuàng)新能力和積極性，負激勵措施太輕了，員工不當回事，處罰與不處罰差不多，不痛不癢，起不到震懾作用，又達不到負激勵的預期目的。因此，負激勵在企業(yè)管理中的應用一定要有個度，對于不同的員工群體應該要區(qū)別對待，注意考慮員工的內心感受。

2、管理者要嚴格要求自己

作為企業(yè)的管理者要以身作則，嚴格要求自己，在員工面前一直都要有好的口碑，能樹立起好的榜樣，這樣的管理者在進行負激勵管理員工的時候往往會有著意想不到的效果。要陪同員工接受應負擔的責任，讓員工心服口服。有的單位規(guī)定下級員工犯錯上一級至少要負管理責任，這種負激勵的連帶處罰措施執(zhí)行時更具操作性，原因是在管理過程中領導者可以理直氣壯的對于員工進行批評教育。同時要是領導者自己本身能夠樹立起好的榜樣的話，那么員工在接受批評時候也會覺得心服口服的。

3、抓住合適的機會進行負激勵

正激勵在操作不適時可能會造成被管理者可能以為他的努力沒有真正引起領導的重視，甚至會使被管理者認為領導不贊成他的工作，這些都不利于其繼續(xù)重復以往的行為，正激勵在應用不適時也會給其他人留下一種干與不干都一樣的感覺，即使努力了也未必會得到肯定的印象。而負激勵不適時可能會造成對于在員工身上正在發(fā)生或者將要發(fā)生的錯誤沒有及時處理就會給員工本人甚至其他人造成一種只要你在場，發(fā)生的錯誤就無所謂。在情況不明、原因不清時對員工進行了批評，事后證明可能當初的處理是錯誤的，盡管錯誤可以糾正，但畢竟留下了不愉快的痕跡。有時候問題剛發(fā)生，員工的的失落情緒原本就占了上風，對于外界的不同看法存在強烈的抵觸和對抗情緒，若此時處罰會適得其反，達不到教育本人的目的。總之，肯定性激勵一定要及時，否定性激勵則要求既不違時，也不失時，當出現(xiàn)的錯誤與責任很明確時，適宜及時處理，比如嚴重違章操作能出現(xiàn)危險時，及時處罰效果就十分明顯，當發(fā)生的原因和責任一時難于確定時，則應矯正行為，平息事態(tài)，查清原因后對責任人予以處理。

4、應用多種激勵手段

對于員工來說，不同的員工都有著不同的需求，有的是對于家庭有著更高的追求，有的是對于在企業(yè)中地位的追求，有的是對于自己薪水的需求，即使是同一個人在不同時期的需求欲望也不盡相同。因此，作為領導者要視不同的員工使用不同的激勵手段，領導在實際工作過程中就應該深入細致地了解每一個員工的需求欲望，有針對性地、靈活地采用各種激勵手段，才能充分發(fā)揮激勵的功能。

四、企業(yè)運用負激勵的策略

1、目標明確．獎懲分明

在實施負激勵之前，組織必須要明確負激勵的目標和動機，避免造成員工的叛逆心理。企業(yè)要做到“負激勵面前人人平等”。負激勵的執(zhí)行比正激勵要更準確和適當，負激勵一旦產生偏差，員工就會斤斤計較，導致企業(yè)管理者的權威受損。

2、正激勵與負激勵相結合在組織工作中，正激勵和負激勵都是必要而有效的，他們分別從不同的側面對職工的行為起到強化作用。正激勵是主動性的激勵，負激勵是被動性的激勵。正負激勵的效果不僅會直接作用于個人，而且會間接影響周圍的個體和群體。通過樹立正面的榜樣和反面的典型，使之形成一種良好的風范，就能給企業(yè)產生無形的更直觀的正面行為規(guī)范。

3、負激勵執(zhí)行的尺度和力度必須適當

負激勵用得不適當則會帶來一定的負效應，在運用過程中要注意尺度和力度的量化問題。如果負激勵給員工造成工作的不安定感，同時還會造成員工與上級關系緊張，有時甚至會破壞企業(yè)的凝聚力，負激勵過于嚴厲則容易挫傷員工創(chuàng)新能力和積極性，反之負激勵措施太輕了，職工不當回事，懲罰不懲罰差不多，不痛不癢，起不到震撼作用，而且達不到預期目的。

4、負激勵的執(zhí)行必須有針對性，有的放矢。

正激勵方式隨著時間的推移效果會減弱，職工會把這種高工資、獎金、福利，看作是人人都應該享有也必須享有的一種待遇，致使激勵貶值。此時有針對性的實施負激勵讓那些消極怠工者感到利益危機，不用更多的投入，即可達到“正激勵”所達不到的效果。

5、與人本激勵相結合沒有人本激勵就沒有人的積極性，沒有積極性，一切經(jīng)濟發(fā)展將無從談起。人本激勵就像汽車的發(fā)動機，而負激勵則是汽車的剎車裝置，人本激勵與負激勵的結合將更有利于汽車的飛躍前進。

6、建立負激勵監(jiān)督體系約束機制

實施目標管理，年終兌現(xiàn)獎懲。加強民主監(jiān)督，民主管理制度。必須遵循合法和合理的原則。企業(yè)應依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行

勞動義務。制定科學合理的內部懲罰制度，以使負激勵達到正效應

五、結語

作為激勵機制的重要組織部分，負激勵已經(jīng)得到人們越來越廣泛的重視，加強和逐步完善管理制度中的負激勵，可以約束企業(yè)員工的不良行為，將他們的行為進行合理地規(guī)范，從而充分激發(fā)企業(yè)員工的潛能，極大地調動員工的工作積極性和創(chuàng)造性。因此，現(xiàn)行的企業(yè)人力資源管理制度離不開有效的負激勵機制，同時，通過在企業(yè)內部營造健康、樂觀、積極向上的文化氛圍，增強員工的責任意識、敬業(yè)意識和團結協(xié)作意識，將企業(yè)需要與員工個人需要最大程度地結合起來，是提高企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益的關鍵

【參考文獻】

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專業(yè):11級社會工作姓名：孔香玲

學號：20110201029

第三篇：PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

2014-01-04 券商資產管理業(yè)務交流平臺

核心提示：PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領導、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術，以及特別值得強調的機制創(chuàng)新的職能。

21世紀經(jīng)濟報道 經(jīng)濟學中有個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當城鎮(zhèn)化水平達到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化率每年以約一個百分點的速度增長，2010年達到47％。顯然，目前我國城市化正處于快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財政收入遠遠不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒有一個公認的定義，我們根據(jù)人們對PPP的認識，并結合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

PPP的運行具有三個重要的特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。伙伴關系是PPP第一大特征，其獨特之處是項目目標一致：以最少的資源，實現(xiàn)最多的產品或服務。

利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許其在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

PPP的第三個特征是風險分擔。公共部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域對于公共部門而言，正是管理層“道德風險”的易發(fā)領域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領導、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術，以及特別值得強調的機制創(chuàng)新的職能。

機制創(chuàng)新職能的主要指向，是在經(jīng)濟社會生活中促進機制轉換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。機制轉換包含兩層意思：一是公共部門由傳統(tǒng)的計劃向市場轉換；二是私人部門由市場逐利向計劃靠攏。這種“雙轉換”可以形成一種新型的激勵機制，進而達到制度創(chuàng)新的推進、改革的深化和資源配置效益的提升。

當前我國開展PPP存在諸多問題

我國早在上世紀末就有通過PPP模式建設基礎設施的項目，目前已經(jīng)在多個領域采用了該模式，但存在的問題非常突出，主要有以下幾個方面：

沒有完善的法律體系。目前我國關于PPP的相關法規(guī)，主要來自于國務院及各部門根據(jù)國務院制訂的管理辦法，同時，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應的管理辦法。由于PPP項目的復雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機構。由于PPP項目更多涉及財政資金的未來支出，有必要由一個部門來單獨管理PPP項目的實施，以防未來財政風險的無限擴大。

風險轉移的目標沒有充分實現(xiàn)。我國開展的PPP項目，很多經(jīng)營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營風險完全轉移，政府在許多項目中負責“兜底”。

項目運營周期較短。當前我國實施的一些PPP項目（如BT項目）運營期通常只有3-5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項目多集中在用戶付費項目。PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費的市場化方式解決問題。

財政部門監(jiān)督和約束力弱。我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強調在PPP項目中財政部門有一票否決權是不一致的。

總之，如果我們不對當前使用的PPP模式及時規(guī)范、加強監(jiān)督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴重的債務危機。

城鎮(zhèn)化投融資中的公私合作形式

首先，就基礎設施而言，選擇公私合作管理模式應根據(jù)基礎設施的不同形態(tài)來確定。

對于已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權證，由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。通過政府和民營企業(yè)的合作，提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。

在擴建和改造現(xiàn)有基礎設施方面，政府可以通過租賃－建設－經(jīng)營（LBO）、購買－建設－經(jīng)營（BBO）、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作。通過這種形式，可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度，也可為政府新建其它基礎設施籌集一定的資金。

對于新建的基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經(jīng)營（BTO）、建設－經(jīng)營－轉讓（BOT）、建設－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作，為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。

其次，在公用事業(yè)領域，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應等方面，一般可通過使用者付費和政府補貼相結合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。

而在公共服務方面，為最大限度滿足人們對公共服務的需求，理想的模式是通過公私合作的模式來提供。其要點是：政府公共部門確定所需服務的數(shù)量和質

量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。

公私合作模式需政策配合完善法制體系。我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們需要通過立法方式來保證在PPP項目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應用的領域與方式。

加強機構建設。我們可以在財政部下設立專門的管理部門負責公私合作項目的相關工作，并下設PPP項目采購、合同管理指導的經(jīng)濟咨詢機構，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識（比如交通、污水處理等）的技術咨詢機構，滿足PPP模式在各行業(yè)的應用需求。

明確政策指導。建議出臺支持運營周期長的PPP項目政策，同時充分發(fā)揮市場機制，降低政府在PPP項目中的成本和風險。針對項目本身經(jīng)濟性的強弱采用不同的激勵政策。

提高項目開發(fā)和儲備能力。在設立相應的管理部門的同時，建議該部門同時負責PPP項目的開發(fā)與儲備，依據(jù)“物有所值”的理念和定量計算的方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。

促進能力建設。PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領域的專業(yè)技術，需要一大批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復合型人才。要加強相關人員的培訓，并加大相關專業(yè)人才和管理技術的引進力度。

完善并加強合同管理。在我國現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營示范文本》等，雖然對相應的定價、風險、標準等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價格調整、風險控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

提升監(jiān)管管理力度。我們應當在不同階段實施不同的監(jiān)督舉措，在招投標階段、運營階段和資產轉讓階段都應有相應的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，可參考英國的做法。

加強風險管控。凡是PPP項目都屬于政府投資公共項目，特別是私人融資項目，雖然在有產出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務。如果PPP項目規(guī)模過大或總額過大，則可能給政府帶來財政風險。國際貨幣基金組織（IMF）認為財政部門在PPP項目立項上應有否決權，以此防范項目帶來的財政風險。

（作者系財政部財政科學研究所所長；本文由作者與孫潔合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評論》2013年第6期）

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舉報

第四篇：PPP模式在國家體育場

PPP模式在國家體育場（鳥巢）項目的應用分析 ——試論公開招標是PPP項目實施的有效途徑

2015-03-03

引言

隨著國務院《關于投資體制改革的決定》、《關于加強城市基礎設施建設的意見》及《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件頒布實施，我國市政公用事業(yè)改革進一步深化。當前我國在城鎮(zhèn)化建設、化解地方融資平臺債務風險、改進政府公共服務、提高資金社會效率等方面存在諸多問題，推廣PPP模式尤為重要。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：在自然壟斷行業(yè)實行政企分開，特許經(jīng)營改革；允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施投資、建設、運營；推廣政府購買服務；大力發(fā)展混合制經(jīng)濟。國務院已推出80個PPP示范項目，面向社會公開招標，鼓勵社會資本，以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與，要求把這80個PPP項目建成社會資本參與的樣板工程；指出各地政府要積極籌備更多的PPP項目。在財政部召開的全國PPP專題會上，財政部對PPP作了系統(tǒng)部署，財政部作為PPP的第一責任部門，正大力推廣PPP。

國信招標集團作為國內大型咨詢服務機構和招標代理企業(yè)，自2006年起連續(xù)八年獲得“中國招標代理機構十強”第一名。集團業(yè)務涵蓋各行各業(yè)，業(yè)績居業(yè)界首位，僅PPP項目就完成了200余項。其中，國家體育場（鳥巢）是我國首個采取公開招標的PPP項目，也是我國相當成功的大型PPP項目案例，目前正向全國推廣。國信招標集團作為該項目的總顧問單位，牽頭組織該項目的融資顧問、財務顧問、法律顧問及招標代理。

本文結合國家體育場（鳥巢）PPP項目，就當前推廣PPP模式的意義及如何應用進行研究探討。

一、城鎮(zhèn)化面臨的問題

黨的十八屆三中全會《決定》要求：堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。中共中央、國務院于2014年3月印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014 —2020年)》指出，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。但是，新型城鎮(zhèn)化需要大量資金投入，而已形成的大量地方債務風險也亟須化解。

1.地方債的形成

《中華人民共和國預算法》已于2014年8月31日修訂，并將于2015年1月1日開始施行。修訂后的《預算法》稍微放開了地方政府舉債的限制，規(guī)定“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”。而在此以前，依據(jù)自1995年開始實施的《預算法》，地方政府各級預算不列赤字。為了進行地方建設，在經(jīng)濟高速發(fā)展的十年時間里，地方政府通過組建各類地方融資平臺籌集資金，形成了大量的地方政府債。具體原因如下：

一是地方財力嚴重不足。由于地方財政過分依賴土地，一方面房地產調控帶來財政減收；另一方面保障和改善民生，尤其是新農村建設、教育、醫(yī)療、社保等剛性支出持續(xù)攀升，財政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顧自身償債能力，舉債度日。

二是計劃經(jīng)濟觀念影響。長期計劃經(jīng)濟影響，許多領導干部思想仍停留在“計劃經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔”階段，對于政府指導干預經(jīng)濟運行細節(jié)情有獨鐘，頻繁使用宏觀調控手段及財政力量對經(jīng)濟運行進行干預，破壞了市場規(guī)律，造成了嚴重依賴投資拉動經(jīng)濟的畸形發(fā)展模式。同時，誤解公有制為主導，認為“公有制為主導”就是一切歸國有、一切歸政府所有，融資平臺和銀行都是公有。政府認為“不怕還不了”；銀行認為“不怕政府不還”。尤其是2008年實行經(jīng)濟刺激計劃后，由于取消了貸款數(shù)額限制，銀行爭搶政府項目，造成相當部分銀行信貸資金“財政化”。

三是地主情結深厚。中國幾千年的農業(yè)社會，地主情結根深蒂固。表現(xiàn)在個人上，重積累、輕享受，省吃節(jié)用、買田置地、建樓蓋房；表現(xiàn)在政府上，重投資、輕消費，經(jīng)濟發(fā)展依賴投資拉動而不是消費增長，為了建設不惜到處舉債。

四是監(jiān)管缺位。分稅制改革后，中央財政大量資金通過專項轉移支付劃撥地方，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚”現(xiàn)象，地方為了拿到中央專項轉移支付資金，申報項目時承諾無法承擔的配套資金，只能靠舉債配套。

此外，以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領導干部扭曲的“政績觀”，“前人借錢后人還債”導致各級地方政府普遍負債。

2．城鎮(zhèn)化建設的緊迫性

當前我國實際城鎮(zhèn)化率并不高，由于軟件硬件配套不完善，名義上是超過50%，實際上只有40%。2020年要達到中央要求的60%，由此帶來的投資需求將超過40萬億元。加上目前已形成了大量的地方債，舊債要還，新債要舉，資金缺口非常大。

亞行、世行一直倡導PPP模式，中央層面正在加速PPP模式立法進程，國家發(fā)展改革委報請國務院推出80個PPP示范項目，財政部正大力推動PPP模式，地方政府對PPP更是高度關注，北京、上海、天津、浙江、福建等多個省市正在調研籌備PPP項目。因此，PPP模式未來大有可為。

二、推廣PPP模式的意義

黨的十八屆三中全會指出：推進城市建設管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。當前，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制，大力推廣PPP模式，具有十分重要的意義。

1．PPP涵義

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫，譯為“公共私營合作制”。

PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業(yè)組織之間，為合作建設城市基礎設施項目或者為提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。廣義的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和風險的兼顧，即收益和風險共擔，缺一不可。狹義的PPP模式通常是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發(fā)運營方式。

2.PPP在全球應用

PPP最早在19世紀的西方鐵路建設中以特許權形式出現(xiàn)。20世紀90年代，PPP被發(fā)達經(jīng)濟和新興經(jīng)濟體大量用于交通運輸、醫(yī)療、通信、能源、水務、固廢等領域。2008年美國次貸危機中，美國財長蓋特納提出利用PPP機制來清除金融機構有毒資產的方案，節(jié)約了財政救助成本。

3．PPP在我國發(fā)展

我國廣義上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和實業(yè)在深圳投資建設了沙角B電廠項目,是我國首家BOT項目，1995年廣西來賓電廠二期工程是我國引進BOT方式的里程碑。目前，BOT方式在污水處理、垃圾處理、燃氣設施、高速公路和道路橋梁等市政公用領域廣泛應用。

2002年啟動的國家體育場（鳥巢）PPP項目，是我國首個采取公開招標的典型的狹義上的PPP項目。政府通過資產存量轉讓（TOT）吸引社會資本、收益共享共擔風險的項目也具有PPP特征，如國信招標集團負責組織實施的“雙匯集團國有股權轉讓”、“天津市北水業(yè)國有股權轉讓”、“虎門大橋10%股權轉讓”等項目，引進了資金、技術和管理，實現(xiàn)了公私合營。目前國內規(guī)模最大、環(huán)保標準最高的北京魯家山生活垃圾焚燒發(fā)電項目，也按照PPP模式運作。

4．推廣PPP意義

采用PPP模式加快城鎮(zhèn)化建設，對我國全面建成小康社會、推進社會主義現(xiàn)代化具有重大意義。PPP模式能解決資金短缺、有效轉移風險、提高服務效率、控制預算成本，推動政府職能轉變。

第一，解決資金來源，推進城鎮(zhèn)化建設。推廣應用PPP模式，PPP吸引社會資本，改變過去資金單一由政府提供的模式，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化可持續(xù)的資金投入機制。

第二，提高管理效率，提升公共服務水平。推廣應用PPP模式是改進政府公共服務的重要舉措。PPP項目是由專業(yè)部門運營，管理效率更高，PPP模式能將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新有機結合，有助于厘清政府與市場的邊界，提升公共服務水平。

第三，提高PPP項目的綜合效益。成功的PPP兼顧財政和社會福利兩個角度。從財政角度，PPP機制能降低財政的支出負擔；從社會福利的角度看，PPP機制能提高社會福利水平。

三、國家體育場（鳥巢）PPP模式介紹

奧運是中華民族的百年之夢。國家體育場（鳥巢）是北京2008年奧運會的主體育場，是標志性建筑，是最具國際先進水平的多功能體育場，可承擔各類比賽項目，能容納觀眾十萬人。北京市政府為履行與國際奧委會簽訂的2008年第29屆奧林匹克運動會主辦城市合同項下的義務，決定在北京奧林匹克公園（B區(qū)）內建設國家體育場。參照國內外先進經(jīng)驗，為降低項目的融資成本、運營成本、提高運營效率，北京市政府決定引進市場化機制，采用公開招標方式選擇項目法人合作方（PPP）。投資人與代表市政府的北京市國有資產公司簽訂合作經(jīng)營合同，雙方共同組建項目公司，負責PPP項目的設計、融資、投資、建設、運營及移交等全面工作。

（一）項目總體情況 1．招標情況

項目名稱：國家體育場項目法人合作方招標（PPP項目）。招 標 人：北京市人民政府。

咨詢服務及招標機構：國信招標集團（原名為“國信招標有限責任公司”）。資格預審公告：在中國采購與招標網(wǎng)、《人民日報》、《中國日報》等發(fā)布。發(fā)標時間：2003年4月21日。開標時間：2003年6月30日。招標方式：公開招標，“一次招標、兩步進行”。

第一步招商，先進行資格預審和意向征集，對全球39家申請人的投標資格、建設方案設想、融資計劃思路、運營方案意向等進行評估，確定5名投標入圍者。

第二步招標，對投標人遞交的優(yōu)化設計方案、建設方案、融資方案、運營方案以及移交方案等進行綜合評審，最終確定項目法人合作方。

中標單位：中國中信集團聯(lián)合體。投標單位有中國中信集團聯(lián)合體、北京建工集團聯(lián)合體、筑巢國際聯(lián)合體、MAX BOEGL聯(lián)合體（德國）等四家單位。

簽約儀式：2003年8月9日上午，在人民大會堂舉行，北京奧組委常務副主席、北京市副市長劉敬民、國信招標集團董事長葉青和中標人代表參加簽約儀式。

2．特許經(jīng)營期 2008年奧運會后30年。3．融資情況

招標控制價：中標人出資不得超過49%（政府投資比例不得低于51%）。融資比例：中標人出資42%（政府出資58%）。

北京市政府的投資部分注入項目公司，委托北京市國有資產公司作為出資人代表。4．相關權利

政府按出資比例擁有項目所有權、決策權、監(jiān)管權，但不參與項目的收益分配；中標人有經(jīng)營權、收益權，但沒有項目的處置權。經(jīng)營期滿，項目公司向北京市政府移交全部資產。

（二）顧問服務內容

國信招標集團作為國家體育場（鳥巢）PPP項目的總顧問單位，為本項目提供了咨詢服務及招標代理工作。內容包括：

1．編制《特許經(jīng)營實施方案》

首先通過市場調研，組織潛在投資人盡職調查，讓投資人了解項目情況，以利于作出科學的投資決策；政府也能了解投資人的實力及投資意愿，便于制訂對策。然后編制《特許經(jīng)營實施方案》，內容包括：工作計劃、實施步驟、邊界條件、風險分析；搭建財務模型、進行財務測算，提出政府與投資人出資比例建議等，為政府決策提供依據(jù)。2．發(fā)布信息，進行全球招商

《中國采購與招標網(wǎng)》是國家指定發(fā)布招標公告的唯一網(wǎng)絡媒體，國內外用戶關注度非常高，每天的訪問量達百萬以上。國家體育場（鳥巢）PPP項目在《中國采購與招標網(wǎng)》、《人民日報》等同時發(fā)布，吸引全球39家投資人參與競爭。各投資人提交了項目初步方案，包括建設方案設想、融資思路、運營方案等。

3．編制招標文件

國家體育場（鳥巢）PPP項目招標文件包括《資格預審文件》、《招標文件》、《合作經(jīng)營合同》、《特許權協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》等中英文全套法律文件。

（1）招標文件組成部分。

第一卷《投標人須知》：第一章《總則》；第二章《投標人資格》；第三章《招標文件》；第四章《投標文件的構成與要求》；第五章《投標文件的編制要求》；第六章《開標、評標與定標》；第七章《授予合同》；附件《投標文件格式》。

第二卷《合同與協(xié)議》：第一篇《特許權協(xié)議》；第二篇《國家體育場協(xié)議》；第三篇《合作經(jīng)營合同》。

第三卷《設計條件和設計大綱》：第一篇《國家體育場規(guī)劃設計條件》；第二篇《國家體育場奧運工程設計大綱》；第三篇《巖土工程勘察報告》。

第四卷《建筑概念設計方案》。第五卷《參考資料》。（2）評標辦法為綜合評估法。評審因素及權重如下： 建筑設計優(yōu)化方案： 10% 建設方案： 15% 融資方案： 20% 運營方案： 25% 財務分析： 5% 保險方案： 5% 移交方案：5% 對合同文件響應：15% 4．組織招標投標工作

經(jīng)過資格預審確定了五家合格投標人，有四家投標單位參加了投標。評標委員會由北京市政府出資人代表和技術、經(jīng)濟、法律、財務、體育設施運營和國際奧林匹克事務管理等方面的專家組成，成員人數(shù)為17人。評標委員會依照評標辦法，針對各投標人的上述評審因素進行了綜合評審，編寫中英文《評標報告》，推薦中標人。

5．合同談判，簽署協(xié)議

由于招標文件中附有《合作經(jīng)營合同》、《特許權協(xié)議》及《國家體育場協(xié)議》，投標人均作出了充分響應，談判時沒有出現(xiàn)實質性修改，雙方只就細節(jié)問題進行討論并很快達成一致，因而合同談判愉快而高效。（1）《合作經(jīng)營合同》，由中標人與北京市國有資產公司簽署，由雙方共同出資設立項目公司，負責項目的投資、融資、設計、施工、運營管理、維護維修及移交等事項。包括項目公司的章程、出資比例、收益分配、法人治理結構、勞動管理、財務管理、招標采購、解散及終止等，從公司的設立、運行到終止全過程約定。

（2）《特許權協(xié)議》，由項目公司與北京市政府簽署，協(xié)議界定了雙方權益和責任，明確了政府對特許經(jīng)營企業(yè)有監(jiān)管的權利；約定雙方責任義務，如：特許范圍、特許年限、建設質量和服務標準、經(jīng)營權的使用、變更及終止、設施的所有權與使用權、設施的使用維修及更新、安全管理、違約責任及爭議解決等。

（3）《國家體育場協(xié)議》，由項目公司與北京奧組委及北京市政府簽署，是項目公司為奧運會提供服務的協(xié)議。協(xié)議規(guī)定北京奧組委使用國家體育場的權利和義務，項目公司為北京奧組委服務的內容及標準。包括設計、施工、竣工驗收、交付使用、運行維護、服務管理、安全保衛(wèi)、知識產權等，項目公司必須尊重奧運準則。

（三）鳥巢PPP模式的貢獻

北京2008年奧運會的成功舉辦，以及十多年的建設、運營經(jīng)驗證明，通過公開招標的國家體育場（鳥巢）PPP項目貢獻突出。

1．拓展了融資渠道，解決了建設資金

國家體育場（鳥巢）PPP項目，既降低了北京市政府的投資額度（社會融資42%，政府投資58%），減輕了政府的投資壓力；通過引入社會資本，又全面提高資金利用效率，因而，節(jié)省了項目總投資，節(jié)約了社會總體資源。

2．提高了建設和運營的整體效率

既避免了政府對項目設施后期維修及更改費用的投入，又避免了政府對項目設施運營的補貼，使政府免予背負長期的財務負擔，節(jié)省了政府的后期投入。

3．分散了政府投資風險

由于項目的每一個階段均由政府和投資人共同完成，也分擔了投資人的部分風險。政府和投資人真正整合成為戰(zhàn)略合作伙伴，共同參與設施項目的建設和運營，實現(xiàn)了風險共擔利益共享的長期目標。

4．探索出了政府進行投融資體制改革的新模式

為北京后來的市場化融資積累了豐富的經(jīng)驗，為我國PPP模式發(fā)展奠定了基礎、樹立了榜樣。

四、PPP項目公開招標實施要點

市場競爭能實現(xiàn)PPP項目資源優(yōu)化配置，公開招標能在PPP項目實施過程中形成充分競爭。PPP項目公開招標實施要點如下：

（一）堅持公開、公平、公正的原則，加強市場監(jiān)管 1.公開招標是法定的競爭方式

在實施特許經(jīng)營時，有的地方政府片面追求吸引資金、不進行招標而直接與投資人進行談判、對投資人承諾過高收益或固定回報。為此，國家有關部門下發(fā)了相關規(guī)定，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營權的實施程序，對招投標程序作了具體規(guī)定；《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》明確競爭原則，要求公開招標；國務院推出80個PPP示范項目要求“面向社會公開招標”；財政部也強調PPP項目必須公開招標。因此，PPP項目公開招標是國家政策法規(guī)規(guī)定，具有強制性和法定性。

2.公開招標具有諸多優(yōu)勢

PPP項目公開招標，其競爭性強、透明度高，既體現(xiàn)了“公平、公正、公開”的原則，又能選擇最滿足招標文件的投資人。

（1）公開招標能發(fā)現(xiàn)投資人，通過國家指定《中國采購與招標網(wǎng)》等“三報一網(wǎng)”公開發(fā)布項目信息，其權威性高、聚焦性強，廣泛引起投資人關注，吸引國內外投資人參與競爭。因此，公開招標能發(fā)現(xiàn)更多更強的投資人。

（2）公開招標能發(fā)現(xiàn)價值，公開招標能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、實現(xiàn)PPP項目的“物有所值”。通過公平競爭，防止壟斷；避免信息不對稱給政府造成的損失；促使投資人保證質量、改善服務、降低費用、提高效率，創(chuàng)造合理的利益回報。因此，公開招標能找到合理價格，從而發(fā)現(xiàn)價值。

（3）公開招標能在陽光下操作，讓公眾廣泛參與并監(jiān)督，以利于防范PPP項目實施過程中舞弊現(xiàn)象和滋生腐敗。

3.公開招標應關注的重點

與傳統(tǒng)的工程建設項目招標相比，PPP項目的公開招標應關注以下重點：

（1）參與項目前期工作，PPP項目具有多樣性、復雜性、長期性的特點，咨詢服務機構應提前介入。政府在確定PPP項目時，咨詢服務機構應參與項目前期論證，判定項目采用PPP模式的可行性，對項目的資本結構、運行成本及利潤進行綜合分析，編寫PPP項目的《投融資方案》。

咨詢服務機構應參與PPP項目的規(guī)劃、可行性研究、設計等前期工作，使各項工作在滿足規(guī)范標準的前提下，還應符合PPP項目《投融資方案》。在技術方面，專業(yè)投資人有自身的特長，用其成熟的技術，既可提高質量、改善環(huán)境，又可節(jié)省投資、降低成本，對政府、公眾和投資人均有利。

（2）招標工作提前介入，這樣不僅能縮短項目實施時間，提高工作效率，還能從PPP項目起點開始，周密策劃、縝密部署、統(tǒng)籌安排和規(guī)范組織。評標辦法要科學完善，評標因素應綜合考慮投資、融資、設計、施工、運營管理、維護維修及移交等方案。評委會應有政府代表參加，充分體現(xiàn)政府的監(jiān)督管理權。

（3）招標文件重視監(jiān)管，PPP項目一般為基礎設施及公用事業(yè)項目，加強市場監(jiān)管，維護公眾利益。招標文件應規(guī)定的具體監(jiān)管制度和措施。如：

履約擔保，要求投資人提交履約擔保，可分階段設置：建設期履約擔保、運營期履約擔保，以及移交前的履約擔保等；

質量及成本監(jiān)管，監(jiān)管產品質量、服務質量、公共利益、公眾安全、環(huán)境保護以及其他社會責任履行情況等；對經(jīng)營成本進行定期核驗，包括動力費、材料費、維修費、財務費用等；

公眾監(jiān)督，PPP項目為公眾服務，公眾有權了解經(jīng)營成本和服務質量，經(jīng)營者有義務接受公眾監(jiān)督。還可委派專職監(jiān)督員，代表政府隨時監(jiān)督企業(yè)運營情況；

中期評估，每隔兩三年政府組織有關部門及專家對運營情況進行綜合評估，包括資產維護、生產運營、經(jīng)營權使用、負債及擔保等所有內容。（4）重視合同談判，PPP項目既要重視前期的溝通洽談，更要重視后期的合同談判。通過公開招標確定PPP項目的中標人后，咨詢服務機構還要為合同談判提供支持，如制定談判方案和策略、對談判中的關鍵問題提出建議，但不得對招標文件和投標文件作實質性修改或補充。

（二）堅持權責對等，處理好政府與市場的關系

市場在資源配置中起決定性作用是PPP模式的實施基礎。堅持市場化，確保項目質量，降低項目成本。處理好政府與市場的關系，政府和社會資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上合作。

首先，政府要有市場觀念。PPP的實質是在公共服務領域引入市場機制，應處理好政府與市場主體之間的關系。在PPP項目的建設、運營等具體環(huán)節(jié)，按照“權責對等”的原則，減少政府干預。但對供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、公共交通等公共產品，政府應加強對服務效率的監(jiān)管。PPP項目是政府和企業(yè)之間的合作，按市場規(guī)律辦事，按照利益共享、風險共擔的原則，明確雙方的權利、責任和義務，通過合同條款約束政企雙方的行為。

其次，投資人要有綜合能力。PPP模式貫穿項目經(jīng)營的整個生命周期，投資人應有過硬的綜合實力，包括財務狀況、融資能力、經(jīng)驗業(yè)績、技術和管理能力等。有實力的投資人能夠實現(xiàn)“集團作戰(zhàn)”，將設計單位、建設企業(yè)、供應商、銀行等機構聯(lián)合起來，發(fā)揮各自優(yōu)勢。國家體育場（鳥巢）PPP項目的中標人中信集團聯(lián)合體，由中信集團、國安岳強、北京城建等組成，具有項目建設、運營、融資等方面的綜合優(yōu)勢。

（三）堅持公共利益最大化原則，兼顧社會與經(jīng)濟效益

PPP模式既涉及政府和社會資本的經(jīng)濟效益，又涉及政府和公眾的社會效益。既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務價格高引發(fā)公眾不滿情緒；又要保障社會資本長期合理回報，確保項目運營可持續(xù)發(fā)展。因此，在進行融資方式的設計時，要確保PPP模式能使項目的經(jīng)濟效益和社會效益均有所提高，對社會效益較好、經(jīng)濟效益差的項目，政府應考慮給予適度的財政補貼。同時，政府應行使監(jiān)督管理權，切實維護好公眾利益。

（四）有效規(guī)避各類風險，處理好發(fā)展與穩(wěn)定關系

1．選擇咨詢服務機構，規(guī)避操作風險。由于PPP項目需要市場、政策、法律、財務以及技術等各方面的知識廣泛融合，政府部門往往缺乏系統(tǒng)的操作經(jīng)驗，充分利用咨詢服務機構的專業(yè)技能，熟練掌握國家的政策規(guī)定，能制定出科學可行的PPP實施方案，使項目實施少走彎路，達到事半功倍的效果。

2．規(guī)范招標投標工作，規(guī)避政策風險。國家有關部門要求PPP項目應公開招標。公開招標能在“公開、公平、公正”的原則下，通過充分競爭選擇最合適的投資人，規(guī)避了政策風險。為了使PPP項目的咨詢服務和招標代理有效銜接，依照國家對咨詢和招標代理的資質規(guī)定，由同時具有咨詢資質和招標資質的咨詢服務機構擔任PPP項目的總顧問是最理想的選擇。

結束語

國家體育場（鳥巢）PPP項目是我國首個采取公開招標的大型PPP項目，其操作規(guī)范、社會效益和經(jīng)濟效益好，得到了國家發(fā)展改革委、財政部及北京市政府的充分肯定。國信招標集團在咨詢服務和招標過程中，精心策劃、規(guī)范實施，探索出PPP項目實施途徑，積累了豐富的經(jīng)驗，在后來200多個PPP項目中得到鞏固和發(fā)展。實踐證明：公開招標是PPP項目實施的有效途徑。

來源：《招標采購管理》（作者：李長軍 高存紅 單位：國信招標集團）

第五篇：如何發(fā)揮咨詢設計企業(yè)在PPP模式下的作用

如何發(fā)揮咨詢設計企業(yè)在PPP模式下的作用

摘要：當前，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國內傳統(tǒng)電力市場日漸萎縮，非電市場競爭更趨激烈，各級企業(yè)市場開拓難度不斷加大，生產經(jīng)營壓力日益倍增。同時，各級政府把PPP模式作為促進有效投資、拉動經(jīng)濟增長的重要抓手，推出了一大批PPP項目，為工程企業(yè)的穩(wěn)增長創(chuàng)造了良好的市場機遇。筆者以PPP實踐分析為主題，期間到葛洲壩集團調研，專題研討PPP項目的開發(fā)、決策、實施、風險等問題。本文探索工程咨詢設計類企業(yè)如何發(fā)揮PPP項目的咨詢優(yōu)勢，規(guī)劃引領和創(chuàng)造項目，提高集團公司的整體優(yōu)勢。

關鍵詞：發(fā)揮咨詢設計 PPP 作用

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設（發(fā)改投資[2014]2724號）。

2014 年以來，中央和地方政府在公共服務領域大力推廣PPP模式，積極引進社會資本參與基礎設施投資建設，年均達到萬億級的投資規(guī)模。這既是積極應對國家的經(jīng)濟下行壓力，強化投資拉動，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的重要措施，也是今后新常態(tài)下基礎設施和市政公用事業(yè)建設的重要發(fā)展方向。作為具有較強融資實力和總承包實力的中央建筑企業(yè)，集團公司應主動響應國家政策號召，適應建筑市場環(huán)境新變化，搶抓發(fā)展新機遇，通過投融資拉動建筑市場，做強做大建筑主業(yè)。2015年8月，作者所屬的中國能源建設集團（以下簡稱中能建）公在武漢市召開了PPP業(yè)務交流研討會，會上明確提出，開展PPP業(yè)務要遵循“積極推進、穩(wěn)健運作、統(tǒng)籌兼顧、量力而行”的總體要求。

中能建下屬企業(yè)中，葛洲壩集團在2015年率先開展PPP業(yè)務，成功簽約了一批質量較好的PPP項目，中標額度超過700億元，扭轉了了市場開發(fā)的被動局面。葛洲壩集團作為傳統(tǒng)大型國有工程企業(yè)，具有較強的投融資能力和項目建管運營能力，大力開展PPP業(yè)務勢在必行。葛洲壩集團PPP項目運作的總體思路為：健全機構，完善布局；創(chuàng)新模式，轉變方式；系統(tǒng)協(xié)同，板塊聯(lián)動；注重效益，嚴控風險。葛洲壩集團在PPP項目的開展上起到示范作用，但中能建企業(yè)中具備運作PPP業(yè)務的能力的公司很少，應該發(fā)揮集團公司在項目的規(guī)劃、設計、建設和運行維護等方面的全鏈條優(yōu)勢，努力搭建集團的PPP一體化平臺；提高資源整合能力，智慧地與政府、銀行、分包商等利益相關方緊密合作；通過培訓、引進等措施，盡快打造一支懂法律、懂商務、懂金融的專業(yè)人才隊伍，快速提升PPP項目的運作能力。

作為集團公司的咨詢設計企業(yè)，應在PPP項目上發(fā)揮積極的作用，咨詢優(yōu)勢前置，立足于開發(fā)引導政府的PPP項目，主動造項目，為集團公司開展PPP業(yè)務當好智囊，進而降低市場開發(fā)成本和有效控制風險。

一、規(guī)劃先行，主動引導PPP項目

在《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）通知》財金（2014）113號文中指出，“各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，旅行規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。”該文件說明了PPP項目的規(guī)劃至關重要，換個角度，這里說明了PPP項目的來源。

集團公司所屬電力規(guī)劃設計總院及20家大區(qū)、省級電力設計企業(yè)，可為政府、企業(yè)提供有關電力規(guī)劃、企業(yè)發(fā)展和工程建設的決策支持、項目咨詢、標準制訂等高端咨詢服務，并以高端咨詢引領下游業(yè)務的發(fā)展。集團公司的高端咨詢戰(zhàn)略中明確提出：充分發(fā)揮規(guī)劃對市場的引領作用，大力推進政策咨詢、電力規(guī)劃、工程評審、行業(yè)標準化等各項業(yè)務的發(fā)展。以規(guī)劃研究優(yōu)勢帶動咨詢評審、行業(yè)標準化等業(yè)務全面發(fā)展，著力打造高端咨詢機構。充分利用電力規(guī)劃的全局優(yōu)勢，推動大規(guī)劃的營造，借助三個平臺的建設，加強電力規(guī)劃對設計、施工、工程總承包、裝備市場的引導作用，以項目信息共享為主要著力點，以協(xié)同經(jīng)營為主要手段，全力開拓市場，搶占市場先機。

但在PPP項目的開發(fā)聯(lián)動上，并未有效發(fā)揮咨詢優(yōu)勢，存在被動投標以及對項目的可行性判斷不充分的問題。如何做到規(guī)劃先行，主動引導PPP項目，應該做到以下三點：

一是發(fā)揮規(guī)劃咨詢優(yōu)勢，引導政府PPP項目。集團在國內具有電力規(guī)劃咨詢的絕對優(yōu)勢，國家及各省“十三五”能源、電力規(guī)劃均為集團公司各直屬設計企業(yè)參編。能源類項目為政府PPP項目中的重要組成部分，我們不能總是重復“規(guī)劃跟著項目走”的老路，還要通過規(guī)劃引領項目，讓項目跟著規(guī)劃走，通過規(guī)劃找出潛在的PPP項目，審定規(guī)劃，圈定項目。在規(guī)劃編制階段，積極與政府溝通，履行規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務等職責。做好中能建品牌宣傳，占據(jù)規(guī)劃中PPP項目市場開發(fā)的主動優(yōu)勢。

二是咨詢延伸，協(xié)助PPP項目入庫。在當前政策環(huán)境下，PPP項目只有進入省市以上級別的PPP項目庫，才能得到金融機構的融資支持，得到各級財政支持，享受相關財政政策。集團公司應把項目的咨詢前移，在項目立項之初就主動參與，幫助政府做好項目的規(guī)劃、可研、土地和環(huán)保等相關咨詢工作，判斷項目風險，并協(xié)助政府將項目進入PPP項目庫，創(chuàng)造項目有效融資的條件，進而降低項目的資金風險。

三是能力提升，拓展咨詢領域。目前，PPP項目主要專業(yè)類型有市政基礎設施、市政基礎設施、交通設施、公共服務項目、生態(tài)保護項目、能源、水利項目等。集團在能源類項目中有較強的咨詢優(yōu)勢，為拓展項目的業(yè)務范圍，應重視其他類規(guī)劃咨詢能力的培養(yǎng)和發(fā)展，積極引進高端金融類、非電類、法律類等專業(yè)人才，拓展咨詢業(yè)務領域。