第一篇：職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)研究

職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán) 的界定和保護(hù)研究

一、前言

（一）研究背景

舉重冠軍鄒春蘭因?yàn)樯钷讚?jù)到長(zhǎng)春市一家浴池給客人搓澡，馬拉松冠軍艾冬梅為了生計(jì)不得不擺起了地?cái)偤蜕暇W(wǎng)開賣獎(jiǎng)牌，退役運(yùn)動(dòng)員的尷尬引發(fā)社會(huì)廣泛的關(guān)注。根據(jù)國(guó)家體育總局的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年大約有3000名以上的運(yùn)動(dòng)員退役。《全國(guó)體育人事工作調(diào)研報(bào)告》表明，在湖南等8個(gè)省區(qū)，處于待業(yè)的退役運(yùn)動(dòng)員占全部在隊(duì)運(yùn)動(dòng)員人數(shù)的28.9%，占運(yùn)動(dòng)員編制總數(shù)的24.2%。運(yùn)動(dòng)員退役后的就業(yè)困境，已帶有普遍性的意義。據(jù)了解，雖然我國(guó)為退役運(yùn)動(dòng)員就業(yè)安置工作先后制定了一系列政策，但在30萬退役運(yùn)動(dòng)員中，有近80%的退役運(yùn)動(dòng)員正面臨失業(yè)、傷病、貧困的困擾，急需社會(huì)的關(guān)助。黨的十六大把“社會(huì)更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一，黨的十六屆四中全會(huì)又提出“把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置，注重激發(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，增強(qiáng)全社會(huì)的法律意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。”運(yùn)動(dòng)員退役后遭遇的再就業(yè)困境已經(jīng)影響了我國(guó)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此，如何全面而有效地解決運(yùn)動(dòng)員退役后的再就業(yè)問題、促進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)的和諧發(fā)展，是每一位有識(shí)之士應(yīng)該認(rèn)真考慮的問題。

職業(yè)運(yùn)動(dòng)員退役后遭遇的再就業(yè)困境，至少產(chǎn)生了兩個(gè)方面的不利影響：第一、相比于國(guó)外，運(yùn)動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)生命縮短。羽壇陳宏退役（27歲）**剛過，就又傳出來泳壇“女蛙王”羅雪娟退役（23歲）的消息。這些優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員在黃金年齡退役的一個(gè)重要原因便是提早為將來的就業(yè)打算；第二、運(yùn)動(dòng)員隊(duì)伍的后備力量缺乏。退役運(yùn)動(dòng)員的出路問題也已經(jīng)影響到了體育后備力量的發(fā)展。北京市政協(xié)在北京市海淀區(qū)進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，幾乎沒有家長(zhǎng)支持孩子從事競(jìng)技體育運(yùn)動(dòng)。艾冬梅、邢慧娜、郭萍等中長(zhǎng)跑運(yùn)動(dòng)員就相約不讓孩子練長(zhǎng)跑。而一些有體育特長(zhǎng)、有培養(yǎng)前景的體育苗子參加業(yè)余訓(xùn)練，也僅僅是為了爭(zhēng)取特長(zhǎng)生升學(xué)加分或者爭(zhēng)取進(jìn)入自辦高水平運(yùn)動(dòng)隊(duì)的名牌大學(xué)。

造成我國(guó)運(yùn)動(dòng)員退役后再就業(yè)困境的原因是多方面的，既有社會(huì)環(huán)境的因素，也有運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練體制內(nèi)部缺陷，還有運(yùn)動(dòng)員的個(gè)人因素。具體來說，有以下幾個(gè)方面的原因：第一、我國(guó)體制的局限性；第二、保護(hù)運(yùn)動(dòng)員權(quán)益的法律不健全；第三、我國(guó)體育經(jīng)紀(jì)事業(yè)發(fā)展滯后；第四、我國(guó)體育保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的范圍狹窄；第五、運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)的工作不到位；第六、運(yùn)動(dòng)員的科學(xué)文化素質(zhì)低下；第七、絕大多數(shù)運(yùn)動(dòng)員退役時(shí)身體、心理傷殘情形不容樂觀；第八、運(yùn)動(dòng)員普遍缺乏自身的職業(yè)規(guī)劃意識(shí)。在造成運(yùn)動(dòng)員退役后再就業(yè)困境的眾多因素中，運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)不到位是一個(gè)重要的因素。

（二）研究意義

為了充分調(diào)動(dòng)我國(guó)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員的愛崗敬業(yè)精神，保證我國(guó)競(jìng)技體育運(yùn)動(dòng)事業(yè)的順利發(fā)展，我們特地開展“職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本的產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)研究”課題的研究。本課題研究的目的是通過科學(xué)、合理地界定和保護(hù)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)，使職業(yè)運(yùn)動(dòng)員的勞動(dòng)付出獲得相應(yīng)得報(bào)酬，同時(shí)為國(guó)家妥善解決職業(yè)運(yùn)動(dòng)員退役后再就業(yè)難題提供政策建議。

（三）研究方法和內(nèi)容

本課題主要采用以下研究方法：第一、文獻(xiàn)研究法。搜集、閱覽中外有關(guān)運(yùn)動(dòng)員人力資

本產(chǎn)權(quán)、退役安置方面的資料書籍；第二、專家訪談法。向體育主管部門、體育院校、運(yùn)動(dòng)隊(duì)的專家進(jìn)行訪談；第三、比較分析法。分析中外在運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)界定和退役問題上的做法，取長(zhǎng)補(bǔ)短；第四、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)法。對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)、體育年鑒、華奧星空網(wǎng)站和報(bào)紙雜志上的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析；第五、演繹推理法。通過對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、問卷調(diào)查、專家訪談的信息進(jìn)行邏輯分析和演繹推理，最后推出結(jié)論，撰寫論文和研究報(bào)告；第六、實(shí)證分析法。采用實(shí)地調(diào)研取證方式，并將報(bào)告的結(jié)論向運(yùn)動(dòng)隊(duì)推廣和試點(diǎn)，做前期和后續(xù)研究。

本課題報(bào)告主要包括以下七個(gè)部分：第一、問題的提出。主要介紹我國(guó)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員退役后再就業(yè)不景氣的現(xiàn)狀，提出本課題研究的意義、方法；第二、職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)文獻(xiàn)綜述。介紹相關(guān)文獻(xiàn)中關(guān)于運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容、計(jì)量、歸屬和保護(hù)方面的主要觀點(diǎn)；第三、我國(guó)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員從業(yè)及退役現(xiàn)狀。介紹我國(guó)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員退役后去向的主要形式；第四、職業(yè)運(yùn)動(dòng)員職業(yè)生涯階段劃分。通過把職業(yè)運(yùn)動(dòng)員職業(yè)生涯進(jìn)行階段性劃分，以便針對(duì)每個(gè)階段的特點(diǎn)對(duì)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員的人力資本產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有效地界定和保護(hù)；第五、職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)的界定。以職業(yè)足球運(yùn)動(dòng)員為例，分析職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)的定位、定價(jià)和定性；第六、職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以職業(yè)足球運(yùn)動(dòng)員為例，重點(diǎn)介紹在職業(yè)生涯早期、中期、晚期各階段如何有效保護(hù)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本的產(chǎn)權(quán)；第七、政策建議。為國(guó)家相關(guān)的行業(yè)主管機(jī)關(guān)有效界定和保護(hù)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)提出供參考的政策建議。

第二篇：社區(qū)工作者職業(yè)界定與發(fā)展研究

文章導(dǎo)讀：對(duì)社區(qū)工作者的職業(yè)范圍與發(fā)展向進(jìn)行了研究與論述，將社區(qū)工作者納入社會(huì)工作者的職業(yè)發(fā)展序列，通過對(duì)建鄴區(qū)社區(qū)工作者現(xiàn)狀分析，明確了我區(qū)以國(guó)家社工師職稱評(píng)定為手段，推動(dòng)社區(qū)工作者向職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的人才培養(yǎng)策略。

關(guān) 鍵 字：社工 職業(yè) 發(fā)展

一、社區(qū)工作者與社會(huì)工作者概念的內(nèi)涵與外延

社區(qū)工作者是1999年以來社區(qū)組織體制改革過程中出現(xiàn)的新事物，它正在逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)的居委會(huì)干部概念。社區(qū)工作者與社會(huì)工作者有什么區(qū)別？這些問題都需要進(jìn)一步澄清。

1、社區(qū)工作者的特征

（1）受聘于不牟利的社區(qū)組織或機(jī)構(gòu)的全職或兼職人員，工作人員應(yīng)有固定的工資收入或補(bǔ)貼。因此，受聘于營(yíng)利性的公司、企業(yè)的人員應(yīng)排除在外，如某轎車租賃公司在社區(qū)設(shè)立的租車服務(wù)站，社區(qū)物業(yè)管理公司的經(jīng)理、職工。而且，社區(qū)志愿者也應(yīng)排除在外，因?yàn)樯鐓^(qū)志愿者的主要特征是自愿性、無償性、公益性、組織性。

（2）從事基層社區(qū)層面的管理、服務(wù)工作。即其作用的發(fā)揮有一定的地域性，在我國(guó)主要指社區(qū)層面、直至街道層面。由此，排除了在全國(guó)性大型組織機(jī)構(gòu)中工作的人員，如跨國(guó)公司、全國(guó)性社團(tuán)。

（3）曾受社區(qū)工作專業(yè)培訓(xùn)。因此，并非人人都可稱為社區(qū)工作者，如社區(qū)保潔員、老人院的護(hù)理人員如缺少專業(yè)訓(xùn)練就不能算社區(qū)工作者。

2、社區(qū)工作者的范圍

從理論角度分析，社區(qū)組織體系由三部分組成：社區(qū)黨組織、社區(qū)居民自治組織和社區(qū)民間組織。受聘于這些組織中的專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)都屬社區(qū)工作者。

我區(qū)進(jìn)行城市基層管理體制改革后，試行議行分設(shè)或選聘分離，因此我區(qū)的社區(qū)工作者包括兩部分：一是依法選舉產(chǎn)生的社區(qū)黨支部、居委會(huì)成員，二是通過統(tǒng)一組織的面向社會(huì)公開招考被聘用的人員。

3、社會(huì)工作者職業(yè)序列的建立

近年來，各級(jí)政府都在推進(jìn)社區(qū)專職工作者職業(yè)化、專業(yè)化。2003年，上海市發(fā)布了《上海市社會(huì)工作者職業(yè)資格認(rèn)證暫行辦法》，明確將社會(huì)工作者納入專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度管理范疇中，使之成為一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)類別。江蘇省于2004年由省人事廳組織統(tǒng)一的社工師資格考試。

我國(guó)在2004年6月頒布的第9批國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，正式認(rèn)定社會(huì)工作者為我國(guó)的新職業(yè)，并制定了相應(yīng)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2006年7月20日，由人事部、民政部聯(lián)合頒發(fā)了《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》，正式明確了社會(huì)工作者的定義。《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》第一章第二條規(guī)定，“本規(guī)定適用于在社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、衛(wèi)生服務(wù)、青少年服務(wù)、司法矯治等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中，從事專門性社會(huì)服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員。”

4、社區(qū)工作者與社會(huì)工作者的關(guān)系

社區(qū)工作者和社會(huì)工作者兩者存在三個(gè)方面的區(qū)別：

（1）對(duì)象不同。社區(qū)工作者，廣義上是指從事社區(qū)工作的職能部門、派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)、民間服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面的工作人員；社會(huì)工作者則是指擁有社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能，從事助人自助的人員，他們?nèi)缤t(yī)師、律師、會(huì)計(jì)師等職業(yè)一樣有專業(yè)地位。

（2）從業(yè)資格要求不同。社區(qū)工作者經(jīng)人事部門考核錄用，不需要執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證，民政部門可以組織社區(qū)工作者參加培訓(xùn)，并舉辦考試進(jìn)行等級(jí)評(píng)定；社會(huì)工作者則需要參加有立法權(quán)的一級(jí)政府組織的資格認(rèn)證考試，取得證書后才有從業(yè)資格。如香港就有專門的社會(huì)工作者注冊(cè)局。

（3）工作內(nèi)容不同。社區(qū)工作者承接的工作內(nèi)容比較廣泛，圍繞居民群眾的需求，開展各類管理和服務(wù)工作。社會(huì)工作者的工作內(nèi)容是解決各種需要專業(yè)知識(shí)和技巧的突出社會(huì)問題，“診療”各類處于困境的社會(huì)成員。

二、我區(qū)社區(qū)工作者職業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我區(qū)2006年4月進(jìn)行社區(qū)居委會(huì)換屆選舉，同步進(jìn)行了社工隊(duì)伍調(diào)整，34個(gè)社區(qū)共有主任34人、副主任68人，委員201人。含社區(qū)黨務(wù)工作者在內(nèi)，全區(qū)專職社工99人。社區(qū)居委會(huì)主任、副主任、社工的平均年齡40歲，本科12人，大專88人，約占50%，性別比為1：7，黨員比例約占1/3。

1、確認(rèn)我區(qū)社區(qū)工作者的職業(yè)地位

（1）居民之家聘用的專職社區(qū)工作者是社會(huì)工作者。

我區(qū)于2002年普遍成立了以服務(wù)居民為宗旨的民辦非企業(yè)單位“居民之家”，承擔(dān)了本社區(qū)主要的社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、衛(wèi)生服務(wù)、青少年服務(wù)、司法矯治工作，可以認(rèn)定，居民之家聘用的社區(qū)工作者就是社會(huì)工作者。

（2）以居民之家社工身份當(dāng)選社區(qū)居委會(huì)主任、副主任的專職社區(qū)工作者，也是社會(huì)工作者。我區(qū)在2006年第三屆社區(qū)居委會(huì)換屆選舉中，規(guī)定本社區(qū)居民之家社工可能參選社區(qū)居委會(huì)主任、副主任。他們雖然當(dāng)選，但其根本身份還是社工，因此可以認(rèn)定他們是社會(huì)工作者。

（3）“零薪主任”與專職黨務(wù)工作者不是社會(huì)工作者。以居民身份當(dāng)選社區(qū)居委會(huì)主任，并且不以此為職業(yè)的的“零薪主任”，不符合社會(huì)工作者的要求。專職黨務(wù)工作者雖是職業(yè)工作者，但其從事的是黨內(nèi)工作，屬于黨組織聘用人員，不符合社會(huì)工作者職業(yè)要求。

2、建立我區(qū)社工職業(yè)發(fā)展的主要工作制度。

2006年，我區(qū)修訂試行了4年的《社工管理辦法（試行）》，于2006年2月正式頒布《建鄴區(qū)社區(qū)工作者管理辦法》，確立我區(qū)的社區(qū)工作者管理制度，主要制度是：

（1）建立社工準(zhǔn)入制度。由區(qū)民政局建立統(tǒng)一的社工招聘制度，每年舉行12次全區(qū)統(tǒng)一的社工招聘活動(dòng)，由各街道組織具體考試、面試、試用。街道初選完成后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將初選人員名單提交區(qū)民政局認(rèn)證。通過區(qū)民政局認(rèn)證的，發(fā)給建鄴區(qū)社工資格證書，聘用于社工。

（2）健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。區(qū)級(jí)每年舉辦了一期社區(qū)工作者培訓(xùn)班，請(qǐng)來南京理工大學(xué)社工系教授、省委黨校教授；分街道舉辦社工座談及研討會(huì)，共同探討工作中的難題；各街道建立了定期的社工培訓(xùn)制度,對(duì)一些常用的禮儀、談話技巧、工作方法等實(shí)用內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)。我們還對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行資格認(rèn)定考試，有204人通過了全區(qū)統(tǒng)一的考試，保證了社工隊(duì)伍職業(yè)化和規(guī)范化。

（3）規(guī)范工資福利保障制度。建立了社工工資每?jī)赡晏岣咭淮蔚闹贫龋^大幅度地提高了專職社區(qū)工作者的薪酬，社區(qū)正職的工資,由2002年前的450元增加到現(xiàn)在的每月750元850元。各街道還規(guī)定了年終獎(jiǎng)金基數(shù)，在考核合格的基礎(chǔ)上按一定比例系數(shù)發(fā)放。目前正在辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)金，為社工解決后續(xù)保障問題。

（4）完善考核評(píng)優(yōu)制度。建立“評(píng)優(yōu)”制度，今年結(jié)合社區(qū)建設(shè)大會(huì)，評(píng)出“十佳社區(qū)專職工作者”，并在全區(qū)范圍進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)各個(gè)社區(qū)進(jìn)行了一年或一月的常規(guī)性考核，考核優(yōu)秀者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并納入?yún)^(qū)、街道人才儲(chǔ)備庫的管理；考核合格者予以繼續(xù)聘用；考核不合格者予以解聘。

3、我區(qū)的社區(qū)工作者職業(yè)發(fā)展存在的問題：

（1）專業(yè)素質(zhì)不高。絕大多數(shù)社工都沒有專業(yè)學(xué)歷與職稱，社工知識(shí)日常工作經(jīng)驗(yàn)，但缺少系統(tǒng)知識(shí)。

（2）男女比例失調(diào)。由于待遇問題，社工中男性過少，不利于社工隊(duì)伍的工作開展各類群眾工作。

（3）是專業(yè)分工不細(xì)。由于多數(shù)社區(qū)社工未按標(biāo)準(zhǔn)配置社工，人員少造成社工往往身兼數(shù)職，沒有形成專業(yè)的社工職業(yè)分類，不利于社工職業(yè)發(fā)展。

三、我區(qū)社區(qū)工作者人才發(fā)展策略與途徑

1、重新構(gòu)建社區(qū)工作者的工作平臺(tái)與社會(huì)組織體系。

（1）政府推動(dòng)，購(gòu)買服務(wù)。現(xiàn)有的政府職能部門由于管理職能過于集中，特別是大量瑣碎的具體事務(wù)性功能，政府難以做好、做全，提高了社會(huì)管理的各項(xiàng)成本，而且客觀上也抑制或阻礙了社會(huì)工作的職業(yè)化和專業(yè)化。在我區(qū)建立專業(yè)社會(huì)工作者隊(duì)伍，不但是引入社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效途徑，同時(shí)也增加了社區(qū)工作領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)因素和人文因素。政府通過向各類社會(huì)組織、社區(qū)民間組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下購(gòu)買服務(wù)，用最少的投入就可收到較好的效果，以降低管理成本，提高管理效率。

（2）部門指導(dǎo)，以塊為主。建立社區(qū)建設(shè)和管理的新機(jī)制，要實(shí)行政企分開，政事分開，政社分開。社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和區(qū)政府的授權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)履行組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的管理職能，對(duì)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性的工作全面責(zé)任。因此必須切實(shí)加強(qiáng)落實(shí)“以塊為主”的原則，充分發(fā)揮社區(qū)作用，形成以社區(qū)為主，各職能部門參與配合的格局，把各項(xiàng)工作措施落到實(shí)處。

（3）社會(huì)參與，社團(tuán)運(yùn)作。從國(guó)外成功的管理理念和現(xiàn)代政府管理職能的變革來看，政府應(yīng)弱化微觀管理和直接管理，強(qiáng)化宏觀管理和間接管理，使對(duì)社會(huì)事物的具體操作轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，這是一種社會(huì)控制手段轉(zhuǎn)變與革新，是避免社會(huì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)社會(huì)管理的“真空”與“斷裂”的客觀要求。政府的職能轉(zhuǎn)變需要發(fā)展專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（如一些社團(tuán)、民非組織）來承擔(dān)和分擔(dān)，從而在政府與專業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)間逐步形成宏觀調(diào)控與微觀操作的具體分工，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)服務(wù)職能的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。

2、對(duì)社區(qū)居委會(huì)“零薪主任”實(shí)行專業(yè)化管理。

居委會(huì)主任、副主任的建設(shè)是按照自治原則確定和設(shè)計(jì)的，與職業(yè)化的原則和設(shè)計(jì)目標(biāo)并不一致的，在職業(yè)類別管理上不適宜于走職業(yè)化的道路，只能向?qū)I(yè)化的方向發(fā)展。“零薪主任”是兼職人員，只領(lǐng)取政府補(bǔ)貼，從事社區(qū)工作只是義務(wù)、奉獻(xiàn)，而不是固定職業(yè)。從職業(yè)序列上，社區(qū)居民自治組織既不是政府行政組織，也不是企業(yè)組織或事業(yè)單位組織，因此，從隊(duì)伍建設(shè)上，對(duì)居委會(huì)“零薪主任”不能要求職業(yè)化，但可以要求盡可能地具備社區(qū)管理和服務(wù)的專業(yè)知識(shí)或技能，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，這有利于他們更好地履行自治功能。

3、對(duì)居民之家聘用的專職社區(qū)工作者實(shí)行職業(yè)化管理。

社區(qū)工作是社會(huì)工作專業(yè)與中國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的重要結(jié)合點(diǎn)，社區(qū)工作實(shí)踐的發(fā)展有助于推廣社會(huì)工作專業(yè)理念。對(duì)社區(qū)專職工作者的職業(yè)化專業(yè)化管理既有助于為社區(qū)建設(shè)提供良好的人才保障，又可以大力促進(jìn)我國(guó)社會(huì)工作專業(yè)的發(fā)展。

（1）一是要明確社工是一種新的職業(yè)類型。2004年6月頒布的第9批國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，已正式認(rèn)定社會(huì)工作者為我國(guó)的新職業(yè)，并制定了相應(yīng)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完全可以比照社會(huì)工作者對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行職業(yè)化管理。

（2）二是通過職業(yè)資格認(rèn)定，進(jìn)行社工資格的統(tǒng)一考試。我區(qū)已探索進(jìn)行統(tǒng)一的區(qū)級(jí)社工資格考試。在今后的管理中，應(yīng)發(fā)揮社會(huì)工作協(xié)會(huì)對(duì)社會(huì)工作者的行業(yè)管理職能，緊密結(jié)合國(guó)家人事部、民政部組織的社會(huì)工作師、助理社會(huì)工作師職稱評(píng)定，對(duì)社工實(shí)行工作等級(jí)評(píng)定。

（3）三是完善標(biāo)準(zhǔn)化的社工人事管理制度。我區(qū)已制定了《社工管理辦法》對(duì)任職人數(shù)、工作職責(zé)、錄用辦法、考核方式、解聘方式、工資社保待遇做出規(guī)定。今后，一是要建立與專業(yè)社工師職稱相適應(yīng)的社工工資制度；二是要建立完善的社工福利與保險(xiǎn)制度；三是要建立更為科學(xué)的社工作息制度。

4、對(duì)社區(qū)工作者實(shí)行專業(yè)化培訓(xùn)。

（1）進(jìn)行職業(yè)學(xué)歷教育。在專業(yè)化方面，可以通過吸收社會(huì)工作或社區(qū)工作專業(yè)的大學(xué)生進(jìn)入社區(qū)工作崗位，提高工作人員的專業(yè)化水平，也可以與高等院校聯(lián)合辦學(xué)等形式，對(duì)現(xiàn)有社區(qū)工作者進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶I(yè)培訓(xùn)，使其獲得社會(huì)工作學(xué)歷教育。專業(yè)化教育的內(nèi)容既要有前瞻性，又要有實(shí)用性。

（2）進(jìn)行職業(yè)道德教育。在專業(yè)化教育中，應(yīng)將西方社會(huì)工作的理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，不應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)居委會(huì)干部的優(yōu)良工作傳統(tǒng)。如在價(jià)值觀上教育上，要宣揚(yáng)無私奉獻(xiàn)、艱苦奮斗、埋頭苦干、體察民情的工作態(tài)度；在工作方法教育上，要提倡走群眾路線、調(diào)查研究、典型示范的工作方法。

（3）實(shí)行社工終身教育制度。目前社區(qū)專職工作者職能多樣，既要落實(shí)社區(qū)居委會(huì)提出的工作意見，又要協(xié)助政府實(shí)施工作計(jì)劃、辦理具體事務(wù)，還要做好社區(qū)內(nèi)群眾性、社會(huì)性的管理和服務(wù)工作，因此，有必要結(jié)合現(xiàn)行政策和工作內(nèi)容的需要，實(shí)行社工終身教育。以有利于當(dāng)前各項(xiàng)工作的有效開展，同時(shí)，還要有前瞻性，介紹西方社會(huì)工作的基本理論、專業(yè)方法和價(jià)值理念，以利于未來向?qū)I(yè)社會(huì)工作者身份轉(zhuǎn)換。

參考文獻(xiàn)：

1、《社區(qū)工作者辨析》作者：李學(xué)斌（南京理工大學(xué)人文與社會(huì)學(xué)院教授）

2、《建立專業(yè)社工隊(duì)伍 探索綜治新機(jī)制》作者：上海市寶安區(qū)政府

3、《社工職業(yè)化大勢(shì)所趨》作者：廣州日?qǐng)?bào)

4、《澳洲的社工專業(yè)制度》作者：香港社工注冊(cè)局通訊

第三篇：城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

內(nèi) 容 提 要

本報(bào)告分農(nóng)地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用兩個(gè)方面梳理和概括了中國(guó)的土地制度和土地政策，揭示了政府管制農(nóng)地轉(zhuǎn)用、壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、導(dǎo)致土地權(quán)利二元分割的實(shí)質(zhì)和特征，分析和評(píng)價(jià)了現(xiàn)行政策的實(shí)施機(jī)制及其造成的嚴(yán)重后果，通過介紹和評(píng)論當(dāng)前地方和基層進(jìn)行的土地制度和政策創(chuàng)新案例，指出了改革土地制度和土地政策的方向，即在堅(jiān)持兩種土地公有制并存在的前提下，放松政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的壟斷和管制，促進(jìn)和發(fā)展地權(quán)特別是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。進(jìn)而提出了完善土地政策和修改土地法律的一系列可行的建議。

城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

目錄

一、引言

03

二、現(xiàn)行土地政策及其實(shí)施：效果與評(píng)價(jià)

06

三、地方經(jīng)驗(yàn)與政策創(chuàng)新：個(gè)案調(diào)研與分析

四、政策完善和法律修改建議

城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

一、引言

土地問題既是中國(guó)革命的核心問題，也是中國(guó)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問題。中國(guó)改革開放是由農(nóng)村土地制度變革發(fā)端和破題，近二、三十年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在很大程度上又是依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地和建設(shè)用地而支撐的。然而，中國(guó)的土地制度和土地政策存在著根本性的缺陷，正在成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造成社會(huì)不穩(wěn)定的根源，已經(jīng)到了非改不可的地步。只有根本改革現(xiàn)行土地制度和土地政策，才能為中國(guó)的長(zhǎng)治久安和穩(wěn)定發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)農(nóng)地制度改革的方向是，放松政府土地管制，發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易。即，在堅(jiān)持土地的集體所有制和全民所有制的前提下，打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。這是走出目前困境的唯一出路。對(duì)此，有人可能會(huì)提出一些似是而非的觀點(diǎn)加以反對(duì)，在沒有具體討論我們的看法和主張以前，首先需要從理論上給以簡(jiǎn)要的回答。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易會(huì)造成土地過度集中，出現(xiàn)貧富分化。這一點(diǎn)在歷史不曾出現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中更不可能。歷史上的情況趙岡和陳鐘毅在《中國(guó)土地制度史》（2006）中已經(jīng)做了回答。在現(xiàn)實(shí)中，我們?nèi)匀粓?jiān)持土地的集體所有，土地流轉(zhuǎn)和交易的目的正是要變村民的農(nóng)地資產(chǎn)為工商物業(yè)資產(chǎn)，保護(hù)集體和農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民的長(zhǎng)期保障，防止政府和強(qiáng)權(quán)的侵占。2 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 而流轉(zhuǎn)和交易的決策是由土地權(quán)利主體自主決定；同時(shí)政府還可適當(dāng)管理。歷史和現(xiàn)實(shí)證明，只要沒有政府權(quán)力的支持和庇護(hù)，市場(chǎng)權(quán)利主體的談判和價(jià)格機(jī)制的作用，足以遏制強(qiáng)權(quán)的擴(kuò)張和兼并行為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)和交易會(huì)造成土地浪費(fèi)。我國(guó)城市過度擴(kuò)張和土地使用浪費(fèi)的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流轉(zhuǎn)和交易，獲取的代價(jià)太低，而轉(zhuǎn)讓的利益太大，土地稀缺的情況并未從價(jià)格信息中反映出來。市場(chǎng)交易除了形成價(jià)格和配置資源的功能以外，還有一種重要特性，即市場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，就是說，市場(chǎng)中的人數(shù)越多，市場(chǎng)越有效率，平均交易費(fèi)用越低。反過來，這種特性還表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)外部性，即參與市場(chǎng)的人越多，市場(chǎng)中每個(gè)人的交易效用越大，市場(chǎng)作為一個(gè)整體的總交易效用也就越大。這使得城市聚集本身成為一種正反饋過程，由于人多，所以人多。對(duì)之限制的力量，一是地價(jià)上升，二是擁擠。“城市地價(jià)遞減律”是“邊際效用遞減律”的證明和應(yīng)用，價(jià)格機(jī)制會(huì)抑制城市的過度擴(kuò)張和土地的無效使用。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)和交易會(huì)危及糧食安全。從理論上來看，糧食安全是個(gè)偽問題，但在現(xiàn)實(shí)中還需要關(guān)注，這不是因?yàn)橹袊?guó)人多地少，糧食供給不足，而是因?yàn)槲覀冞€沒有一個(gè)完善的防止饑荒的機(jī)制。諾獎(jiǎng)獲得者阿瑪亞蒂?森（1999）對(duì)歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的饑荒和其他危機(jī)做過深入的研究，以大量事實(shí)和嚴(yán)密的邏輯證明，“試圖根據(jù)人均糧食可供量來理解饑荒，會(huì)導(dǎo)致無可救藥的誤解”，饑荒和危機(jī)的發(fā)生，在于“一部分人口突然意外地失去了他們的經(jīng)濟(jì)權(quán)益”，并提出了一種防止饑荒的經(jīng)濟(jì)學(xué)，包括提供合理的價(jià)格激勵(lì)，3 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 以促進(jìn)產(chǎn)出（包括糧食）和收入的增長(zhǎng)；擴(kuò)大就業(yè)，使可能遭受饑荒的人成為防止饑荒的能動(dòng)的主體；發(fā)揮民主的政治激勵(lì)作用以及“防護(hù)性保障”和“透明性保證”功能。發(fā)展土地市場(chǎng)，放開土地流轉(zhuǎn)和交易正是遵循上述原則。不僅如此，由于發(fā)展土地市場(chǎng)和交易會(huì)抑制城市過度擴(kuò)張和土地浪費(fèi)，具有保護(hù)耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激勵(lì)，國(guó)家的基本農(nóng)田保護(hù)政策就可以落實(shí)和實(shí)施。另外，中國(guó)人多地少，必然要進(jìn)口糧食和發(fā)展國(guó)際貿(mào)易。企圖實(shí)現(xiàn)糧食的自給自足不僅是完全錯(cuò)誤的，也是不切實(shí)際的。進(jìn)口糧食，節(jié)約耕地，也應(yīng)成為國(guó)家政策的重要組成部分。在概括了上述觀點(diǎn)的偏頗和錯(cuò)誤以后，以下將進(jìn)入本報(bào)告主體部分的討論，文章的結(jié)構(gòu)安排是：第二部分是對(duì)現(xiàn)行土地政策及其實(shí)施的梳理和評(píng)價(jià)，重在揭示政策實(shí)施結(jié)果與政策目標(biāo)的巨大反差和矛盾沖突；第三部分介紹和討論了幾個(gè)實(shí)際案例，旨在說明基層和地方創(chuàng)新所展示的制度變遷和政策改革方向；第四部分是在政策評(píng)價(jià)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)討論的基礎(chǔ)上，提出了完善政策和修改法律的具體建議。

二、現(xiàn)行土地政策及其實(shí)施：效果與評(píng)價(jià)

（一）土地政策的演變 中國(guó)的土地政策由一系列國(guó)家法律、政府法規(guī)條例和部門規(guī)章組成，形成了一個(gè)繁復(fù)的體系。但其特征卻非常明顯，這就是土地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷和政府管制，農(nóng)村土地和城市土地、農(nóng)耕用地和建設(shè)用地4 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 的嚴(yán)重分割和二元體系。兩類土地隸屬于不同的權(quán)利體系，由不同的機(jī)構(gòu)管轄和不同的規(guī)則規(guī)制。政府作為農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的唯一仲裁者和土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的真正“地主”，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的排他權(quán)力。現(xiàn)行土地政策的實(shí)施過程及其效果和問題，都是在這個(gè)基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的。因此，考察中國(guó)的土地政策，需對(duì)農(nóng)地政策和農(nóng)地非農(nóng)化政策分開討論，并給以綜合評(píng)價(jià)。

1、農(nóng)地政策 農(nóng)地是農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)土地的簡(jiǎn)稱，按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，所謂農(nóng)地，“是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。由于集體所有的農(nóng)地占有絕大的比重，所有的農(nóng)地政策都是針對(duì)集體土地制定的，因而以下的討論均指農(nóng)村集體土地。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地政策有兩個(gè)基本點(diǎn)：一是堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度，二是農(nóng)地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)用途需要履行相應(yīng)的轉(zhuǎn)用手續(xù)。現(xiàn)行農(nóng)地政策經(jīng)歷了一個(gè)演變過程，其集體所有制的產(chǎn)權(quán)形態(tài)自上個(gè)世紀(jì) 50 年代確立以來，基本上沒有變化，但經(jīng)營(yíng)方式卻從改革前的集體經(jīng)營(yíng)變成現(xiàn)在的家庭承包經(jīng)營(yíng)。近20 多年來，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食供求和土地形勢(shì)的變化，土地管理和家庭承包經(jīng)營(yíng)的有關(guān)政策也有很大變化。概括起來主要有以下幾個(gè)方面。――承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。土地承包權(quán)是使用權(quán)，在《土地管理法》5 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 中一直作為債權(quán)對(duì)待。從《土地承包法》開始，土地承包權(quán)從債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化。《物權(quán)法》的公布和實(shí)施，承包權(quán)真正具有了物權(quán)的性質(zhì)。――承包期限不斷延長(zhǎng)。從開始時(shí)數(shù)年延長(zhǎng)到 15 年，后又進(jìn)一步延長(zhǎng)至 30 年。《土地承包法》第 20 條規(guī)定，“耕地的承包期為 30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)”。這有利于穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期，增加對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投入。――對(duì)承、發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)做出了明確規(guī)定，其立法意向是限制發(fā)包方的權(quán)力，保證承包方的權(quán)利。特別是規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方“不得收回承包地”和“不得調(diào)整承包地”，限制了過去發(fā)包方隨意撕毀承包合同，收回承包地，以及三年一小調(diào)，五年一大調(diào)的行為。此外，2005 年發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，使農(nóng)戶的權(quán)利主張可以訴諸于法律。――確立了承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)施程序，啟動(dòng)了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記發(fā)證程序。這是為建立土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施所做的重要工作。――明確了承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。1984 年 1號(hào)文件開始允許土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，2001 年發(fā)布《關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》，提出了依法、有償、自愿的原則，并明確流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶。《土地承包法》第 32 條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，關(guān)于流轉(zhuǎn)的原則，一方面規(guī)定要遵循“平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，另一方面又嚴(yán)格限定 6 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) “不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。從以上的梳理和概括來看，農(nóng)地政策變化的方向基本上正確的，是向著地權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化、權(quán)屬主體個(gè)人化和排他性強(qiáng)化的方向進(jìn)的，主要是加強(qiáng)了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)土地承包權(quán)的落實(shí)和保護(hù)，并使之逐步變成一種可以主張的法定權(quán)利，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村集體和國(guó)家工作人員侵犯土地承包權(quán)而受到的損害能夠得到法律救濟(jì)和補(bǔ)償，但是，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)特別是用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的限制，在一定程度上加強(qiáng)和固化了土地權(quán)利的二元分割。

2、農(nóng)地非農(nóng)化政策 農(nóng)地非農(nóng)化政策是農(nóng)地政策的另一面。從 1982 年發(fā)布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，到1999年實(shí)施《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，再到近幾年出臺(tái)的相關(guān)政策，特別是2004年10月21日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱28號(hào)文）和2006年8月31日頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱31號(hào)文），具體規(guī)定雖有很多變化，但基本精神變化不大：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，而不是農(nóng)地權(quán)屬的主體，二是嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地。特別是最近幾年，面對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的失控局面，中央政府更是三令五申，甚至到了全面實(shí)施嚴(yán)格的計(jì)劃控制的地步。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的政策主要有以下幾點(diǎn)。――對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行指令性計(jì)劃管理。《土地管理法》第三章規(guī)定，編制土地利用總體規(guī)劃，對(duì)土地轉(zhuǎn)用實(shí)現(xiàn)總量控制，把村莊和集7 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 鎮(zhèn)的土地轉(zhuǎn)用納入規(guī)劃管理；實(shí)施《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。28號(hào)文決定對(duì)“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃實(shí)行指令性管理”，31號(hào)文要求實(shí)行土地管理和耕地保護(hù)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。――嚴(yán)格土地轉(zhuǎn)用的行政審批。《土地管理法》第44條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。28 號(hào)文規(guī)定，“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。具體審批權(quán)限規(guī)定是：省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣政府批準(zhǔn)。對(duì)于征收基本農(nóng)田超過35公頃、基本農(nóng)田以外的耕地超過70公頃，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。此外，《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》規(guī)定，未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審未通過的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。甚至 2003 年曾經(jīng)一度凍結(jié)了土地指標(biāo)審批。――農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的政策。《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這就是說，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地必8 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 須經(jīng)過國(guó)家征用，先進(jìn)行土地變性，由集體地權(quán)變?yōu)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)，方能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這一規(guī)定的實(shí)質(zhì)，就是通過土地轉(zhuǎn)用縮小集體地權(quán)，擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)土地的國(guó)有化。在這一條中設(shè)置了例外條款，規(guī)定“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。這一例外條款非常重要，它為村集體實(shí)施農(nóng)地轉(zhuǎn)用開了個(gè)后門。但這不僅不符合《土地管理法》的立法精神，而且與其中的很多條款相抵觸，更重要的是它有悖法理。既然是村集體使用自己的土地，為什么還要“依法批準(zhǔn)”？依什么法？由誰批準(zhǔn)？嚴(yán)格說來，就此而論，《土地管理法》是一部侵權(quán)法。近幾年，由于農(nóng)地過度征用，中央政府在加強(qiáng)行政控制的同時(shí)，開始提出集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，28號(hào)文規(guī)定，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，但 31 號(hào)文又把“以租代征”1視作違法，嚴(yán)加禁止。足見政策本身的矛盾和沖突。――土地征用的補(bǔ)償政策。《土地管理法》第47條規(guī)定，土地征用實(shí)行“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”的政策。這就是說，土地轉(zhuǎn)用的增值收益歸征用者所有，土地所有者不能分享。這是現(xiàn)行土地政策根本缺陷之一。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括

土

地

補(bǔ)

償

費(fèi)、安

置

補(bǔ)據(jù)新華社2007年３月２０日訊，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶指出，地方政府主導(dǎo)、“以租代征”仍是當(dāng)前主要的土地違法形式。“村組集體非法出租土地、變相買賣土地現(xiàn)象增多，有村組集體自己出租，有企業(yè)到村組租賃，也有政府從農(nóng)民那里租地后再出租給企業(yè)”。據(jù)張新寶介紹，去年，全國(guó)共查處村組集體土地違法案件7316件，涉及土地面積9100多公頃，同比分別上升51.1%和119.8%? 9 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6－10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，需安置農(nóng)業(yè)人口等于被征收的耕地?cái)?shù)量除以征收前被征收單位平均每人占用耕地的數(shù)量；每人的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的 15 倍。如果依照以上補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。28號(hào)文提出“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼”。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有；而安置補(bǔ)助費(fèi)則誰安置歸誰。――建設(shè)用地的供給政策。農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的供地方式有劃撥和出讓兩種方式，采取劃撥方式的有，國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。除此而外的建設(shè)用地均采取出讓等有償使用方式。劃撥和出讓本來是供地的方式，但在現(xiàn)行政策中卻成為決定征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。按說，不論土地征用后用于何種用途，其補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是一樣的，應(yīng)當(dāng)是土地未來收益的貼現(xiàn)值。用于基礎(chǔ)設(shè)施的劃撥土地按原用途補(bǔ)償，實(shí)際上是要被征地農(nóng)民承擔(dān)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，而出讓土地也參照劃撥土地按原用途補(bǔ)償，則是10 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 剝奪了農(nóng)地所有者分享土地轉(zhuǎn)用的增值收益。這是現(xiàn)行土地問題日益嚴(yán)重的癥結(jié)之一。――土地有償使用費(fèi)的分配和使用政策。國(guó)家依法實(shí)施土地有償使用制度，建設(shè)單位需交納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用。鑒于土地使用費(fèi)較低造成土地的無效使用，2006 年國(guó)家把土地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高了1倍，同時(shí)把城鎮(zhèn)土地使用稅提高了2倍，并將外資企業(yè)納入城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍。新增建設(shè)用地的有償使用費(fèi) 30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方政府，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。耕地占用稅 50%上繳中央財(cái)政，50%留地方分配。這一政策加劇了中央和地方之間的收入爭(zhēng)奪，是土地行為扭曲的重要原因。從以上的概括和簡(jiǎn)述可以看出，我國(guó)的農(nóng)地非農(nóng)化政策是一種國(guó)家高度壟斷和政府全面管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地需要納入國(guó)家計(jì)劃，并經(jīng)有關(guān)政府部門審批。城鎮(zhèn)建設(shè)使用農(nóng)地由政府劃撥和征用，征用來的土地由政府出讓給建設(shè)單位。劃撥和征用的土地均按農(nóng)地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同層級(jí)政府間分配。可見，同是土地，僅僅由于農(nóng)用和非農(nóng)用的用途不同，其所蘊(yùn)含的權(quán)益完全不同，其運(yùn)作的規(guī)則也完全兩樣。農(nóng)民基本被排在農(nóng)地的非農(nóng)用之外，或者說，對(duì)于農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)使用，村集體和農(nóng)民的決策權(quán)受到很大的限制，其收益權(quán)也無法得到保障。中國(guó)的土地問題就是從這里產(chǎn)生的。

（二）土地政策實(shí)施的制度框架和組織體系 11 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 與土地權(quán)利二元分割相適應(yīng)，中國(guó)土地政策實(shí)施的制度框架和組織體系也是雙重的。其核心就是“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”（《土地管理法》第四條）。可見，這種土地用途管制的對(duì)象并不是國(guó)有土地和建設(shè)用地，而是集體土地和農(nóng)業(yè)用地及其非農(nóng)轉(zhuǎn)用。因此，該制度的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家對(duì)集體土地和農(nóng)業(yè)用地的政府管制和計(jì)劃控制。為了實(shí)施對(duì)集體土地和農(nóng)業(yè)用地的政府管制，我們制定和實(shí)施了兩套不同的土地法律和土地管理規(guī)則。一套是《土地承包法》及其司法解釋，還有國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)部門的有關(guān)文件，如很多年份的一號(hào)文件。這些法律和規(guī)則只適用于集體土地和農(nóng)業(yè)用地，對(duì)國(guó)有土地和建設(shè)用地沒有規(guī)范作用和約束效力。另一套是《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，隨著土地問題的日益尖銳，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部還頒發(fā)了大量紅頭文件，諸如前述《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，國(guó)土資源部的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》和《土地利用計(jì)劃管理辦法》等。這些法律和規(guī)則不涉及農(nóng)地本身的管理和使用，也不涉及已有的國(guó)有土地和建設(shè)用地，只涉及新增的國(guó)有土地和建設(shè)用地，也就是說只對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)具有規(guī)范作用和約束效力。表面上看，我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制的制度框架根源于現(xiàn)行的兩種土地公有制度，即“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即12 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 全民所有制和勞動(dòng)群眾的集體所有制”（《土地管理法》第二條）。其實(shí)，從法理上講，既然同是社會(huì)主義的土地制度，其產(chǎn)權(quán)主體就具有同樣的土地權(quán)利，國(guó)有土地可以用于非農(nóng)建設(shè)，集體土地同樣可用于非農(nóng)建設(shè)；國(guó)有土地可以有償轉(zhuǎn)讓，集體土地也可以有償轉(zhuǎn)讓；國(guó)有土地的使用由其權(quán)利主體國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府做主，集體土地的使用也應(yīng)當(dāng)由其權(quán)利主體村集體及其成員決策。這樣，土地的全民所有制和集體所有制依然保持，而“土地用途管制制度”則失去了合法性基礎(chǔ)。為了加強(qiáng)和實(shí)施分割的土地權(quán)利，我國(guó)土地政策管理的組織機(jī)構(gòu)也是雙重設(shè)置的：農(nóng)地與農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)化和建設(shè)用地分別由不同的政府部門管理。農(nóng)地由農(nóng)業(yè)部及各級(jí)農(nóng)業(yè)廳、局、辦管理，土地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地由國(guó)土資源部及地方國(guó)土廳、局、辦管理，并負(fù)責(zé)耕地保護(hù)。國(guó)土資源部原系 1987 年成立的國(guó)家土地管理局，為加強(qiáng)土地管理，1998年升格為部級(jí)單位。現(xiàn)行土地管理機(jī)構(gòu)框架如下。城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 國(guó)

務(wù)

院 農(nóng)業(yè)用地 土地轉(zhuǎn)化和建設(shè)用地 農(nóng)業(yè)部 國(guó)土資源部省農(nóng)業(yè)廳 省國(guó)土廳 縣農(nóng)業(yè)局 縣國(guó)土局 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土辦村委會(huì)

從上圖可以看出，農(nóng)地管理系統(tǒng)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地管理系統(tǒng)是嚴(yán)格分離的，農(nóng)地管理系統(tǒng)嚴(yán)格限定于農(nóng)地的承包和使用，而國(guó)土資源管理系統(tǒng)，只負(fù)責(zé)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地的管理，不介入農(nóng)地承包和使用活動(dòng)，但卻負(fù)有從總量上保護(hù)農(nóng)地和耕地以及管理宅基地的任務(wù)。可見，同樣的土地僅僅由于用途不同，就承受著不同部門的不同管理方式和管理強(qiáng)度。這是二元分割的土地政策得以實(shí)施和執(zhí)行，并不斷強(qiáng)化和再生的組織保證。此外，在土地管理上，不同部門也存在著機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉。農(nóng)地管理有農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部?jī)蓚€(gè)部門，城市建設(shè)用地和農(nóng)民建房用地管理，也有國(guó)土部和建設(shè)部?jī)蓚€(gè)部門。地方的情況也與此類似。不論是兩個(gè)部門分管，還是兩套機(jī)構(gòu)共管，在現(xiàn)行體制下都為部門間爭(zhēng)權(quán)奪利創(chuàng)造了條件。城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

（三）土地政策的實(shí)施效果 中國(guó)現(xiàn)行二元分割的土地政策，有其歷史的緣由和演化過程，有其必然性。改革開放前，在傳統(tǒng)的國(guó)家單獨(dú)實(shí)施的工業(yè)化過程中，曾經(jīng)起過重要的保證作用，在近幾年快速的城市化進(jìn)程中，也有某些積極作用，不能一概否定。但是，即使不管現(xiàn)行政策的一般缺陷，比如，重一般原則，輕具體細(xì)則，下位法大于上位法，政策條文模棱兩可，含糊不清等，二元分割的土地政策本身實(shí)際上是一種相互矛盾的政策。由此而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系和利益矛盾錯(cuò)縱復(fù)雜，有國(guó)家和集體的矛盾，政府和農(nóng)民的矛盾，集體和農(nóng)戶的矛盾，中央和地方的矛盾，部門和部門的矛盾，地方和地方的矛盾等。這種政策違背了激勵(lì)約束相容的基本原則，扭曲了各個(gè)地權(quán)主體和利益相關(guān)者的土地行為，造成了激烈的利益爭(zhēng)奪和尖銳的社會(huì)沖突，不僅導(dǎo)致了土地資源的巨大浪費(fèi)，而且有可能引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)。

1、農(nóng)民土地權(quán)利的侵害和保護(hù) 現(xiàn)行土地政策的實(shí)施，嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。這種侵害是廣泛的，多方面的。首先，農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民唯一的和基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，受到《憲法》和《土地承包法》的保護(hù)。有了土地承包權(quán)，農(nóng)民才能將自己的勞動(dòng)與土地等生產(chǎn)資料相結(jié)合，進(jìn)行勞動(dòng)生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)自己的勞動(dòng)權(quán)利，并取得經(jīng)濟(jì)收入，以養(yǎng)家糊口，維持生計(jì)。按照現(xiàn)行土地政策進(jìn)行征地，主要不是公益用途，而是商業(yè)目的，不僅沒有合法性基礎(chǔ)，而且15 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 是政府權(quán)力的濫用，其結(jié)果首先剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)，使農(nóng)民既失地又失業(yè)，變成一無所有、無依無靠的游民。據(jù)估計(jì)，到目前為止，失地農(nóng)民有四、五千萬，既失地又失業(yè)的占相當(dāng)大的一個(gè)比例。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行政策征地，通常是不與農(nóng)民協(xié)商的，更不允許爭(zhēng)議的。要知道，征地者既有《土地管理法》為據(jù)，又依仗政府強(qiáng)權(quán)，因而，在征地問題上，農(nóng)民是既無力，也無法，個(gè)人產(chǎn)權(quán)對(duì)抗不了地方政權(quán)。從權(quán)利人無以表達(dá)和主張自己的權(quán)利的意義上來說，征地?zé)o異于剝奪，《土地管理法》實(shí)質(zhì)上是土地剝奪法，不僅大于《土地承包法》和《憲法》，而且與后者是相矛盾的。剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)，把農(nóng)民從世世代代為生的土地上趕了出來，對(duì)農(nóng)民的影響是嚴(yán)重的和多方面的。這種影響不僅是失去了生活的來源和依靠，沒有了生活保障，而且剝奪了參與權(quán)，阻斷了其參與社會(huì)生活的機(jī)會(huì)和可能，把農(nóng)民拋在了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程之外，其身心都會(huì)受到很大傷害。其次，《土地管理法》明文規(guī)定，征用農(nóng)地要給農(nóng)民以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生活安置；法律不僅規(guī)定了按照土地原用途補(bǔ)償安置的原則，而且規(guī)定了補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)和限額。據(jù)此，不能把征地看成是剝奪。這話有一定道理。但有一點(diǎn)需要指出，補(bǔ)償安置原則、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量是政府規(guī)定的，而不是權(quán)利人平等談判和自由交易的結(jié)果。因此，這一過程也不能看成是權(quán)利主體自由意志的表達(dá)，而是強(qiáng)制服從。不僅如此，顧名思義，“補(bǔ)償”是損失的對(duì)價(jià)，并未考慮失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題。這里的關(guān)鍵在于，按照土地原用途補(bǔ)償安置，補(bǔ)償是嚴(yán)重不足16 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 的。因?yàn)橥恋刈冃赞D(zhuǎn)用以后會(huì)有很大的升值收益，按照現(xiàn)行土地政策，這部分升值收益全部被征地者和用地者拿走，農(nóng)地所有者是得不到的。這中間的差距是巨大的。即使按征地前三年平均年產(chǎn)值 30 倍的最高限額計(jì)算，一般農(nóng)地每畝地也不過兩、三萬元。據(jù)上海市社科院提供的數(shù)據(jù)，長(zhǎng)三角農(nóng)地征用價(jià)格為37.5萬～45萬元／公頃，農(nóng)地出讓價(jià)格為 210 萬～525 萬元／公頃（一級(jí)市場(chǎng)），農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格為1125萬～2250萬元／公頃（二、三級(jí)市場(chǎng)）。由此可見，農(nóng)村集體及農(nóng)民得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1／10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大概是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的 1／5。也就是說，征地補(bǔ)償費(fèi)只相當(dāng)于土地升值收益的 1/50。按照土地學(xué)會(huì)專家的計(jì)算，每年全國(guó)被征地農(nóng)民相當(dāng)于放棄的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)至少有30萬億之巨2。再次，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)給集體經(jīng)濟(jì)組織，安置費(fèi)給安置主體，只有地上附著物和青苗費(fèi)給農(nóng)民個(gè)人。在現(xiàn)行制度安排下，集體經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)人既是集體地權(quán)的人格化的代表，又是國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的代理人，他們掌控著巨大的權(quán)力，往往不與農(nóng)民商議，背地里與征地者合謀，再加上貪污、私分、挪用、無效投資和其他浪費(fèi)，農(nóng)民實(shí)際拿到的征地補(bǔ)償安置費(fèi)就更少了。盡管農(nóng)民依據(jù)《土地承包法》可以通過法律手段主張自己的權(quán)利，但最高法院的司法解釋明確規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。有鑒于此，國(guó)務(wù)院發(fā)文規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)基本上要全部給失地農(nóng)民。但在政策操作和實(shí)踐中，事情遠(yuǎn)

不

是

這

2見《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2006年6月22日。17 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 個(gè)樣子。由于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益受到很大的侵害，再加上，改革開放以來的社會(huì)進(jìn)步，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)開始覺醒。因此，農(nóng)民行動(dòng)起來，主張、爭(zhēng)取和保護(hù)自己的土地權(quán)利。由于法律救濟(jì)不可獲得，農(nóng)民大規(guī)模上訪。在全部農(nóng)民上訪事件中，因征地補(bǔ)償上訪居第一位。由于上訪制度不是一種有效的制度安排，就征地事件進(jìn)行上訪，無異于請(qǐng)求侵害者開恩，由于官官相護(hù)，層層壓制，威逼利誘，阻攔劫持，能夠解決的九牛一毛，除非由國(guó)務(wù)院和總理直接出面。浙江省龍泉市征地事件行政復(fù)議案在媒體和律師參與下的成功3，就是最好的證明。由于通過上訪解決問題的概率非常小，集體維權(quán)就成為一種重要的維權(quán)方式，于是暴發(fā)了大量群體事件。據(jù)前年的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補(bǔ)償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。這就嚴(yán)重地危害了安定團(tuán)結(jié)，阻礙和破壞了和諧社會(huì)的建設(shè)。

2、中央和地方的土地目標(biāo)矛盾和利益博弈 圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益爭(zhēng)奪。這是現(xiàn)行土地政策的必然結(jié)果。中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，其順序如下：第一是保護(hù)耕地，保證糧食安全；第二是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定；第三是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)目標(biāo)既有一致之處，也見“浙江農(nóng)民告贏省政府”，《中國(guó)網(wǎng)》2007年7月11日。18 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 存在著矛盾的地方。比如，糧食安全是國(guó)家目標(biāo)，既非地方政府目標(biāo)，亦非農(nóng)民個(gè)人目標(biāo)，保護(hù)耕地在一定意義上等于只能讓農(nóng)民務(wù)農(nóng)，與其參與工業(yè)化和城市化的利益相悖；再如，保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也會(huì)發(fā)生矛盾，為了保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央政府往往對(duì)擴(kuò)大耕地占用睜一只眼閉一只眼，也會(huì)削弱甚至犧牲其他目標(biāo)。地方政府的目標(biāo)是雙重的，第一是增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，第二是財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)，增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個(gè)目標(biāo)又是高度一致的。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能增加財(cái)政收入。因此，就土地政策目標(biāo)的取向而論，中央政府和地方政府是矛盾的和沖突的。不僅如此，如果不考慮目標(biāo)本身的正當(dāng)性和合理性，而從其有效性和可實(shí)現(xiàn)性來看，地方目標(biāo)優(yōu)于中央目標(biāo)。從實(shí)現(xiàn)土地政策目標(biāo)的手段來看，中央政府又不及地方政府。中央政府的政策手段主要是加強(qiáng)行政控制和計(jì)劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查等。由于這些手段要依靠地方實(shí)施和配合，因此，除了計(jì)劃本身的合理性以外，其有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方，取決于中央目標(biāo)和地方目標(biāo)的一致性，取決于中央的控制能力和地方的忠誠(chéng)度。如果說在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，以上三個(gè)條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的，那么，在目前的分權(quán)化和市場(chǎng)化的條件下，上述三個(gè)條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。人常說，縣官不如現(xiàn)管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負(fù)責(zé)19 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方政府和官員可以采取多種辦法規(guī)避中央的行政控制和計(jì)劃限制，使政策實(shí)施結(jié)果向自己一方傾斜。諸如，移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)未批先用；謊報(bào)軍情，隱瞞信息，用說未用，多用少報(bào)，此用說成他用，此處用說成彼處用。更何況，中央政府要面對(duì)全國(guó)30個(gè)省市區(qū)、70個(gè)大中城市，600多個(gè)市、2000 多個(gè)縣、幾萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，在土地政策的博弈中，中央政府斗不過地方政府，其土地政策目標(biāo)往往落空，而地方政府的土地政策目標(biāo)通常都能實(shí)現(xiàn)，除非倒霉碰在槍口上。這就使得中央的監(jiān)管和控制成為一種偶然事件。在現(xiàn)行土地政策實(shí)施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，而中央的威脅又往往不可置信，因而造成的另一個(gè)嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過了計(jì)劃控制的規(guī)模和實(shí)際需要的規(guī)模。據(jù)調(diào)查，一些省份五年用完了10年的計(jì)劃指標(biāo)，有的省份2000年就用完了2010年的指標(biāo)。從1997－2010年，中央給東部某省農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)100萬畝，而2000－2004年該省每年平均使用建設(shè)用地50萬畝，最高達(dá)70萬畝。西部某省會(huì)城市的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地指標(biāo)是13.5萬畝，到2003年已經(jīng)用去了17.13萬畝。與此相伴而生的是開發(fā)區(qū)遍地開花。到 2005 年止，全國(guó)共有各類開發(fā)區(qū) 6866 個(gè)，規(guī)劃占地 3.86 萬平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的1.1%，超過了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地 3.15 萬平方公里的總面積。經(jīng)過整頓，國(guó)家和省級(jí)開發(fā)區(qū)還有1568個(gè)，規(guī)劃面積1.02平方公里。在現(xiàn)有的土地政策實(shí)施中，地方政府其所以千方百計(jì)與中央博20 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 弈，不僅在于這樣做可以增加建設(shè)用地供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高和擴(kuò)大官員政績(jī)，而且對(duì)增加地方財(cái)政收入有著多重重要作用。政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，從 1998－2003 年，浙江有 35%建設(shè)用地采取了這種方式，陜西則占到 50%。二是“協(xié)議”出讓，兩省同期均占45%。三是通過市場(chǎng)和半市場(chǎng)機(jī)制拍賣，浙江省同期占20%，陜西省僅占5%。對(duì)增加地方利益和收入的作用也表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價(jià)、零地價(jià)招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長(zhǎng)和增加地方稅收。據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局對(duì)全省國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)的調(diào)查，全省土地開發(fā)成本9.88萬元/畝，有些達(dá)20萬元/畝，而工業(yè)用地平均出讓價(jià)格8.83萬元/畝，有1/4園區(qū)土地平均出讓價(jià)格不及開發(fā)成本的一半。二是可以用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境；三可以壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，控制二級(jí)市場(chǎng)，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。通過拍賣方式供地比例雖然不高，但收益卻相當(dāng)可觀。2000－2003年，全國(guó)土地出讓金收入9100億元，2005年一年就達(dá)5500億元，不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60%。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37%。如果以1999年為基數(shù)，2003年西安市長(zhǎng)安區(qū)的建筑稅收和房地產(chǎn)業(yè)稅收分別增長(zhǎng)了5倍和19倍。由于把農(nóng)民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來增加財(cái)政收入的方式。據(jù)估計(jì)，從 1987－2002年，各級(jí)財(cái)政從農(nóng)民手中獲得的土地凈收益在14200億元以上。這樣21 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 一來，它的另一個(gè)嚴(yán)重后果就是造成了大量的尋租機(jī)會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。不僅如此，由于土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，土地成為撬動(dòng)銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，財(cái)政投入僅占 10%，土地出讓金約占 30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)更高，2000年以來，陜西省咸陽市已經(jīng)完工和正在施工的15個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際投資9.53億元，銀行貸款占76.7%。這些貸款都是政府的土地儲(chǔ)備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會(huì)以土地作抵押或者以政府財(cái)政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款。這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。然而，對(duì)此卻缺乏必要的警惕。

3、耕地保護(hù)和城市化用地的沖突 中國(guó)人多地少，保護(hù)耕地是一項(xiàng)基本國(guó)策；中國(guó)正處在快速城市化的過程中，城市的擴(kuò)展是一個(gè)必然現(xiàn)象，城市用地的增加也不可避免。但是，現(xiàn)行土地政策的實(shí)施不僅進(jìn)一步加劇耕地保護(hù)和城市化用地的沖突，而且造成了土地?zé)o效使用和巨大浪費(fèi)。從前面的討論可以看，現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府加強(qiáng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴(kuò)張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。從成本收益來看，在這個(gè)過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損22 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民的弱勢(shì)、無權(quán)和利益受侵占地位和處境，中央政府無法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府，集體和農(nóng)民也無力對(duì)抗政府的侵占行為，因而在中央和地方的土地博弈中，保護(hù)耕地的目標(biāo)落空，城市化也被扭曲。這是現(xiàn)行政策的必然結(jié)果。一方面是耕地被大量侵占，加速減少和流失。從1996－2002年，農(nóng)田以每年 1027.5 萬畝的速度在減少和流失，近幾年中央采取了一系列嚴(yán)厲的控制措施，流失的速度不僅沒有減緩，反而加速。全國(guó)耕地的保有量從1996年的19.51億畝，減少到2006年的18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降到1.39畝，相當(dāng)于世界平均水平的40%。另一方面是城市的過度擴(kuò)張。由于建設(shè)用地的獲得成本很低，激勵(lì)了用地單位的多占和超占行為，由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的低成本和高收益，導(dǎo)致城市建城區(qū)超常擴(kuò)張。從 1998－2005 年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，擴(kuò)大了一半以上，年平均以6.18%的速度擴(kuò)張。各個(gè)地方都通過縣改市、縣改區(qū)、建新城、建新區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的辦法，擴(kuò)大城市規(guī)模，一些縣級(jí)市的城區(qū)面積也以每年5、6平方公里的速度向外擴(kuò)展。據(jù)664個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，2005年城鎮(zhèn)居民人均用地面積已達(dá)133平方米。比國(guó)家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出 33平方米。要知道，美國(guó)人均土地面積是我國(guó)的10倍，而其城市居民人均占地面積112平方米，歐洲一些國(guó)家城市人均占地面積只有 82.4平方米，而他們的城市化水平比我們高得多。城市的外延發(fā)展和過度擴(kuò)張使得我國(guó)城市土地的利用效率非常低23 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 下，土地浪費(fèi)驚人。我國(guó)城市的容積率只有 0.33，而國(guó)外的一些城市則達(dá)到和超過了2.0。據(jù)400個(gè)城市調(diào)查，城市建城區(qū)閑置土地占建成區(qū)面積的1/4。我國(guó)城市到處都是超大型的廣場(chǎng)、綠地、寬廣的馬路，甚至一些縣城也要四車道、六車道。至于政府的辦公大樓也是各個(gè)城市中最豪華、最漂亮的，鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府占地250多畝、投資數(shù)千萬元修建的白宮式辦公樓只是一個(gè)樣板，很多縣政府的辦公區(qū)都是一個(gè)非常美麗的景觀。

4、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的兩種方式和變遷方向 現(xiàn)有的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和增加建設(shè)用地的實(shí)施方式有兩種，其性質(zhì)不同，效果相反，需要分開討論。最主要的一種方式是政府征用農(nóng)地然后轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)，其法律依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的前半段。這種方式主要由地方政府主導(dǎo)，政府借助權(quán)力通過征地成為真正的“地主”，又通過對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷而直接占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益。這是地方實(shí)施土地政策的主要方式，也是問題最多、矛盾最大、沖突最尖銳的一種方式。上述嚴(yán)重后果都是由此而造成的。通過這種方式實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化仍然是傳統(tǒng)的國(guó)家工業(yè)化，借此推進(jìn)的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農(nóng)民和農(nóng)村的城市化。這是城市化和工業(yè)化的扭曲。與地方政府壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)用的征地和供地方式不同，另一種方式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，自主進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)24 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 用，直接參與工業(yè)化和城市化過程。這種方式的依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的例外條款。這一方式其所以能夠?qū)嵤环矫媸敲鎸?duì)巨大的商機(jī)和創(chuàng)新激勵(lì)，農(nóng)民和集體對(duì)這一條款按照自己的理解加以解釋和運(yùn)用，另一方面是地方政府的默認(rèn)、允許、支持和鼓勵(lì)。雖然這一方式中有合法和非法兩種，一時(shí)還很難分清。但它卻代表著農(nóng)地制度和政策變遷的方向。本報(bào)告第二部分提供的正是這方面的一些案例。從今后土地政策的演變方向來看，由于地方政府征地的方式造成了嚴(yán)重的后果，中央政府加強(qiáng)了對(duì)土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計(jì)劃管理。其結(jié)果只能進(jìn)一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)，由于管制而擴(kuò)大管制，即土地管制－擴(kuò)大征地－加強(qiáng)管制－更多地征地。在這種惡性循環(huán)中，地方政府一方面合法爭(zhēng)取，另一方面非法行政，嚴(yán)控土地轉(zhuǎn)用使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。自《土地管理法》實(shí)施以來，從 1999－2004 年，全國(guó)共發(fā)生土地違法行為100多萬件，涉及土地面積500多萬畝，比2004年全國(guó)新增建設(shè)用地總量402萬畝多近100萬畝。近兩年土地違法仍大量發(fā)生，2006年上半年共發(fā)生2.5萬多起，涉及土地面積25萬畝，今年上半年分別為24245起和22萬畝。在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開發(fā)商三方合謀，無風(fēng)險(xiǎn)套利。可見，加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)用的政府管制和計(jì)劃控制根本無法解決中國(guó)的土地問題，只能在錯(cuò)誤的道路上越陷越深。好在，土地問題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開始反思現(xiàn)行25 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 政策，并出現(xiàn)了一些新的跡象，國(guó)務(wù)院 28 號(hào)文提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，廣東省率先出臺(tái)了促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)，再加上全國(guó)各地的大量制度創(chuàng)新，我們有可能走出一條新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化道路

三、地方經(jīng)驗(yàn)與政策創(chuàng)新：個(gè)案調(diào)研與分析

（一）概述 改革開放打破了傳統(tǒng)單一國(guó)家工業(yè)化模式，中國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)快速城市化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的過程，盈得了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。從 1978－2005 年，城市化率從 18%提高到 43%，鄉(xiāng)村人口從 82%降為 43%；第一產(chǎn)業(yè)增加值比重從27.9%下降到12.6%，而GDP增長(zhǎng)卻保持了年平均9%以上的速度。中國(guó)正在由傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)走向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)。土地和勞動(dòng)力是農(nóng)村人口的兩大初始稟賦。在中國(guó)農(nóng)村和中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，7億農(nóng)村人口和廣大基層組織充分利用現(xiàn)有的環(huán)境條件，積極參與，創(chuàng)造了多種多樣的組織和方式，一方面化解了這一進(jìn)程中遇到的制度障礙和技術(shù)困難，另一方面，參與了工業(yè)化的過程和分享了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，更重要的是為中國(guó)農(nóng)村的未來發(fā)展和變遷指明了方向。歸納起來，參與的方式有四種：第一種是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城加入產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，我們稱之為“勞力遷徙型”參與。第二種是農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展工業(yè)和旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，我們稱之為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”參與。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴(kuò)展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不26 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 斷地融入城鎮(zhèn)，我們稱之為“城鎮(zhèn)輻射型”參與。第四種是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，通過合作發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，借以加入國(guó)內(nèi)外專業(yè)化分工（市場(chǎng)）體系，我們稱之為“鄉(xiāng)村自主型”參與。如果以90 年代前半期為界分為兩個(gè)階段，那么，前兩種是第一階段的參與方式，目前仍在繼續(xù)，后兩種是后一階段的創(chuàng)造，正在很多地方實(shí)施。農(nóng)民所走的每一條道路都會(huì)遇到一些新問題，并對(duì)公共治理提出了新的要求。在“勞力遷徙型”中，農(nóng)民是以自身的勞動(dòng)力要素分散參與市場(chǎng)過程。到目前為止，全國(guó)已經(jīng)有1億多農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，估計(jì)還有2億人將在未來20年中陸續(xù)轉(zhuǎn)移。但是，進(jìn)城務(wù)工者的權(quán)益維護(hù)成為一個(gè)尖銳的社會(huì)問題。比如，大規(guī)模地人口流動(dòng)和小規(guī)模的人口遷移問題，社會(huì)保障問題，欠薪欠保問題，留守兒童問題，攜帶子女的入學(xué)、就業(yè)和醫(yī)療問題等。在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”中，土地轉(zhuǎn)用一般不會(huì)遇到什么阻礙，能否成功取于產(chǎn)業(yè)的選擇和技術(shù)水平的提升，如果具有獨(dú)特的自然和人文景觀等旅游資源，或者產(chǎn)品有市場(chǎng)，技術(shù)能夠提升，不會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的污染，產(chǎn)業(yè)能夠發(fā)展，農(nóng)民能夠就業(yè)和增加收入，否則，也會(huì)陷入困難境地。近幾年因市場(chǎng)變化，特別是污染治理而關(guān)閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不在少數(shù)。鑒于本報(bào)告的主題是有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)問題，這兩種方式不予涉及。以下案例僅涉及“城鎮(zhèn)輻射型”和“鄉(xiāng)村自主型”兩種方式下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題。在“城鎮(zhèn)輻射型”中，農(nóng)民巧妙地運(yùn)用了法定權(quán)利以及現(xiàn)行法律政策的矛盾和空隙，參與了土地要素的市場(chǎng)交易，把土地產(chǎn)權(quán)變成他們的永久物業(yè)，從而使農(nóng)村融入城鎮(zhèn)，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)27 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 用地，農(nóng)民變?yōu)槭忻窈蜏?zhǔn)市民，告別了原有的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造著新的生活方式。在“鄉(xiāng)村自主型”中，那些看上去遠(yuǎn)離都市大工業(yè)的鄉(xiāng)村居民，勿須背井離鄉(xiāng)，也不必拋棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就能加入工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程。宏觀地看，城市化并不意味著所有農(nóng)村居民都要進(jìn)入城市，一邊是都市大工業(yè)，另一邊是農(nóng)場(chǎng)大農(nóng)業(yè)。工業(yè)化并不排斥小塊土地和分散農(nóng)業(yè)，只要改造傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，就能夠有效地規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，解決農(nóng)村公共物品的供給問題。這些都需要合適的組織和制度探索，其中農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)始終是探索的核心。

（二）廣東南海以土地為中心的農(nóng)村工業(yè)化模式 南海市地處珠江三角洲腹地，東接廣州，環(huán)抱佛山，是一個(gè)縣級(jí)市。從20世紀(jì)90年代初開始，南海陸續(xù)在全市農(nóng)村范圍內(nèi)推行了以土地為中心的股份合作制，大大地促進(jìn)南海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值338.7億元，比建社之初的1992年增長(zhǎng)3.4倍，年均遞增23%；全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入超億元的行政村有163個(gè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)純收入超千萬的行政村有82個(gè)，分別占全市行政村總數(shù)的66%和32.8%；全市農(nóng)民人均純收入6764元，比1992年增長(zhǎng)1.7倍，年均遞增13%，南海市的經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力居全國(guó)縣（市）前列。所謂以土地為中心的農(nóng)村工業(yè)化，就是在大量外資和外地企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府除通過國(guó)家征地參與工業(yè)化和城市化外，認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，28 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 對(duì)土地統(tǒng)一規(guī)劃，然后以土地或廠房出租給企業(yè)使用，從而，創(chuàng)造了以集體土地啟動(dòng)工業(yè)化的模式。一方面使集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分享農(nóng)地非農(nóng)化的土地級(jí)差增值收益。2004年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝, 其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬畝，幾乎占了一半。此外，南海 1992 年撤縣建市前, 許多農(nóng)村集體將宅基地、村邊地和部分果園改為非農(nóng)用地，只要不占農(nóng)田，大部分沒有報(bào)批。農(nóng)民不愿講, 集體也不愿報(bào)。以平洲區(qū)為例, 該區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國(guó)土局統(tǒng)計(jì)數(shù)為2000畝, 而實(shí)際保有量達(dá)8000畝。其他19個(gè)區(qū)鎮(zhèn), 情況類似。同時(shí)，地方政府在國(guó)有征地過程中, 每征一畝地都要留給農(nóng)民10-15%的土地面積。另一方面降低了工業(yè)化的門檻，在南海，辦國(guó)有工業(yè)征地，農(nóng)田為13萬元／畝，綜合用地22萬元／畝，房地產(chǎn)達(dá)25萬元／畝。按一個(gè)企業(yè)的平均占地規(guī)模200畝計(jì)算，需要支付的土地使用費(fèi)高達(dá)900萬元。而采用租地方式，崗地每畝0.8元／月，農(nóng)地1.5元／月，路邊地是２.5 元／月。正是這種靈活的土地使用方式，促使大量企業(yè)在南海落戶、生根, 形成我國(guó)珠三角著名工業(yè)帶。以土地為中心推進(jìn)工業(yè)化，首先需要改變現(xiàn)存農(nóng)地農(nóng)用的農(nóng)地制度。90 年代初, 南海少數(shù)幾個(gè)村開始嘗試通過土地股份制的方式推行新的農(nóng)地制度安排。1993年，在市委、市政府的總結(jié)和推動(dòng)下, 土地股份制遍及全市農(nóng)村。其基本的做法有兩條。一是進(jìn)行“三區(qū)”規(guī)劃, 按功能把土地劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，以利于保護(hù)農(nóng)田和實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃，使土地資源重新得到有效的利用。二是將集體財(cái)產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)資本化，折價(jià)入股，制定股權(quán)設(shè)置、29 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 股紅分配和股權(quán)管理章程，一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)按章辦理，農(nóng)民稱之為“村憲法”。通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，集體只經(jīng)營(yíng)土地，不經(jīng)營(yíng)企業(yè)，既保障了集體土地級(jí)差收益的增值，又避免了因集體辦企業(yè)所導(dǎo)致的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度模糊和社區(qū)集體資產(chǎn)流失。與此同時(shí)，農(nóng)民將土地承包權(quán)變成可以永久享受的股票分紅權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)和收益權(quán)的分離，既保障了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又加速了農(nóng)民“洗腳上田”和向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2002年非農(nóng)化程度已經(jīng)達(dá)到92%。南海的土地制度創(chuàng)新集中到一點(diǎn)，就是用集體土地股份制替代原來的農(nóng)戶家庭承包制。具體辦法是將集體財(cái)產(chǎn)及土地折價(jià)入股，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(qū)（現(xiàn)行政村）或經(jīng)濟(jì)社（現(xiàn)村民小組）實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營(yíng)，配股對(duì)象以社區(qū)戶口為準(zhǔn)確定，并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股等多種股份，以計(jì)算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅。這樣，就通過股權(quán)證交換了農(nóng)民手上的承包權(quán)證，實(shí)現(xiàn)了土地的股份合作和集體經(jīng)營(yíng)。南海土地股份制的成功，其關(guān)鍵在于，在置換農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶的收益權(quán)，又保證了農(nóng)民的成員權(quán)。比較變革前后兩種產(chǎn)權(quán)的權(quán)益性質(zhì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，其最大差別表現(xiàn)在土地的使用上，當(dāng)農(nóng)戶通過承包權(quán)來獲取收益時(shí)，他是承包土地的直接使用者和處置者；變?yōu)楣蓹?quán)以后，農(nóng)民把土地使用權(quán)讓渡給了集體經(jīng)濟(jì)組織。后者不僅承認(rèn)土地農(nóng)用時(shí)農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，而且認(rèn)可了農(nóng)民作為股權(quán)持有者也有權(quán)享有土地非農(nóng)使用的級(jí)差增值收益。同時(shí)，股權(quán)的分配是終身的，可以繼承，也延伸了農(nóng)地承包制下農(nóng)民對(duì)承包土地長(zhǎng)期而30 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 有保障的土地權(quán)利。南海進(jìn)行的土地制度創(chuàng)新既沒有脫離集體所有制的基本框架和制度內(nèi)涵，又保障了土地非農(nóng)化后集體組織成員對(duì)土地增值收益的分紅權(quán)。問題在于，新制度強(qiáng)化了社區(qū)農(nóng)民對(duì)土地成員權(quán)的觀念，形成了股權(quán)的社區(qū)化傾向：一是它的封閉性。從集體資產(chǎn)作價(jià)評(píng)估到確認(rèn)股東資格，從股權(quán)設(shè)置到股份分配，從存量配股到增量擴(kuò)股，從股權(quán)管理到股紅分配，從股份合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理到收益分配，都嚴(yán)格限制在社區(qū)范圍之內(nèi)，社區(qū)之外的個(gè)人和法人資本不能進(jìn)入，社區(qū)之內(nèi)的股權(quán)不能流出。二是它的福利性。土地股份合作后，由于大都實(shí)行股權(quán)無償配給，一方面使農(nóng)民只關(guān)心股份分紅的數(shù)量，形成剛性增長(zhǎng)的慣性，只想行使參與分紅的權(quán)力，不愿付出應(yīng)盡的義務(wù)，只有追求收益的要求，沒有任何的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。這就違背了股權(quán)的基本屬性，為進(jìn)一步推進(jìn)股權(quán)的資本化、社會(huì)化流轉(zhuǎn)帶來極為不利的影響。

（三）山東德州開發(fā)區(qū)的物業(yè)補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)置換模式4德州開發(fā)區(qū)1992年設(shè)立，1998年進(jìn)入成長(zhǎng)期，大量企業(yè)開始入駐，開發(fā)面積從啟動(dòng)時(shí)的1平方公里擴(kuò)大到23平方公里。到2006年，共征地1.9萬畝，占農(nóng)地面積的67%，人均耕地面積只剩下0.56畝。人均耕地不足0.3畝的失地農(nóng)民8644人，人均耕地不足1畝的半失地農(nóng)民5616人，合計(jì)占農(nóng)民總數(shù)的84%。在開發(fā)建設(shè)的過程中，德州開發(fā)區(qū)采取了貨幣補(bǔ)償和留地

補(bǔ)

償

相德州案例資料由綜合開發(fā)研究院劉憲法教授提供，其評(píng)論為筆者實(shí)地考察所得。31 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 結(jié)合的物業(yè)補(bǔ)償方式。貨幣補(bǔ)償為 3 萬元/畝，相當(dāng)于當(dāng)?shù)啬昶骄慨€價(jià)值的 30 倍，達(dá)到了《土地管理法》規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。與其他地區(qū)不同，德州開發(fā)區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)全部支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，沒有分配給個(gè)人和農(nóng)戶。與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)還采取了留地補(bǔ)償?shù)姆绞剑⒘舻匮a(bǔ)償與貨幣補(bǔ)償巧妙結(jié)合在一起，創(chuàng)造了物業(yè)補(bǔ)償?shù)姆绞健^(qū)內(nèi)20個(gè)村鎮(zhèn)共留地2440畝。然后按照“征十返一”計(jì)算貨幣補(bǔ)償，即，征十畝土地只能得到九畝地的補(bǔ)償款。這部分補(bǔ)償款只能用在所預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)上，建設(shè)工業(yè)廠房、商業(yè)街鋪和市場(chǎng)設(shè)施。留用土地暫不進(jìn)行土地變性，讓村集體先建物業(yè)，然后再辦轉(zhuǎn)地手續(xù)。這就大大降低了村集體物業(yè)的開發(fā)成本。等到集體物業(yè)建成并取得收入后，再通過補(bǔ)交各種稅費(fèi)變性為國(guó)有土地，使村集體取得了國(guó)有土地使用權(quán)，從而變成擁有完全產(chǎn)權(quán)的“活資產(chǎn)”。土地變性后，一方面可以作為抵押品從銀行獲得貸款，以補(bǔ)充物業(yè)開發(fā)資金的不足，另一方面便于資產(chǎn)流通，有利于穩(wěn)定村民預(yù)期。對(duì)于留用的集體建設(shè)用地，德州沒有像廣東和浙江等地那樣讓村集體自行開發(fā)建設(shè)，而是將其納入開發(fā)區(qū)整體規(guī)劃，由開發(fā)區(qū)專職招商機(jī)構(gòu)統(tǒng)一招商，統(tǒng)一安排，由村集體按照租用方的規(guī)劃和設(shè)計(jì)要求建設(shè)。現(xiàn)在，已有8家企業(yè)通過招商局的引薦推介，租用村集體的工業(yè)廠房落戶開發(fā)區(qū)。這樣，集體建設(shè)的工業(yè)園和工業(yè)廠房與國(guó)家建設(shè)的完全一樣。在實(shí)施貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，德州開發(fā)區(qū)又把征地補(bǔ)償與32 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 舊村改造恰當(dāng)結(jié)合起來。對(duì)舊村改造中征收的集體所有的宅基地，按一定比例返還經(jīng)營(yíng)性商品房進(jìn)行補(bǔ)償。這些經(jīng)營(yíng)性用房由負(fù)責(zé)舊村改造的政策性開建公司建設(shè)，并由政府協(xié)調(diào)，把一些最具市場(chǎng)價(jià)值的所謂“金角銀邊”的經(jīng)營(yíng)性用房讓給村集體。目前，區(qū)內(nèi)各村集體已經(jīng)投資3.53億元，建成物業(yè)面積達(dá)61.44萬平方米。如，十二里莊和宋官屯村的沿街經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，每平方米月租高達(dá) 12 元。再如，刁李貴村與明皇太陽能集團(tuán)合作，劉集村與金光集團(tuán)簽訂協(xié)議，按照后者的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)建成的工業(yè)廠房，年租金60元/平方米。這樣，德州開發(fā)區(qū)就走出了一條“把土地補(bǔ)償金變成不動(dòng)產(chǎn)，依靠不動(dòng)產(chǎn)收益安民富民”的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，既保證了土地補(bǔ)償金的保值增值，又解決了失地農(nóng)民的長(zhǎng)期受益問題，并為失地農(nóng)民提供了基本生活保障。在舊村改造中，德州開發(fā)區(qū)采取了“動(dòng)遷上樓”的方式，即先建新社區(qū)，安置農(nóng)民上樓，再拆除村民原來的宅院式住房，對(duì)原村落實(shí)行整體改造。其具體做法不僅符合國(guó)家政策規(guī)定，完成了土地變性、收儲(chǔ)、招標(biāo)出讓等規(guī)定程序，而且把土地增值收益通過新房?jī)r(jià)格優(yōu)惠讓予農(nóng)民。80年代中，開發(fā)區(qū)內(nèi)的一些村莊曾經(jīng)搞過“新村規(guī)劃”，每戶劃定了（18*20＝）360平方米的標(biāo)準(zhǔn)庭院，一般有標(biāo)準(zhǔn)住房建筑面積100平方米左右。若按照德州市房屋拆遷進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，每個(gè)農(nóng)戶的補(bǔ)償費(fèi)只能購(gòu)得 30平方米的商品住宅。開發(fā)區(qū)采取讓利給村民的方針，制定和實(shí)施了“按院補(bǔ)償”的方案，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每戶 15 萬元。實(shí)際補(bǔ)償高出貨幣補(bǔ)償8.5萬元。德州開發(fā)區(qū)的舊村改造補(bǔ)償安置采取了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式。基本作33 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 法是，按戶和每戶人口確定上樓安置的建筑面積。經(jīng)村民反復(fù)討論，第二代分配方案為每戶40平方米，每人40平方米。村民按每平方米680 元的成本價(jià)購(gòu)房，用舊宅拆遷補(bǔ)償款支付購(gòu)房款，并略有節(jié)余（150000元－680元*200）。這樣，每戶大體可以得到兩套住房，獲得（2000 元*200＝）40 萬元的房產(chǎn)。兩套住房一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。舊村改造項(xiàng)目運(yùn)作和資金平衡的關(guān)鍵是“以地平衡”，即開建公司取得舊村改造節(jié)約的土地（約占原面積的4/5）和增加的商品住宅，用地來平衡項(xiàng)目資金，保證項(xiàng)目運(yùn)作。德州模式尚處在發(fā)展中，目前存在的主要問題是村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)不夠明晰。這里，村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于集體合作制性質(zhì)，企業(yè)與村行政組織合一。隨著資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分紅問題的出現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)不清、主體不明、分配機(jī)制不暢、缺乏經(jīng)營(yíng)者制衡等問題就會(huì)暴露出來。出路在于組建農(nóng)村股份合作組織，進(jìn)行股份化改造，明確經(jīng)營(yíng)主體，按公司化運(yùn)作。從德州的案例中可以得到以下幾點(diǎn)啟示： 首先，把貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償、征地補(bǔ)償和舊村改造結(jié)合實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了征地拆遷過程的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償和足額補(bǔ)償。德州開發(fā)區(qū)起步較晚，基礎(chǔ)較差，追求“超高速、跨越式”增長(zhǎng)是一個(gè)必然選擇。一方面，開發(fā)區(qū)面臨的首要問題是如何集中力量解決發(fā)展問題，另一方面，在開發(fā)建設(shè)啟動(dòng)初期，土地增值收益尚未顯現(xiàn)。因此，按土地原來用途實(shí)施的貨幣補(bǔ)償顯然是不充分的。給集體留地發(fā)展物業(yè)，用物業(yè)收入不僅可以增加補(bǔ)償，而且可以永續(xù)利用，為村民生產(chǎn)和生活提供了可34 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 靠的保障。到舊村改造時(shí)，土地的增值收益已經(jīng)顯現(xiàn)，再讓利給村民，使實(shí)際補(bǔ)償超過拆遷房屋的貨幣價(jià)值。這樣，補(bǔ)償不足和超額補(bǔ)償在動(dòng)態(tài)過程中結(jié)合起來，相互抵消，實(shí)現(xiàn)了充分補(bǔ)償。其次，通過產(chǎn)權(quán)置換，使農(nóng)民直接了參與工業(yè)化和城市化過程。德州實(shí)施貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償相結(jié)合的關(guān)鍵，是把貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金用于在留用地上開發(fā)建設(shè)物業(yè)。從形式上看，這是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但實(shí)質(zhì)卻是資產(chǎn)置換，即用土地資產(chǎn)置換物業(yè)資產(chǎn)。這種轉(zhuǎn)換是一種資產(chǎn)交易，農(nóng)民讓渡了農(nóng)用土地資產(chǎn)和庭院住宅，交換取得了可以參與工業(yè)化和城市化的資產(chǎn)，即工商物業(yè)和商品住宅。雖然仍然保留著村民身份，但卻分享了工業(yè)化和城市化的好處。再次，在征地、拆遷、補(bǔ)償和資產(chǎn)置換的過程中，德州開發(fā)區(qū)采取了政府規(guī)劃、村鎮(zhèn)實(shí)施、農(nóng)民參與的運(yùn)作方式。政府的主要任務(wù)是制定規(guī)劃，提出政策，招商引資。特別是把集體留用地的開發(fā)建設(shè)納入開發(fā)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一招商，統(tǒng)籌安排，使集體物業(yè)開發(fā)成為整個(gè)開發(fā)區(qū)建設(shè)的有機(jī)組成部分。一方面防止了村民的隨意開發(fā)和私建亂占，另一方面，避免了村集體由于知識(shí)、信息、渠道和能力的不足在招商引資中可能出現(xiàn)的失誤。而招商以后物業(yè)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理則由村集體具體負(fù)責(zé)實(shí)施。征地拆遷補(bǔ)償安置的具體方案則由村民大會(huì)充分討論決定。在這個(gè)過程中，不僅發(fā)展和鞏固了村民自治，而且充分利用了傳統(tǒng)社區(qū)資源，形成了合作共贏的局面。最后，德州開發(fā)區(qū)的作法賦予了所有權(quán)和使用權(quán)以新的意義。在征地拆遷中，貨幣補(bǔ)償款的所有權(quán)是村集體的，開發(fā)區(qū)實(shí)施征地補(bǔ)償35 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 款“一級(jí)所有，三級(jí)管理”中的“一級(jí)所有”是也，在沒有用于物業(yè)開發(fā)以前，村集體也確實(shí)得到了這筆資金的利息。但“三級(jí)管理”卻使其使用權(quán)發(fā)生了變化，村集體不能隨意支用這筆資金，而且在用于集體物業(yè)開發(fā)前，這筆資金實(shí)際上成為開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的來源。而發(fā)展村集體物業(yè)的決策也不是村集體單獨(dú)決定的，而是由開發(fā)區(qū)管委會(huì)、鎮(zhèn)政府（經(jīng)管站）共同決定的，開發(fā)區(qū)不僅進(jìn)行規(guī)劃，這是政府職能，而且代為招商，這是行使產(chǎn)權(quán)主體的職能。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，這種作法也許是有意義的。一是有利防止村集體領(lǐng)導(dǎo)人貪污私分，二是避免了村集體自辦工業(yè)的失誤，三是保證了村集體物業(yè)開發(fā)的資金供應(yīng)，四是保證了集體物業(yè)的成功運(yùn)營(yíng)。

（四）江蘇昆山的三種農(nóng)民合作社 2006年，昆山市的農(nóng)民人均純收入10508元，是江蘇的1.5倍、全國(guó)的 2.4 倍。其中，40%來自財(cái)產(chǎn)性收入，45%是工資性收入，15%是財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入。在這里，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織功不可沒，通過土地合作分紅達(dá)3407.6元/人。昆山的合作經(jīng)濟(jì)組織有三種：富民合作社，農(nóng)村土地股份合作社，社區(qū)股份合作社，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶的1/3，近1/4農(nóng)戶達(dá)到了政府提出的“家家有股份”目標(biāo)。

1、富民合作社 昆山靠近上海。上世紀(jì) 90 年代，大量外資、臺(tái)資和國(guó)內(nèi)資本落戶昆山，大量外地勞動(dòng)者涌入昆山。這些生產(chǎn)線需要廠房，這些打工者需要住房。這就出現(xiàn)了一個(gè)巨大商機(jī)：廠房和公寓房租賃市場(chǎng)。36 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 昆山市陸家鎮(zhèn)車塘村黨支部書記沈慰良看準(zhǔn)了這些商機(jī)，決心聯(lián)合起來，抓住和利用這些商機(jī)。2000 年，經(jīng)多次與村民商討，沈慰良和村里的一些農(nóng)戶成立了陸家鎮(zhèn)車塘村首家“農(nóng)民投資協(xié)會(huì)”。其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要是建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、打工樓、店面房、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等。運(yùn)營(yíng)方式為出租房屋或店鋪，收取租金，年底分紅。一開始既無執(zhí)照，也不繳稅。因經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)小，投資回報(bào)高，許多農(nóng)民紛紛要求投資入股。后來“投資協(xié)會(huì)”改為“富民合作社”。在江蘇省被統(tǒng)一稱為“農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社”。在合作社的發(fā)展中，市領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度有重要意義。當(dāng)時(shí)，一位副書記在車塘搞“三講”蹲點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)了這個(gè)協(xié)會(huì)，即向市里推薦。2002年2月25日，昆山市在陸家鎮(zhèn)召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)推廣車塘經(jīng)驗(yàn)，提出合作社必須由農(nóng)戶“自愿投資入股”，“民辦、民管、民受益”，不得強(qiáng)行集資、不得許諾分紅、不得貼款分紅；有章程、有登記；以建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房和“打工樓”為主；統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一出租、統(tǒng)一管理，市政府提出規(guī)劃。廠房開工前就有招商對(duì)象，按需建設(shè)。現(xiàn)場(chǎng)會(huì)之后，富民合作社在全市范圍內(nèi)迅速發(fā)展。從 2002 年的48家，發(fā)展到2006年的178家，入社股金5億元。合作社經(jīng)營(yíng)涉及土地面積2465畝，其中租用集體建設(shè)用地1973畝，征用土地492畝。合作社已建成打工樓 31 萬平方米、標(biāo)準(zhǔn)廠房 41 萬平方米、店面房13.5萬平方米、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)5個(gè)，占地面積38萬平方米。

2、社區(qū)股份合作社 社區(qū)股份合作社是將農(nóng)村集體所有的經(jīng)營(yíng)性、仍能夠盈利的資產(chǎn)37 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 量化分配到有土地承包權(quán)的個(gè)人，采取股份制企業(yè)的治理模式，年終按股分紅。建社目的是為了保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)，保障農(nóng)民拆遷補(bǔ)償資金的安全，并保證讓老百姓對(duì)村集體事業(yè)能夠參與決策。建社的前提：一是村集體有凈資產(chǎn)，二是這些資產(chǎn)有收益。社區(qū)股份合作社需制定《合作社章程》，并按章程規(guī)范運(yùn)作。其成立需確定村級(jí)集體資產(chǎn)評(píng)估基準(zhǔn)點(diǎn)和每個(gè)村民戶籍關(guān)系截止基準(zhǔn)點(diǎn)。這樣，確定個(gè)人的股份就需要如下“三個(gè)認(rèn)定”： 一是認(rèn)定折股量化的集體資產(chǎn)凈值。由鎮(zhèn)、村農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和民主理財(cái)小組聯(lián)合組成專門的清產(chǎn)核資小組，對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清查核實(shí)，搞實(shí)資產(chǎn)家底，依法界定所有權(quán)歸屬關(guān)系。清產(chǎn)核資結(jié)果由村經(jīng)濟(jì)合作社召開全體成員大會(huì)或成員代表大會(huì)予以認(rèn)可，并報(bào)市農(nóng)村工作辦公室審核。大多數(shù)成員要求由中介機(jī)構(gòu)評(píng)估資產(chǎn)的，可以聘請(qǐng)具有法定資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。二是認(rèn)定村民、社員和股民資格。村民是指戶籍截止日之前關(guān)系在村的農(nóng)民；社員是指能享受1股基本股的村民，凡滿18周歲不論戶口是否在村一并進(jìn)行考慮，同時(shí)兼顧一部分因征地及其他客觀原因造成的人在村而戶口不在村，或者戶口在村而人不在村的特殊人員；股民是指享受基本股以外的屬于照顧的人員，根據(jù)不同對(duì)象，劃分不同股權(quán)，檔次從0.09股至0.5股不等。三是認(rèn)定股權(quán)。股權(quán)設(shè)置分兩大類：一類是集體股，占總股權(quán)的30%；另一類是個(gè)人分配股，占總股權(quán)的 70%。個(gè)人股分基本股和享受股，社員享受基本股，股民獲得享受股。在職村干部與社員一樣，38 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 只享受基本股。社區(qū)股份合作社從 2002 年的 3 家試點(diǎn)，發(fā)展到 2006 年中期的24 家，涉及農(nóng)戶 11957 戶，享有股份的社員 42332 人，合作社總資產(chǎn)3.36億元，經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)2.28億元，設(shè)置總股數(shù)6.58萬股，其中社員個(gè)人分配股5.7萬股，集體股1.18萬股，每股凈資產(chǎn)0.35萬元。

3、土地股份合作社 土地股份合作社是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化要求，依托鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和農(nóng)業(yè)招商，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，引導(dǎo)農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)合作組織。這種合作社多在昆山南部和北部農(nóng)用地較多的地方推行。只要符合土地利用總體規(guī)劃，不改變?cè)型恋匦再|(zhì)和用途，明確土地承包權(quán)益人，合理確定股權(quán)價(jià)值，就可按規(guī)定注冊(cè)登記為土地股份合作社。昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。農(nóng)戶承包的土地每畝折算為1股，同時(shí)設(shè)有現(xiàn)金股，每1000元為1股。在30年承包期內(nèi)，股權(quán)可以繼承、饋贈(zèng)，經(jīng)合作社和村委會(huì)同意也可以轉(zhuǎn)讓。入股土地每年每畝保底分紅300元。市政府制定了針對(duì)土地股份合作社的規(guī)范措施。第一，農(nóng)民以土地承包權(quán)入股，集中土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。第二，圍繞農(nóng)地使用制度改革，探索在農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖的基礎(chǔ)上，組建二、三產(chǎn)業(yè)的土地股份合作社，拓寬經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，提高土地產(chǎn)出率和承包權(quán)入股的分配水平。39 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 現(xiàn)有入社農(nóng)戶1668戶，涉及人數(shù)5225人，入股土地面積4832畝。主要從事農(nóng)副產(chǎn)品和花卉苗木的生產(chǎn)和銷售。當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織采取了一系列鼓勵(lì)和扶植政策。主要有財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)費(fèi)減免，土地使用，分紅獎(jiǎng)勵(lì)等。到 2005 年底，上述三種合作社的入社農(nóng)戶平均增收1700元，人均增收570元。其中：全市80家富民合作社實(shí)現(xiàn)收入9755萬元，上交各種稅金986萬元，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)710萬元，社員分紅2500萬元，分紅獎(jiǎng)勵(lì)460萬元；24家社區(qū)股份合作社分紅562萬元，平均每股104元；10家土地股份合作社實(shí)際分紅207萬元，平均每畝428元。關(guān)于昆山的三種農(nóng)民合作社，有三點(diǎn)需要討論： 第一，土地承包權(quán)完全可以作為農(nóng)民的收益性資產(chǎn)而獨(dú)立存在。在城鎮(zhèn)輻射型工業(yè)化路徑上，農(nóng)村勞動(dòng)力要變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)民要變?yōu)槭忻瘢氐囊徊糠忠優(yōu)槌擎?zhèn)土地，剩余部分也需要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化耕作。這實(shí)際上是一個(gè)勞動(dòng)力、土地等要素大規(guī)模流動(dòng)和自由交易以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的過程。一方面，原來法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成了農(nóng)民可交易的資產(chǎn)，有利于農(nóng)民共享土地要素增值收益，為他們進(jìn)入城市工業(yè)領(lǐng)域提供了社會(huì)保障，另一方面有助于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)，農(nóng)民不再受由集體成員身份所決定的土地承包權(quán)束縛。昆山本地農(nóng)村勞動(dòng)力已有65%轉(zhuǎn)入城市。第二，地方政府的政策取向，決定于其對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)和治理代價(jià)的衡量。在城市化進(jìn)程中，土地轉(zhuǎn)用是采用征用補(bǔ)償方式，還是采用農(nóng)民直接參與市場(chǎng)交易方式，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益影響極大，但決定權(quán)不在農(nóng)40 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 民手中，而主要在各級(jí)政府手中。像在昆山發(fā)生的故事里，維護(hù)農(nóng)民的這種資產(chǎn)權(quán)利，政府要做的是制定相關(guān)規(guī)則，并加以實(shí)施和保護(hù)，而不要投入太多的資源。但若否定農(nóng)民土地承包權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值，改為土地征用方式，那么為補(bǔ)償農(nóng)民的失地和安置就業(yè)，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)不小，公共治理的成本也十分高昂。僅就經(jīng)濟(jì)代價(jià)而言，昆山市對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障形成了所謂“五道保障線”5，其中有兩項(xiàng)屬于拆遷和征地引起的。其他社會(huì)保障中，養(yǎng)老保險(xiǎn)也與拆遷、征地和由此引起的就業(yè)安置有關(guān)。這些保障標(biāo)準(zhǔn)大致內(nèi)容是：1）農(nóng)村最低生活保障2200元/人·年。2）農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)每人每月100~130元。3）農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)每人每年籌資標(biāo)準(zhǔn)為200元，其中市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政各拿出65元，村集體拿出20元，農(nóng)民個(gè)人拿出50元。4）工業(yè)征地中“以土地?fù)Q保障”，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，7000名到齡農(nóng)民領(lǐng)取城鎮(zhèn)養(yǎng)老金，每月超過500元。5）農(nóng)民動(dòng)遷“拆一還

一、貨幣補(bǔ)償”，平均每戶可獲補(bǔ)償 25 萬元左右，足以購(gòu)買原面積的動(dòng)遷房。可見，像昆山這種“城鎮(zhèn)輻射型”工業(yè)化過程中，一旦對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)與城市居民的一致，即全部算上對(duì)農(nóng)民征地拆遷的直接補(bǔ)償和后續(xù)的就業(yè)安置和社會(huì)保障，政府的負(fù)擔(dān)將大大增加。這是大部分地方承擔(dān)不起的。第三，農(nóng)民要行使土地要素的定價(jià)權(quán)，在排除土地私有制以后，集體合作是一種必要的制度保障。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，處于核心地位的因素有二，一是農(nóng)民對(duì)于土地的法定權(quán)利；

二

是

農(nóng)

民的集

5這五道保障線是指農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、拆遷補(bǔ)償和征地補(bǔ)償。41 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 體成員身份。可以設(shè)想，在富民合作社的做法中，如果農(nóng)民單個(gè)而不是以集體合作的組織方式將土地改變用途或?qū)ν獬鲎猓胤秸隙ú粫?huì)認(rèn)可，更不可能扶持。在一個(gè)嚴(yán)禁土地私有同時(shí)又要保障農(nóng)戶土地承包權(quán)不受侵犯的制度框架里，農(nóng)戶私下單干可能遇到的就不僅是規(guī)模收益問題，而首先是合法性問題。采用合作社可能是這一制度框架下的最佳選擇。因?yàn)檫@種組織方式既符合憲法和法律關(guān)于土地公有制的要求，又使得勞動(dòng)力和土地要素的自由流動(dòng)成為可能。況且，專門規(guī)范農(nóng)民合作組織的法律，《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》已于2006年10月31日通過，2007年7月1日施行。

（五）遼寧海城東三道的社區(qū)型企業(yè) 東三道村，位于遼寧省海城市八里鎮(zhèn)東部山區(qū)，距海城市 15 公里，三面環(huán)山（千山山脈），一面臨水（海城河）。現(xiàn)有農(nóng)戶880戶，3100人，17個(gè)村民小組，面積24平方公里，耕地3100畝，林地10000畝，果園1.2萬畝；村辦企業(yè)12家，固定資產(chǎn)1.3億元。1994年東三道注冊(cè)成立了“海城市東鑫實(shí)業(yè)公司”。1996年經(jīng)海城市政府批準(zhǔn)，成立“遼寧省海城市東三道農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)”。在當(dāng)?shù)卮迕窈透刹恐校瑬|三道村、示范區(qū)和東鑫公司區(qū)別不大。2005 年，村級(jí)集體財(cái)力752萬元，上繳稅收150萬元，農(nóng)民人均實(shí)際現(xiàn)金收入8000元。在東三道村，實(shí)施土地承包權(quán)入股分紅，創(chuàng)辦大型商品蔬菜基地，有兩次大規(guī)模的制度變革和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第一次是創(chuàng)建5000畝商品蔬菜生產(chǎn)基地。42 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 2001 年 7 月，香港一家經(jīng)營(yíng)蔬菜的公司，得知東三道村集體組織動(dòng)員規(guī)劃的能力較強(qiáng)，帶頭人講信譽(yù)，前來簽約定購(gòu)西蘭花、奶白菜。村集體先從村民手中有償租用了 96 畝耕地進(jìn)行試驗(yàn)，確定蔬菜對(duì)當(dāng)?shù)赝寥馈夂虻倪m應(yīng)性，結(jié)果超出港商的技術(shù)要求。2001年底，雙方簽訂了價(jià)值1.5億港元的蔬菜購(gòu)銷協(xié)議。要大規(guī)模地組織供貨，必須有相應(yīng)規(guī)模的耕地。村支部書記、東鑫實(shí)業(yè)公司董事長(zhǎng)馬玉盈（人稱“一把手”）挨家挨戶說服，召開全體黨員、兩委班子成員、村民代表會(huì)議動(dòng)員。最后東鑫公司與農(nóng)戶簽訂了為期 3 年的合作協(xié)議：農(nóng)戶以耕地承包權(quán)入股，每畝保底分紅260 元，由公司在播種前一次付清（2004 年后逐漸提高，現(xiàn)在是350~400元。如果農(nóng)戶自己耕種，每畝凈收入大約180—200元），還可以做農(nóng)工掙工資（每個(gè)勞動(dòng)力平均一年工資收入超過3000元）。如果農(nóng)戶不愿入股，為了統(tǒng)一規(guī)劃，村集體將劃出另一片相同面積的耕地進(jìn)行置換。這樣就把本村農(nóng)戶的3000畝耕地集中起來。與此同時(shí)，還按同樣的條件吸收了附近兩個(gè)村的近2000畝耕地入股。蔬菜基地建成后，村集體確定各個(gè)地塊分別種植的蔬菜品種，制定出地塊輪作倒茬順序，并從深圳聘請(qǐng)了 28 名技術(shù)人員，統(tǒng)一支付工資。村里留用了500畝作為試驗(yàn)田。基礎(chǔ)設(shè)施則由村里統(tǒng)一投資建設(shè)，包括修路、修橋、打井等，投資達(dá)600多萬元。為達(dá)到蔬菜的無公害標(biāo)準(zhǔn)，集體統(tǒng)一購(gòu)買肥料、農(nóng)藥、種苗。蔬菜的種植管理通過公開招標(biāo)，確定由 12 個(gè)農(nóng)戶承包。這些人被稱為“二老板”。“二老板”沒有向東鑫公司支付承包費(fèi)或押金，但43 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 要先行墊付水電、農(nóng)藥、化肥、種苗和農(nóng)工工資等各種費(fèi)用作為投資。蔬菜收獲后，公司“論質(zhì)、按量、從價(jià)”進(jìn)行收購(gòu)。收購(gòu)價(jià)與（對(duì)港商）賣出價(jià)之差用于公司的保底分紅、技術(shù)人員工資、真空預(yù)冷、包裝運(yùn)輸費(fèi)以及蔬菜處理的損耗等各項(xiàng)開支。結(jié)算后，村集體幾無所剩。因此“一把手”說，他“不過是為大伙張羅張羅”。“二老板”從本村招用農(nóng)工，按天付酬，并組織近似大集體時(shí)的生產(chǎn)隊(duì)勞動(dòng)。他們同時(shí)上工，能夠看得到農(nóng)工們是否努力。在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語說，每個(gè)個(gè)體面臨的都是長(zhǎng)期的多次博弈，一次偷懶可能會(huì)受到下次不再雇傭的長(zhǎng)期處罰，得不償失。有了訂單，種植蔬菜的風(fēng)險(xiǎn)主要來自自然因素。比如，由于一段時(shí)間內(nèi)氣溫偏高，按港商要求本應(yīng)收縮的西蘭花蓬松發(fā)散，達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，損失嚴(yán)重。這時(shí)“二老板”們感到自己是在賭，不過，“一把手”也在賭，他們相信村集體不會(huì)“虧待”他們。“一把手”表示，像這種前期的“學(xué)費(fèi)”，村集體應(yīng)該承擔(dān)，也有能力承擔(dān)。2002年終算賬，按合同約定“二老板”每人得1~2萬元的純利，承包權(quán)入股的農(nóng)戶既得到了每畝保底分紅，又掙得了按日計(jì)發(fā)的工資。東鑫實(shí)業(yè)公司虧損近40 萬元。此后，通過加工和出口，公司可以做到保本經(jīng)營(yíng)。但這個(gè)5000畝商品蔬菜基地，在當(dāng)?shù)剌椛涿娣e達(dá)1萬畝，帶動(dòng)農(nóng)戶1200戶，解決農(nóng)民就業(yè)600余人。第二次是跨區(qū)兼并創(chuàng)建3000畝商品蔬菜基地 2004 年，韓國(guó)一家叫“金河企業(yè)株式會(huì)社”的蔬菜商與東鑫公司簽約，每年收購(gòu)1000噸“金塔椒”，韓方提供種子、育苗期肥料、44 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 藥物和種植技術(shù)，培訓(xùn)員工。為此，東鑫公司投資200萬元建了一條速凍生產(chǎn)線，將收獲的辣椒速凍后運(yùn)送到韓國(guó)。2005 年合同總金額為320萬美元。要保證履約，東三道周邊村莊的耕地顯然不夠。東鑫公司到營(yíng)口、本溪等地，分別以每畝280元、300元的保底分紅，吸引當(dāng)?shù)卮迕窦尤肜苯贩N植基地，合計(jì)面積 2000 畝左右。公司負(fù)責(zé)提供種子、肥料和種植技術(shù)，收獲時(shí)派技術(shù)人員指導(dǎo)儲(chǔ)藏、運(yùn)輸。與此同時(shí)，東鑫公司到韓國(guó)開拓市場(chǎng)，擴(kuò)大辣椒出口規(guī)模，已經(jīng)投資100多萬元引水上山，希望改造出8000多畝山地用于種植。辣椒種植和管理仍通過訂立合同進(jìn)行承包。公司從村里請(qǐng)了四個(gè)懂行的農(nóng)民當(dāng)“二老板”。他們都是在村民中有一定威望并且是管理經(jīng)驗(yàn)豐富的好手。其經(jīng)營(yíng)管理與西蘭花方式相同。東三道的經(jīng)驗(yàn)可以從以下幾個(gè)方面加以討論。

1、市場(chǎng)的擴(kuò)展是導(dǎo)致土地制度變遷的基本誘因。東三道地處山區(qū)，遠(yuǎn)離城市，如果沒有香港和韓國(guó)對(duì)商品蔬菜的巨大需求，也就不需要?jiǎng)?chuàng)建大規(guī)模的商品菜生產(chǎn)基地，改變?cè)瓉淼募彝コ邪贫纫簿腿狈φT因。正是市場(chǎng)的擴(kuò)展出現(xiàn)了巨大的商機(jī)，而要抓住這一商機(jī)，除了集中土地和集體經(jīng)營(yíng)以外，沒有別的替代辦法。因此，通過承包權(quán)入股分紅，變家庭承包制為股份合作制，組建一種“社區(qū)型企業(yè)”就成為必然選擇。東三道的案例表明，在鄉(xiāng)村自主型工業(yè)化的道路上，市場(chǎng)強(qiáng)大的發(fā)現(xiàn)功能，可以實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化。也許在中國(guó)農(nóng)村，特色農(nóng)業(yè)可能比糧棉等種植更有比較優(yōu)勢(shì)。重要的是要尊重農(nóng)民45 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 作為市場(chǎng)主體的發(fā)現(xiàn)和選擇。

2、農(nóng)戶合作是其得以主導(dǎo)要素定價(jià)權(quán)的必由之路。在中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，由于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，市場(chǎng)里分散的農(nóng)戶是繼續(xù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)還是進(jìn)行要素組合參與隊(duì)生產(chǎn)，是個(gè)理性決策過程。隨著市場(chǎng)的擴(kuò)展，現(xiàn)行的家庭制不一定是一種穩(wěn)態(tài)模式。在村級(jí)經(jīng)濟(jì)中，只要能改善福利狀況，中國(guó)農(nóng)民可以采用多種形式的集體行動(dòng)。這些不同的制度設(shè)計(jì)形成了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，最有效率的制度將會(huì)勝出。東三道的社區(qū)型企業(yè)只是其中的一種。這些組織探索，包含了傳統(tǒng)的社區(qū)文化、現(xiàn)代市場(chǎng)需求和現(xiàn)行法律制度在內(nèi)的豐富信息。就是說，在土地制度方面，中國(guó)農(nóng)民有智慧使傳統(tǒng)、市場(chǎng)和當(dāng)下的政策巧妙地對(duì)接起來，為自己的利益服務(wù)。

3、在農(nóng)村社區(qū)，一個(gè)有效率的社區(qū)企業(yè)，是村社自主型工業(yè)化之路得以成功的重要條件。東三道村以其擁有的三重角色，實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)：

一、作為行政組織發(fā)揮著治理、規(guī)劃和動(dòng)員的功能，行使的是法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)或國(guó)家賦予的行政管理權(quán)。

二、作為分散的農(nóng)戶聯(lián)合體發(fā)揮著社會(huì)保障和提供公共服務(wù)的功能。

三、作為利益主體發(fā)揮著市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和資源配置功能。這一職能非常重要，是履行前兩種職能的后盾。上述身份和職能表明，村集體與其說是上級(jí)政府向基層的延伸，還不如說是一個(gè)“社區(qū)型企業(yè)”：在社區(qū)內(nèi)有明確的產(chǎn)權(quán)邊界，對(duì)外有開拓市場(chǎng)、代理簽約的企業(yè)家；對(duì)內(nèi)有統(tǒng)一調(diào)配資源、組織管理的“經(jīng)理層”，他們的權(quán)力來源于內(nèi)部成員的同意，而基本不受上級(jí)政府的干預(yù)；成員把一部分決策權(quán)讓渡出去46 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 接受監(jiān)督，并取得固定收入——這些都是典型的企業(yè)特征。不同的是，它所創(chuàng)造的財(cái)富被用來履行著傳統(tǒng)意義上的政府職能，村干部們既是企業(yè)家，又承擔(dān)社區(qū)治理者的角色，是農(nóng)戶通向市場(chǎng)的橋梁。那些有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、有經(jīng)營(yíng)頭腦而又廉潔奉公的農(nóng)村基層干部，顯得尤為重要。如何為這類農(nóng)村企業(yè)家“定價(jià)”，使這類資源在廣大農(nóng)村不再稀缺，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。

（六）小結(jié) 從以上幾個(gè)案例可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論

1、在發(fā)展土地市場(chǎng)和進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和交易的過程中，上述地方都堅(jiān)持了土地的集體所有制，發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了中央、地方和農(nóng)民共贏。由此可見，發(fā)展土地市場(chǎng)和地權(quán)交易不僅與兩種土地公有制不相矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。

2、發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國(guó)農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國(guó)工業(yè)化和城市化的必由之路。

3、通過農(nóng)戶合作參與市場(chǎng)過程，是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的作法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會(huì)發(fā)展壯大，同時(shí)也需要政府的支持和保護(hù)。47 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

四、政策完善和法律修改建議

（一）制定統(tǒng)一的土地法律，改變土地政策二元分割格局。

1、堅(jiān)持土地公有制度，實(shí)行集體土地和國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。《憲法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制，城市的土地“屬于國(guó)家所有”，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地“屬于集體所有”。土地的國(guó)家所有和集體所有只是財(cái)產(chǎn)歸屬主體的不同，而不是土地權(quán)利的差異。也就是說，兩種土地公有制是兩種平等的土地制度，具有平等的權(quán)利。鑒于人們理解上的偏差和實(shí)踐中的錯(cuò)誤相當(dāng)普遍和嚴(yán)重，人大常委會(huì)需要對(duì)此做出明確解釋，并據(jù)以制定統(tǒng)一的土地法律，保障其落實(shí)和實(shí)施。改變目前集體土地基本上只能用于農(nóng)耕，農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，先要經(jīng)過政府征用，從集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的運(yùn)作機(jī)制。賦予和保證兩種所有制的土地享有參與工業(yè)化和城市化的同等機(jī)會(huì)和權(quán)利，做到“同地、同權(quán)、同價(jià)”，避免和防止工業(yè)化和城市化進(jìn)程中集體和農(nóng)民喪失土地所有權(quán)。盡快制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和交易的法律法規(guī)，允許集體建設(shè)用地以多種形式直接進(jìn)入市場(chǎng)，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和以其他形式流轉(zhuǎn)。

2、修改與土地有關(guān)的法律，建立保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)。《土地承包法》的立法目的在于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，但是，與之平行的《土地管理法》使這種保護(hù)只限于農(nóng)地范圍，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)變成一種殘缺的產(chǎn)權(quán)；集體所有權(quán)的內(nèi)涵規(guī)定不清，造成集體所有權(quán)48 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)性工作薄弱。當(dāng)務(wù)之急是，盡快修改與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款，讓農(nóng)民享有土地非農(nóng)化進(jìn)程中的土地所有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在農(nóng)村內(nèi)部，要進(jìn)一步明確集體所有權(quán)就是社區(qū)成員的成員權(quán)，杜絕集體經(jīng)濟(jì)組織以產(chǎn)權(quán)規(guī)定的模糊性來侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。政府應(yīng)著力提供保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，包括頒發(fā)有物權(quán)含義的土地長(zhǎng)期使用權(quán)證，進(jìn)行農(nóng)民土地的登記、四至劃定、土地流轉(zhuǎn)的信息登記，建立保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的土地法庭。主要修法建議具體如下： ――修改《土地承包法》第十七條，刪去“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”； ――將《土地承包法》第三十三條第二款：“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”修改為，“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)”； ――修改《土地管理法》第四條，刪去“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。――修改《土地管理法》第十二條，將“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”，修改為“依法改變土地權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)；改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理備案手續(xù)。” ――將《土地管理法》第十四條的中的“ 承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”一句，修改為“承包經(jīng)營(yíng)土地的人有保護(hù)和合理利用土地的義務(wù)”。――將《土地管理法》第四十三條第一款修改為：“任何單位和49 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地和集體土地；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)依法使用本集體所有的土地興辦商業(yè)性建筑和村民建設(shè)住宅，或者用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”。

――將《土地管理法》第四十七條中的“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，修改為“征用土地的，按照被征用土地的市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償”。――修改《物權(quán)法》第一百五十三條，將“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，改為“農(nóng)民宅基地及其房屋所有權(quán)人依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。

3、總結(jié)地方和基層經(jīng)驗(yàn)，探索將關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定上升為國(guó)家法律。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以惠及農(nóng)民，但由于處于法律禁止范圍，盡管有地方政府默許，其隱憂十分明顯：第一，與現(xiàn)行法律沖突，既不利于保護(hù)農(nóng)民利益，也影響企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。第二，形成競(jìng)相壓價(jià)，利益流失，造成土地市場(chǎng)不規(guī)范。第三，由于集體土地的地權(quán)初始形態(tài)模糊，在級(jí)差收益的分配上造成集體部分過大，農(nóng)民分紅缺乏制度保障。在法律禁止和中央政策沒有明確規(guī)定的前提下，為了加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，安徽、江蘇、山東、福建及部分大城市郊區(qū)的一些地方政府進(jìn)行了積極的探索，出臺(tái)了一些規(guī)范集體建設(shè)用地健康、有序流轉(zhuǎn)的政策。國(guó)土資源部在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽等地的試點(diǎn)，也為法律的修改和土地使用制度的改革做了一定的50 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 政策準(zhǔn)備。尤其值得關(guān)注的是，廣東省政府下發(fā)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地

第四篇：煙草商業(yè)成長(zhǎng)階段的界定和競(jìng)爭(zhēng)力研究

摘　要：本文運(yùn)用企業(yè)成長(zhǎng)等理論，研究中國(guó)煙草發(fā)展歷程，對(duì)中國(guó)煙草的成長(zhǎng)階段進(jìn)行了劃分，對(duì)各階段的基本特征進(jìn)行了描述。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究分析了xx煙草商業(yè)所處階段及競(jìng)爭(zhēng)力狀況。指出xx煙草現(xiàn)處于由增長(zhǎng)型向成長(zhǎng)型轉(zhuǎn)變的初期，增長(zhǎng)型特征明顯，成長(zhǎng)型特征開始出現(xiàn)，提升競(jìng)爭(zhēng)力，破解企業(yè)成長(zhǎng)中面臨的課題，推動(dòng)企業(yè)由增長(zhǎng)型向成長(zhǎng)型轉(zhuǎn)變，是今后一段時(shí)期xx煙草商業(yè)面臨的主要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：企業(yè)成長(zhǎng) 競(jìng)爭(zhēng)力 增長(zhǎng)型階段 成長(zhǎng)型階段

一、企業(yè)成長(zhǎng)理論述評(píng)

（一）國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于企業(yè)成長(zhǎng)概念的界定

科斯（coase, 1937）在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中指出：“企業(yè)成長(zhǎng)也就是企業(yè)邊界的擴(kuò)展”，企業(yè)的成長(zhǎng)既表現(xiàn)為規(guī)模的擴(kuò)大，也表現(xiàn)為功能的擴(kuò)展，即把一些以前通過市場(chǎng)進(jìn)行的交易活動(dòng)納入企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行。科斯理論強(qiáng)調(diào)了合適的制度安排及制度創(chuàng)新對(duì)企業(yè)成長(zhǎng)的重要性，企業(yè)科層組織可通過組織和流程再造增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和成長(zhǎng)性。彭羅斯（penrose, 1959）把企業(yè)內(nèi)部未利用的資源作為創(chuàng)新能力的重要來源，她認(rèn)為企業(yè)內(nèi)部資源的利用存在著永不平衡性，因此，總是存在未利用資源，企業(yè)成長(zhǎng)的過程就是對(duì)不斷產(chǎn)生出來的未利用資源的利用過程。納爾遜和溫特（nelson & winter, 1982）認(rèn)為，企業(yè)成長(zhǎng)就是企業(yè)調(diào)整產(chǎn)量達(dá)到最優(yōu)規(guī)模水平的過程，或者說是從非最優(yōu)規(guī)模走向最優(yōu)規(guī)模的過程。伊查克·愛迪思(ａdizes, 1989)從靈活性和控制力兩個(gè)維度來描述企業(yè)的成長(zhǎng)與老化。把企業(yè)的成長(zhǎng)定義為具備處理更大、更復(fù)雜問題的能力的過程；而老化就是企業(yè)處理問題的能力的降低。勞森等人(laursen et al., 1999)從人力資本、企業(yè)及其部門層面對(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)和知識(shí)流進(jìn)行了考察分析，并將知識(shí)結(jié)構(gòu)納入企業(yè)成長(zhǎng)模型。他們將企業(yè)成長(zhǎng)視為企業(yè)雇用、培育、激勵(lì)員工的能力得到增強(qiáng)的過程。其他國(guó)外學(xué)者的觀點(diǎn)有，斯達(dá)巴克（starbuck,1965）認(rèn)為，成長(zhǎng)乃是組織規(guī)模之改變，組織發(fā)展年歲之改變；托斯（tosi, 1976）認(rèn)為，成長(zhǎng)是成長(zhǎng)指標(biāo)（主要是銷售額、資產(chǎn)規(guī)模、員工等）的絕對(duì)增長(zhǎng)；特瓦沙和紐波特（trewatha & newport,1979）認(rèn)為，成長(zhǎng)涉及一個(gè)組織在環(huán)境中生存與繁榮能力不斷增強(qiáng)；錢德勒（chandle,1992）則認(rèn)為成長(zhǎng)是企業(yè)組織能力的增強(qiáng)與市場(chǎng)范圍的擴(kuò)大。我國(guó)學(xué)者楊杜（1996）在《企業(yè)成長(zhǎng)論》中提出企業(yè)成長(zhǎng)就是企業(yè)發(fā)展。尹義省（1999）認(rèn)為，現(xiàn)代企業(yè)成長(zhǎng)是指 現(xiàn)代企業(yè)在利潤(rùn)性和社會(huì)性相統(tǒng)一基礎(chǔ)上的多目標(biāo)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)下，為了生存和發(fā)展，與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)發(fā)展變化相適應(yīng)的企業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)的機(jī)制和行為。尚增健（2002）認(rèn)為，企業(yè)的成長(zhǎng)無非是不斷挖掘未利用資源的過程，大企業(yè)不過是不斷挖掘未利用資源而自然成長(zhǎng)的結(jié)果而已。

科斯、彭羅斯、納爾遜、斯達(dá)巴克、托斯等學(xué)者關(guān)于企業(yè)成長(zhǎng)的理論中過于強(qiáng)調(diào)量的成長(zhǎng)，而沒有給予企業(yè)質(zhì)的成長(zhǎng)以足夠的重視。伊查克·愛迪思、勞森、特瓦沙等人的理論中，從能力的角度定義企業(yè)成長(zhǎng)，但忽視了量的成長(zhǎng)是企業(yè)成長(zhǎng)不可缺少的部分。錢德勒以及我國(guó)學(xué)者楊杜等都注意到企業(yè)成長(zhǎng)既應(yīng)包括量的成長(zhǎng)也應(yīng)包括質(zhì)的成長(zhǎng)，但在他們的著作中沒有對(duì)企業(yè)成長(zhǎng)的階段性特征進(jìn)行研究。

（二）量的成長(zhǎng)與質(zhì)的成長(zhǎng)

尹義省（1999）認(rèn)為企業(yè)成長(zhǎng)包括質(zhì)與量?jī)蓚€(gè)方面，質(zhì)的成長(zhǎng)指企業(yè)結(jié)構(gòu)特征的發(fā)展和創(chuàng)新；量的成長(zhǎng)指企業(yè)規(guī)模的增長(zhǎng)。朱和平（2003）關(guān)于企業(yè)成長(zhǎng)的觀點(diǎn)是：“成長(zhǎng)”是企業(yè)生存和發(fā)展的一種存續(xù)狀態(tài)；企業(yè)成長(zhǎng)不僅表現(xiàn)為企業(yè)規(guī)模和數(shù)量的增長(zhǎng)和擴(kuò)張，而且表現(xiàn)為企業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的改善和更新。他提出，量和規(guī)模的擴(kuò)張只是成長(zhǎng)的結(jié)果，質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的變革和制度創(chuàng)新才是成長(zhǎng)的核心內(nèi)容。只有通過制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)改善，保持一個(gè)良性的成長(zhǎng)方向和穩(wěn)定持續(xù)的成長(zhǎng)過程，才可能有健康的成長(zhǎng)結(jié)果。他還指出，世界上眾多持續(xù)成長(zhǎng)的優(yōu)秀企業(yè)，都是不斷通過適應(yīng)環(huán)境的變化，及時(shí)有效地變革企業(yè)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展的。他們具有優(yōu)秀的自我學(xué)習(xí)特性，能夠不斷地吸取新的知識(shí)資源，通過資源整合來再造系統(tǒng)，從而保持整體優(yōu)化的狀態(tài)。企業(yè)的生命力取決于整個(gè)系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)性。楊杜（1999）強(qiáng)調(diào)了資源在企業(yè)成長(zhǎng)中的重要性，他認(rèn)為企業(yè)成長(zhǎng)過程是量的成長(zhǎng)與質(zhì)的成長(zhǎng)相結(jié)合的過程。經(jīng)營(yíng)資源數(shù)量的單純?cè)黾訛榱康某砷L(zhǎng)，例如銷售額的增長(zhǎng)、利潤(rùn)額的增加，人員的增加等等；而經(jīng)營(yíng)資源的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和支配主題的革新為質(zhì)的成長(zhǎng)，質(zhì)的成長(zhǎng)才是最核心的問題。區(qū)別企業(yè)成長(zhǎng)狀態(tài)是量的成長(zhǎng)還是質(zhì)的成長(zhǎng)，必須看成長(zhǎng)過程中經(jīng)營(yíng)資源的變化狀況而定。

楊杜從資源的角度對(duì)企業(yè)質(zhì)與量的成長(zhǎng)做了清晰的區(qū)分，但楊杜的研究沒有深入到企業(yè)的能力——這一企業(yè)成長(zhǎng)的核心問題。尹義

第五篇：在無形資產(chǎn)的開發(fā)中有哪幾類無形資產(chǎn)要在單位和員工之間界定產(chǎn)權(quán)的歸屬

在無形資產(chǎn)的開發(fā)中有哪幾類無形資產(chǎn)要在單位和員工之間界定產(chǎn)權(quán)的歸屬

在無形資產(chǎn)的開發(fā)中有哪幾類無形資產(chǎn)要在單位和員工之間界定產(chǎn)權(quán)的歸屬？

答：需要界定產(chǎn)權(quán)歸屬的無形資產(chǎn)一般有專利權(quán)、著作權(quán)、植物新品種權(quán)、技術(shù)秘密、經(jīng)營(yíng)秘密等要素。

商標(biāo)權(quán)和域名等無形資產(chǎn)要素本身沒有人身權(quán)，其所有權(quán)自然就屬于申請(qǐng)人。對(duì)于商標(biāo)或域名的設(shè)計(jì)者來講，擁有的僅是著作權(quán)而不是商標(biāo)權(quán)或域名權(quán)。作者如同意某單位將該作品的作為商標(biāo)或域名處置，他一般可獲得稿酬。如果不同意，他人也不應(yīng)擅自采用其作品。注冊(cè)商標(biāo)的申請(qǐng)都是由單位向依法國(guó)家有關(guān)部門申請(qǐng)的，如果是符合商標(biāo)法的申請(qǐng)，即可獲得商標(biāo)權(quán)，與商標(biāo)設(shè)計(jì)者一般就沒有關(guān)系了。這是商標(biāo)、域名這類標(biāo)志性的無形資產(chǎn)與其他無形資產(chǎn)的不同之處。

2如何界定無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的歸屬？

界定無形資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬就是要分清該項(xiàng)無形資產(chǎn)是職務(wù)發(fā)明（作品）還是非職務(wù)發(fā)明（作品），通俗地講就是產(chǎn)權(quán)屬于誰。在無形資產(chǎn)開發(fā)中一般是相關(guān)技術(shù)人員付出了智力勞動(dòng)，而單位則提供了相應(yīng)的物質(zhì)條件。

對(duì)于專利權(quán)，分清職務(wù)發(fā)明專利和非職務(wù)發(fā)明專利職務(wù)發(fā)明專利在《專利法》中做了規(guī)定：職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造指利用本單位物質(zhì)條件（包括資料、場(chǎng)地、資金）在本職工作范圍內(nèi)所完成的發(fā)明創(chuàng)造；反之為非職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造。同時(shí)也規(guī)定“利用本單位的物質(zhì)技術(shù)條件所完成的發(fā)明創(chuàng)造，單位于發(fā)明人或者設(shè)計(jì)人訂有合同，對(duì)申請(qǐng)專利的權(quán)利和專利權(quán)的歸屬作出約定的，從其約定。”對(duì)于職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造在《專利法實(shí)施細(xì)則》中作了更詳細(xì)的規(guī)定：一是指在本職工作中做出的發(fā)明創(chuàng)造，二是指履行本單位交付的本職工作之外的任務(wù)所做出的發(fā)明創(chuàng)造，三是指退職、退休或者調(diào)動(dòng)工作后一年內(nèi)做出的發(fā)明創(chuàng)造。上述職務(wù)發(fā)明其專利申請(qǐng)權(quán)和專利權(quán)原則要?dú)w單位所有。

同時(shí)對(duì)于非職務(wù)發(fā)明也要提供有關(guān)證明文件支持其辦理申請(qǐng)手續(xù)。

對(duì)于技術(shù)秘密的權(quán)利歸屬，原則上可比照專利權(quán)方式確定。

分清作品是職務(wù)作品還是非職務(wù)作品是著作權(quán)管理的一項(xiàng)重要工作，便于維護(hù)單位和創(chuàng)作人的合法利益。

我國(guó)《著作權(quán)法》定了職務(wù)作品和非職務(wù)作品的著作權(quán)屬的原則:“由法人或者非法人單位主持，代表法人或者非法人單位意志創(chuàng)作，并由法人或者非法人單位承擔(dān)責(zé)任的作品，法人或者非法人單位視為作者。如無相反證明，在作品上署名的公民、法人或者非法人單位為作者”

公民為完成法人或者非法人單位工作任務(wù)所創(chuàng)作的作品是職務(wù)作品。為調(diào)動(dòng)作者與作者所在單位的積極性，對(duì)性質(zhì)不同的職務(wù)作品著作權(quán)歸屬予以劃分：

⒈一般作品的著作權(quán)由作者享有，但法人或者非法人單位有權(quán)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)優(yōu)先使用。作品完成兩年內(nèi)，未經(jīng)單位同意，作者不得許可第三人以與單位使用的相同方式使用該作品。但在作品完成兩年內(nèi)，如單位在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)不使用，作者可以要求單位同意第三人以與單位使用所相同方式使用，單位沒有正當(dāng)理由不得拒絕。這部分報(bào)酬，應(yīng)由作者與單位約定的比例分配。

⒉某些特殊職務(wù)作品的著作權(quán)署名權(quán)作者享有，著作權(quán)中的其他權(quán)利由法人或者非法人單位享有，法人或者非法人單位可以給予作者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。這類職務(wù)作品包括：⑴主要利用法人或者非法人單位物質(zhì)技術(shù)條件（資金、設(shè)備或者材料）創(chuàng)作，并由法人或者非法人單位承擔(dān)責(zé)任的工程設(shè)計(jì)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)圖紙及說明、計(jì)算機(jī)軟件、地圖等職務(wù)作品。⑵法律、行政法規(guī)規(guī)定或者約定著作權(quán)由法人或者非法人單位享有的職務(wù)作品。

職務(wù)發(fā)明（作品）盡管所有權(quán)屬于單位，但發(fā)明人或者設(shè)計(jì)人以及作者都享有署名權(quán)，獲得獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬權(quán)。

3如何界定不同的利益主體共同開發(fā)無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的歸屬？

共同開發(fā)無形資產(chǎn)又有“合作開發(fā)”和“委托開發(fā)”之分。

合作開發(fā)所完成的發(fā)明創(chuàng)造除合同另有約定的以外，申請(qǐng)專利的權(quán)利屬于合作開發(fā)各方共有。一方轉(zhuǎn)讓其轉(zhuǎn)讓其共有的專利申請(qǐng)權(quán)的，另一方或者其他合作各方可以優(yōu)先受讓其專利申請(qǐng)權(quán)。

合作開發(fā)各方中一方聲明放棄其共有的專利申請(qǐng)權(quán)的，可以由另一方單獨(dú)申請(qǐng)，或者由其他各方共同申請(qǐng)。專利權(quán)授予專利申請(qǐng)方。

發(fā)明創(chuàng)造被授予專利權(quán)以后，放棄專利申請(qǐng)權(quán)的一方可以免費(fèi)實(shí)施該項(xiàng)專利。合作開發(fā)各方中，一方不同意申請(qǐng)專利的，另一方或者其他各方不得申請(qǐng)專利。合作開發(fā)的計(jì)算機(jī)軟件。除另有協(xié)議外，軟件著作權(quán)由各合作開發(fā)者共同享有。

合作開發(fā)者對(duì)軟件著作權(quán)的行使按照事前的書面協(xié)議進(jìn)行，如無書面協(xié)議，而合作開發(fā)的軟件可以分割使用的，開發(fā)者對(duì)各自開發(fā)的部分可以單獨(dú)享有著作權(quán)，但行使著作權(quán)時(shí)不得擴(kuò)展到合作開發(fā)的軟件整體的著作權(quán)。合作開發(fā)的軟件不能分割使用的，由合作開發(fā)者協(xié)商一致行使。如不能協(xié)商一致，又無正當(dāng)理由，任何一方不得阻止他方行使除轉(zhuǎn)讓權(quán)以外的其他權(quán)利，但所得收益應(yīng)合理分配給所有合作開發(fā)者。

合作開發(fā)所完成技術(shù)秘密與專利權(quán)原則相同。

委托開發(fā)所完成的發(fā)明創(chuàng)造，除合同另有約定的以外，申請(qǐng)專利的權(quán)利屬于研究開發(fā)方，研究開發(fā)方取得專利權(quán)的，委托方可以免費(fèi)實(shí)施該項(xiàng)專利。研究開發(fā)方就其發(fā)明創(chuàng)造轉(zhuǎn)讓專利申請(qǐng)權(quán)的，委托方可以優(yōu)先受讓專利申請(qǐng)權(quán)。

委托開發(fā)的計(jì)算機(jī)軟件，其著作權(quán)歸屬由委托者與受委托者簽訂書面協(xié)議約定，無書面協(xié)議或者在協(xié)議中未作明確約定的，其著作權(quán)屬于受托者。

委托開發(fā)的技術(shù)秘密的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及利益分配方法與合作開發(fā)的模式基本相同。但是，委托開發(fā)的研究開發(fā)方不得在向委托方交付研究開發(fā)成果之前，將研究開發(fā)成果轉(zhuǎn)讓給第三方。