第一篇：《公務員法》學習培訓講義

《公務員法》學習培訓講義

公務員法共18章，107條，基本內容可歸納為兩個方面：

一是關于公務員制度和公務員管理的基礎性規定，包括公務員制度的指導思想、基本原則，公務員的范圍、條件、義務與權利、職務與級別，公務員主管部門以及違反公務員法的法律責任等；

二是關于公務員管理各個環節的基本管理制度的規定，包括錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、處分、培訓、交流回避、工資福利保險、退休、申訴控告、職位聘任等等。這些內容既有實體性規定，也有程序性規定，還有很多制度預留空間。

體現了四個機制：新陳代謝機制、競爭擇優機制、權益保障機制、監督約束機制。完善了公務員制度的功能，公務員法規定公務員制度具有六種功能：選拔配置功能、更新功能、監控功能、保障功能、開發功能、激勵功能。公務員法以《暫行條例》為基礎，保持了公務員制度的連續性和穩定性，同時也有一些新的發展和特點。

《公務員法》立法中的主要制度創新，體現在三個方面：

一是創新公務員分類制度，在分類的基礎上重新設計公務員的職務、職級，從而為公務員職務管理的其它環節奠定一個新的基礎。

二是通過創設聘任制與任期制，創新公務員隊伍的更新制度，優化公務員隊伍的新陳代謝功能。可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。而對領導成員職務實行任期制，則是公務員法立法中對公務員更新機制最大的變革。

三是從法律地位上，確認將競爭上崗與公開選拔作為晉升方式之一，通過優化工資制度，創新了公務員激勵制度。這是對傳統委任制的重要改革。另外，還擴大了公務員的范圍。因此，公務員法與暫行條例比較，有五個新的發展：擴大了范圍；明確了分類管理的方向；增強了職務與職級制度的激勵功能；明確規定了職位聘任制度；把近幾年干部人事制度改革的成功經驗寫進了公務員法。

學習《中華人民共和國公務員法》與《國家公務員暫行條例》對比研究

分析

第一章

總

則 《公務員法》第一章總則共10條11款，《條例》共5條5款，本法增加5條6款。

總則內容包括五個方面：一是立法目的和根據，在第一條；二是范圍，主要體現在第二條和第三條；三是公務員制度的指導思想，主要體現在第四條；四是公務員管理應當遵循的原則，主要體現在第五至第九條；五是公務員主管部門的職責和權限，主要體現在第十條。這些內容的確定和規范，為以下各章具體條文的設計確定了指導原則和理論前提。

第二章 公務員的條件、義務與權利

一、條文變化：

第二章“共3條24項，《條例》第二章“義務與權利”共2條16項，本法增加了公務員應當具有的7項條件和應當履行的義務從原來的8項增至9項，并在《條例》的基礎上，對公務員的義務與權利的規定，以時代發展和國情需要的要求標準作了更高、更嚴謹地表述。

二、要點提示：

（一）、弄清三個概念：

1、公務員的條件是指擔任公務員應當具有的資格。應當注意的是，公務員法對于公務員條件的規定只是進入公務員隊伍的最低要求，并不意味著符合這些條件的公民都可以進入公務員隊伍。一個公民要成為公務員，除符合公務員法明確規定的基本條件外，還要符合其他法律法規以及相應職位要求的資格條件，并必須通過公務員錄用考試或者選舉、調任等法定程序。

2、公務員的義務是指法律規定的公務員必須作出一定行為或不得作出一定行為的約束和強制。公務員義務的含義包括以下幾個方面：

（1）.公務員的義務以公務員的身份為前提。這是公務員義務主體方面的特征，也是將公務員的義務與其他法律關系主體的義務區別開來的根本標志。離開了這一前提，就不再是“公務員的義務”了。（2）.公務員必須作出一定的行為或不得作出一定的行為，即具有作為和不作為的義務。如公務員有“按照規定的權限和程序認真履行職責”的義務，就要求公務員積極地依法履行職責，而不能消極應付，而且履行職責時不能違反規定的權限和程序。

（3）.這種義務是對公務員的約束。公務員是行使公共權力，執行公務的人員，對其手中掌握的權力如果不作出規范加以嚴格限制，就可能被濫用。所以，必須嚴格規定公務員的義務。

（4）.公務員義務具有強制性。公務員凡是不履行法律規定的義務，就必將受到法律的制裁。這與“道德義務”不具備法律上的強制性不同。義務的結果必然發生法律上的責任，有責任，才可以根據其產生法律上的制裁。因此，公務員的義務與責任是相伴隨的。

公務員法既規定了公務員的義務，又規定了公務員的紀律。公務員的義務與紀律既有聯系又有區別。

公務員義務與紀律的聯系在于：二者都是為公務員所規定的，任何公務員都必須遵守的行為準則，都具有國家強制力，違反了義務或紀律的公務員都會受到相應的懲處，都需承擔相應的責任。公務員義務與紀律的具體內容雖然不同，但分別是對公務員“作為”與“不作為”的行為規范，是一個問題的兩個方面。

公務員義務與紀律的區別表現在：首先，公務員義務主要是從正面提出的公務員“必須為”的要求，公務中對于這些要求必須圓滿做到才能夠成為一個合格的公務員；而公務員的紀律是從反面提出的、公務員“不得為”的要求，是從消極的、否定的角度對公務員的行為的約束；前者更多的是從宏觀的角度作出的規定，而后者更多是從微觀的角度對公務員的行為提出的細致的要求。其次，公務員的義務，由于是從宏觀的角度對公務員的行為作出的規范，因此，其具體內容必然比較抽象與概括；而公務員的紀律是從微觀的角度對公務員的行為提出的細致的要求，因此，其內容必然比較具體，以便于具有較強的操作性。

3、公務員的權利，是指法律對公務員在履行職責、行使權利、執行公務的過程中，可以作出某種行為，要求他人為或者不為某種行為的許可和保障。按照權利的內容，公務員權利可以有以下分類：

（1）.身份方面的權利。主要有：身份保障權，即非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；辭職權，即公務員依法自愿辭去公職，離開公務員隊伍的權利；退休權，即公務員達到了退休條件，可依法退休，離開公務員系統。

（2）.職務方面的權利。主要有：工作條件要求權，即公務員有權要求機關提供其工作與職務必須的工作條件；參加培訓權，公務員有權要求接受職業培訓。（3）.經濟方面的權利。主要有：獲得工作報酬權，即公務員有權獲得工作報酬，如工資、津貼、補貼及獎金等；享受福利、保障待遇權，即公務員可按照規定，享受相應的福利保障待遇，獲得相關的保障。

（4）.政治方面的權利。即法律規定的公務員參與國家政治生活的權利。公務員政治方面的權利首先是基于公民身份而享有的。但是由于公務員特殊的角色，外國公務員法往往對公務員的政治權利作出一定的限制。例如，有的國家禁止公務員參加政治活動，有的國家要求公務員在參加政治活動時采取克制的態度等。我國公務員沒有這種限制。我國公務員除享受公民的選舉權、被選舉權之外，還有對機關工作和領導人員提出批評、建議的權利，還可以根據職務和工作需要具有參加有關會議、閱看內部文件的權利。

（5）.其他權利。如休假權、晉升權、申訴權、控告權等。

（二）、關于義務在前權利在后，與憲法規定公民的權利、義務的順序不一樣的問題。應當說義務和權利，誰前誰后并不改變本質。但義務在前，有利于提醒公務員要首先想到自己必須履行的義務，與中共黨章的義務在前、權利在后一致。

（三）、關于條件中的年齡無上限、學歷無下限的問題。有人提出，在公務員條件中的第十一條第六項規定“具有符合職位要求的文化程度和工作能力”，而沒有明確學歷要求。公務員法是總章程，不便于一一具體規定不同職位類別、不同層次公務員的學歷要求。公務員有綜合管理類，還有專業技術類、行政執法類，聘任制公務員里既有高級專業技術人才，也有輔助性職位人員，他們在學歷要求上不會完全一樣；就機關層次來說，省級以上要求高一些，鄉鎮要求就低一些。最低學歷條件的要求，在未出臺新規定前，仍執行現行規定，比如《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規定領導職務“一般應當具有大學專科以上文化程度，其中地（廳）、司（局）級以上領導干部一般應該具有大學本科以上文化程度”。再比如，錄用公務員一般要求大專以上學歷，有的單位和專業對學歷要求得更高一些，而偏遠地區和少數民族報考者，有的經批準學歷可以放寬到高中、中專。關于年齡，法只規定了年滿18周歲，無上限規定，是不是不要上限？對在通過錄用渠道進入機關的人員而言，考慮到人才成長規律和機關用人成本，一般仍按現行規定，報考人員年齡不超過３５周歲。

第三章

職務與級別

一、條文變化與特點

（一）、針對現行職務與級別設臵中存在的突出問題

1.公務員職務序列過于單一，缺乏符合各類公務員成長規律的多樣化的職務序列。公務員內部沒有按照職位的性質和特點進行分類，所有的公務員都適用一套職務序列，實行一種管理辦法。公務員不管從事什么工作，大家都往領導職務擠。2.晉升渠道單一，“職務本位”現象突出。現行制度下，公務員的成長發展、物質待遇的改善主要靠職務晉升，但是機關中的高層次職務特別是高層次的領導職務是極其有限的，依靠職務晉升來提高公務員的待遇，難以調動廣大公務員的積極性。從全國來看，92％的公務員職務層次在科級職務以下，縣鄉兩級公務員占全國公務員的58％。

本章對公務員的職務與級別進行了重新設臵：主要有兩點：一是從實際管理需要出發，在職位分類的基礎上，改變單一化職務設臵，為公務員提供多樣化的職業發展階梯；二是重新定位級別功能，在職務晉升之外為公務員確立一條級別晉升的渠道，從而健全和強化激勵機制。

二、要點提示:

理解本章內容，主要把握以下三點：一是公務員職位分類制度的主要內容，包括職位類別劃分的依據標準，綜合管理類、專業技術類、行政執法類三類職位的特點，各單位進行職位設臵的依據與要求。二是職務設臵的主要內容，包括職務序列設臵的依據和有關職務類型、職務層次、職務名稱的規定。三是級別設臵的主要內容，包括級別內涵、作用、級別確定與晉升的依據，職務與級別對應的原則。下面重點說明四點：

（一）關于職位類別。公務員職務與級別制度，在國外屬于分類制度的范疇。公務員的職務與級別設臵，既可以建立在職位分類的基礎上，又可以建立在品位分類的基礎上。職位分類與品位分類是兩種基本的公務員分類方式。職位分類通常是根據職位的工作性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件等進行分類。品位分類是以“人”為中心的分類，側重人的資歷條件；職位分類是以“事”為中心的分類，側重職位的職務、職責與職權。品位分類相對簡單，利于吸收教育程度較高的優秀人才，便于公務員流動；缺陷是不利于公務員的專業化發展。職位分類按職位的要求擇人，利于公務員的專業化發展；缺陷是靈活性不足，不利于人才流動。兩種分類方式近年來有相互兼容的發展趨勢。職位分類制度的作用和意義在于兩點：

一是為職務設臵提供基礎。職位類別的劃分是職務設臵的前提，職務設臵是職位類別劃分的結果。我國原來的公務員制度中正是因為沒有職位類別的劃分，才導致職務序列設臵的單一化。在職位分類的基礎上，劃分職位類別，是設臵多樣化的職務序列的必要條件。二是為各項管理提供依據。職位分類不僅是為了解決公務員職業發展問題，更重要的是為了公務員的各項管理提供依據，為實施公務員分類管理提供前提。職位設臵中關于任職資格條件與工作職責的規定，為錄用、考核、職務升降、培訓、職位聘任提供了客觀標準。職位類別的劃分，為職務序列分類設臵、錄用考試分類、培訓分類、考核分類、工資制度分類等管理奠定了一個基本前提。對此，公務員法中第二十八條規定： “公務員錄用考試采取筆試和面試的方式進行，考試內容根據公務員應當具備的基本能力和不同職位類別分別設臵”；第六十條規定，機關“對公務員進行分級分類培訓”，等等。職位分類制度在工作中主要體現在兩個方面：一是劃分職位類別，二是職位設臵。關于公務員職位類別的劃分，第十四條明確規定，我國在綜合管理類之外增設了專業技術類和行政執法類。同時又規定國務院可以根據需要適時增設職位類別。

1、所謂專業技術類職位。是指機關中從事專業技術工作，履行專業技術職責，為實施公共管理提供專業技術支持和技術手段保障的職位。與其他類別職位相比，有三個特征：一是具有只對專業技術本身負責的純技術性；二是與其他職位相比具有不可替代性；三是技術權威性。這種權威性體現在技術層面上，為行政領導的決策提供參考和支持，最終的行政決策權仍屬于行政領導。根據上述特征，專業技術類職位首先體現為行業的特有的技術崗位，如公安部門的法醫鑒定、痕跡檢驗、理化檢驗、影像技術、聲紋檢驗，國家安全部門的特種技術、特種翻譯等職位。其次，還包括一些社會通用性專業的技術崗位，如專門從事工程技術、化驗技術工作的職位。需要指出的是，機關工作大多需要一定的專業知識，許多職位還需要一定的專業技術知識，但并不是需要專業知識的職位都是專業技術職位，專業技術職位與需要專業知識的職位，不是一個概念。因此對專業技術職位的設臵應從嚴控制，其設臵類別、層次、規模數量經主管部門審批，避免形成全民皆師的混亂局面。

2、所謂行政執法類職位。是指政府部門中直接履行監管，處罰，強制、稽查等現場執法職責的職位。其特點有：一是純粹的執行性，只有對法律法規的執行權而無解釋權，不具有研究、制定和解釋法律、法規、政策的職責，這一點與綜合類職位的區別尤為明顯；二是現場強制性，依照法律法規現場直接對具體的管理對象進行監管處罰和稽查。行政執法類職位主要集中在公安、海關、稅務、工商、質檢藥監、環保等政府部門，且只存在于這些政府部門中的基層單位。劃分行政執法類職位，有利于基層執法公務員提供職業發展空間，激勵他們安心在基層做好行政執法工作。在我國，基層一線行政執法隊伍將近200萬，是社會管理與市場監管職能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接觸最多的公務員群體。基層執法部門的機構規格低，絕大多數處于科級以下，但公務員隊伍的基數較其他部門要大得多，這就導致了一線執法公務員隊伍的職業發展空間狹小。根據統計，70％左右的基層一線執法公務員只有辦事員和科員兩個職業發展臺階，有人兢兢業業工作一輩子也難以得到晉升。長此以往，必然會影響基層一線執法公務員的積極性。設臵行政執法類職位，還有利于加強對一線執法公務員隊伍的管理和監督。規范執法崗位職責，嚴格其任職資格條件，可以更好地規范執法行為，更好地提高一線行政執法隊伍的專業化水準，更好地落實執法責任追究制度。

3、所謂綜合管理類職位。綜合管理類職位則是指機關中除行政執法類職位、專業技術類職位以外的履行綜合管理以及機關內部管理等職責的職位。這類職位數量最大，是公務員職位的主體。綜合管理類職位具體從事規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調、監督及機關內部管理工作。建立具有中國特色的公務員分類制度，堅持既要滿足分類管理需要，又要簡便宜行，易于操作的原則。公務員的類別不宜過多，分類標準宜粗不宜細。堅持動態原則，隨著職能調整、工作內容的變化而變化，也隨著各類別配套管理措施的完善，實行動態管理，成熟一類、規范一類、推廣一類。

為了適應分類管理將來發展的需要，第十四條第二款還規定，“國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。”但要嚴格控制，按程序審批。

關于職位設臵。職位設臵是指對機關職能進行逐層分解的基礎上，根據編制限額等要素確定具體職位的工作。這是職位分類在機關中的具體實施和落實。職位設臵為公務員的錄用、晉升、交流等其他管理環節提供基礎與前提。

在我國，作為某一個具體的機關在進行職位設臵之前，必須首先確定機關職能、規格、編制限額、職數以及結構比例，這項工作在我國屬于機構編制管理工作，但它是職位設臵的前提與限定因素。職位設臵是編制管理與公務員管理的銜接點。職位設臵的最終要求，一是明確各個具體職位的工作職責，明確具體工作任務，落實崗位責任；二是確定任職資格條件，明確具備何種資格的人才能負該職位的職責。前者是明確需要干什么，后者是明確需要什么人來干。職位設臵工作最后要制定職位說明書，職位說明書是說明每一個職位的工作內容、職責、工作標準、任職資格條件及有關事項的綜合性書面文件。

（二）關于職務類型。依據標準不同，可以將公務員職務區分為不同的職務類型。對西方國家來說，依據職位類別，特別是依據職系，可以將公務員職務區分為若干個職務序列。在分類制度比較完善的國家，如果職位類別包括多個職系，有多少職系就有多少職務序列。如英國1971年公務員職位分為10個類別，18個職系，18個職務序列，由此形成18種職務類型。我國公務員分類制度沒有職系的劃分，只有職位類別的劃分，這是與西方分類制度的一個區別。我們是根據“職位類別”與“是否承擔領導職責”這兩個標準來區分職務類型的。公務員法第十五條規定，“國家根據公務員職位類別設臵公務員職務序列”。既然公務員職位類別區分為綜合管理類，專業技術類，行政執法類，法官、檢察官類，就應該設臵綜合管理類職務序列，專業技術類職務序列，行政執法類職務序列，法官、檢察官類職務序列。因此按照職位類別劃分的標準將形成四種公務員職務類型。若國務院將來再增加職位類別，則相應再增加職務類型。比如，如果增加駐外外交機構公務員類，則應相應增加駐外外交機構公務員職務序列。根據公務員是否承擔領導職責，將公務員職務分為領導職務與非領導職務兩大類型。領導職務負有領導職責，而非領導職務不負有領導職責。其中，較高層次的非領導職務公務員，可協助同級領導職務公務員工作，經授權可以負責或協調某一方面的工作。領導職務層次共有10個，從國家級正職到科級副職。綜合管理類的非領導職務序列有8個職務，目前實踐中有的名稱與公務員法中規定的名稱不盡一致，公務員法實施后，職務名稱也應和公務員法的規定一致起來。

（三）關于職數與結構比例。第十八條規定：“各機關依照確定的職能、規格、編制限額、職數以及結構比例，設臵本機關公務員的具體職位，并確定各職位的工作職責和任職資格條件。”這里的職數以及結構比例問題，是我們必須嚴格把關的。按有關文件規定，機關中的領導職務和非領導職務都是有職數限制的，非領導職務還有比例限制。比如，國務院各部門的巡視員和副巡視員職數，不得超過該部門司局級領導職數的三分之一。（1+5文件）

（四）關于公務員的級別。公務員法第十九條對公務員的級別作了原則性規定。級別設臵與職務對應關系比較復雜，法中不宜表述，將在《公務員職務與級別管理規定》中加以明確。

暫行條例規定公務員的級別為15級，并確定了職務與級別的對應關系。在實際工作中反映出級別的數量太少，加上級別僅在確定級別工資時才起作用，其功能比較弱。在正在研究的職級工資制文件中，初步有兩點設想：一是增加級別設臵數，增大晉升空間，并向低職務層次傾斜；二是擴大級別的功能，不僅與工資待遇掛鉤，而且還有條件地與其他生活待遇掛鉤，使基層一些晉升職務空間小的公務員通過晉升級別改善和提供待遇。

針對公務員職業發展渠道過于單一化的弊端，公務員法增強了職務和級別的功能。下一步配套文件將從兩個方面著手強化職務和級別的功能：一要從實際管理需要出發，在職位分類的基礎上，改變單一化職務設臵，為公務員提供多樣化的職務序列；二要重新定位級別功能（級別的功能主要體現在兩方面，一是確定工資及其他待遇的重要依據。關于“其他待遇”，包括政治待遇、工作待遇、生活待遇等，但至于哪些待遇主要依據職務，哪些待遇依據級別，則根據職務與級別的功能，作另行確定。二是平衡比較各類職務序列的標尺------多種職務序列一個級別序列，級別在此成為平衡比較各類公務員職務序列的統一標尺。以職務層次為橫軸，以級別為縱軸構成的“坐標系”，可以標識不同類別、不同職務層次的公務員在科層組織中所處的位臵。級別的設臵，一是合理增加數量；二是“一職數級，上下交叉”；三是向基層傾斜。針對基層公務員職務晉升臺階相對較少，職業發展空間相對較小的問題。在級別設臵中給基層公務員更多的發展空間。就是在職務與級別的對應關系上，職務層次越低，與級別的交叉對應幅度越大），這樣在職務晉升之外為公務員確立一條級別晉升的渠道，從而健全和強化激勵機制，這也是建立健全職務與級別制度的根本目的。

（1+5文件有兩個是關于職務與級別的）

從各國級別制度來看，絕大部分國家各類職務序列對應同一級別序列。就實行品位制度的國家來說，除英國外，多數國家的各類公務員職務序列有一個統一的級別序列。如韓國、法國、德國、意大利、新加坡等。韓國各類公務員對應9個級別，德國各類公務員對應16個級別。實行職位分類的國家，除日本、加拿大以外，一種情況是級別序列是統一的。如美國各類公務員對應18個級別，泰國各類公務員對應11個級別。另一個情況是級別設臵不統一。如日本各類公務員的級別在4至12個之間，如行政類

（一）分為11個級別，稅務類分為9個級別。我國設臵統一的級別序列，作為平衡比較各類職務序列的標尺。

第四章

錄

用

一、條文變化與特點：

錄用是進入公務員隊伍最重要的入口“門戶”，因此自推行公務員制度以來，對錄用一直進行嚴格管理，堅持“凡進必考”。

（一）、變化：本章規定了錄用的規范、組織權限、報考條件和錄用程序等內容。《公務員法》第四章“錄用”共12條16款3項，《條例》第四章“錄用”共7條11款5項，本法增加5條5款。

1、《公務員法》第二十一條與《條例》第十三條相比較，考錄公務員的范圍及應遵循的原則基本一致，本法將《條例》“嚴格考核”更改為“嚴格考察”，將“按照德才兼備的標準擇優錄用”更改為“平等競爭、擇優錄取”，將該條第二款表述更改為“民族自治地方依照前款規定錄用公務員時，依照法律和有關規定對少數民族報考者予以適當照顧”。

2、《公務員法》第二十二條與《條例》相比較，重點在于增加了“必要時省級公務員主管部門可以授權設區的市級公務員主管部門組織”，體現了本法合理下放公務員考錄的組織權限的特點。

3、《公務員法》第二十三條、第二十四條與《條例》第十五條相比較，本法把報考公務員資格條件明確并具體化了，并增加了不得錄用為公務員的具體對象的規定，從正反兩個方面在法律上完整體現公務員的條件。

4、《公務員法》第二十五條與《條例》第十四條相比較，本法對《條例》的表述作了修改，更加明確錄用公務員必須符合編制限額內有職位空缺的條件。

5、《公務員法》第二十六條至第三十二條與《條例》第十六條、第十八條、第十九條相比較，本法共用7條10款對公務員考錄程序進行了詳盡明確地規定，本法的這些規定一方面基于《條例》的有關規定要求，另一方面總結吸收了我國多年來公務員考錄的實踐經驗，使公務員考錄程序更加完善、具體和明確。綜合本法第二十六條至第三十二條規定，按本法進行公務員招考錄用公務員要經過八個方面的主要程序：發布招考公告、對報考申請進行審查、進行公開考試、進行報考資格的復審、考察和體檢、提出擬錄用人員名單進行公示、批準并辦理錄用手續、對新錄用公務員進行一年的試用考察。上述主要程序充分體現了本法強調落實公務員招考錄用的原則和公務員職位的共公性，突出了在公務員的管理過程中要嚴把“進口”關，必須加大“凡進必考”的力度。

（二）、本法與《條例》相比較，體現三大特點：一是強調加大“凡進必考”的力度；二是強調落實公務員考錄原則，充分體現公務員職位的公共性；三是體現合理下放公務員考錄組織的權限。

二、要點提示（這里重點說明三個內容）：

（一）關于錄用的基本辦法

第二十一條第一款規定，“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。”這樣規定，將“考試錄用”確定為錄用主任科員以下非領導職務人員的基本制度，也就是“凡進必考”。同時，第二款規定，“民族自治地方依照前款規定錄用公務員時，依照法律和有關規定對少數民族報考者予以適當照顧。”這是從我國是一個多民族國家的實際出發，作出的特殊規定。究竟如何照顧，須在實踐中繼續探索。從總體上講，無非在兩個方面，一是用一定比例的職位面向少數民族考生招考；二是降低錄用合格分數線。根據這一規定，今后各級黨政機關錄用人員，一律實行考試錄用的辦法，而且有一套嚴格的程序，任何機關不得違法進人。

（二）關于錄用的管理機構和管理權限 根據公務員法第二十二條規定，公務員錄用工作分別由中央和省級公務員主管部門負責組織。即由中央和省級組織部門、人事部門負責組織，必要時省級公務員主管部門可以授權設區的市級公務員主管部門組織。目前實行的也是這種模式。今后招考時，仍維護現在的做法。需要指出，錄用主管部門和公務員主管部門不盡相同。錄用主管部門包括中央公務員主管部門、省級公務員主管部門和經省級公務員主管部門授權的市級公務員主管部門。也就是說，有權組織錄用考試的公務員主管部門一般包括兩級，經授權可以包括三級。根據我國目前的實際情況，縣級以下公務員主管部門不能組織錄用考試，無權審批錄用人員名單。這主要是出于對確保錄用工作質量，充分體現公開、平等、競爭、擇優原則的考慮。

（三）關于特殊職位的錄用

第三十一條規定：“錄用特殊職位的公務員，經省級以上公務員主管部門批準，可以簡化程序或者采用其他測評辦法。”比如說，安全部門的一些涉密職位，招考時可以不面向社會公告，擬錄用公務員也不進行公示；再如，招考高級翻譯職位人員時，還要對報考人員的外語口語、聽力等方面的能力進行專門的測評。另外，考試錄用還需要明確的幾個問題：

1、適用范圍問題。考試錄用的具體適用對象是，主任科員以下非領導職務，包括辦事員、科員、副主任科員和主任科員四個職務層次。“其他相當職務層次的非領導職務”，是適應職位分類制度而確定的，包括擔任專業技術類、行政執法類等職務序列中相當于主任科員以下非領導職務的公務員。因此，公務員法規定錄用適用于“擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務的公務員”。目前一些縣、鄉機關中存在“股長”、“副股長”，這不屬于公務員法中規定的領導職務，因而，縣、鄉機關補充擔任“股長”、“副股長”的人員，不能直接從機關外調任，一般應從公務員隊伍內部選拔，如確需從外部補充，應當適用考試錄用。

2、機關錄用公務員，必須同時符合兩個招考條件：（1）必須在規定的編制限額內（2）必須有相應的職位空缺

3、報考的條件由三塊構成：報考的基本條件（第十一條）。報考的消極條件（第二十四條）。職位要求的資格條件（包括年齡條件、學歷條件、專業條件、政治條件等，職位要求的資格條件不可能在公務員法里一一列舉，所以，法律授權由省級公務員主管部門依照公務員法及有關法律作出規定。另一方面，對報考條件的限制涉及公民的權利，不能隨意限制。為了防止各招錄單位限制過多，所以公務員法規定，職位要求的資格條件必須由省級以上主管部門規定。需要指出的是，對招錄機關和錄用主管部門來說，凡是符合基本條件和報考職位要求的資格條件的人員，在擔任公務員方面有平等的法律地位和權利。在報考條件中，不得規定性別、家庭出身等歧視條件。）

4、考試內容要體現職位要求。隨著職位分類制度的不斷深化，職位類別的科學劃分，今后在考試內容的設臵中會加大體現職位特點的比重。

5、錄用前公示制。擬錄用人員名單由公務員主管部門或招錄機關通過網絡等適當形式，按照規定予以公示（公示時間一般為七天）。

第五章

考

核

一、條文變化與特點：

本章共5條，規定了考核的內容、種類、程序、等次以及考核使用等。與《條例》第五章“考核”相比較，本法共5條7款，比《條例》簡2條2款。本章“考核”充分吸收了《條例》相關內容，并把多年公務員考核實踐中的好做法和經驗納入了本章內容。

二、要點提示： 一是在考核結果等次的劃分上，增加了“基本稱職”等次，使考核結果在劃分上形成客觀合理的定性空間，為公務員的考核戒免工作注入了以人為本的思想成份。二是規定了分類考核的原則。考核對象不同，考核的標準和方法也有所不同。對非領導成員公務員的考核，由主管領導提出考核等次建議，由機關負責人或者由其授權的考核委員會確定，以體現機關管理首長負責制的要求。對領導成員公務員的考核，按照干部管理權限，由黨委及其組織部門負責。對非領導成員公務員的定期考核采取年度考核的方式進行，對領導成員公務員的定期考核采取屆中屆末考核的方式進行。在實際工作中，對專業技術類、行政執法類公務員的考核，也應采取與考核綜合管理類公務員有所不同的考核標準和考核方法。譬如，對專業技術類公務員進行考核時，應充分考慮其與基層直接聯系特點，征求執法相對人的意見，以檢驗其服務效果，評價其工作業績。三是考核內容上，公務員法在總結我國實行公務員考核制度經驗，吸收黨政領導干部考察成功做法的基礎上，明確規定“對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”，使公務員的考核內容依法得到規范和完善。

（世界上實行公務員制度的國家對于考核內容問題都很重視，都試圖制定出符合本國國情與需要，能夠全面、準確地評價公務員的考核內容。美國的考核項目是根據公務員所執行的工作來設計的，即先根據工作制定標準，以公務員完成工作的情況來確定考核結果的高低，主要考核內容是工作數量、工作質量和工作適應能力等三項。而英國考核項目的設計則偏重于對人的條件的評價，考評內容主要包括：一是對工作表現的評估；二是分析各種能力的高低，包括工作知識、工作態度、人格情況、判斷能力、監督能力、責任心、可靠性、適應性、個人道德等十多項內容，要求對公務員是否勝任現職與有無晉升的潛能作出評估。法國從身體適應性、專門知識、守時值勤情況、整潔狀、工作能力、合作精神、服務精神、積極性、工作效率、工作方法、洞察力、組織力、指揮監督力和考察力等14項內容進行考核。日本的考核項目，是兼顧工作與人的條件而設計的，主要包括勤務實績、性格、能力、業務適應性四方面。每方面又包括若干項，內容比較全面。總的來說，一個國家對于考核內容的設計，與這個國家的考核目的、價值觀念、人事管理傳統等關系密切。例如美國注重從完成工作的情況來考核人員，這與這個國家注重實用、強調專專用的人事管理原則不無關系。英國注重對人的條件的評價，這與這個國家注重培養通才的傳統不無關系。）

第六章 職務任免

一、條文變化及特點：

（一）、變化：《公務員法》第六章“職務任免”與《條例》第九章“職務任免”相比較，本法共5條6款，《條例》共6條7款11項，本法簡1條1款11 項。本章規定了任免的方式、任免的情形、任職要求以及兼職等內容。公務員職務的任用方式有三種，即選任、委任和聘任。選任、委任是公務員職務的主要任用方式，絕大多數公務員是通過這兩種方式予以任用的。本章不涉及聘任制公務員的職務任免問題，而由后面專章進行闡述。

（二）、本章與《條例》第九章比較主要有四個不同點： 首先，從過去的經驗和現實需要出發,本法第三十八條第一款增加了選任制這一公務員任用方式。由于本法對公務員的范圍界定擴大，由選舉產生的而并非是以委任方式任命產生的領導劃進了公務員隊伍。其次，本法將《條例》中“聘任制”放到了第十六章“職位聘任”的內容中，同時，在本法第三十八條第二款中增加了領導成員職務按國家規定實行任期制。第三，本法從執行法律條款效果出發（避免法律條文執行中的相抵），把《條例》第四十九條、第五十條中“國家公務員原則上一人一職”、“國家公務員擔任不同層次領導職務的最高任職年齡，由國家另行規定”的內容作了刪除。（關于最高任職年齡問題，基于以下考慮，公務員法不再就此作出規定：（1）大多數公務員從事一般業務工作，經驗的積累和工作的穩定是極其重要的，除了必須，應鼓勵其在本職崗位上努力工作，不需要對其擔任領導職務的最高任職年齡作出限制。（2）公務員中的領導成員的最高任職年齡問題，也要區別，換屆時如何規定，要從當時的實際情況出發，制定具體政策規定，不宜“一刀切”。這樣將更具靈活性和實效性。（3）至于機構改革時，為了推進改革的實施，確定一定的年齡界限，則是非常情況下的非常政策和手段，而且每次機構改革遇到的情況也不一樣，解決的方法也不相同，更要視具體情況而定，也不宜在公務員法作出規定。）第四，本章在公務員職務任免的設計上著重以加強和改善職務管理，突出了職務管理的嚴肅性和增強公務員隊伍活力。

二、要點提示：

（一）關于選任制人員身份問題。大家知道，對公務員的管理，分為身份管理和職務管理兩個方面。這里強調的公務員身份，與廣泛提倡的淡化身份界限、人盡其才、才盡其用，是兩個概念。明確公務員身份，是為了區別于其他人員，實施有針對性的管理。實行身份管理，有兩個環節十分重要，即公務員身份的取得和失去。按照我國的公務員制度，取得公務員身份有多種途徑，比如通過公務員錄用考試進入公務員隊伍、從機關外調入公務員隊伍、聘用擔任公務員職務等；喪失公務員身份的情況，有調離機關、辭職（含辭去公職）、被辭退、被開除、聘任制公務員被解除聘用合同等。概括地說就是，進入公務員隊伍即取得公務員身份，離開公務員隊伍即失去公務員身份。這里說的選任制公務員身份問題，主要是指選舉擔任公務員職務之前不具有公務員身份，在任職后的公務員身份問題。這些人員在任期內履行擔任的職務，應當具有公務員身份，并按照公務員的有關制度進行管理。任期屆滿或者被罷免、被撤職的，其職務即終止，這種情況下是否繼續保留公務員身份，需要看其是否擔任其他公務員職務。如果在選任職務免除后，被安排擔任委任制職務，或者被聘用擔任有關職務，則公務員身份繼續保留；如果選任職務免除，不再擔任其他任何公務員職務，則不保留其公務員身份。從嚴格意義上說，公務員法所設計的職務任免制度，主要應是規范委任制公務員的職務任免。從數量上說，絕大多數公務員都是通過委任的形式獲得公務員職務的，選任、聘任的公務員只占很小部分。另外，選任制公務員的職務任免，在任免方式、程序等方面都由其他法律作出規定，公務員法不應再重復規定。而且選任制職務的任免，通俗地講，往往是只見“內容”，不見“形式”，即沒有常規人事管理中的任免手續。聘任制公務員是通過合同獲得職務，其職務任免相對要簡單得多。這樣，了解公務員的職務任免，重點就要放在委任制公務員的職務任免上。

（二）關于任職的前提條件。第四十一條規定，“公務員任職必須在規定的編制限額和職數內進行，并有相應的職位空缺。”也就是說，公務員任職的前提條件有三個，即有編制，有職數，有相應的職位空缺，三者缺一不可。按照現行機構編制管理制度，對機關實行“三定”，在此基礎上設臵職位。機關的編制數額和職數都是確定的，任何機關任命公務員職務，都不能突破這些限額，否則都是違反規定的行為，都要予以糾正，并對責任人進行嚴肅處理。同時，任職要有相應的職位空缺，如果沒有職位空缺，即使不突破職數總額，也不能任職。這樣規定的目的是保證機關各內設機構職位管理科學，人員構成合理，有效完成承擔的職能，避免機關職位管理混亂，履行職能不平衡。

（三）關于在機關外兼職。第四十二條規定：“公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。”這里明確了兼職的兩個要求：一是要經有關機關批準；二是不得領取兼職報酬。對公務員兼職作這些限制，主要是使公務員專心致志，依法履行公務，并保證兼職確是工作需要，同時也是為了加強廉政建設。這里的有關機關，主要指任免機關，但對人大任免的人員，按實際管理權限辦理。

第七章 職務升降

一、條文變化及特點：

（一）、變化：《公務員法》第七章“職務升降”與《條例》第八章“職務升降”相比較，本法5條9款42項，《條例》7條8款4項，本法簡2條增加1款。本章規定了公務員晉升職務和降職兩個問題。本章吸收近年來干部人事制度改革的新成果比較集中，比如公開選拔、競爭上崗、任職前公示和任職試用期制等，與《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》、《黨政領導干部任職試用期暫行規定》等文件保持了較好的銜接和照應。

1、本法刪除了《條例》第四十條中“其中擬晉升上一級領導職務的，一般應當具有下一級兩個以上職位任職的經歷”和《條例》第四十三條中“或者不勝任現職又不宜轉任同級其他職務的，應當按照規定程序予以降職”等內容。

2、本法新增第四

十五、第四十六條款，并貫徹中共中央《黨政領導干部選拔任用工作條例》有關精神，分別對《條例》關于公務員職務升降的原則、條件、程序等制度要件以及有關問題作了修改。

3、本法明確了越級、降職均只能一級。

（二）、《公務員法》與《條例》各條款的特點相比較，本法主要有四個突出點：一是吸收了近年來干部人事制度改革的成果，進一步完善了公務員職務晉升的方式，將公開選拔、競爭上崗確立為晉升公務員職務的方式之一，并對其基本程序作了規范；二是針對不同職務的特點，體現分類管理的理念，設計了領導職務和領導職務以外的其他職務的晉升程序；三是對法官、檢察官的任職人選作出了特殊規定，這是由于法官、檢察官的任用有從事法律工作年限的特別要求，都是副科級以上的層次，任命機關是人大常委會而不是政府機關，也沒有試用期的規定。所以，本法對此作了特殊規定，既保證法官、檢察官的素質，又方便報考者，不讓他們參加兩次考試。四是本著推進干部能上能下的精神，進一步明確了公務員降職的情形，增強了降職制度的可操作性。

二、要點提示：

（一）關于逐級晉升和破格、越級晉升。第四十三條第二款規定，“公務員晉升職務，應當逐級晉升。特別優秀的或者工作特殊需要的，可以按照規定破格或者越一級晉升職務。”

逐級晉升，是指按照規定的公務員職務序列順序由下至上提任職務。各國公務員制度皆將公務員職務分為若干層次，公務員的職務晉升，必須按照職務層次，由低向高，一級一級地晉升。這是因為一個人工作能力的提高與工作經驗的積累，需要經過一定時間和一定的過程。在下一層次一個或幾個崗位上經過一定年限的實踐鍛煉，有利于較好地勝任上一層次職務的要求。這也是保證公務員管理有序進行的需要。破格晉升，是指在晉升時適當放寬資格方面的要求，如放寬工齡、基層工作經歷、文化程度、任職年限等方面的資格要求。越級晉升，是指按照規定的公務員職務序列順序跨越一個職務層次晉升職務。如由副科級職務直接晉升副處級職務。對特別優秀的公務員，或者在工作特殊需要的情況下，應當允許破格晉升或者越級晉升，這是在公務員晉升中講臺階與不講臺階、講資歷與不講資歷的辯證統一，是促進優秀人才脫穎而出、培養選拔年輕干部的需要。破格晉升和越級晉升應當按管理權限和一定的程序報經公務員主管部門同意，以維護法律的嚴肅性，防止主觀隨意性。

“特別優秀”、“工作特殊需要”，是原則性規定，實際工作中，情況比較復雜，要具體情況具體分析。近年來一些地方對此進行了積極的實踐和探索，如我省川人法[2001]70號規定，對工作實績特別突出，德才優秀，群眾公認德才優秀的公務員，可越級或放寬條件晉升處級及其以下職務。【具體講，就是可越級晉升的條件是：

1、獲得國務院、人事部或人事部和國務院部委聯合表彰、省級政府授予的榮譽稱號或記一等功獎勵和在近三年年度考核中被確定為優秀等次的（2、在工作中能創造性的開展工作，提出政策、意見、建議為我省取得顯著經濟效益和社會效益的；

3、提出了有重大改革、創新價值的理論、觀點、措施對我省經濟建設和社會發展起到了重要作用的；

4、在處理重大事件、重大災情、重大疫情中做出了突出貢獻的）；可防寬資格條件晉升領導職務或非領導職務的條件是：

1、獲得省人事廳和府部門聯合表彰或記二等功以上獎勵的和在近兩年年度考核中被確定為優秀等次的。】

“工作特殊需要”的情形，是為選拔黨外干部、少數民族干部、年輕干部的需要而設臵的。

（二）競爭上崗、公開選拔。競爭上崗與公開選拔，既有共同特征，也有許多不同之處。基本的區別在于兩者適用范圍的不同，競爭上崗主要適用于機關或者工作部門的內設機構領導職務，在本單位或者本系統進行，就是說，人選范圍限于本單位、本系統。公開選拔主要適用于廳局級正職以下領導職務，公務員法還明確規定，副調研員以上及其他相當層次的非領導職務出現空缺，可以公開選拔。這一規定，主要考慮到選拔一些層次較高的專業技術類非領導職務人選的需要。另外，公開選拔與競爭上崗不同的還有，公開選拔沒有將民主測評列為主要程序，這與公開選拔人選來自于不同的地方和單位有關，因此在考察中更要發揚民主，廣泛聽取人選所在單位的群眾意見。

這些年的實踐表明，競爭上崗、公開選拔的實行，對促進優秀人才脫穎而出、激發干部隊伍活力等，發揮了重要作用。但作為一種選拔、晉升方式，也存在一些需要解決的問題。如成本較高，競爭上崗、公開選拔工作環節較多，工作量大，時間較長，需要投人大量人力、財力。再如，如何推進競爭上崗和公開選拔經常化、制度化，防止想搞就搞、不想搞就不搞的隨意性，如何提高考試測評科學化水平，有效解決一些地方出現的“高分低能”現象，等等，都是需要研究解決和探索完善的問題。

（三）任職前公示制和任職試用期制。任職前公示制、任職試用期制與競爭上崗、公開選拔一樣，都是近年來干部人事制度改革的重要成果。任職前公示制是對選拔任用和職務晉升程序和方法的完善，任職試用期制是選拔任用和職務晉升工作的延伸。任職前公示制把擴大民主從推薦、考察環節延伸到任用決策階段，把民主參與的范圍由部分干部擴展到廣大群眾。按照有關規定，試用期制度主要適用于提拔擔任下列非選舉產生的地(廳)級以下領導職務的干部：黨委、人大常委會、政府、政協工作部門的副職和內設機構的領導職務;紀委內設機構的領導職務；人民法院、人民檢察院內設機構的非國家權力機關依法任命的領導職務。此外，由非領導職務轉任上述同級領導職務的，也可以實行任職試用期制度。任職試用期為一年。

（四）降職，是一種公務員任用行為，是一種人才資源調配手段。公務員降職，一次降低一個職務層次，并嚴格按程序迸行（首先，由所在單位提出降職安排意見，明確降職的理由和降職后的安排去向。第二，征求本人意見。第三，任免機關審批）。我國公務員制度所規定的降職，不是一種懲戒性的行政處分。它與行政處分的區別在于:第一，目的不同。懲戒是通過懲處違法違紀人員來規范工作人員的行為，以達到維護法紀，制止和預防違紀行為發生的目的。職務升降的降職雖然也含有警示、鞭策、激勵的意義，但主要目的卻在于為職位選擇適宜的人選和合理使用公務員，充分發揮每個公務員的作用，從而保證機關的高效運轉。第二，原因不同。懲處工作人員的原因是有違法違紀行為，對公務員實施降職的原因則是公務員不稱職。在實際生活中，不排除有公務員犯了錯誤或違法違紀而導致降職的情況，但是在這里，犯錯誤或違法違紀實際上也是不稱職的一種表現。行政處分和降職是依據不同的原因來決定的。第三，實施后果不同。我國公務員制度規定，公務員受處分，在一定期間內，不得晉升職務、級別和工資檔次，就是說，某些權利是被限制的。而公務員降職作為職務關系的正常變更，以上方面都不受影響。由于機構精簡、撤銷等，也可能將公務員安排到低于原職務層次的職位上任職，但這種降職安排不是職務升降意義上的降職，因為這種降職不是由于公務員本人不稱職而作出的職務安排。

第八章

獎

勵

一、條文變化與特點:

（一）、變化：《公務員法》第八章“獎勵”共5條7款13項，《條例》第六章“獎勵”共4條5款9項，本法增加1條2款4項。本法科學總結了我國長期以來的干部獎勵工作，在《條例》的基礎上增加了“公務員集體獎勵”，“以精神獎勵為主的原則”，以及第五十二條撤銷獎勵等新的內容。

（二）、《公務員法》在激勵機制設計上，體現了三個主要特點：一是針對1993年實施獎勵制度以來，在法律法規上只有個人激勵而沒有集體激勵的規定，為培育公務員的團隊精神，塑造集體主義形象，突出既注重獎勵個人，又注重獎勵集體，這是本法獎勵制度最大的變化；二是既以精神獎勵為主，又與物質獎勵相結合，充分發揮獎勵的激勵功能；三是既注重定期獎勵，又注重及時獎勵。

二、要點提示：

（一）、公務員獎勵的特點。有四點:(1)獎勵的主體是公務員所在的各類機關。(2)獎勵的對象是公務員或者公務員集體。(3)獎勵的條件是:工作表現突出，有顯著成績和貢獻，或者有其他突出事跡。(4)獎勵是依法進行的，即獎勵的條件、種類、程序都是法定的，都要嚴格按照法律規定辦理。

（二）、公務員獎勵制度的原則。有五條：

1、物質獎勵與精神獎勵相結合，以精神獎勵為主的原則。公務員法將獎勵的種類分為嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號五種，單從這五種獎勵形式看，都是精神獎勵，體現了精神獎勵為主的原則。但在給予這五種獎勵的同時，還要給予一定的物質獎勵。物質獎勵包括給予一次性獎金，晉升工資檔次等做法。此外，在考察國外公務員的獎勵制度時發現，給予帶薪休假和機關出資培訓等，是一種運用十分普遍且效果很好的獎勵形式。考慮到公務員需求的多樣性和獎勵的實際效果，這些都可以在將來獎勵工作中探索。所以在法中規定，受獎勵的公務員或者公務員集體，按照規定分別給予一次性獎金或者其他待遇。

2、公平、公正、公開的原則。堅持獎勵的客觀標準，一視同仁，作到程序公開，不搞“暗箱操作”。

3、獎勵個人與獎勵集體并重的原則。《國家公務員暫行條例》只規定了對公務員個人的獎勵，沒有對集體的獎勵。這些年來實施獎勵制度反映的一個問題是，實際上有些突出成績確實是由一個單位或者集體做出的，因此實踐中對公務員集體進行獎勵的情形不僅存在而且比較多。基于補充完善公務員獎勵制度的需要，基于需要對實踐中存在的集體獎勵進行規范的要求，公務員法強調既要對公務員個人進行獎勵，也要對公務員集體進行獎勵，并對集體獎勵的條件作了規定。這一規定為機關對公務員集體進行獎勵提供了法律依據。公務員集體包括:一是按照編制序列設臵的機構，例如委(局)、處科(室)等；二是為完成專項任務組成的工作集體。

4、定期獎勵和及時獎勵相結合的原則。對在本職工作中做出突出成績的，實行定期進行獎勵;對完成專項任務、處理突發事件或者在特定環境中做出突出貢獻的，應當及時給予獎勵。

5、有錯必糾的原則。主要體現在對違反法定事由和違反法定程序的獎勵，予以撤銷。

（三）、公務員獎勵的權限。1995年人事部發布的僅適用于國家行政機關公務員的《國家公務員獎勵暫行規定》明確的行政機關公務員獎勵的權限:(1)嘉獎、記三等功由縣級以上人民政府或者市(地)級以上人民政府工作部門批準;(2)記二等功，由市(地)級以上人民政府或者省級以上人民政府工作部門批準;(3)記一等功，由省、自治區、直轄市以上人民政府或者國務院工作部門批準;(4)國務院授予榮譽稱號，經國務院人事部門審核后，由國務院批準;(5)省、自治區、直轄市人民政府授予榮譽稱號，經本級政府人事部門審核后，由省、自治區、直轄市人民政府批準;(6)國務院工作部門授予榮譽稱號，經國務院人事部門審核同意后，由國務院工作部門批準;(7)地方各級人民政府按照獎勵權限的規定，給予本級人民代表大會選舉或者人民代表大會常務委員會決定任命的人民政府領導人員獎勵，應當報上一級人民政府批準;對政府工作部門領導人員的獎勵，由本級人民政府批準;(8)審批機關在給予國家公務員獎勵時，應當按國家公務員管理權限，征得主管機關的同意。

第九章 懲 戒

一、條文變化：

《公務員法》第九章“懲戒”與《條例》第七章“紀律”相比較，本法用“懲戒”作為了章目名稱，共7條12款16項，《條例》第七章共7條13款14項，本法簡1款增2項。

二、要點提示：

（一）、公務員紀律的內容。公務員法采取了歸類、舉要列舉的形式，明確了我國公務員不得違反的基本紀律行為，主要包括四個方面:

1、政治紀律。政治紀律是公務員在政治方面應當遵守的行為準則。公務員作為行使公權力的人員，只有遵守政治紀律才能保證履行職責的正確方向。違反政治紀律的行為，主要有以下兩個方面:（1）．散布有損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動。（2）．組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工。

2、工作紀律。工作紀律是指公務員在履行職責時應當遵守的紀律。違反工作紀律的行為主要有以下幾個方面：（1）?玩忽職守，貼誤工作。（2）．拒絕執行上級依法作出的決定和命令。（3）．壓制批評，打擊報復。（4）．弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾。（5）．濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益。（6）．泄露國家秘密或者工作秘密。（7）．在對外交往中損害國家榮譽和利益。（8）．曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸。

3、廉政紀律。違反廉政紀律的行為主要有以下幾個方面：（1）．貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利。（2）．違反財經紀律，浪費國家資財。（3）．從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務。這里的“營利性”主要包括兩個方面的含義:一是公務員參與的活動或參加的組織所從事的活動是以營利為目的的;二是參加活動或參加組織的收人在成員中進行分配。公務員法禁止公務員兼任一切營利性組織的職務，但是并不一律禁止公務員從事經濟行為，只是嚴格限制公務員參與經營活動。比如，公務員可以依照規定在證券市場上進行申購、購買股票等有價證券的活動，但是不準其參與上市企業的日常經營管理活動。

4、道德紀律。道德紀律是指公務員作為公職人員，必須遵守公務人員的職業道德，并遵守社會主義公共道德。公務員法規定的公務員違反道德紀律的行為主要有以下方面:（1）．參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動。（2）．違反職業道德、社會公德。

（二）、執行上級決定或者命令的免責問題 這個問題在人大審議期間媒體議論較多。公務員法第十二條關于公務員應履行的義務中有一項是“服從和執行上級依法作出的決定和命令”；第五十三條關于公務員紀律的規定中有一項是，不得“拒絕執行上級依法作出的決定和命令”。這是保證令行禁止、政令暢通和機關效能的重要規定。在審議公務員法中，一些委員提出，這樣規定是對的，但是不全面。如果上級的決定、命令是違法的或者是錯誤的怎么辦？怎樣避免因執行上級違法或者錯誤的決定、命令，而對公共利益、公民的合法權益造成重大的不可挽回的損失？公務員執行明顯違法的決定、命令的，其本人是否應當承擔相應的責任，以增強公務員的責任感？這些問題很有道理。因此，在第二次審議過程中，根據委員們的意見，又新增加了第五十四條。這條講了三層意見：一是“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見”；二是“上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任”；三是“公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。”這樣就使關于公務員執行命令的法律更規范、更完整。根據這個規定，公務員執行公務，以免責為原則，以不免責為例外。即在一般情況下，公務員履行職責，執行上級決定或命令，即使執行了錯誤的決定或命令，都享有免責權。因為公務員的義務和紀律都包含了不對抗依法作出的決定或者命令。決定或者命令是上級下達的，執行的后果由上級承擔順理成章。但這里必須有一個例外，即對于明顯違法的決定或者命令，如行刑逼供、走私、做假帳等，公務員應當維護法制尊嚴，予以抵制。如果不加抵制而是盲目執行這種明顯違法的決定或者命令，則必須承擔相應的責任。人民警察法第三十二條對此也有類似的規定。討論中也有同志提出，法官、檢察官應當只服從法律而不應服從上級的命令。對這個問題，我們認為，一方面，本法總則第三條第二款專門規定，法律對法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定，從而實現了公務員法與法官法、檢察官法的銜接。另一方面，法官、檢察官作為機關工作人員，在機關行政管理中，也應當有聽從上級指揮管理的義務。

（三）、關于處分問題

公務員法沿用了暫行條例關于處分種類的規定，將處分分為：“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”。第五十八條第一款還規定，“公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。”第二款還規定了受處分的期間，分別為：“警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。”這一條，作為從事組織和人事工作的領導和同志，要特別留意，如果將在受處分期間的公務員晉升了職務，糾正起來會帶來很多麻煩，對晉升者本人也會造成傷害。第三款規定，“受撤職處分的，按規定降低級別。”第五十條第二款還規定，“解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響。但是，解除降級、撤職處分的，不視為恢復原級別、原職務。” 另外，按照公務員法第二十四條“曾因犯罪受過刑事處罰的”不得錄用為公務員的原則精神，對于被判處刑罰（包括緩刑）的公務員，應及時作出處理。如何處理，還須完善辦法

第十章

培

訓

一、條文變化與特點：

《公務員法》在總結《條例》實施十多年的經驗的基礎上，分析研究公務員培訓的特點和要求，借鑒國外公務員培訓制度的有效做法，同時，還吸收企事業單位等在培訓方面的一些有益探索，分別對公務員培訓的根據、培訓機構、類型，以及公務員培訓登記管理、時間要求和培訓與考核、任職和晉升的關系等諸多方面作出了明確規定，其主要特點突出體現在兩個方面：

第一，強調公務員參加培訓是權利與義務的統一。培訓是公務員的義務，是指國家對公務員接受培訓進行約束和強制;培訓是公務員的權利，是指公務員依據國家法律可以提出培訓申請、培訓選擇及要求機關許可并提供某些保障。根據本法的規定，從公務員的義務角度來看，公務員必須參加初任培訓和任職培訓；從公務員的權利來看，機關應著眼于公務員職業發展來安排培訓，使公務員在職業生涯中持續得到培訓和提高，必須強化機關對公務員承擔培訓的責任。從機關要求的角度來看，公務員必須參加公務員法規定的四類培訓，這是義務;從個人需要來說，參加這些培訓又是權利，機關不能隨意剝奪。另一方面，義務權利關系還體現在，公務員培訓既有“規定動作”，同時也應允許有“自選動作”。對“自選動作”，在不影響正常工作和對公務員正常管理的情況下，機關應給予鼓勵和支持。第二、突出強調對公務員進行分級分類培訓。與《條例》第十章“培訓”相比較，在內容上明顯新增了“分級分類培訓”、“對晉升領導職務的公務員任職后一年內進行任職培訓”、“對擔任專業技術職務的公務員，應當按照專業技術人員繼續教育的要求，進行專業技術培訓”，以及“國家有計劃地加強對后備領導人員的培訓”和“公務員的培訓實行登記管理”等內容。這些新內容的增加，充分體現了加強對公務員的培訓，不斷更新培訓內容，創新培訓方法的立法思想。

二、要點提示（說明四個問題）：

（一）關于分級分類培訓。第六十條第一款規定：“機關根據公務員工作職責的要求和提高公務員素質的需要，對公務員進行分級分類培訓。”由于不同職務層次、不同職位類別公務員所承擔的職責不同，對公務員的素質和能力的要求也就有所不同。分級分類培訓，就是要根據不同職務層次、不同類別公務員的特點和需要，按照學用一致、按需施教的要求，在培訓內容、培訓方法、培訓形式上有所不同，使培訓具有針對性和實效性。

（二）培訓機構問題。第六十條第二款從法律上明確了“國家建立專門的公務員培訓機構。機關根據需要也可以委托其他培訓機構承擔公務員培訓任務。”沒有委托的培訓機構不能承擔公務員培訓任務，這就遏制了社會上一些培訓機構面向公務員亂辦班，亂收費現象。

（三）關于培訓形式。第六十一條將培訓分類更加明確。共有四種培訓形式：一是對新錄用人員的培訓，即初任培訓，一般在試用期內進行，主要目的是提高新錄用公務員適應職位要求、勝任本職工作能力。二是對晉升領導職務公務員的培訓，即任職培訓，一般要求先培訓后到職，特殊情況也可在到職后一年內進行；重點提高任職公務員的綜合管理能力、行政決策能力等新任職務所需要的能力。三是根據專項工作需要進行的專門業務培訓，主要是指公務員被抽調或臨時指派從事某項工作任務，比如人口普查、工作督導等，根據該項工作的需要進行的相關專門知識培訓。四是對全體公務員進行的更新知識、提高工作能力的在職培訓，也叫輪訓。這類培訓面向全體公務員，以新知識、新技能為主要內容，開闊公務員的視野，使其跟上時代發展的潮流。由于公務員實行分類管理后，專業技術類公務員所從事的主要是專業技術工作，所以對他們的輪訓應當是按照專業技術人員繼續教育的要求，進行專業技術培訓。

（四）公務員的培訓實行登記管理制度。本法第六十二條規定，公務員的培訓實行登記管理，即將培訓時間、內容和成績記錄在案。登記管理是使培訓制度化、規范化的一項措施，有利于對公務員實施有計劃、有目的的培訓，有利于將培訓和使用更好地結合起來。

第六十二條第三款規定了培訓結果的使用，明確規定把公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內容和任職、晉升的依據之一，這為建立健全公務員培訓激勵約束機制，保證公務員培訓順利進行提供了法律依據

第十一章 交流與回避

一、條文變化：

《公務員法》第十一章“交流與回避”是《條例》第十一章“交流”與第十二章“回避”的合并章目，本法第十一章共10條18款3項，《條例》第十一章和第十二章共9條17款，本法增1條1款3項。

【《公務員法》總結了幾十年來我國干部交流工作的經驗，特別是《條例》發布實施以來干部人事制度改革的成果，充分體現《黨政領導干部選拔任用條例》中關于干部交流的原則，本著既要繼續推進公務員管理制度的靈活性、開放性，又要嚴格規范公務員隊伍的“進口”，“以人為本”，充分利用人與崗位兩種稀缺資源，推進廉政建設的立法思想，對公務員交流制度作了進一步完善。】

（一）、本法與《條例》相比較，明顯的變化有五點：一是本法規定公務員交流的方式為三種，去掉了《條例》中的“輪換”，這主要是輪換也是機關內部職位的改變，與轉任實質上相同。二是本法與《條例》關于調任的內容有很大的變化。由于公務員范圍擴大，《條例》中關于調任的范圍和條件就不能涵蓋所有的機關了。本法將《條例》中的“考核”修改為“考察”，同時根據不同機關的管理方式規定了要“按照管理權限進行審批”。為嚴格保證調任人員的素質，本法又新規定了“必要時可以對調任人選進行考試。三是本法去掉了《條例》中關于公務員調出機關的規定，這主要是《條例》實施過程中，公務員調出機關后就不再是公務員身份，這是實施中的現實，本法對此不再專門作出規定。四是補充規定并強調了對于機關內設機構領導職務和部門工作性質特殊的非領導職務也要有計劃進行交流。這是為了防止和避免公務員在某一內設機構領導崗位長期任職，形成特定的人際關系，同時也是為了有利于公務員能力素質的全面培養提高。這條補充規定是公務員交流帶強制性的一種，公務員個人從其義務上來講應當服從。五是本法對公務員掛職沒有特別強調到基層，《條例》中的掛職強調了到基層。這主要是隨著公務員范圍的擴大，其掛職鍛煉的范圍也增大了。因此，從掛職鍛煉的目的出發，既可以到基層鍛煉，也可以到上級機關掛職，這是由掛職鍛煉的目的需要決定的，鑒于此本法沒有特別強調到上級機關還是到基層。

（二）、《公務員法》在合并《條例》“交流”與“回避”兩章內容的同時，對回避內容作了進一步修改完善，主要有六點較大的變化：一是本法在《條例》相關內容基礎上，既保留了《條例》的規定，又在具體操作上留有一定的空間。但由于公務員范圍擴大，本法除增加“組織”、“紀檢”部門的內容外，還將《條例》任職回避規定作了調整，在《條例》三種回避關系基礎上增加“近姻關系”，變為四種回避關系。二是本法補充規定了第六十八條第二款內容，并從實際出發，對執行任職回避確有困難的一些特殊行業，為防止避免管理上的漏洞，還特別提出了“必須經省級以上公務員主管部門的規定”的條件限制。三是本法用“地域回避”更替了“原籍任職”的概念，對鄉、縣級機關主要領導職務的回避范圍定性更加科學準確。四是本法新增加第七十條

（三）項規定，這一條概括性回避情形的規定更適應公務實踐的要求，為今后增加其他需要公務回避情形臵留了空間。五是本法新增加第七十一條一、二款規定，使公務員回避制度更加完善，更具有實體性、程序性和操作性。六是新增加第七十二條規定，此條既是本法保持與其他法律法規的銜接，又是對特殊類別公務員回避的特別規定。本法與《條例》的相對變化，著重體現了本法強調回避是公務員必須履行的義務，堅持寬嚴適度的回避標準，以及保持與其他法律法規相銜接的立法思想。

（三）、《公務員法》對公務員回避制度的進一步完善，有利于促進廉政建設；有利于克服用人上的不正之風；有利于加強機關管理，提高行政效率；有利于為公務員創造良好的工作環境，為建設一支高效、廉潔的公務員隊伍創造條件。

二、要點提示：

（一）、公務員交流制度的概念，包括以下幾方面的含義:

1．公務員交流的法定形式包括調任、轉任和掛職鍛煉三種，每種形式都有特定的目的、范圍、對象以及相應的條件和程序要求。

2．交流是機關對公務員的一種管理活動和手段，無論哪種形式的交流，都必須經過機關決定安排或批辦手續。3．公務員交流的原因，概括起來有兩大方面:一是工作需要;二是照顧公務員個人愿望。其中，工作需要是第一位的，照顧個人愿望是第二位的。后者應以不與工作需要相沖突為條件。

4．公務員交流的范圍，既包括在公務員隊伍內部的交流，即在公務員隊伍內跨地區、跨部門的交流和在同一部門內的不同職位之間的交流;也包括與公務員隊伍以外的其他從事公務的人員進行交流。不同范圍的交流，在法律上產生的后果不同。公務員在公務員隊伍內部的交流即轉任，不涉及公務員身份變化問題，只是改變了行政隸屬關系，即職務關系發生變更;而調任則涉及到人員身份變化問題。此外，掛職鍛煉這種特殊的交流形式，既可在機關內進行，也可在機關外進行，但均不改變公務員身份，也不改變其行政隸屬關系，只是臨時改變其工作關系。

5．公務員的交流，一般屬于同一職務層次之間的平級調動，但有時交流也與提拔使用與降職使用結合進行，不過要相應履行職務升降的有關程序。

（二）、公務員交流制度中的調任，是指國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當層次的非領導職務。它是公務員隊伍的一個“入口”。《國家公務員暫行條例》中的“調任”，明確規定包含“調入”和“調出”兩個方面，而公務員法中的“調任”只規定了“調入”一個方面。（這樣改變的主要考慮是，調出只涉及到機關是否同意其離職的問題，從機關來說，既不用“調”，也不用“任”，因此，公務員法中的“調任”特指從機關外的其他從事公務的人員中調進合適人員到機關擔任公務員職務的交流形式。調任必須符合嚴格的調任程序，用人機關應當進行嚴格考察，并按照人事管理權限審批，必要時進行業務知識和能力的考試。增加考試程序，主要是因為，符合調人條件的人較多，為實現公開、公平、競爭、擇優的原則，增加考試的程序，更有利于將優秀的人才選進公務員隊伍。）

（三）、公務員交流制度中的掛職鍛煉，是指機關有計劃地選派公務員在一定時間內到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企業事業單位擔任一定職務，經受鍛煉，豐富經驗，增長才干。與另兩種交流形式相比，掛職鍛煉是一種特殊的交流形式，實際是“交而未流”。

（四）、回避問題。公務員法中規定了三種回避制度：

1.任職回避。第六十八條規定，“公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系及近姻親關系的”一是不得在“同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務”；二是不得擔任“有直接上下級領導關系的職務”；三是“不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監督、審計和財務工作。”

（幾個概念。一是直系血親關系：即生育自己和自己所生的上下各代親屬，如從自己向上算，包括父母、祖父母、外祖父母；向下算，包括子女、孫子女、外孫子女。二是旁系血親：指有間接血緣關系的親屬，范圍比較廣，主要限定在三代以內旁系血親，包括伯父姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、外侄子女。三是近姻親關系：目前法律上還沒有明確規定，在掌握上應該是姻親關系的范圍比自己血親關系的范圍小一些，即最近的姻親關系，一般包括配偶的父母和兄弟姐妹，子女的配偶及其父母，兄弟姐妹的配偶。如果是“因地域或者工作性質特殊，需要變通執行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規定。”）

2.地域回避。第六十九條規定了“地域回避”。我國自古以來就有“異地做官”的制度。根據現在的實際情況，對基層部分黨政領導干部實行地域回避確有必要。但也不能把范圍搞得過大，按照本法的規定，實行地域回避的，一是縣、鄉兩級黨委、政府的主要領導；二是法院、公安、工商、稅務等有關部門的主要領導。3.公務回避。第七十條規定了公務回避的三種情形：“涉及本人利害關系的”；“涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關系人員的利害關系的”；“其他可能影響公正執行公務的”，公務員在執行公務時，遇到以上三種情形，自己要向組織提出不參與該項公務。除了公務員個人要求回避外，只要符合這三種，當事人也可以要求公務員回避，組織上也可以直接決定公務員回避。這里所謂的“其他可能影響公正執行公務的情形”，只是一個原則性規定，具體是什么情形、由誰來判定等都將由配套法規去規定。實踐中，一般像同學、同鄉、戰友、老同事等關系，或者怨仇關系等都可能影響公正執行公務。這些特殊關系，無法一一列舉，所以是“兜底條款”。這一規定把公務回避的范圍擴大到可能影響公正執行公務的所有可能性上，便公務員公務回避的規定在法律上更加嚴謹。

第十二章 工資福利保險

條文變化與特點：

本章的制定，為公務員工資、福利、保險的制度化提供了法律依據。世界各國都非常重視公務員工資、福利、保險的立法，有的國家不僅在公務員總法中對公務員的工資福利保險制度做出原則性規定，而且還制定專門法律對公務員工資福利保險做出具體規定。建國以來，國家就公務員工資福利保險制定了一系列制度、規定、政策，由于沒有上升到法律的層次，在實際工作中存在一些隨意性。本章的規定，使公務員工資福利保險制度的基本原則、主要內容和紀律等重大問題以法律形式規定下來，具有特別重要的意義。對本章內容不做過多說明。

（一）、《公務員法》第十二章“工資福利保險”共7條16款，《條例》第十三章“工資保險福利”共7條11款，本法增5款。本法第十二章以《條例》相關規定為基礎，既保留了《條例》的大多數規定，又把公務員工資福利保險方面最基本、最主要的內容以原則性的規定進行表述，為今后進一步改革留下了空間，同時則重把比較成熟的改革思路和已經存在的一些行之有效的制度（比如公務員工資結構改為職務工資和級別工資兩部分的思路，以及公務員撫恤、工時和休假等行之有效的制度）包含確定在法律的規定中。

（二）、《公務員法》第七十三條各款相對于《條例》來講，主要是對公務員的工資制度、分配原則以及建立的機制等內容作了進一步完善。本法第七十三條第一款進一步明確了“公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度”，也就是指根據公務員的職務、級別等確定公務員的工資標準；第二款在堅持貫徹按勞分配原則的同時，明確補充了要體現合理工資差距的規定；第三款將《條例》第六十五條第一款中“定期增資制度”修改為“國家建立公務員工資的正常增長機制”。

（三）、《公務員法》第七十四條相對于《條例》對公務員工資的內容、津貼種類以及補貼、補助等進行突破性的改革。首先，將《條例》規定的公務員基本工資結構進行歸并簡化，由原來的職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資“四結構”歸并為職務工資、級別工資“兩結構”，取消了工齡工資。對公務員基本工資結構的改革，為確立公務員職務晉升與級別晉升的“雙梯制”提供了保證，是本法對公務員工資制度改革最為突出的亮點。其次，本法第七十四條第二款、第三款對公務員工資的其他補充形式和工資制度的相關組成部分作了進一步完善，尤其是將公務員的住房、醫療等補貼、補助以法律規定明確作為了公務員工資的一種補充形式。第三、本法第七十四章第四款、第五款去掉了《條例》中的“晉升工資”，增加了工資發放的規定。這樣修改和完善，是把公務員“晉升工資”通過職務晉升與級別晉升的“雙梯制”來體現；增加工資發放的規定是對公務員權利的保障的需要。

（四）、《公務員法》第七十五條相對于《條例》對公務員工資水平的確定原則以及工資調查制度進一步完善。本法第七十五條第一款確定了公務員工資水平的總的原則，為公務員工資能夠大體反映國民經濟發展水平和社會勞動生產率的提高程度，提供了較為科學的公務員工資水平的標準。本法第七十五條第二款在充分吸收國際通行做法的基礎上對《條例》相關內容的進一步完善，是為適應和貫徹前款規定的原則而提出的具體途徑，本款的意義著重于公務員工資調查制度，目的是為公務員工資與企業人員工資的比較平衡制度提供科學準確的數據。公務員工資調查制度的創設是本法對公務員工資改革的又一個重要體現。

（五）、《公務員法》第七十六條、第七十七條、第七十八條、第七十九條各款對公務員福利制度、保險制度和優撫制度及保障制度等進一步健全完善，尤其是對公務員的工時、休假、福利費及保險、優撫及保障問題等各方面，相對于《條例》專門新增了第七十六條第二款、第七十七條第一款、第二款和第七十九條的規定，使公務員工資福利保險各方面問題的處理解決更加具體化、規范化、制度化（略）。

第十三章 辭職辭退

一、條文變化與特點：

本章共7條，規定了公務員辭職和機關辭退公務員兩個問題。就是說，公務員可以按規定辭去公職；機關也可以按規定對公務員予以辭退。法中規定了不得辭職和不得辭退的情形，還對辭職辭退的程序、要求等作了規定。《公務員法》第十三章“辭職辭退”共7條11款14項，《條例》共6條9款5項，本法增1條2款9項。本法第十三章對我國幾十年來干部人事制度的實踐進行了頗具深度和廣度地總結，對公務員辭職辭退的基本原則、具體情形、適用條件、基本程序以及物質補償和后續管理等作了系統的規范，是公務員制度改革的一個重大突破和發展，對于現實的人事制度改革與管理具有重大的意義。

（一）、變化：《公務員法》第十三章首先是調整了《條例》辭退公務員的情形，差異不太大，同時，增加了公務員辭去公職及辭退公務員的限制性規定，即：第 八十一條

（二）項中“或者離開上述職位不滿國家規定的脫密期限的”和第八十一條

（三）、（四）、（五）項及第八十四條

（一）、（二）、（三）、（四）項規定。其次，本法增加了公務員辭去領導職務的規定，是對擔任領導職務的公務員在辭去領導職務的條件上及政治責任的專門規定，其立法的進步得以充分體現。根據本法第八十二條款的規定可對公務員辭去領導職務分為因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責令辭職四種情況。因公辭職和自愿辭職適用于所有擔任領導職務的公務員（自然包括領導成員）。本法作出因公辭職和自愿辭職的規定，分別是為更好地維護憲法、組織法相關規定的嚴肅性和為維護領導干部的擇業權利。引咎辭職和責令辭職僅僅適用于公務員中的領導成員。本法作出引咎辭職和責令辭職的規定，是對領導成員經按人事管理權限，由黨委（黨組）及組織（人事）部門根據領導成員在任職其間的表現，認定不再適合擔任現職應當履行辭職的情況，實際上都屬于公務員中的領導成員應當承擔的政治責任。本法將領導成員應當承擔的政治責任法定化，這與《條例》相比較是最大的一個變化，充分體現了深化我國政治體制改革的時代要求。第三，本法第十三章還增加了公務員辭職辭退后備案規定和對被辭退公務員的物質補償的規定（第八十五條第二款），加強了公務員辭職辭退工作的力度和操作性，既使公務員的“出口”渠道得到擴展和規范，又切實保障了公務員合法權益不受到侵害。

（二）、《公務員法》第十三章與《條例》相關內容比較，其意義和作用主要體現在：一是進一步嚴格了公務員隊伍的管理，把競爭激勵機制和優勝劣汰機制注入了機關，有利于增強機關活力，樹立高素質公務員新形象。二是為遏制形式主義和官僚主義，實現干部能“上”能“下”，增強領導干部的責任意識和愛崗敬業精神開拓了重要途徑。三是進一步為機關各類人才的流動拓寬了渠道，有利于促進公務員人才結構的調整。四是將聯動性地推進公務員制度的改革，有利于促進公務員制度和公務員管理形成良性循環和整體效益的提高。

二、要點提示:

（一）最低服務年限問題。第八十一條規定了有五種情形之一的，不得辭去公職。而本條第一項“未滿國家規定的最低服務年限的”規定，沒有寫明最低服務年限。暫行條例規定國家行政機關可以根據實際情況，規定國家公務員三至五年的最低服務年限，這主要是對機關新錄用人員的規定。在公務員法起草和征求意見過程中，主要有兩種意見：一種意見認為，機關招錄公務員付出了一定的成本，公務員有義務為機關服務一段時間，以保持公務員隊伍穩定和機關工作的連續性；另一種意見認為，設定最低服務年限，涉及限制個人權利的問題，究竟以多長時間為宜，需要慎重研究，各機關更不能隨意設臵最低服務年限。另外，除了針對新錄用人員進行規定外，實踐中對參加公費國內外脫產培訓時間較長的人員也有一個培訓后最低服務年限的問題。這些情況在法中不宜具體規定，需要進一步研究后，將在配套法規中加以明確。

（二）關于領導干部的辭職問題。暫行條例只規定了公務員辭去公職的情況。公務員法第八十二條的辭職包括辭去公職和領導干部辭去領導職務兩種情況。根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部辭職暫行規定》，公務員法把領導干部的因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職等四種辭職納入了公務員法的內容。其中，引咎辭職和責令辭職只適用于領導成員。

第十四章 退休

條文變化分析：

本章共3條，規定了公務員的法定退休、提前退休和退休待遇。

《公務員法》第十四章“退休”共3條3項，《條例》共3條4項，本法簡1項。本法與《條例》相比較：

首先，本法用“達到國家規定的退休年齡”更替了《條例》中“男年滿六十周歲，女滿五十五周歲”的公務員應當退休的條件。關于退休年齡，現行退休年齡政策比較復雜，比如，按《條例》規定的退休年齡卻主要適用在正省部級職務以下公務員，而正省部級以上的公務員卻按六十五周歲等，同時也涉及到男女公務員是否應按同齡退休的問題，也涉及到不同類別公務員的退休年齡和社會現實就業等方面的問題。鑒于現行退休年齡政策的復雜性及牽涉面較寬的問題，本法參照了《勞動法》的處理辦法，沒有具體規定公務員的退休年齡，仍執行現有政策規定，同時也為將來在條件成熟時實施男女同齡的政策及規范退休年齡規定，留下了空間。

其次，用“完全喪失工作能力”更替了《條例》中“喪失工作能力”的公務員應當退休的條件，也就是說在公務員還沒有完全喪失工作能力時，還不應視其為必須退休，這也是對公務員權利的進一步保護。

第三，本法將《條例》中可以退休的具體年齡修改為“距國家規定的退休年齡不足五年”，保持與本法第八十七條第一款的一致性。同時，增加了第八十八條

（三）規定，擴寬了公務員的自愿退休的情形，體現了尊重和保護公務員權利，也為機關的“出口”從退休方面疏通了渠道。第四、本法在《條例》相關內容的基礎上，增加了“國家為其生活和健康提供必要的服務和幫助，鼓勵發揮特長，參與社會發展”，這是對公務員退休后除繼續享受國家規定的退休金和其他待遇外，對其管理作出的進一步完善。

【主要介紹公務員退休年齡問題。

第八十七條規定，“公務員達到國家規定的退休年齡或者完成喪失工作能力的，應當退休。”經過上上下下，反復征求意見，最后采取現在的寫法，也就是各職務層次的男女公務員仍執行國家規定的退休年齡。這個規定，是指1978年經全國人大常 委會原則批準、國務院頒布的《關于安臵老弱病殘干部的暫行辦法》（國發[1978]104號），該辦法對黨政機關、群眾團體、企業、事業單位的干部和職工退休的年齡等條件都作了統一規定。同時，還要執行國家對一些人員的退休年齡作出的特殊規定。此外，公務員參照勞動法的處理辦法，在法中不具體規定公務員的退休年齡，也為將來在條件成熟時實施男女同齡的政策以及規范退休年齡規定留下空間。】

第十五章 申訴控告

一、條文變化與特點：

本章共5條，規定了公務員申訴制度和公務員控告制度。

《公務員法》第十五章“申訴控告”共5條8款8項，《條例》第十六章“申訴控告”共4條7款，本法增1條1款8項。本法與《條例》相比較，本法主要對公務員申訴控告的相關制度和規定進一步作了完善，充分考慮了與相關法律制度的接軌。首先，本法在明確規定復核和申訴兩種方式，給予公務員較大選擇余地的同時，新增了提起申訴的人事處理的具體情形（即第九十七條第一款

（一）至

（八）項），使公務員申訴的操作性更加增強。其次，根據《條例》及相關制度的實踐，吸收國際上公務員申訴制度的通行做法，結合我國申訴制度實踐的時機和條件均已成熟等情況，建立了新的二級申訴制度（第九十條第二款），使公務員權益保障制度更加行之有效，這是本法本章與《條例》相應內容的最大的變化。

第三，本法增加了公務員申訴復核期限和處理期限（第九十一條），這對于有效避免對公務員申訴互相推諉、欠拖不決、敷衍塞責，加強對公務員權益的有效保護，是十分必要的，切實可行的。同時，這個期限也是在充分總結申訴工作實踐經驗的基礎上，考慮了機關正常工作的具體因素，并且規定了可以延長的例外情況，這也是很切合實際情況的，有利于保證公務員申訴工作順利進行。第四、本法設計的申訴控告制度具有三個方面的意見：一是保障公務員的合法權益；二是有利于監督機關及其工作人員遵守法紀；三是對公務員其他制度的實行起著重要的保障和監督作用。

二、要點提示：

（一）關于申訴。公務員申訴是指公務員對涉及本人的人事處理決定不服，依法向原處理機關申請復核，對復核不服向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴，或不經復核直接提出申訴，要求重新處理的法律活動。與暫行條例相比，主要有三處明顯變化： 一是擴大了申訴受案范圍。公務員法第九十條對公務員申訴的受案范圍規定了八項內容：處分，辭退或者取消錄用，降職，定期考核定為不稱職，免職，申請辭職、提前退休未予批準，未按規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇，法律、法規規定可以申訴的其他情形。這些可申訴的情形，幾乎囊括了公務員管理的主要環節所涉及的人事處理決定。

二是由一級申訴制改為二級申斥制。即公務員對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。三是從管理的統一和規范性及實際效果出發，明確規定將行政機關公務員對行政處分不服的申訴，統一由監察機關受理和處理，并明確規定按照《中華人民共和國行政監察法》的規定辦理（第九十條第三款）。

（二）關于控告。第九十三條規定：“公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以依法向上級機關或者有關的專門機關提出控告。受理控告的機關應當按照規定及時處理。” 申訴與控告的區別是：一是目的不同。申訴的目的是要求處理機關改變或者撤銷對自己不利的處理決定，以便維護自己的合法權益，并使已經受到的損失得到補償。控告的目的則是要求有關機關對實施不法侵害的機關或人員追究責任。二是原因不同。引起申訴的原因是公務員認為機關作出的涉及本人權益的處理決定不正確、不適當。控告的原因是公務員認為機關及其領導人員在職權活動中侵害其個人權益的違紀違法行為。三是期限不同。提出申訴有時限要求，而提出控告沒有時限要求。

第十六章 職位聘任

一、特點與分析：

在我國最早實行合同用人辦法的是“三資”企業，接著國有企業引入合同制，爾后，逐步推廣到事業單位、鄉鎮黨政機關以及其他機關。目前，國有企業已經實行全員合同制管理，事業單位正在推行聘用制，而對于公務員實行聘任制，各地、各部門了也作過一些，都由于法律依據不充分、相關政策不配套等原因，效果不理想。

（一）、目的：公務員法專設職位職責任一章，主要考慮，實行聘任制，一是可以滿足機關的特殊用人需求；二是可以降低機關用人成本；三是可以健全用人機制，增強公務員制度活力，公務員法第十六章，共有6條，規定了聘任制和人事爭議仲裁制度等內容。

（二）、《公務員法》所指職位聘任，是機關可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，但涉及國家秘密的上述兩類職位不實行聘任制，這就是本法聘任制的范圍。所謂專業性較強的職位和輔助性職位，從職務類別上講既包括非領導職位也包括領導職位；從特點上講，主要是指專業技術知識的要求高，社會通用性、專業性強，機關急需緊缺的人才（如金融、財會、法律、信息技術等），也包括部分機關中處于輔助事務性強的人才。適用聘任制除了職位的特殊要求外，還必須是工作確實需要，并需報經省級以上公務員綜合管理部門的批準。

（三）、《公務員法》賦予了用人機關在人員使用方面的一定自主權，可根據需要自主決定招聘方式。聘任制目前畢竟處于改革的探索階段，本法為保證聘任制的穩步發展，特別規定了宏觀管理的具體措施（第九十六條第二款）。

（四）、《公務員法》為確保聘任制的規范運作，用了3條6款的法律條款（第九十七條、第九十八條各款和第九十九條），對簽訂聘任合同的原則、形式、聘任合同內容、合同變更和解除條件，以及聘任的工作福利和對聘任制公務員的管理等內容作了明確規定，使聘任公務員的內容、程序等更加具體完備，更便于理解和執行，也為解決聘任中的糾紛奠定了基礎。

（五）、《公務員法》將人事爭議仲裁制度首次在法律上確立下來，明確規定“國家建立人事爭議仲裁制度”。人事爭議仲裁制度是仲裁機構居中對人事爭議進行裁斷的一種創新性人事權益救濟制度，是適應建立社會主義市場經濟體制和深化人事制度改革的要求而發展起來的。近幾年來，按照國家人事部1997年頒布的《人事爭議處理暫行規定》，我國的人事爭議仲裁工作主要是處理事業單位因履行聘任合同產生的爭議，經過多年的實踐，此項工作已具備較好的基礎和條件，逐漸為社會各界所認可。但是，人事爭議仲裁作為一種準司法行為，人事爭議仲裁的申請人既可以是公務員個人，又可以是機關，人事爭議仲裁主要使用的是調解原則，實行“誰主張，誰舉證”的原則，其立法層次較低，法律依據不足，權威性不夠的問題仍十分突出。本法通過職位聘任為切入口，把人事爭議仲裁確立在法律層面，一是有利于推進人事爭議仲裁工作的開展，二是有利于維護公職人員的合法權益，三是為了推動人事制度改革提供了法律的支撐。本法第一百條用了3款專門明確了人事爭議仲裁的原則、機構設立、程序等，為規范進行人事爭議仲裁提供了法律依據（略）。

二、要點提示：

(一)聘任制的適用范圍。第九十五條第一款規定，“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”這里講的專業性較強的職位，一是對專業技術知識的要求較高，二是機關急需緊缺的專業人才。比如，金融、財會、法律、信息技術等方面的專業技術人員。《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定，“黨政機關部分專業性較強的領導職務實行聘任制。”因此，實行聘任制的職位既包括非領導職位，也包括領導職位。輔助性職位，主要指事務性強，在機關工作中處于輔助、從屬地位的職位，如書記員、資料管理、文件收發、數據錄入等方面的職位。對以上職位實行聘任制，要進行嚴格的審批，并且聘任合同應報同級公務員主管部門備案。

第九十五條第二款還規定，“前款所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制。”什么是涉及國家秘密的職位，要根據黨和國家有關規定和機關的具體情況來確定。

（二）聘任方式。第九十六條第一款規定，“機關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。”同時，本條第二款又規定，“機關聘公務員應當在規定的編制限額和工資經費限額內進行。”這就是說，實行聘任制需要在編制部門核定的編制限額內進行；同時，必須使用機關財政負擔的工資經費。

（三）聘任制公務員的管理。第九十七條第一款規定，“機關聘任公務員，應當按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。聘任合同經雙方協商一致可以變更或者解除。”這就是說，聘任制公務員的管理具有自身的特點，主要是根據合同管理，這與委任制公務員有所不同。第九十八條第一款規定，“聘任合同應當具備合同期限，職位及其職責要求，工資、福利、保險待遇，違約責任等條款。”本條第二款還規定了聘任合同期限為一年至五年，試用期為一個月至六個月。聘任制公務員按照國家規定實行協議工資制。還規定了解除、終止聘任的條件等。從規定看，聘任公務員的程序一般靈活、簡便，只要雙方達成一致意見，就可簽訂聘任合同。聘任制公務員不適用“降級”、“撤職”、“開除”等處分，如有問題，比如嚴重違反工作紀律或用人機關規章制度的；或者嚴重失職、營私舞弊，對用人單位利益和名譽造成重大損害的；或者被依法追究刑事責任的，予以解除合同。聘任制公務員在聘任期間,沒有職務晉升的問題，但可以按照聘任合同的約定，定期增長工資和其他福利待遇。此外，公務員管理的一般原則和制度精神仍適用于聘任制公務員的管理。如堅持干部隊伍“四化”方針，堅持黨管干部的原則，堅持德才兼備的原則，堅持公開、平等、競爭、擇優；要在國家核定的行政編制和職數限額內任用；執行公務員獎勵規定；履行公務員義務，遵守公務員紀律等等。【

（四）人事爭議仲裁制度

人事爭議仲裁與經濟爭議仲裁不同，人事爭議仲裁可以單方面申請仲裁；而經濟爭議仲裁必須雙方一致要求仲裁。聘任爭議是一種合同爭議，可通過人事爭議仲裁方式予以解決。同時，聘任又是一種社會用人辦法，雙方之間的行政制約關系較松散，出現糾紛可以向法院起訴，也有利于充分保障雙方的合法權益。

1.人事爭議仲裁委員會的設計。第一百條第三款規定，“人于爭議仲裁委員會根據需要設立，人事爭議仲裁委員會由公務員主管部門的代表、聘用機關的代表、聘任制公務員的代表以及法律專家組成。”仲裁委員會的設立，要根據實際需要考慮。可考慮在中央、省、市、縣四級設立。仲裁委員會“四方”組成的原則，體現了代表的廣泛性，可以保證仲裁工作的客觀公正。辦案實行仲裁庭、仲裁員制度，這是仲裁的通行制度。

2.仲裁程序和仲裁裁決的執行。第一百條第四款規定，“聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發生爭議的，可以自爭議發生之日起六十日內向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請人民法院執行。”

一、《公務員法》第十六章”職位聘任“共6條14款，是本法新增章目。聘任制是機關通過合同選拔、任用公務員的一種人事管理制度，與選任制、委任制相比，聘任制具有引入市場機制、開放靈活的特點。本法設本章對部分公務員職位實行聘任制作了明確規定，這是我國公務員制度的發展和創新。本法通過本章，首次將人事爭議仲裁制度在法律上確定下來，是本法的一個重大突破，相對于《條例》而言是一個重大變化的亮點。

第十七章 法律責任

一、條文變化：

（一）、《公務員法》第十七章“法律責任”共4條5款7項，《條例》第十七章“管理與監督”共2條4款3項，本法把《條例》“管理與監督”章目更改為“法律責任”，增2條1款4項。近幾年來，我國的法制建設取得了許多新的成果，不少的法律條文經過了修正，新的法律解釋增多，《條例》“管理與監督”一章的內容已經不能適應我國法制建設的發展，把“法律責任”作為本法的獨立章目十分必要，也是充分具備條件了，從確保本法的有效實施角度來講，獨立增設“法律責任”也是為了創造必要而有效的追究手段。

（二）、《公務員法》第十七章規定的法律責任涉及了公務員管理的“進、管、出”及權益保障的所有方面，并按問題分類對實際追究法律責任提供了明確依據。本法本章內容主要涉及的法律是《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國國家賠償法》、《中共人民共和國刑法》等有關條款。從法學角度講，法律責任是指行為主體因違反法律義務、造成對他人的損害從而承擔某種不利后果的應當性。本法所規定的法律責任，是指公務員或者機關因違反公務員法行為所必須承擔的帶有強制性的法律責任。本法規定的法律責任包括四個方面：一是責任主體承擔的受到批評或行政處分的行政法律責任；二是承擔的恢復名譽、賠禮道歉、消除影響等民事法律責任；三是承擔賠償損失等經濟法律責任；四是承擔的刑事法律責任。

（三）、《公務員法》第十七章既有關于公務員違反義務和紀律要承擔相應法律責任的內容，又有在公務員管理的各個環節中出現違反本法規定情況的，應當承擔相應法律責任的規定；還有機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害或者造成經濟損失的，應當依法承擔相應責任的規定。

（四）、《公務員法》第十七章各條款項的內容歸納起來為四個方面：首先，規定了我國公務員管理的行政監督體制，包括監督主體、監督對象、監督事由及方式。其次，明確了公務員辭去公職或者退休以后“三年兩不準”的規定。第三，規定機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害或造成經濟損失的，應當依法承擔相應的法律責任。第四，規定了公務員主管部門的工作人員，違反本法規定，濫用職權、疏忽職守、徇私舞弊的法律責任。

公務員法的法律責任是指相關主體違反公務員法規定的規則、義務或紀律時，必須承擔的不利后果。公務員法的法律責任除了一般法律責任的特征外，還具有以下兩點:

1、承擔公務員法法律責任的相關主體主要是實施公務員制度的機關及其領導人員以及從事公務員管理工作的公務員。在某些特定情況下，一般公務員和公民也可以成為公務員法法律責任的主體，例如在競爭上崗、公開選拔和錄用考試中擾亂考場紀律等。

2、它是一種違反公務員法相關規定的行為，而不是違反其他法律法規規定的行為。必須依照公務員法以及其他相關法律法規的規定承擔不利性的法律后果。（一般法律責任具有如下特點:一是法律責任以法律規范的存在為前提，是因違反法律上的義務而形成的責任關系。二是法律責任表現為一種責任方式，即承擔否定性、不利性后果，主要有補償和制裁兩種。三是法律責任具有違反法律規范、法律義務和承擔制裁性后果的內在因果關系。四是法律責任的追究和執行以國家強制力為保證。法律責任不同于道義責任等其他社會責任，它是由法律規定，由一定國家機關依法追究，必要時以國家強制力保證實施。法律責任的這些特點，是其他社會責任所不具有的。）

二、要點提示：這一章共4條規定了承擔法律責任的情形、責任形式等內容，以避免有法不依、執法不嚴的情形發生，努力確保公務員法的有效實施。說明三點：

（一）違反規定的處理。第一百零一條規定了七項違反本法規定情形的，由縣級以上領導機關或者公務員主管部門按照管理權限，區別不同情況，予以處理。特別是本條第一項，“不按編制限額、職數或者任職資格條件進行公務員錄用、調任、聘任和晉升的”，應引起格外重視。

（二）辭職或退休的從業限制。第一百零二條第一款規定，“公務員辭去公職或者退休制度，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。”本條第二款還對公務員辭去公職或者退休后有違反上述規定的，做出了處罰規定。這樣有利于加強對公務員從業限制的約束效果，解決所謂的“期權腐敗”問題，加強廉政建設。如何理解“與原工作業務直接相關的”，如何把握“相關”的程度?應當說，公務員法規定的這一標準是一個具有主觀性和抽象性的標準。這是因為，公務員法是一個框架性的法律，而各個機關的職能、業務范圍和管理權限各不相同，因此，公務員法中難以對何謂“與原工作業務直接相關的”情形作出具體規定。事實上，從國外的一些立法來看，有關的標準也是具有主觀色彩的。例如，《日本國家公務員法》和韓國《公務員倫理法》均使用了“密切關系”的概念，而何為密切關系，也需要進行解釋。在執行本規定時，一方面各個機關應當就本機關公務員離職后不得到哪些營利性組織任職或者從事哪些活動，制定有關的規范，報經公務員主管部門后，作為公務員離職后從業活動的指引。另一方面，公務員離職后，在規定的期限內從業，應當履行謹慎注意的義務，如果擬從業的活動與原來的工作有關，并可能引致其他人合理懷疑的，可以就此向其原任職機關或公務員主管部門事先征詢意見。(三)、違反公務員法承擔法律責任的形式，包括行政責任和刑事責任。

行政責任。1?接受處分。2?接受行政處罰。3?其他行政責任，公務員法第一百零三條規定:“機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害的，應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響;造成經濟損失的，應當依法給予賠償。”所謂“具體的人事處理”是指公務員主管部門或者公務員所在機關針對特定公務員個人作出的影響其權利義務的人事處理決定。刑事責任。公務員法第一百零一條規定，對有違反公務員法規定情形，情節嚴重，己構成犯罪的，應當依據刑法追究負有責任的領導人員和直接責任人員的刑事責任。公務員法第一百零四條規定:“公務員主管部門的工作人員，違反本法規定，濫用職權、玩忽職守、徊私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，給予處分。”如刑法第二百五十四條規定:“國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役;情節嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑。”刑法第四百一十A條:“國家機關工作人員在招收公務員、學生工作中徇私舞弊，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”

第十八章 附則

一、條文變化:

（一）、《公務員法》第十八章“附則”共3條3款，《條例》第十八章“附則”共2條2款，本法增1條1款。本法第十八章對不宜在本法其他章目中表述，又必須在本章法中予以明確的作了規定，與其他章目條款同樣具有法律效力。本法本章主要內容為三個方面：一是對本法所稱的領導成員概念作出解釋；二是對經授權和受委托行使行政職能的事業單位工作人員是否列入公務員范圍的問題作出明確規定；三是對本法的生效時間及同時廢除的兩個法規作出規定。

（二）、《公務員法》第一百零六條對經授權和受委托行使行政職能的事業單位工作人員是否列入公務員范圍的問題用專條專款作出明確規定。這部分人員在《條例》實施后，采取了根據其職能和有關條件，經相應的機關批準，可以參照或依照公務員制度管理，列入公務員范圍。本法略作修改，明確規定只能參照管理，且必須批準的程序依然保留。

二、名詞解釋：

1、法律中“以上”、“以下”的含義。除在法律中另有特別說明的以外，“以上”、“以下”均包括本數，這是我國立法中的慣例。如第十條中的“縣級以上地方公務員主管部門”，就包括縣級。

2、領導成員。公務員法第一百零五條規定：

3、領導職務。是與非領導職務相對應的具有領導職責的職務。

4、職位。一般講，職位是指機關或團體中執行一定職務的位臵。它是職務、職責和職權三個要素的統一體。過去習慣上叫崗位。常說的一個蘿卜一個坑，這個坑就指職位。

第二篇：《公務員法》學習培訓講義

《公務員法》學習培訓講義

公務員法共18章，107條，基本內容可歸納為兩個方面：

一是關于公務員制度和公務員管理的基礎性規定，包括公務員制度的指導思想、基本原則，公務員的范圍、條件、義務與權利、職務與級別，公務員主管部門以及違反公務員法的法律責任等；

二是關于公務員管理各個環節的基本管理制度的規定，包括錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、處分、培訓、交流回避、工資福利保險、退休、申訴控告、職位聘任等等。這些內容既有實體性規定，也有程序性規定，還有很多制度預留空間。

體現了四個機制：新陳代謝機制、競爭擇優機制、權益保障機制、監督約束機制。

完善了公務員制度的功能，公務員法規定公務員制度具有六種功能：選拔配臵功能、更新功能、監控功能、保障功能、開發功能、激勵功能。公務員法以《暫行條例》為基礎，保持了公務員制度的連續性和穩定性，同時也有一些新的發展和特點。

《公務員法》立法中的主要制度創新，體現在三個方面：一是創新公務員分類制度，在分類的基礎上重新設計公務員 的職務、職級，從而為公務員職務管理的其它環節奠定一個新的基礎。二是通過創設聘任制與任期制，創新公務員隊伍的更新制度，優化公務員隊伍的新陳代謝功能。可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。而對領導成員職務實行任期制，則是公務員法立法中對公務員更新機制最大的變革。三是從法律地位上，確認將競爭上崗與公開選拔作為晉升方式之一，通過優化工資制度，創新了公務員激勵制度。這是對傳統委任制的重要改革。另外，還擴大了公務員的范圍。因此，公務員法與暫行條例比較，有五個新的發展：擴大了范圍；明確了分類管理的方向；增強了職務與職級制度的激勵功能；明確規定了職位聘任制度；把近幾年干部人事制度改革的成功經驗寫進了公務員法。

學習《中華人民共和國公務員法》與《國家公務員暫行條例》

對比研究分析 第一章 總 則

《公務員法》第一章總則共10條11款，《條例》共5條5款，本法增加5條6款。

總則內容包括五個方面：一是立法目的和根據，在第一條；二是范圍，主要體現在第二條和第三條；三是公務員制 度的指導思想，主要體現在第四條；四是公務員管理應當遵循的原則，主要體現在第五至第九條；五是公務員主管部門的職責和權限，主要體現在第十條。這些內容的確定和規范，為以下各章具體條文的設計確定了指導原則和理論前提。

第二章 公務員的條件、義務與權利

一、條文變化：

第二章“共3條24項，《條例》第二章“義務與權利”共2條16項，本法增加了公務員應當具有的7項條件和應當履行的義務從原來的8項增至9項，并在《條例》的基礎上，對公務員的義務與權利的規定，以時代發展和國情需要的要求標準作了更高、更嚴謹地表述。

二、要點提示：

（一）、弄清三個概念：

1、公務員的條件是指擔任公務員應當具有的資格。應當注意的是，公務員法對于公務員條件的規定只是進入公務員隊伍的最低要求，并不意味著符合這些條件的公民都可以進入公務員隊伍。一個公民要成為公務員，除符合公務員法明確規定的基本條件外，還要符合其他法律法規以及相應職位要求的資格條件，并必須通過公務員錄用考試或者選舉、調任等法定程序。

2、公務員的義務是指法律規定的公務員必須作出一定行為或不得作出一定行為的約束和強制。公務員義務的含義包括以下幾個方面：

（1）.公務員的義務以公務員的身份為前提。這是公務員義務主體方面的特征，也是將公務員的義務與其他法律關系主體的義務區別開來的根本標志。離開了這一前提，就不再是“公務員的義務”了。

（2）.公務員必須作出一定的行為或不得作出一定的行為，即具有作為和不作為的義務。如公務員有“按照規定的權限和程序認真履行職責”的義務，就要求公務員積極地依法履行職責，而不能消極應付，而且履行職責時不能違反規定的權限和程序。

（3）.這種義務是對公務員的約束。公務員是行使公共權力，執行公務的人員，對其手中掌握的權力如果不作出規范加以嚴格限制，就可能被濫用。所以，必須嚴格規定公務員的義務。

（4）.公務員義務具有強制性。公務員凡是不履行法律規定的義務，就必將受到法律的制裁。這與“道德義務”不具備法律上的強制性不同。義務的結果必然發生法律上的責任，有責任，才可以根據其產生法律上的制裁。因此，公務員的義務與責任是相伴隨的。

公務員法既規定了公務員的義務，又規定了公務員的紀 律。公務員的義務與紀律既有聯系又有區別。

公務員義務與紀律的聯系在于：二者都是為公務員所規定的，任何公務員都必須遵守的行為準則，都具有國家強制力，違反了義務或紀律的公務員都會受到相應的懲處，都需承擔相應的責任。公務員義務與紀律的具體內容雖然不同，但分別是對公務員“作為”與“不作為”的行為規范，是一個問題的兩個方面。

公務員義務與紀律的區別表現在：首先，公務員義務主要是從正面提出的公務員“必須為”的要求，公務中對于這些要求必須圓滿做到才能夠成為一個合格的公務員；而公務員的紀律是從反面提出的、公務員“不得為”的要求，是從消極的、否定的角度對公務員的行為的約束；前者更多的是從宏觀的角度作出的規定，而后者更多是從微觀的角度對公務員的行為提出的細致的要求。其次，公務員的義務，由于是從宏觀的角度對公務員的行為作出的規范，因此，其具體內容必然比較抽象與概括；而公務員的紀律是從微觀的角度對公務員的行為提出的細致的要求，因此，其內容必然比較具體，以便于具有較強的操作性。

3、公務員的權利，是指法律對公務員在履行職責、行使權利、執行公務的過程中，可以作出某種行為，要求他人為或者不為某種行為的許可和保障。按照權利的內容，公務員權利可以有以下分類：（1）.身份方面的權利。主要有：身份保障權，即非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；辭職權，即公務員依法自愿辭去公職，離開公務員隊伍的權利；退休權，即公務員達到了退休條件，可依法退休，離開公務員系統。

（2）.職務方面的權利。主要有：工作條件要求權，即公務員有權要求機關提供其工作與職務必須的工作條件；參加培訓權，公務員有權要求接受職業培訓。

（3）.經濟方面的權利。主要有：獲得工作報酬權，即公務員有權獲得工作報酬，如工資、津貼、補貼及獎金等；享受福利、保障待遇權，即公務員可按照規定，享受相應的福利保障待遇，獲得相關的保障。

（4）.政治方面的權利。即法律規定的公務員參與國家政治生活的權利。公務員政治方面的權利首先是基于公民身份而享有的。但是由于公務員特殊的角色，外國公務員法往往對公務員的政治權利作出一定的限制。例如，有的國家禁止公務員參加政治活動，有的國家要求公務員在參加政治活動時采取克制的態度等。我國公務員沒有這種限制。我國公務員除享受公民的選舉權、被選舉權之外，還有對機關工作和領導人員提出批評、建議的權利，還可以根據職務和工作需要具有參加有關會議、閱看內部文件 的權利。

（5）.其他權利。如休假權、晉升權、申訴權、控告權等。

（二）、關于義務在前權利在后，與憲法規定公民的權利、義務的順序不一樣的問題。應當說義務和權利，誰前誰后并不改變本質。但義務在前，有利于提醒公務員要首先想到自己必須履行的義務，與中共黨章的義務在前、權利在后一致。

（三）、關于條件中的年齡無上限、學歷無下限的問題。有人提出，在公務員條件中的第十一條第六項規定“具有符合職位要求的文化程度和工作能力”，而沒有明確學歷要求。公務員法是總章程，不便于一一具體規定不同職位類別、不同層次公務員的學歷要求。公務員有綜合管理類，還有專業技術類、行政執法類，聘任制公務員里既有高級專業技術人才，也有輔助性職位人員，他們在學歷要求上不會完全一樣；就機關層次來說，省級以上要求高一些，鄉鎮要求就低一些。最低學歷條件的要求，在未出臺新規定前，仍執行現行規定，比如《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規定領導職務“一般應當具有大學專科以上文化程度，其中地（廳）、司（局）級以上領導干部一般應該具有大學本科以上文化程度”。再比如，錄用公務員一般要求大專以上學歷，有的單位和專業對學歷要求得更高一些，而偏遠地區和少數民族報考者，有的經批準學歷可以放寬到高中、中專。關于年齡，法只規定了年滿18周歲，無上限規定，是不是不要上限？對在通過錄用渠道進入機關的人員而言，考慮 到人才成長規律和機關用人成本，一般仍按現行規定，報考人員年齡不超過３５周歲。

第三章 職務與級別

一、條文變化與特點

（一）、針對現行職務與級別設臵中存在的突出問題 1.公務員職務序列過于單一，缺乏符合各類公務員成長規律的多樣化的職務序列。公務員內部沒有按照職位的性質和特點進行分類，所有的公務員都適用一套職務序列，實行一種管理辦法。公務員不管從事什么工作，大家都往領導職務擠。

2.晉升渠道單一，“職務本位”現象突出。現行制度下，公務員的成長發展、物質待遇的改善主要靠職務晉升，但是機關中的高層次職務特別是高層次的領導職務是極其有限的，依靠職務晉升來提高公務員的待遇，難以調動廣大公務員的積極性。從全國來看，92％的公務員職務層次在科級職務以下，縣鄉兩級公務員占全國公務員的58％。

本章對公務員的職務與級別進行了重新設臵：主要有兩點：一是從實際管理需要出發，在職位分類的基礎上，改變單一化職務設臵，為公務員提供多樣化的職業發展階梯；二是重新定位級別功能，在職務晉升之外為公務員確立一條級 別晉升的渠道，從而健全和強化激勵機制。

二、要點提示: 理解本章內容，主要把握以下三點：一是公務員職位分類制度的主要內容，包括職位類別劃分的依據標準，綜合管理類、專業技術類、行政執法類三類職位的特點，各單位進行職位設臵的依據與要求。二是職務設臵的主要內容，包括職務序列設臵的依據和有關職務類型、職務層次、職務名稱的規定。三是級別設臵的主要內容，包括級別內涵、作用、級別確定與晉升的依據，職務與級別對應的原則。下面重點說明四點：

（一）關于職位類別。公務員職務與級別制度，在國外屬于分類制度的范疇。公務員的職務與級別設臵，既可以建立在職位分類的基礎上，又可以建立在品位分類的基礎上。職位分類與品位分類是兩種基本的公務員分類方式。職位分類通常是根據職位的工作性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件等進行分類。品位分類是以“人”為中心的分類，側重人的資歷條件；職位分類是以“事”為中心的分類，側重職位的職務、職責與職權。品位分類相對簡單，利于吸收教育程度較高的優秀人才，便于公務員流動；缺陷是不利于公務員的專業化發展。職位分類按職位的要求擇人，利于公務員的專業化發展；缺陷是靈活性不足，不利于人才流動。兩種分類方式近年來有相互兼容的發展趨勢。職位分類制度的 作用和意義在于兩點：

一是為職務設臵提供基礎。職位類別的劃分是職務設臵的前提，職務設臵是職位類別劃分的結果。我國原來的公務員制度中正是因為沒有職位類別的劃分，才導致職務序列設臵的單一化。在職位分類的基礎上，劃分職位類別，是設臵多樣化的職務序列的必要條件。

二是為各項管理提供依據。職位分類不僅是為了解決公務員職業發展問題，更重要的是為了公務員的各項管理提供依據，為實施公務員分類管理提供前提。職位設臵中關于任職資格條件與工作職責的規定，為錄用、考核、職務升降、培訓、職位聘任提供了客觀標準。職位類別的劃分，為職務序列分類設臵、錄用考試分類、培訓分類、考核分類、工資制度分類等管理奠定了一個基本前提。對此，公務員法中第二十八條規定： “公務員錄用考試采取筆試和面試的方式進行，考試內容根據公務員應當具備的基本能力和不同職位類別分別設臵”；第六十條規定，機關“對公務員進行分級分類培訓”，等等。

職位分類制度在工作中主要體現在兩個方面：一是劃分職位類別，二是職位設臵。

關于公務員職位類別的劃分，第十四條明確規定，我國在綜合管理類之外增設了專業技術類和行政執法類。同時又規定國務院可以根據需要適時增設職位類別。

1、所謂專業技術類職位。是指機關中從事專業技術工作，履行專業技術職責，為實施公共管理提供專業技術支持和技術手段保障的職位。與其他類別職位相比，有三個特征：一是具有只對專業技術本身負責的純技術性；二是與其他職位相比具有不可替代性；三是技術權威性。這種權威性體現在技術層面上，為行政領導的決策提供參考和支持，最終的行政決策權仍屬于行政領導。根據上述特征，專業技術類職位首先體現為行業的特有的技術崗位，如公安部門的法醫鑒定、痕跡檢驗、理化檢驗、影像技術、聲紋檢驗，國家安全部門的特種技術、特種翻譯等職位。其次，還包括一些社會通用性專業的技術崗位，如專門從事工程技術、化驗技術工作的職位。需要指出的是，機關工作大多需要一定的專業知識，許多職位還需要一定的專業技術知識，但并不是需要專業知識的職位都是專業技術職位，專業技術職位與需要專業知識的職位，不是一個概念。因此對專業技術職位的設臵應從嚴控制，其設臵類別、層次、規模數量經主管部門審批，避免形成全民皆師的混亂局面。

2、所謂行政執法類職位。是指政府部門中直接履行監管，處罰，強制、稽查等現場執法職責的職位。其特點有：一是純粹的執行性，只有對法律法規的執行權而無解釋權，不具有研究、制定和解釋法律、法規、政策的職責，這一點與綜合類職位的區別尤為明顯；二是現場強制性，依照法律法規 現場直接對具體的管理對象進行監管處罰和稽查。行政執法類職位主要集中在公安、海關、稅務、工商、質檢藥監、環保等政府部門，且只存在于這些政府部門中的基層單位。劃分行政執法類職位，有利于基層執法公務員提供職業發展空間，激勵他們安心在基層做好行政執法工作。在我國，基層一線行政執法隊伍將近200萬，是社會管理與市場監管職能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接觸最多的公務員群體。基層執法部門的機構規格低，絕大多數處于科級以下，但公務員隊伍的基數較其他部門要大得多，這就導致了一線執法公務員隊伍的職業發展空間狹小。根據統計，70％左右的基層一線執法公務員只有辦事員和科員兩個職業發展臺階，有人兢兢業業工作一輩子也難以得到晉升。長此以往，必然會影響基層一線執法公務員的積極性。設臵行政執法類職位，還有利于加強對一線執法公務員隊伍的管理和監督。規范執法崗位職責，嚴格其任職資格條件，可以更好地規范執法行為，更好地提高一線行政執法隊伍的專業化水準，更好地落實執法責任追究制度。

3、所謂綜合管理類職位。綜合管理類職位則是指機關中除行政執法類職位、專業技術類職位以外的履行綜合管理以及機關內部管理等職責的職位。這類職位數量最大，是公務員職位的主體。綜合管理類職位具體從事規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調、監督及機關內部管理工作。建立具有中國特色的公務員分類制度，堅持既要滿足分類管理需要，又要簡便宜行，易于操作的原則。公務員的類別不宜過多，分類標準宜粗不宜細。堅持動態原則，隨著職能調整、工作內容的變化而變化，也隨著各類別配套管理措施的完善，實行動態管理，成熟一類、規范一類、推廣一類。為了適應分類管理將來發展的需要，第十四條第二款還規定，“國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。”但要嚴格控制，按程序審批。

關于職位設臵。職位設臵是指對機關職能進行逐層分解的基礎上，根據編制限額等要素確定具體職位的工作。這是職位分類在機關中的具體實施和落實。職位設臵為公務員的錄用、晉升、交流等其他管理環節提供基礎與前提。在我國，作為某一個具體的機關在進行職位設臵之前，必須首先確定機關職能、規格、編制限額、職數以及結構比例，這項工作在我國屬于機構編制管理工作，但它是職位設臵的前提與限定因素。職位設臵是編制管理與公務員管理的銜接點。職位設臵的最終要求，一是明確各個具體職位的工作職責，明確具體工作任務，落實崗位責任；二是確定任職資格條件，明確具備何種資格的人才能負該職位的職責。前者是明確需要干什么，后者是明確需要什么人來干。職位設臵工作最后要制定職位說明書，職位說明書是說明每一個職位的 工作內容、職責、工作標準、任職資格條件及有關事項的綜合性書面文件。

（二）關于職務類型。依據標準不同，可以將公務員職務區分為不同的職務類型。對西方國家來說，依據職位類別，特別是依據職系，可以將公務員職務區分為若干個職務序列。在分類制度比較完善的國家，如果職位類別包括多個職系，有多少職系就有多少職務序列。如英國1971年公務員職位分為10個類別，18個職系，18個職務序列，由此形成18種職務類型。我國公務員分類制度沒有職系的劃分，只有職位類別的劃分，這是與西方分類制度的一個區別。我們是根據“職位類別”與“是否承擔領導職責”這兩個標準來區分職務類型的。公務員法第十五條規定，“國家根據公務員職位類別設臵公務員職務序列”。既然公務員職位類別區分為綜合管理類，專業技術類，行政執法類，法官、檢察官類，就應該設臵綜合管理類職務序列，專業技術類職務序列，行政執法類職務序列，法官、檢察官類職務序列。因此按照職位類別劃分的標準將形成四種公務員職務類型。若國務院將來再增加職位類別，則相應再增加職務類型。比如，如果增加駐外外交機構公務員類，則應相應增加駐外外交機構公務員職務序列。

根據公務員是否承擔領導職責，將公務員職務分為領導職務與非領導職務兩大類型。領導職務負有領導職責，而非領 導職務不負有領導職責。其中，較高層次的非領導職務公務員，可協助同級領導職務公務員工作，經授權可以負責或協調某一方面的工作。領導職務層次共有10個，從國家級正職到科級副職。綜合管理類的非領導職務序列有8個職務，目前實踐中有的名稱與公務員法中規定的名稱不盡一致，公務員法實施后，職務名稱也應和公務員法的規定一致起來。

（三）關于職數與結構比例。第十八條規定：“各機關依照確定的職能、規格、編制限額、職數以及結構比例，設臵本機關公務員的具體職位，并確定各職位的工作職責和任職資格條件。”這里的職數以及結構比例問題，是我們必須嚴格把關的。按有關文件規定，機關中的領導職務和非領導職務都是有職數限制的，非領導職務還有比例限制。比如，國務院各部門的巡視員和副巡視員職數，不得超過該部門司局級領導職數的三分之一。（1+5文件）

（四）關于公務員的級別。公務員法第十九條對公務員的級別作了原則性規定。級別設臵與職務對應關系比較復雜，法中不宜表述，將在《公務員職務與級別管理規定》中加以明確。

暫行條例規定公務員的級別為15級，并確定了職務與級別的對應關系。在實際工作中反映出級別的數量太少，加上級別僅在確定級別工資時才起作用，其功能比較弱。在正在研究的職級工資制文件中，初步有兩點設想：一是增加級別 設臵數，增大晉升空間，并向低職務層次傾斜；二是擴大級別的功能，不僅與工資待遇掛鉤，而且還有條件地與其他生活待遇掛鉤，使基層一些晉升職務空間小的公務員通過晉升級別改善和提供待遇。

針對公務員職業發展渠道過于單一化的弊端，公務員法增強了職務和級別的功能。下一步配套文件將從兩個方面著手強化職務和級別的功能：一要從實際管理需要出發，在職位分類的基礎上，改變單一化職務設臵，為公務員提供多樣化的職務序列；二要重新定位級別功能（級別的功能主要體現在兩方面，一是確定工資及其他待遇的重要依據。關于“其他待遇”，包括政治待遇、工作待遇、生活待遇等，但至于哪些待遇主要依據職務，哪些待遇依據級別，則根據職務與級別的功能，作另行確定。二是平衡比較各類職務序列的標尺------多種職務序列一個級別序列，級別在此成為平衡比較各類公務員職務序列的統一標尺。以職務層次為橫軸，以級別為縱軸構成的“坐標系”，可以標識不同類別、不同職務層次的公務員在科層組織中所處的位臵。級別的設臵，一是合理增加數量；二是“一職數級，上下交叉”；三是向基層傾斜。針對基層公務員職務晉升臺階相對較少，職業發展空間相對較小的問題。在級別設臵中給基層公務員更多的發展空間。就是在職務與級別的對應關系上，職務層次越低，與級別的交叉對應幅度越大），這樣在職務晉升之外為公務 員確立一條級別晉升的渠道，從而健全和強化激勵機制，這也是建立健全職務與級別制度的根本目的。（1+5文件有兩個是關于職務與級別的）

從各國級別制度來看，絕大部分國家各類職務序列對應同一級別序列。就實行品位制度的國家來說，除英國外，多數國家的各類公務員職務序列有一個統一的級別序列。如韓國、法國、德國、意大利、新加坡等。韓國各類公務員對應9個級別，德國各類公務員對應16個級別。實行職位分類的國家，除日本、加拿大以外，一種情況是級別序列是統一的。如美國各類公務員對應18個級別，泰國各類公務員對應11個級別。另一個情況是級別設臵不統一。如日本各類公務員的級別在4至12個之間，如行政類

（一）分為11個級別，稅務類分為9個級別。我國設臵統一的級別序列，作為平衡比較各類職務序列的標尺。

第四章 錄 用

一、條文變化與特點：

錄用是進入公務員隊伍最重要的入口“門戶”，因此自推行公務員制度以來，對錄用一直進行嚴格管理，堅持“凡進必考”。

（一）、變化：本章規定了錄用的規范、組織權限、報考條件和錄用程序等內容。《公務員法》第四章“錄用”共12條16款3項，《條例》第四章“錄用”共7條11款5項，本法增加5條5款。

1、《公務員法》第二十一條與《條例》第十三條相比較，考錄公務員的范圍及應遵循的原則基本一致，本法將《條例》“嚴格考核”更改為“嚴格考察”，將“按照德才兼備的標準擇優錄用”更改為“平等競爭、擇優錄取”，將該條第二款表述更改為“民族自治地方依照前款規定錄用公務員時，依照法律和有關規定對少數民族報考者予以適當照顧”。

2、《公務員法》第二十二條與《條例》相比較，重點在于增加了“必要時省級公務員主管部門可以授權設區的市級公務員主管部門組織”，體現了本法合理下放公務員考錄的組織權限的特點。

3、《公務員法》第二十三條、第二十四條與《條例》第十五條相比較，本法把報考公務員資格條件明確并具體化了，并增加了不得錄用為公務員的具體對象的規定，從正反兩個方面在法律上完整體現公務員的條件。

4、《公務員法》第二十五條與《條例》第十四條相比較，本法對《條例》的表述作了修改，更加明確錄用公務員必須符合編制限額內有職位空缺的條件。

5、《公務員法》第二十六條至第三十二條與《條例》第十 六條、第十八條、第十九條相比較，本法共用7條10款對公務員考錄程序進行了詳盡明確地規定，本法的這些規定一方面基于《條例》的有關規定要求，另一方面總結吸收了我國多年來公務員考錄的實踐經驗，使公務員考錄程序更加完善、具體和明確。綜合本法第二十六條至第三十二條規定，按本法進行公務員招考錄用公務員要經過八個方面的主要程序：發布招考公告、對報考申請進行審查、進行公開考試、進行報考資格的復審、考察和體檢、提出擬錄用人員名單進行公示、批準并辦理錄用手續、對新錄用公務員進行一年的試用考察。上述主要程序充分體現了本法強調落實公務員招考錄用的原則和公務員職位的共公性，突出了在公務員的管理過程中要嚴把“進口”關，必須加大“凡進必考”的力度。

（二）、本法與《條例》相比較，體現三大特點：一是強調加大“凡進必考”的力度；二是強調落實公務員考錄原則，充分體現公務員職位的公共性；三是體現合理下放公務員考錄組織的權限。

二、要點提示（這里重點說明三個內容）：

（一）關于錄用的基本辦法

第二十一條第一款規定，“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。”這樣規定，將“考試錄 用”確定為錄用主任科員以下非領導職務人員的基本制度，也就是“凡進必考”。同時，第二款規定，“民族自治地方依照前款規定錄用公務員時，依照法律和有關規定對少數民族報考者予以適當照顧。”這是從我國是一個多民族國家的實際出發，作出的特殊規定。究竟如何照顧，須在實踐中繼續探索。從總體上講，無非在兩個方面，一是用一定比例的職位面向少數民族考生招考；二是降低錄用合格分數線。根據這一規定，今后各級黨政機關錄用人員，一律實行考試錄用的辦法，而且有一套嚴格的程序，任何機關不得違法進人。

（二）關于錄用的管理機構和管理權限

根據公務員法第二十二條規定，公務員錄用工作分別由中央和省級公務員主管部門負責組織。即由中央和省級組織部門、人事部門負責組織，必要時省級公務員主管部門可以授權設區的市級公務員主管部門組織。目前實行的也是這種模式。今后招考時，仍維護現在的做法。需要指出，錄用主管部門和公務員主管部門不盡相同。錄用主管部門包括中央公務員主管部門、省級公務員主管部門和經省級公務員主管部門授權的市級公務員主管部門。也就是說，有權組織錄用考試的公務員主管部門一般包括兩級，經授權可以包括三級。根據我國目前的實際情況，縣級以下公務員主管部門不能組織錄用考試，無權審批錄用人員名單。這主要是出于對確保錄用工作質量，充分體現公開、平等、競爭、擇優原則的考 慮。

（三）關于特殊職位的錄用

第三十一條規定：“錄用特殊職位的公務員，經省級以上公務員主管部門批準，可以簡化程序或者采用其他測評辦法。”比如說，安全部門的一些涉密職位，招考時可以不面向社會公告，擬錄用公務員也不進行公示；再如，招考高級翻譯職位人員時，還要對報考人員的外語口語、聽力等方面的能力進行專門的測評。

另外，考試錄用還需要明確的幾個問題：

1、適用范圍問題。考試錄用的具體適用對象是，主任科員以下非領導職務，包括辦事員、科員、副主任科員和主任科員四個職務層次。“其他相當職務層次的非領導職務”，是適應職位分類制度而確定的，包括擔任專業技術類、行政執法類等職務序列中相當于主任科員以下非領導職務的公務員。因此，公務員法規定錄用適用 于“擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務的公務員”。目前一些縣、鄉機關中存在“股長”、“副股長”，這不屬于公務員法中規定的領導職務，因而，縣、鄉機關補充擔任“股長”、“副股長”的人員，不能直接從機關外調任，一般應從公務員隊伍內部選拔，如確需從外部補充，應當適用考試錄用。

2、機關錄用公務員，必須同時符合兩個招考條件：（1）必須在規定的編制限額內（2）必須有相應的職位空缺

3、報考的條件由三塊構成：報考的基本條件（第十一條）。報考的消極條件（第二十四條）。職位要求的資格條件（包括年齡條件、學歷條件、專業條件、政治條件等，職位要求的資格條件不可能在公務員法里一一列舉，所以，法律授權由省級公務員主管部門依照公務員法及有關法律作出規定。另一方面，對報考條件的限制涉及公民的權利，不能隨意限制。為了防止各招錄單位限制過多，所以公務員法規定，職位要求的資格條件必須由省級以上主管部門規定。需要指出的是，對招錄機關和錄用主管部門來說，凡是符合基本條件和報考職位要求的資格條件的人員，在擔任公務員方面有平等的法律地位和權利。在報考條件中，不得規定性別、家庭出身等歧視條件。）

4、考試內容要體現職位要求。隨著職位分類制度的不斷深化，職位類別的科學劃分，今后在考試內容的設臵中會加大體現職位特點的比重。

5、錄用前公示制。擬錄用人員名單由公務員主管部門或招錄機關通過網絡等適當形式，按照規定予以公示（公示時間一般為七天）。

第五章 考 核

一、條文變化與特點： 本章共5條，規定了考核的內容、種類、程序、等次以及考核使用等。與《條例》第五章“考核”相比較，本法共5條7款，比《條例》簡2條2款。本章“考核”充分吸收了《條例》相關內容，并把多年公務員考核實踐中的好做法和經驗納入了本章內容。

二、要點提示：

一是在考核結果等次的劃分上，增加了“基本稱職”等次，使考核結果在劃分上形成客觀合理的定性空間，為公務員的考核戒免工作注入了以人為本的思想成份。

二是規定了分類考核的原則。考核對象不同，考核的標準和方法也有所不同。對非領導成員公務員的考核，由主管領導提出考核等次建議，由機關負責人或者由其授權的考核委員會確定，以體現機關管理首長負責制的要求。對領導成員公務員的考核，按照干部管理權限，由黨委及其組織部門負責。對非領導成員公務員的定期考核采取考核的方式進行，對領導成員公務員的定期考核采取屆中屆末考核的方式進行。在實際工作中，對專業技術類、行政執法類公務員的考核，也應采取與考核綜合管理類公務員有所不同的考核標準和考核方法。譬如，對專業技術類公務員進行考核時，應充分考慮其與基層直接聯系特點，征求執法相對人的意見，以檢驗其服務效果，評價其工作業績。

三是考核內容上，公務員法在總結我國實行公務員考核制 度經驗，吸收黨政領導干部考察成功做法的基礎上，明確規定“對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”，使公務員的考核內容依法得到規范和完善。

（世界上實行公務員制度的國家對于考核內容問題都很重視，都試圖制定出符合本國國情與需要，能夠全面、準確地評價公務員的考核內容。美國的考核項目是根據公務員所執行的工作來設計的，即先根據工作制定標準，以公務員完成工作的情況來確定考核結果的高低，主要考核內容是工作數量、工作質量和工作適應能力等三項。而英國考核項目的設計則偏重于對人的條件的評價，考評內容主要包括：一是對工作表現的評估；二是分析各種能力的高低，包括工作知識、工作態度、人格情況、判斷能力、監督能力、責任心、可靠性、適應性、個人道德等十多項內容，要求對公務員是否勝任現職與有無晉升的潛能作出評估。法國從身體適應性、專門知識、守時值勤情況、整潔狀、工作能力、合作精神、服務精神、積極性、工作效率、工作方法、洞察力、組織力、指揮監督力和考察力等14項內容進行考核。日本的考核項目，是兼顧工作與人的條件而設計的，主要包括勤務實績、性格、能力、業務適應性四方面。每方面又包括若干項，內容比較全面。總的來說，一個國家對于考核內容的設計，與這個國家的考核目的、價值觀念、人事管理傳統等關 系密切。例如美國注重從完成工作的情況來考核人員，這與這個國家注重實用、強調專專用的人事管理原則不無關系。英國注重對人的條件的評價，這與這個國家注重培養通才的傳統不無關系。）

第六章 職務任免

一、條文變化及特點：

（一）、變化：《公務員法》第六章“職務任免”與《條例》第九章“職務任免”相比較，本法共5條6款，《條例》共6條7款11項，本法簡1條1款11 項。本章規定了任免的方式、任免的情形、任職要求以及兼職等內容。公務員職務的任用方式有三種，即選任、委任和聘任。選任、委任是公務員職務的主要任用方式，絕大多數公務員是通過這兩種方式予以任用的。本章不涉及聘任制公務員的職務任免問題，而由后面專章進行闡述。

（二）、本章與《條例》第九章比較主要有四個不同點： 首先，從過去的經驗和現實需要出發,本法第三十八條第一款增加了選任制這一公務員任用方式。由于本法對公務員的范圍界定擴大，由選舉產生的而并非是以委任方式任命產生的領導劃進了公務員隊伍。其次，本法將《條例》中“聘任制”放到了第十六章“職位聘任”的內容中，同時，在本法第三 十八條第二款中增加了領導成員職務按國家規定實行任期制。第三，本法從執行法律條款效果出發（避免法律條文執行中的相抵），把《條例》第四十九條、第五十條中“國家公務員原則上一人一職”、“國家公務員擔任不同層次領導職務的最高任職年齡，由國家另行規定”的內容作了刪除。（關于最高任職年齡問題，基于以下考慮，公務員法不再就此作出規定：（1）大多數公務員從事一般業務工作，經驗的積累和工作的穩定是極其重要的，除了必須，應鼓勵其在本職崗位上努力工作，不需要對其擔任領導職務的最高任職年齡作出限制。（2）公務員中的領導成員的最高任職年齡問題，也要區別，換屆時如何規定，要從當時的實際情況出發，制定具體政策規定，不宜“一刀切”。這樣將更具靈活性和實效性。（3）至于機構改革時，為了推進改革的實施，確定一定的年齡界限，則是非常情況下的非常政策和手段，而且每次機構改革遇到的情況也不一樣，解決的方法也不相同，更要視具體情況而定，也不宜在公務員法作出規定。）第四，本章在公務員職務任免的設計上著重以加強和改善職務管理，突出了職務管理的嚴肅性和增強公務員隊伍活力。

二、要點提示：

（一）關于選任制人員身份問題。大家知道，對公務員的管理，分為身份管理和職務管理兩個方面。這里強調的公務員身份，與廣泛提倡的淡化身份界限、人盡其才、才盡其用，是兩個概念。明確公務員身份，是為了區別于其他人員，實施有針對性的管理。實行身份管理，有兩個環節十分重要，即公務員身份的取得和失去。按照我國的公務員制度，取得公務員身份有多種途徑，比如通過公務員錄用考試進入公務員隊伍、從機關外調入公務員隊伍、聘用擔任公務員職務等；喪失公務員身份的情況，有調離機關、辭職（含辭去公職）、被辭退、被開除、聘任制公務員被解除聘用合同等。概括地說就是，進入公務員隊伍即取得公務員身份，離開公務員隊伍即失去公務員身份。這里說的選任制公務員身份問題，主要是指選舉擔任公務員職務之前不具有公務員身份，在任職后的公務員身份問題。這些人員在任期內履行擔任的職務，應當具有公務員身份，并按照公務員的有關制度進行管理。任期屆滿或者被罷免、被撤職的，其職務即終止，這種情況下是否繼續保留公務員身份，需要看其是否擔任其他公務員職務。如果在選任職務免除后，被安排擔任委任制職務，或者被聘用擔任有關職務，則公務員身份繼續保留；如果選任職務免除，不再擔任其他任何公務員職務，則不保留其公務員身份。

從嚴格意義上說，公務員法所設計的職務任免制度，主要應是規范委任制公務員的職務任免。從數量上說，絕大多數公務員都是通過委任的形式獲得公務員職務的，選任、聘任的公務員只占很小部分。另外，選任制公務員的職務任免，在任免方式、程序等方面都由其他法律作出規定，公務員法不應再重復規定。而且選任制職務的任免，通俗地講，往往是只見“內容”，不見“形式”，即沒有常規人事管理中的任免手續。聘任制公務員是通過合同獲得職務，其職務任免相對要簡單得多。這樣，了解公務員的職務任免，重點就要放在委任制公務員的職務任免上。

（二）關于任職的前提條件。第四十一條規定，“公務員任職必須在規定的編制限額和職數內進行，并有相應的職位空缺。”也就是說，公務員任職的前提條件有三個，即有編制，有職數，有相應的職位空缺，三者缺一不可。按照現行機構編制管理制度，對機關實行“三定”，在此基礎上設臵職位。機關的編制數額和職數都是確定的，任何機關任命公務員職務，都不能突破這些限額，否則都是違反規定的行為，都要予以糾正，并對責任人進行嚴肅處理。同時，任職要有相應的職位空缺，如果沒有職位空缺，即使不突破職數總額，也不能任職。這樣規定的目的是保證機關各內設機構職位管理科學，人員構成合理，有效完成承擔的職能，避免機關職位管理混亂，履行職能不平衡。

（三）關于在機關外兼職。第四十二條規定：“公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。”這里明確了兼職的兩個要求：一是要經有關機關批準；二是不得領取兼職報酬。對公務員兼職作這些限制，主要是使公務員專心致志，依法履行公務，并保證兼職確是工作需要，同時也是為了加強廉政建設。這里的有關機關，主要指任免機關，但對人大任免的人員，按實際管理權限辦理。

第七章 職務升降

一、條文變化及特點：

（一）、變化：《公務員法》第七章“職務升降”與《條例》第八章“職務升降”相比較，本法5條9款42項，《條例》7條8款4項，本法簡2條增加1款。本章規定了公務員晉升職務和降職兩個問題。本章吸收近年來干部人事制度改革的新成果比較集中，比如公開選拔、競爭上崗、任職前公示和任職試用期制等，與《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》、《黨政領導干部任職試用期暫行規定》等文件保持了較好的銜接和照應。

1、本法刪除了《條例》第四十條中“其中擬晉升上一級領導職務的，一般應當具有下一級兩個以上職位任職的經歷”和《條例》第四十三條中“或者不勝任現職又不宜轉任同級其他職務的，應當按照規定程序予以降職”等內容。

2、本法新增第四

十五、第四十六條款，并貫徹中共中央 《黨政領導干部選拔任用工作條例》有關精神，分別對《條例》關于公務員職務升降的原則、條件、程序等制度要件以及有關問題作了修改。

3、本法明確了越級、降職均只能一級。

（二）、《公務員法》與《條例》各條款的特點相比較，本法主要有四個突出點：一是吸收了近年來干部人事制度改革的成果，進一步完善了公務員職務晉升的方式，將公開選拔、競爭上崗確立為晉升公務員職務的方式之一，并對其基本程序作了規范；二是針對不同職務的特點，體現分類管理的理念，設計了領導職務和領導職務以外的其他職務的晉升程序；三是對法官、檢察官的任職人選作出了特殊規定，這是由于法官、檢察官的任用有從事法律工作年限的特別要求，都是副科級以上的層次，任命機關是人大常委會而不是政府機關，也沒有試用期的規定。所以，本法對此作了特殊規定，既保證法官、檢察官的素質，又方便報考者，不讓他們參加兩次考試。四是本著推進干部能上能下的精神，進一步明確了公務員降職的情形，增強了降職制度的可操作性。

二、要點提示：

（一）關于逐級晉升和破格、越級晉升。第四十三條第二款規定，“公務員晉升職務，應當逐級晉升。特別優秀的或者工作特殊需要的，可以按照規定破格或者越一級晉升職務。” 逐級晉升，是指按照規定的公務員職務序列順序由下至上提任職務。各國公務員制度皆將公務員職務分為若干層次，公務員的職務晉升，必須按照職務層次，由低向高，一級一級地晉升。這是因為一個人工作能力的提高與工作經驗的積累，需要經過一定時間和一定的過程。在下一層次一個或幾個崗位上經過一定年限的實踐鍛煉，有利于較好地勝任上一層次職務的要求。這也是保證公務員管理有序進行的需要。破格晉升，是指在晉升時適當放寬資格方面的要求，如放寬工齡、基層工作經歷、文化程度、任職年限等方面的資格要求。

越級晉升，是指按照規定的公務員職務序列順序跨越一個職務層次晉升職務。如由副科級職務直接晉升副處級職務。對特別優秀的公務員，或者在工作特殊需要的情況下，應當允許破格晉升或者越級晉升，這是在公務員晉升中講臺階與不講臺階、講資歷與不講資歷的辯證統一，是促進優秀人才脫穎而出、培養選拔年輕干部的需要。破格晉升和越級晉升應當按管理權限和一定的程序報經公務員主管部門同意，以維護法律的嚴肅性，防止主觀隨意性。

“特別優秀”、“工作特殊需要”，是原則性規定，實際工作中，情況比較復雜，要具體情況具體分析。近年來一些地方對此進行了積極的實踐和探索，如我省川人法[2001]70號規定，對工作實績特別突出，德才優秀，群眾公認德才優秀的

公務員，可越級或放寬條件晉升處級及其以下職務。【具體講，就是可越級晉升的條件是：

1、獲得國務院、人事部或人事部和國務院部委聯合表彰、省級政府授予的榮譽稱號或記一等功獎勵和在近三年考核中被確定為優秀等次的（2、在工作中能創造性的開展工作，提出政策、意見、建議為我省取得顯著經濟效益和社會效益的；

3、提出了有重大改革、創新價值的理論、觀點、措施對我省經濟建設和社會發展起到了重要作用的；

4、在處理重大事件、重大災情、重大疫情中做出了突出貢獻的）；可防寬資格條件晉升領導職務或非領導職務的條件是：

1、獲得省人事廳和府部門聯合表彰或記二等功以上獎勵的和在近兩年考核中被確定為優秀等次的。】

“工作特殊需要”的情形，是為選拔黨外干部、少數民族干部、年輕干部的需要而設臵的。

（二）競爭上崗、公開選拔。競爭上崗與公開選拔，既有共同特征，也有許多不同之處。基本的區別在于兩者適用范圍的不同，競爭上崗主要適用于機關或者工作部門的內設機構領導職務，在本單位或者本系統進行，就是說，人選范圍限于本單位、本系統。公開選拔主要適用于廳局級正職以下領導職務，公務員法還明確規定，副調研員以上及其他相當層次的非領導職務出現空缺，可以公開選拔。這一規定，主要考慮到選拔一些層次較高的專業技術類非領導職務人選

的需要。另外，公開選拔與競爭上崗不同的還有，公開選拔沒有將民主測評列為主要程序，這與公開選拔人選來自于不同的地方和單位有關，因此在考察中更要發揚民主，廣泛聽取人選所在單位的群眾意見。這些年的實踐表明，競爭上崗、公開選拔的實行，對促進優秀人才脫穎而出、激發干部隊伍活力等，發揮了重要作用。但作為一種選拔、晉升方式，也存在一些需要解決的問題。如成本較高，競爭上崗、公開選拔工作環節較多，工作量大，時間較長，需要投人大量人力、財力。再如，如何推進競爭上崗和公開選拔經常化、制度化，防止想搞就搞、不想搞就不搞的隨意性，如何提高考試測評科學化水平，有效解決一些地方出現的“高分低能”現象，等等，都是需要研究解決和探索完善的問題。

（三）任職前公示制和任職試用期制。任職前公示制、任職試用期制與競爭上崗、公開選拔一樣，都是近年來干部人事制度改革的重要成果。任職前公示制是對選拔任用和職務晉升程序和方法的完善，任職試用期制是選拔任用和職務晉升工作的延伸。任職前公示制把擴大民主從推薦、考察環節延伸到任用決策階段，把民主參與的范圍由部分干部擴展到廣大群眾。按照有關規定，試用期制度主要適用于提拔擔任下列非選舉產生的地(廳)級以下領導職務的干部：黨委、人大常委會、政府、政協工作部門的副職和內設機構的領導職務;紀委內設機構的領導職務；人民法院、人民檢察院內設

機構的非國家權力機關依法任命的領導職務。此外，由非領導職務轉任上述同級領導職務的，也可以實行任職試用期制度。任職試用期為一年。

（四）降職，是一種公務員任用行為，是一種人才資源調配手段。公務員降職，一次降低一個職務層次，并嚴格按程序迸行（首先，由所在單位提出降職安排意見，明確降職的理由和降職后的安排去向。第二，征求本人意見。第三，任免機關審批）。我國公務員制度所規定的降職，不是一種懲戒性的行政處分。它與行政處分的區別在于:第一，目的不同。懲戒是通過懲處違法違紀人員來規范工作人員的行為，以達到維護法紀，制止和預防違紀行為發生的目的。職務升降的降職雖然也含有警示、鞭策、激勵的意義，但主要目的卻在于為職位選擇適宜的人選和合理使用公務員，充分發揮每個公務員的作用，從而保證機關的高效運轉。第二，原因不同。懲處工作人員的原因是有違法違紀行為，對公務員實施降職的原因則是公務員不稱職。在實際生活中，不排除有公務員犯了錯誤或違法違紀而導致降職的情況，但是在這里，犯錯誤或違法違紀實際上也是不稱職的一種表現。行政處分和降職是依據不同的原因來決定的。第三，實施后果不同。我國公務員制度規定，公務員受處分，在一定期間內，不得晉升職務、級別和工資檔次，就是說，某些權利是被限制的。而公務員降職作為職務關系的正常變更，以上方面都

不受影響。由于機構精簡、撤銷等，也可能將公務員安排到低于原職務層次的職位上任職，但這種降職安排不是職務升降意義上的降職，因為這種降職不是由于公務員本人不稱職而作出的職務安排。

第八章 獎 勵

一、條文變化與特點:

（一）、變化：《公務員法》第八章“獎勵”共5條7款13項，《條例》第六章“獎勵”共4條5款9項，本法增加1條2款4項。本法科學總結了我國長期以來的干部獎勵工作，在《條例》的基礎上增加了“公務員集體獎勵”，“以精神獎勵為主的原則”，以及第五十二條撤銷獎勵等新的內容。

（二）、《公務員法》在激勵機制設計上，體現了三個主要特點：一是針對1993年實施獎勵制度以來，在法律法規上只有個人激勵而沒有集體激勵的規定，為培育公務員的團隊精神，塑造集體主義形象，突出既注重獎勵個人，又注重獎勵集體，這是本法獎勵制度最大的變化；二是既以精神獎勵為主，又與物質獎勵相結合，充分發揮獎勵的激勵功能；三是既注重定期獎勵，又注重及時獎勵。

二、要點提示：

（一）、公務員獎勵的特點。有四點:(1)獎勵的主體是公務員所在的各類機關。(2)獎勵的對象是公務員或者公務

員集體。(3)獎勵的條件是:工作表現突出，有顯著成績和貢獻，或者有其他突出事跡。(4)獎勵是依法進行的，即獎勵的條件、種類、程序都是法定的，都要嚴格按照法律規定辦理。

（二）、公務員獎勵制度的原則。有五條：

1、物質獎勵與精神獎勵相結合，以精神獎勵為主的原則。公務員法將獎勵的種類分為嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號五種，單從這五種獎勵形式看，都是精神獎勵，體現了精神獎勵為主的原則。但在給予這五種獎勵的同時，還要給予一定的物質獎勵。物質獎勵包括給予一次性獎金，晉升工資檔次等做法。此外，在考察國外公務員的獎勵制度時發現，給予帶薪休假和機關出資培訓等，是一種運用十分普遍且效果很好的獎勵形式。考慮到公務員需求的多樣性和獎勵的實際效果，這些都可以在將來獎勵工作中探索。所以在法中規定，受獎勵的公務員或者公務員集體，按照規定分別給予一次性獎金或者其他待遇。

2、公平、公正、公開的原則。堅持獎勵的客觀標準，一視同仁，作到程序公開，不搞“暗箱操作”。

3、獎勵個人與獎勵集體并重的原則。《國家公務員暫行條例》只規定了對公務員個人的獎勵，沒有對集體的獎勵。這些年來實施獎勵制度反映的一個問題是，實際上有些突出成績確實是由一個單位或者集體做出的，因此實踐中對公務員

集體進行獎勵的情形不僅存在而且比較多。基于補充完善公務員獎勵制度的需要，基于需要對實踐中存在的集體獎勵進行規范的要求，公務員法強調既要對公務員個人進行獎勵，也要對公務員集體進行獎勵，并對集體獎勵的條件作了規定。這一規定為機關對公務員集體進行獎勵提供了法律依據。公務員集體包括:一是按照編制序列設臵的機構，例如委(局)、處科(室)等；二是為完成專項任務組成的工作集體。

4、定期獎勵和及時獎勵相結合的原則。對在本職工作中做出突出成績的，實行定期進行獎勵;對完成專項任務、處理突發事件或者在特定環境中做出突出貢獻的，應當及時給予獎勵。

5、有錯必糾的原則。主要體現在對違反法定事由和違反法定程序的獎勵，予以撤銷。

（三）、公務員獎勵的權限。1995年人事部發布的僅適用于國家行政機關公務員的《國家公務員獎勵暫行規定》明確的行政機關公務員獎勵的權限:(1)嘉獎、記三等功由縣級以上人民政府或者市(地)級以上人民政府工作部門批準;(2)記二等功，由市(地)級以上人民政府或者省級以上人民政府工作部門批準;(3)記一等功，由省、自治區、直轄市以上人民政府或者國務院工作部門批準;(4)國務院授予榮譽稱號，經國務院人事部門審核后，由國務院批準;(5)省、自治區、直轄市人民政府授予榮譽稱號，經本級政府人事部門審核

后，由省、自治區、直轄市人民政府批準;(6)國務院工作部門授予榮譽稱號，經國務院人事部門審核同意后，由國務院工作部門批準;(7)地方各級人民政府按照獎勵權限的規定，給予本級人民代表大會選舉或者人民代表大會常務委員會決定任命的人民政府領導人員獎勵，應當報上一級人民政府批準;對政府工作部門領導人員的獎勵，由本級人民政府批準;(8)審批機關在給予國家公務員獎勵時，應當按國家公務員管理權限，征得主管機關的同意。

第九章 懲 戒

一、條文變化：

《公務員法》第九章“懲戒”與《條例》第七章“紀律”相比較，本法用“懲戒”作為了章目名稱，共7條12款16項，《條例》第七章共7條13款14項，本法簡1款增2項。

二、要點提示：

（一）、公務員紀律的內容。公務員法采取了歸類、舉要列舉的形式，明確了我國公務員不得違反的基本紀律行為，主要包括四個方面:

1、政治紀律。政治紀律是公務員在政治方面應當遵守的行為準則。公務員作為行使公權力的人員，只有遵守政治紀律才能保證履行職責的正確方向。違反政治紀律的行為，主要有以下兩個方面:（1）．散布有損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、38 示威等活動。（2）．組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工。

2、工作紀律。工作紀律是指公務員在履行職責時應當遵守的紀律。違反工作紀律的行為主要有以下幾個方面：（1）〃玩忽職守，貼誤工作。（2）．拒絕執行上級依法作出的決定和命令。（3）．壓制批評，打擊報復。（4）．弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾。（5）．濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益。（6）．泄露國家秘密或者工作秘密。（7）．在對外交往中損害國家榮譽和利益。（8）．曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸。

3、廉政紀律。違反廉政紀律的行為主要有以下幾個方面：（1）．貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利。（2）．違反財經紀律，浪費國家資財。（3）．從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務。這里的“營利性”主要包括兩個方面的含義:一是公務員參與的活動或參加的組織所從事的活動是以營利為目的的;二是參加活動或參加組織的收人在成員中進行分配。公務員法禁止公務員兼任一切營利性組織的職務，但是并不一律禁止公務員從事經濟行為，只是嚴格限制公務員參與經營活動。比如，公務員可以依照規定在證券市場上進行申購、購買股票等有價證券的活動，但是不準其參與上市企業的日常經營管理活動。

4、道德紀律。道德紀律是指公務員作為公職人員，必須遵守公務人員的職業道德，并遵守社會主義公共道德。公務員法規

定的公務員違反道德紀律的行為主要有以下方面:（1）．參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動。（2）．違反職業道德、社會公德。

（二）、執行上級決定或者命令的免責問題

這個問題在人大審議期間媒體議論較多。公務員法第十二條關于公務員應履行的義務中有一項是“服從和執行上級依法作出的決定和命令”；第五十三條關于公務員紀律的規定中有一項是，不得“拒絕執行上級依法作出的決定和命令”。這是保證令行禁止、政令暢通和機關效能的重要規定。在審議公務員法中，一些委員提出，這樣規定是對的，但是不全面。如果上級的決定、命令是違法的或者是錯誤的怎么辦？怎樣避免因執行上級違法或者錯誤的決定、命令，而對公共利益、公民的合法權益造成重大的不可挽回的損失？公務員執行明顯違法的決定、命令的，其本人是否應當承擔相應的責任，以增強公務員的責任感？這些問題很有道理。因此，在第二次審議過程中，根據委員們的意見，又新增加了第五十四條。這條講了三層意見：一是“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見”；二是“上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任”；三是“公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的

責任。”這樣就使關于公務員執行命令的法律更規范、更完整。根據這個規定，公務員執行公務，以免責為原則，以不免責為例外。即在一般情況下，公務員履行職責，執行上級決定或命令，即使執行了錯誤的決定或命令，都享有免責權。因為公務員的義務和紀律都包含了不對抗依法作出的決定或者命令。決定或者命令是上級下達的，執行的后果由上級承擔順理成章。但這里必須有一個例外，即對于明顯違法的決定或者命令，如行刑逼供、走私、做假帳等，公務員應當維護法制尊嚴，予以抵制。如果不加抵制而是盲目執行這種明顯違法的決定或者命令，則必須承擔相應的責任。人民警察法第三十二條對此也有類似的規定。討論中也有同志提出，法官、檢察官應當只服從法律而不應服從上級的命令。對這個問題，我們認為，一方面，本法總則第三條第二款專門規定，法律對法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定，從而實現了公務員法與法官法、檢察官法的銜接。另一方面，法官、檢察官作為機關工作人員，在機關行政管理中，也應當有聽從上級指揮管理的義務。

（三）、關于處分問題

公務員法沿用了暫行條例關于處分種類的規定，將處分分為：“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”。第五十八條第一款還規定，“公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工

資檔次。”第二款還規定了受處分的期間，分別為：“警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。”這一條，作為從事組織和人事工作的領導和同志，要特別留意，如果將在受處分期間的公務員晉升了職務，糾正起來會帶來很多麻煩，對晉升者本人也會造成傷害。第三款規定，“受撤職處分的，按規定降低級別。”第五十條第二款還規定，“解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響。但是，解除降級、撤職處分的，不視為恢復原級別、原職務。”

另外，按照公務員法第二十四條“曾因犯罪受過刑事處罰的”不得錄用為公務員的原則精神，對于被判處刑罰（包括緩刑）的公務員，應及時作出處理。如何處理，還須完善辦法

第十章 培 訓

一、條文變化與特點：

《公務員法》在總結《條例》實施十多年的經驗的基礎上，分析研究公務員培訓的特點和要求，借鑒國外公務員培訓制度的有效做法，同時，還吸收企事業單位等在培訓方面的一些有益探索，分別對公務員培訓的根據、培訓機構、類型，以及公務員培訓登記管理、時間要求和培訓與考核、任職和晉升的關系等諸多方面作出了明確規定，其主要特點突出體

現在兩個方面：

第一，強調公務員參加培訓是權利與義務的統一。培訓是公務員的義務，是指國家對公務員接受培訓進行約束和強制;培訓是公務員的權利，是指公務員依據國家法律可以提出培訓申請、培訓選擇及要求機關許可并提供某些保障。根據本法的規定，從公務員的義務角度來看，公務員必須參加初任培訓和任職培訓；從公務員的權利來看，機關應著眼于公務員職業發展來安排培訓，使公務員在職業生涯中持續得到培訓和提高，必須強化機關對公務員承擔培訓的責任。從機關要求的角度來看，公務員必須參加公務員法規定的四類培訓，這是義務;從個人需要來說，參加這些培訓又是權利，機關不能隨意剝奪。另一方面，義務權利關系還體現在，公務員培訓既有“規定動作”，同時也應允許有“自選動作”。對“自選動作”，在不影響正常工作和對公務員正常管理的情況下，機關應給予鼓勵和支持。

第二、突出強調對公務員進行分級分類培訓。與《條例》第十章“培訓”相比較，在內容上明顯新增了“分級分類培訓”、“對晉升領導職務的公務員任職后一年內進行任職培訓”、“對擔任專業技術職務的公務員，應當按照專業技術人員繼續教育的要求，進行專業技術培訓”，以及“國家有計劃地加強對后備領導人員的培訓”和“公務員的培訓實行登記管理”等內容。這些新內容的增加，充分體現了加強對公

務員的培訓，不斷更新培訓內容，創新培訓方法的立法思想。

二、要點提示（說明四個問題）：

（一）關于分級分類培訓。第六十條第一款規定：“機關根據公務員工作職責的要求和提高公務員素質的需要，對公務員進行分級分類培訓。”由于不同職務層次、不同職位類別公務員所承擔的職責不同，對公務員的素質和能力的要求也就有所不同。分級分類培訓，就是要根據不同職務層次、不同類別公務員的特點和需要，按照學用一致、按需施教的要求，在培訓內容、培訓方法、培訓形式上有所不同，使培訓具有針對性和實效性。

（二）培訓機構問題。第六十條第二款從法律上明確了“國家建立專門的公務員培訓機構。機關根據需要也可以委托其他培訓機構承擔公務員培訓任務。”沒有委托的培訓機構不能承擔公務員培訓任務，這就遏制了社會上一些培訓機構面向公務員亂辦班，亂收費現象。

（三）關于培訓形式。第六十一條將培訓分類更加明確。共有四種培訓形式：一是對新錄用人員的培訓，即初任培訓，一般在試用期內進行，主要目的是提高新錄用公務員適應職位要求、勝任本職工作能力。二是對晉升領導職務公務員的培訓，即任職培訓，一般要求先培訓后到職，特殊情況也可在到職后一年內進行；重點提高任職公務員的綜合管理能力、行政決策能力等新任職務所需要的能力。三是根據專項

工作需要進行的專門業務培訓，主要是指公務員被抽調或臨時指派從事某項工作任務，比如人口普查、工作督導等，根據該項工作的需要進行的相關專門知識培訓。四是對全體公務員進行的更新知識、提高工作能力的在職培訓，也叫輪訓。這類培訓面向全體公務員，以新知識、新技能為主要內容，開闊公務員的視野，使其跟上時代發展的潮流。由于公務員實行分類管理后，專業技術類公務員所從事的主要是專業技術工作，所以對他們的輪訓應當是按照專業技術人員繼續教育的要求，進行專業技術培訓。

（四）公務員的培訓實行登記管理制度。本法第六十二條規定，公務員的培訓實行登記管理，即將培訓時間、內容和成績記錄在案。登記管理是使培訓制度化、規范化的一項措施，有利于對公務員實施有計劃、有目的的培訓，有利于將培訓和使用更好地結合起來。

第六十二條第三款規定了培訓結果的使用，明確規定把公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內容和任職、晉升的依據之一，這為建立健全公務員培訓激勵約束機制，保證公務員培訓順利進行提供了法律依據

第十一章 交流與回避

一、條文變化：

《公務員法》第十一章“交流與回避”是《條例》第十一

章“交流”與第十二章“回避”的合并章目，本法第十一章共10條18款3項，《條例》第十一章和第十二章共9條17款，本法增1條1款3項。

【《公務員法》總結了幾十年來我國干部交流工作的經驗，特別是《條例》發布實施以來干部人事制度改革的成果，充分體現《黨政領導干部選拔任用條例》中關于干部交流的原則，本著既要繼續推進公務員管理制度的靈活性、開放性，又要嚴格規范公務員隊伍的“進口”，“以人為本”，充分利用人與崗位兩種稀缺資源，推進廉政建設的立法思想，對公務員交流制度作了進一步完善。】

（一）、本法與《條例》相比較，明顯的變化有五點：一是本法規定公務員交流的方式為三種，去掉了《條例》中的“輪換”，這主要是輪換也是機關內部職位的改變，與轉任實質上相同。二是本法與《條例》關于調任的內容有很大的變化。由于公務員范圍擴大，《條例》中關于調任的范圍和條件就不能涵蓋所有的機關了。本法將《條例》中的“考核”修改為“考察”，同時根據不同機關的管理方式規定了要“按照管理權限進行審批”。為嚴格保證調任人員的素質，本法又新規定了“必要時可以對調任人選進行考試。三是本法去掉了《條例》中關于公務員調出機關的規定，這主要是《條例》實施過程中，公務員調出機關后就不再是公務員身份，這是實施中的現實，本法對此不再專門作出規定。四是補充

規定并強調了對于機關內設機構領導職務和部門工作性質特殊的非領導職務也要有計劃進行交流。這是為了防 止和避免公務員在某一內設機構領導崗位長期任職，形成特定的人際關系，同時也是為了有利于公務員能力素質的全面培養提高。這條補充規定是公務員交流帶強制性的一種，公務員個人從其義務上來講應當服從。五是本法對公務員掛職沒有特別強調到基層，《條例》中的掛職強調了到基層。這主要是隨著公務員范圍的擴大，其掛職鍛煉的范圍也增大了。因此，從掛職鍛煉的目的出發，既可以到基層鍛煉，也可以到上級機關掛職，這是由掛職鍛煉的目的需要決定的，鑒于此本法沒有特別強調到上級機關還是到基層。

（二）、《公務員法》在合并《條例》“交流”與“回避”兩章內容的同時，對回避內容作了進一步修改完善，主要有六點較大的變化：一是本法在《條例》相關內容基礎上，既保留了《條例》的規定，又在具體操作上留有一定的空間。但由于公務員范圍擴大，本法除增加“組織”、“紀檢”部門的內容外，還將《條例》任職回避規定作了調整，在《條例》三種回避關系基礎上增加“近姻關系”，變為四種回避關系。二是本法補充規定了第六十八條第二款內容，并從實際出發，對執行任職回避確有困難的一些特殊行業，為防止避免管理上的漏洞，還特別提出了“必須經省級以上公務員主管部門的規定”的條件限制。三是本法用“地域回避”更替了

“原籍任職”的概念，對鄉、縣級機關主要領導職務的回避范圍定性更加 科學準確。四是本法新增加第七十條

（三）項規定，這一條概括性回避情形的規定更適應公務實踐的要求，為今后增加其他需要公務回避情形臵留了空間。五是本法新增加第七十一條一、二款規定，使公務員回避制度更加完善，更具有實體性、程序性和操作性。六是新增加第七十二條規定，此條既是本法保持與其他法律法規的銜接，又是對特殊類別公務員回避的特別規定。本法與《條例》的相對變化，著重體現了本法強調回避是公務員必須履行的義務，堅持寬嚴適度的回避標準，以及保持與其他法律法規相銜接的立法思想。

（三）、《公務員法》對公務員回避制度的進一步完善，有利于促進廉政建設；有利于克服用人上的不正之風；有利于加強機關管理，提高行政效率；有利于為公務員創造良好的工作環境，為建設一支高效、廉潔的公務員隊伍創造條件。

二、要點提示：

（一）、公務員交流制度的概念，包括以下幾方面的含義: 1．公務員交流的法定形式包括調任、轉任和掛職鍛煉三種，每種形式都有特定的目的、范圍、對象以及相應的條件和程序要求。

2．交流是機關對公務員的一種管理活動和手段，無論哪種形式的交流，都必須經過機關決定安排或批辦手續。

3．公務員交流的原因，概括起來有兩大方面:一是工作需要;二是照顧公務員個人愿望。其中，工作需要是第一位的，照顧個人愿望是第二位的。后者應以不與工作需要相沖突為條件。

4．公務員交流的范圍，既包括在公務員隊伍內部的交流，即在公務員隊伍內跨地區、跨部門的交流和在同一部門內的不同職位之間的交流;也包括與公務員隊伍以外的其他從事公務的人員進行交流。不同范圍的交流，在法律上產生的后果不同。公務員在公務員隊伍內部的交流即轉任，不涉及公務員身份變化問題，只是改變了行政隸屬關系，即職務關系發生變更;而調任則涉及到人員身份變化問題。此外，掛職鍛煉這種特殊的交流形式，既可在機關內進行，也可在機關外進行，但均不改變公務員身份，也不改變其行政隸屬關系，只是臨時改變其工作關系。

5．公務員的交流，一般屬于同一職務層次之間的平級調動，但有時交流也與提拔使用與降職使用結合進行，不過要相應履行職務升降的有關程序。

（二）、公務員交流制度中的調任，是指國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當層次的非領導職務。它是公務員隊伍的一個“入口”。《國家公務員暫行條例》中的“調任”，明確規定包含“調入”和“調出”兩個方面，而公務員

法中的“調任”只規定了“調入”一個方面。（這樣改變的主要考慮是，調出只涉及到機關是否同意其離職的問題，從機關來說，既不用“調”，也不用“任”，因此，公務員法中的“調任”特指從機關外的其他從事公務的人員中調進合適人員到機關擔任公務員職務的交流形式。調任必須符合嚴格的調任程序，用人機關應當進行嚴格考察，并按照人事管理權限審批，必要時進行業務知識和能力的考試。增加考試程序，主要是因為，符合調人條件的人較多，為實現公開、公平、競爭、擇優的原則，增加考試的程序，更有利于將優秀的人才選進公務員隊伍。）

（三）、公務員交流制度中的掛職鍛煉，是指機關有計劃地選派公務員在一定時間內到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企業事業單位擔任一定職務，經受鍛煉，豐富經驗，增長才干。與另兩種交流形式相比，掛職鍛煉是一種特殊的交流形式，實際是“交而未流”。

（四）、回避問題。公務員法中規定了三種回避制度： 1.任職回避。第六十八條規定，“公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系及近姻親關系的”一是不得在“同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務”；二是不得擔任“有直接上下級領導關系的職務”；三是“不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監督、審計和財務工作。”

第三篇：公務員法培訓講義

一、引言

（一）我們需要什么樣的《公務員法》

1、堅持黨管干部的原則。

在總則中貫徹黨的干部路線和方針，在具體制度中體現黨對各類公務員的統一管理。

2、堅持建設中國特色的公務員制度。

與中國特色的政治制度相適應，從現階段國情出發，著重解決公務員制度建設中的主要問題。

3、保持公務員制度的連續性，同時吸收改革成果，完善公務員制度。

（二）《公務員法》的誕生：2005年4月27日。

二、《公務員法》要解決什么問題

（一）為了規范公務員的管理，加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能。

1、有權必有責，用權受監督。

2、官員應當樹立接受監督的意識。

3、強化對公務員的監督和管理。

（二）為了保障公務員的合法權益

1、在現代社會，公務員不是國家進行管理的單純工具，公務員與國家之間不是所謂的特別權力關系。

2、制定《公務員法》，應該關心公務員的生存狀態和工作狀況，使公務員有一種親切感。

3、公務員也是權利主體，有著自己的正當利益，其合法權益也應予充分保障。

（1）公務員奉獻的回報：要么政治上發展；要么經濟上發展。

（2）公務員與企事業單位的職工一樣，都應享受憲法規定的工資權、休假權等基本人權。

4、特別權力關系理論的廢除問題

該理論認為，政府與公務員、監獄與犯人、學校與學生是特別權力關系。法治和人權要受到一定的限制。

三、《公務員法》的指導思想

（一）以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線

1、將憲法的指導思想確立為《公務員法》的指導思想之一，具有重大意義。

2、公務員制度是國家的一項重要政治制度，必須堅持這一指導思想。

（二）堅持黨管干部原則

1、將黨管干部原則確立為《公務員法》的另一指導思想，符合中國實際。

（1）黨管干部原則是黨領導國家政權的標志。

（2）我國公務員不分政務類與業務類。公務員都是國家干部，都要服從黨的領導和管理。

2、如何正確地理解黨管干部原則？

第一個問題：“黨管干部原則”內涵的演變。

（1）黨管干部原則，在戰爭年代，干部工作帶有戰時性、軍事化的特點，從而形成了不僅對黨的、軍隊的干部，而且對區域性政權的干部，都由黨組織統管。

（2）建國初期，沿襲解放前做法，所有干部都由黨中央及各級黨委的組織部門統一管理。

（3）從1953年起，我國建立起新的干部管理模式，即分部分級管理模式。分部管理，就是由黨委各個部門分管本領域內的干部。如文教干部由黨委宣傳部負責管理。分級管理是指上級黨委對下級單位干部管理的權限幅度。長期以來，人們便約定俗成地把這種體制的內容視為黨管干部的原則。

（4）1980年中組部發出《關于重新頒發＜中共中央管理的干部職務名稱表＞的通知》。

《通知》對黨管干部原則作了如下表述：“一切干部都是黨的干部，都應根據他們擔任的職務，分別由中央和各部門的黨委、黨組或所在單位的黨組織負責管理。”

（5）1980年，中組部發文，對于黨政機關，要下管兩級機構中擔任主要領導職務的干部，比如中央對地方，管理到省和地（市）兩級。

（6）1984年，中央決定將“下管兩級”，改為“下管一級”。

（7）1989年8月，《中共中央關于加強黨的建設的通知》。

該《通知》強調：“要堅持黨管干部的原則，改進干部管理的方法。黨要加強對干部管理工作的領導，制定干部工作的方針、政策，推薦和管理好重要干部，指導干部人事制度改革，做好對干部人事工作的宏觀管理和監督。”

（8）1992年中共中央下發《關于加強黨的建設，提高黨在改革和建設中的戰斗力的意見》。該《意見》指出：“干部人事制度改革，要通盤規劃，分步實施，逐步配套。改革的基本目標是，堅持黨管干部的原則，逐步建立、健全科學的分類管理體制。”

（9）2000年8月，中央辦公廳發出《深化干部人事制度改革綱要》。

《綱要》指出：“必須堅持黨管干部的原則。同時適應新的情況積極改進黨管干部的方法。堅持群眾公認和公開、競爭、擇優的原則。”

第二個問題：黨管干部原則在公務員制度中的具體體現。

（1）、黨制定與公務員制度有關的路線、方針、標準和政策。

（2）、中國共產黨通過各級黨的組織對公務員中的黨員干部進行教育和監督。

（3）、由黨組織負責對公務員的部分管理事務。

①由中共中央和各級黨委向人大推薦應由人大選舉、決定的公務員人選。②按照黨政分工，黨的組織部門直接管理一定級別以上的公務員。

③政府各部門、法院、檢察院的黨組（黨委）分別管理一定職務級別的干部。

四、《公務員法》確立的基本原則

（一）公開、平等、競爭、擇優原則

1、公開原則要求公務員管理的各個環節（如考錄、考核、晉升、懲戒）要保持

公開、透明。

2、平等原則要求公務員管理應同等情況同等對待，不同情況不同對待。

3、建立競爭機制的目的，就在于選擇與激勵優秀人才。

（二）依法管理原則

1、依法治國不僅要求政府的外部行為應遵循法治原則，機關的內部管理也應依法管理。

2、對公務員的依法管理。

（1）權限法定；（2）條件法定；（3）標準法定；（4）程序法定。

3、公務員依法履行職務的行為受法律保護

（1）公務員依法履行職務的行為，上級機關或其他機關的工作人員不得打擊報復。

（2）公務員依法履行職務，本人或家人的人身安全等可能會受到威脅。

（三）監督約束與激勵保障并重原則

1、監督約束機制包括：義務、紀律、懲戒、考核、回避、申訴控告等環節。

2、激勵保障機制包括：考核、職務與級別晉升、獎勵、工資保險福利、退休待遇、申訴控告等環節。

3、考核既是監督約束又是激勵保障的機制，并且是其中的關鍵環節。

《公務員法》的設計思路是，分類考核、體現首長負責制、加大考核結果的區分度。

4、職務晉升是對公務員最大的激勵。

5、創新監督約束與激勵保障并重的機制

（1）關于廉政金制度

①廉政金：寄托著人民對公務員一生廉潔的期待。

②廉政金的原則——“無法定過錯全拿走，有法定過錯全失去。”

（2）以《公務員法》為契機，制定公務員財產和個人重大事項申報法。

（四）任人唯賢、德才兼備原則

1、任人唯賢是黨提出的干部路線。

2、德才兼備是黨提出的干部標準。

（1）公開考試主要是筆試和面試,考察重點是報考者的“才”。

（2）嚴格考察主要是政審，考察重點是報考者的“德”。

（3）考核制度，則是對德、能、勤、績、廉進行全面考核，但重點是工作實績。

3、落實任人唯賢、德才兼備原則需要注意的問題：

（1）誰來評判一個人？（2）怎樣評判？

五、《公務員法》的主要制度創新

（一）擴大公務員范圍

1、公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

據此，我國公務員的范圍包括：

①中國共產黨機關和民主黨派機關；②政協機關；③人大機關；④行政機關；⑤司法機關；⑥法律法規授權的具有管理職能的事業單位中的工作人員，經批準參照公務員法管理。

2、為什么要擴大公務員范圍？

(1)共產黨既是領導黨又是執政黨,黨的機關人員實際上從事著公共事務管理。這是我們最大的政治特色。

(2)民主黨派機關、政協機關各自發揮著特定的作用。這是我國政治制度的基本特點。

(3)法官、檢察官與政府工作人員一樣，尤其在素質要求、管理監督等方面是一致的。

（二）建立職務晉升與級別晉升的“雙梯制”

1、公務員級別與公務員職務一起，構成確定公務員工資及其他待遇的依據。

2、將級別晉升作為公務員職業發展的階梯：職務晉升側重“給官”；級別晉升側重“給錢”。

３、“雙梯制”的特點在于：

（1）公務員的職務應當對應相應的級別；（2）增加公務員級別；

（3）實行“一職數級，上下交叉”；（4）向基層公務員傾斜。

（三）創新分類制度

１、國家對公務員實行分類管理

（1）軍官、人民團體中的工作人員、事業單位和國有企業中的管理人員與專業技術人員等屬于國家干部的范圍，但未納入公務員隊伍。

（2）法官、檢察官是公務員，但其義務、權利和管理另有法律的，從其規定。

（3）對領導成員與非領導成員，以及領導職務與非領導職務加以區分。

（4）公務員職位分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類。

２、公務員職位類別：綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。

（1）綜合管理類是公務員職位中的主要部分，也可稱為一般行政類。

綜合管理類公務員主要包括機關中履行規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調等職責的職位。

（2）行政執法類職位

①全國行政執法人員集中在稅務、工商、質檢、環保、藥監等機關，并主要集中在基層。約為200萬人，科員、辦事員占70%。

②初步設想，行政執法職務分為七個職務層次，最高職務層次相當于綜合管理類公務員的調研員，最低相當于辦事員。如稅務行政執法職務可以分為一至七級稅司。

（3）專業技術類職位

①從管制型政府向服務型政府轉變，呼喚專業技術類職位制度的誕生。

②初步設想，專業技術類職務分8個職務層次，相當于綜合管理類公務員中巡視員以下、科員以上的非領導職務層次。

（四）公務員職務實行選任制和委任制，部分職務實行聘任制

1、經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。

2、對聘任制公務員，實行合同化管理。

3、因履行合同產生的爭議，先由一個中立的人事爭議仲裁機構裁決，當事人對裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。

4、聘任制不同于實踐中的政府雇員制

（五）創新領導干部選拔任用制度

●民主推薦；●公開選拔，競爭上崗；●票決制；●任職前公示制度

1、民主推薦：選拔任用干部的必經程序。

2、票決制：干部任用決策方式的重大創新，維護決策者民主權利，加強干部任用工作監督。

3、任前公示：“干部選的準不準，先讓群眾審一審”。體現干部工作中擴大民主的方向。

《公務員法》第30條明確規定：招錄機關根據考試成績、考察情況和體檢結果，提出擬錄用人員名單，并予以公示。第46條規定：公務員晉升領導職務，應當按照規定實行任職前公示制度和任職試用期制度。第44條規定：公務員晉升領導職務，應當民主推薦，確定考察對象。第45條規定：機關內設機構廳局級正職以下領導職務出現空缺時，可以在本機關或本系統內通過競爭上崗的方式，產生任職人選。廳局級正職以下領導職務或者副調研員以上非領導職務出現空缺，可以面向社會公開選拔，產生任職人選。確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一司法考試取得資格的人員中公開選拔。

（六）建立公務員引咎辭職和責令辭職制度

1、民主法治制度下的政府是一種責任政府。

2、領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。本人不提出辭職的應當責令其辭去領導職務。

（七）公務員中的領導成員實行任期制

1、領導成員是指機關的領導人員，不包括機關內設機構擔任領導職務的人員。

2、1978年確立干部退休制解決了“活到老，干到老”的職務終身制問題，卻存在“不到年齡不退休，不犯錯誤不下臺”的“準終身制”問題。

3、任期制意味著：凡是任期已到的黨政領導干部一律退出該領導職務。

4、實行任期制的動因：

（1）從國家與公民關系看，提高了社會主義民主的實現程度；

（2）從盤活人崗兩種資源看，為了推進“能下能出”的更新機制；

（3）從公務員角度看，為了淡化人身依附色彩，為凈化機關人際關系環境創造條件。

第四篇：公務員法概論(講義)2017.8

公務員法主要內容和公務員管理有關說明

同志們：

根據培訓安排，我想借此機會給大家介紹一下公務員法的主要內容以及與暫行條例相比的創新之處。同時，結合授課內容，給大家通報一下我市政府系統公務員管理工作的有關情況。由于公務員法涉及公務員管理的各個方面，內容比較豐富，而今天的授課時間卻比較有限，因此，只能采取重點講解的方式進行。為便于大家掌握，我將公務員法的主要內容大致概括為科學管理、優化更新、激勵保障、監督約束四個機制。講解時，若涉及到創新之處，我會重點強調一下，不再具體展開。大家對公務員法及其單項法規的深入學習和全面掌握，還要在今后的具體工作中邊干邊學。在我講授前，先向大家介紹一下西安市公務員局機構職能和人員等情況。

西安市公務員局設立于2009年12月，曾為市政府部門管理機構，內設機構有綜合處、職位管理處、錄用與考核獎懲處、培訓教育處4個處室。處級領導職數6名，行政編制共20名。2015年機構改革調整為直屬機構，行政編制18名。公務員局局級領導設1正2副，局長由人社局黨組書記、局長李寧君擔任，副局長是我和鄧曉宇擔任。李局長分管職位管理處，我分管綜合處，鄧局長分管錄用與考核獎懲處、培訓教育處。綜合處處長是謝星燕，處室主要職能是公務員統計、行政系統公務員信息數據庫分中心管理、參照單位的審

— 1 — 核申報等；職位管理處處長是司軍，處室主要承擔公務員調任轉任、副處級及以下職務任職備案、公務員登記、辭職辭退、交流與回避以及代政府人事任免等；錄用與考核獎懲處處長是郭九洲，處室主要職能是全市行政系統公務員招錄、公務員日常考核、獎勵、懲戒以及申訴控告等；培訓教育處處長是王家長，處室主要擔負全市公務員四類培訓、公務員職業道德建設、能力建設等。

下面，我就公務員法有關情況向大家作以簡要介紹交流。大家都知道，2005年4月27日，第十屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務員法》，并由原國家主席胡錦濤簽發了第35號主席令予以公布。公務員法是我國建國以來第一部干部人事管理的綜合法律，它的制定和頒布，結束了我國干部人事管理工作沒有大法的歷史，填補了我國法律體系的一大空白，標志著我國公務員管理進入了法制化階段，在干部人事法制建設和整個人事工作歷史上具有里程碑意義。這部法律從2006年1月1日起正式施行，對進一步規范公務員管理，保障公務員合法權益，加強公務員監督，為建設一支善于治國理政的高素質干部隊伍，促進勤政廉政，都具有重要而深遠的意義。

1993年出臺的《國家公務員暫行條例》分為18章88條。公務員法分為18章107條。公務員法以暫行條例為基礎，繼承和發揚了我國干部人事制度的優點，保持了公務員制度的連續性和穩定性。同時，積極吸收暫行條例實施以來干部人

— 2 — 事制度改革的經驗和成果，并借鑒了國外好的做法。從內容上看，更加系統、完整、豐富和健全，并在許多方面有所創新，有所發展。由于公務員法的主要指導思想是，著力解決好當前公務員管理中存在的一些主要問題，因此，這部法律的創新之處比較突出，集中表現在四個方面：一是打破單一管理模式，對職位分類制度進行了創新；二是突出“用人制度”，強調了優化更新機制；三是注意塑造公務員的公共精神，健全了激勵保障機制；四是實現了權利和義務相平衡，完善了監督制約機制。

公務員法的主要內容包括：

（一）科學管理機制

公務員法體現科學管理原則，從管理基礎而言，主要指范圍界定和職位分類制度。

1．范圍界定

——暫行條例規定，政府機關中除工勤人員以外的人員為國家公務員；黨的機關、人大機關、政協機關、司法機關、民主黨派機關、人民團體機關及部分群眾團體機關參照公務員制度管理，為參照機關；履行政府職能，使用事業編制的事業單位依照公務員制度進行管理，為依照單位。可以看出，國家公務員范圍太窄，而且對黨的機關、人大機關、政協機關等實行參照管理，顯然同我國政治制度、政治體制、干部管理現狀極不相符。

——公務員法第2條規定：“本法所稱的公務員，是指依法

— 3 — 履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員”。將黨的機關、人大機關、政協機關、司法機關、民主黨派機關、人民團體機關及部分群眾團體機關中除工勤人員以外的人員一并納入公務員范疇，且去掉“國家”二字，既符合我國政治體制，又同國際稱謂接軌。既符合中國國情，又同西方國家有別。可以說，公務員法所建立的是一套中國特色的公務員制度。

——公務員法在界定公務員范圍時除上述考慮外，還主要考慮了以下三點：

一是各類機關都是履行或實際履行國家管理職能或是與執政參政有關的公共職能機關。也就是說，其工作人員從事或者實際從事的都是國家管理或與國家管理有關的公共事務。

二是原參照機關的工作人員均使用行政編制，由國家行政費用支付薪酬。因此，應由國家通過立法對其依法管理并保障其合法權益。

三是我國黨政機關的干部隊伍是一個有機整體，對其工作人員的素質有共同要求，在管理方式上有共同特點。從實際看，公務員制度的原則精神、基本要求、主要規定等，對其都是適用的。

2．職位分類

職位分類在暫行條例中單設一章，但只有兩個實質性內容。一是對公務員的職務，劃分為領導職務和非領導職務兩

— 4 — 大序列；二是對上至國務院總理、下至副科長10級領導職務和上至巡視員、下至辦事員8級非領導職務，設定了15個級別和相應的職務工資檔次。嚴格來講，這不是職位分類，而是職務分類。而且這種分類過于單一，不能體現多元化和專業化特點，難以體現職位設置的針對性、可比性和有效性，難以為基層公務員提供合理的晉升臺階。

公務員法中的職位分類制度，既吸收了我國傳統品位分類好的做法和經驗，還借鑒了西方國家職位分類做法，同時又不搞標準職位分類。應該說，是一種以職位分類為導向，兼顧品位分類合理因素，與品位分類相結合的分類制度。

公務員法針對過去公務員管理特別是職位分類中存在的突出問題，重新設計了職位分類制度和公務員的職務與級別，旨在重點解決三個問題：一是公務員晉升渠道單一，“職務本位”現象突出；二是缺乏適合各類公務員成長規律的多樣化職務序列；三是原職務設置為公務員提供的晉升臺階過少。按照由粗到細、逐步完善、留有空間的設置思想，以激勵保障為主線，以高素質為核心，以優化管理保障為目標以及“適才適用”、“適才適遇”兩大基本理念，公務員法第十四條第二款規定：“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規定。”由此不難看出，雖然明確了三大類，但實質上除此之外，— 5 — 已確立了第四類即司法類，為法官檢察官設置。

從管理學角度出發，沒有分類，就沒有科學的管理。因此，公務員管理基礎在分類管理。2006年1月公務員法入軌施行時，《綜合管理類公務員規定（試行）》一起執行。2016年 7月，中辦、國辦印發了《專業技術類公務員管理規定（試行）》、《行政執法類公務員管理規定（試行）》，這對下一步公務員管理水平邁上科學化、制度化、精細化的臺階，起到決定性作用。既然說到分類管理，我要強調說明綜合管理類公務員職位設置的空間問題。

——綜合管理類職位的設置辦法與過去基本相同，所不同的是，原助理巡視員的名稱規范為副巡視員，原助理調研員的名稱規范為副調研員。

公務員法對綜合管理類職位的級別設置及其與職務的對應關系進行重大調整，這是公務員工資制度改革的核心內容。以前設置15個級別明顯過少，不少人的級別工資出現了倒級差甚至是幾個倒級差現象。新的級別設置辦法遵循了三大原則：一是職務與級別相結合的原則；二是“一職數級，上下交叉”的原則；三是向基層傾斜的原則。確定級別的依據，公務員法第19條規定：“根據所任職務及德才表現、工作實績和資歷確定”，也就是說，公務員級別晉升可分為職務晉升、考核晉升、獎勵晉升。同時，對人民警察、海關和駐外外交機構人員，公務員法第20條規定，要設置同其職務相對應的銜級。

——專業技術類職位是指機關中專業性、技術性比較強的

— 6 — 職位，在機關中履行專業技術職責，為機關公共管理提供專門的技術支持和保障。這類職位具有三大特征：一是純技術性。一般不直接參與公共管理，不具有行政決策權；二是低替代性。即與其他類別職位的替代性不強，應盡量避免跨類別人員流動。其人員交流應以工作性質、業務特點相同或相近的職位為主；三是技術權威性。其提供的專業技術結論不受行政領導干預，權威性只體現在技術層面上，僅為行政領導決策提供參考依據和決策支持，最終的行政決策權仍屬于行政領導。只有同時符合這三大特征的職位，才可列為專業技術類職位。目前，具體職務設置辦法國家公務員主管部門正在征求意見中。初步了解的專業技術類職務層次，相當于綜合管理類職位中巡視員以下，科員以上非領導職務層次。設置為一級、二級總監，一級至四級高級主管，一級至四級主管，專業技術員。

——行政執法類職位是指基層行政機關中履行行政監督、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的職位。行政執法類職位具有兩大特點：一是純粹的執行性職責，即只對法律、法規具有執行權，而無解釋權，出現糾紛時不具有裁定權；二是現場強制性，即處于一線，直接對具體的管理對象實施監督、處罰、強制和稽查。這類公務員在錄用上，采取競爭性考試的辦法；在考核上，增加社會評價因素；在培訓上，將任職培訓與日常培訓緊密聯系。對這類職位，同樣具體職務設置辦法國家公務員主管部門正在征求意見中。

— 7 — 初步了解的行政執法類職務層次，相當于綜合管理類職位中副巡視員以下，科員以上非領導職務層次。設置為督辦，一級至四級高級主辦，一級至四級主辦，一級、二級行政執法員。

總之，對公務員的職位進行合理劃分，在此基礎上對公務員實行分類管理，是實現公務員管理科學化的必然要求，是公務員法明確的改革方向。職位分類的具體工作包括：職位調查、職位設置、編制職位說明書，確定職務與級別等。可以說，內容較多、難度較大，是公務員法實施后各級組織人事部門的一個難點工作。從目前情況看，各地在公務員分類管理方面，仍處于探索階段。就我市而言，2014年開展了市區兩級公務員職位設置工作，2016年1月對高陵區和三個縣職位設置工作進行了安排布置，因此，如果中、省出臺后續管理辦法，我們就能及時跟進。希望同志們通過這次培訓，能進一步加深對這個問題的認識，以便今后能盡快介入實際工作。

（二）優化更新機制

公務員法的優化更新機制主要包括：錄用、職務任免、培訓、交流、辭職辭退、退休6個環節。

1．錄用

——在公務員錄用方面，爭議最大的是，如何協調司法考試與公務員考試的關系。公務員法第21條規定，公務員隊伍補充主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務人員，— 8 — 實行考試錄用制度。而《法官法》、《檢察官法》規定，擔任法官、檢察官職務的，必須通過國家統一的司法考試。在協調這兩類考試的關系上，有兩種意見，一種意見主張“兩考”，另一種意見認為通過司法考試即可。對此，公務員法第45條第3款規定：“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一司法考試取得資格的人中公開選拔”。也就是說，重點是司法考試，但必須經過公開選拔的程序。具體怎么操作，由中組部、人社部與最高人民法院、最高人民檢察院協調后作出具體規定。可以肯定的說，既不會是“兩考”，也不會是單純的“一考”。大家可以看到，公務員法第31條規定，錄用特殊職位的公務員，“可以簡化程序或者采用其他測評辦法”。這就把公務員職位劃分為一般性職位和特殊性職位兩種，不同職位可采取不同的錄用形式。

——錄用的主管機關。公務員法第22條規定，地方公務員的錄用，權限在省級公務員主管部門，但也明確規定，必要時，可以授權設區的市級組織人社部門組織實施。（備注說明：“授權”一詞表述，從法律意義上不太嚴謹，省級公務員主管部門應該沒有此“授權”權限，只能是“委托”）

——錄用的條件、方法、程序，包括試用期制度等，雖然更加完善、更加具體、更有針對性，但是基本要求同過去是一致的。

公務員錄用是公務員管理的一項重要工作，多年來，我市嚴格按照國家及省上的有關文件精神，同時結合實際規范操

— 9 — 作，為各級機關和參照單位選拔了一大批人才，在服務全市經濟社會發展方面做出了一定貢獻。公務員法實施后，我市參與組織或經省委組織部、省公務員局委托組織了歷次的招考，共招錄公務員7000余名。今年我市計劃招錄788名公務員，截止目前，已順利完成網上報名、筆試、資格復審、體能測試、專業科目考試、面試和體檢工作，待完成考察政審和公示工作后便可辦理錄用手續。

可以說，經多年實踐，我市公務員錄用工作已形成了一套比較成熟的程序和模式，一方面嚴格遵照國家及省上大的原則和政策，另一方面又能結合我市副省級城市的實際，不拘泥于上級的條條框框，以盡量選拔出高素質人才為原則，提出了我市自己的選才思路：一是注重個人素質和實際能力，不搞學歷歧視。凡具有國家教育行政部門認可的學歷且符合考錄職位資格條件的人員，都可參加公務員錄用考試。二是對區縣等基層職位，不作學位限制，專業一般設置為大類甚至不作專業限制，已拓寬選人用人渠道。三是除一線執法、偏遠地區職位等特殊職位確系工作所需外，不作性別方面的限制。

2．職務任免

——關于公務員的任免方式。暫行條例規定有四種：即選任制、委任制、聘任制和考任制。而公務員法第38條規定：“公務員職務實行選任制和委任制”，并將“聘任制”單列為一章，去掉考任制。從管理來看，任免種類仍與過去一樣，主要分為

— 10 — 八種：初任、升任、降任、轉任、調任、兼任、復任、免職。

——關于任期制。公務員法第38條第2款規定：“領導成員職務按照國家規定實行任期制”。這與過去有所不同，過去的任期制，只涉及各級政府組成人員，即政府組成部門一把手。公務員法將任期制擴大到各級機關領導班子成員，主要是考慮到對各單位領導成員的副職，也應適時輪崗轉任。具體規定，由國家另行作出。

——關于公務員兼職問題。公務員法與暫行規定的主要精神大致相同。所不同的是，國家已基本確定，公務員一般不得在企事業單位兼職，特殊情況除外，主要指以工業礦區為主體的城市，為協調政企關系，地方和企業領導人可實行交叉任職，但不得領取兼職報酬。

——關于公務員最高任職年齡。公務員法對此未作出規定，因為新設立的領導成員任期制，可以在很大程度上替代最高任職年齡的限制。

剛才介紹了我局職位管理處職能，其中在職務任免方面，主要有三項工作職責：一是負責市政府系統機關及參照單位處級以下（不含處級領導職務任職備案）和非領導職務設置及職數管理工作；二是指導區縣公務員管理部門，做好區縣政府系統機關及參照單位非領導職務設置及職數管理工作；三是依照地方政府組織法和行政任免辦法，負責承辦市政府提請市人大決定任免人員的手續和辦理市政府任免人員的手續。

— 11 — 借此機會，我重申一下我市非領導職務設置及職數比例方面的規定：

2009年11月，省委組織部、省人社廳、省公務員局印發了《陜西省綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》，其中第四條、第五條對我市非領導職務職數設置比例予以明確。

（一）市級機關設置巡視員以下非領導職務。巡視員和副巡視員職數，不得超過局級領導職數的1/3，其中巡視員不得超過巡視員和副巡視員職數的1/3。調研員和副調研員職數，不得超過處級領導職數的50%。

（二）區級機關設置調研員以下非領導職務。調研員和副調研員職數，不得超過處級領導職數的1/3，其中調研員不得超過調研員和副調研員職數的1/3。主任科員和副主任科員職數，不得超過科級領導職數的50%。

（三）縣級機關，設置主任科員以下非領導職務。主任科員和副主任科員職數不得超過鄉科級領導職數的50%。在2015年中辦14號文件《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》中明確規定了鄉鎮機關科級非領導職數按“三定方案”核定的黨委書記、副書記、紀委書記、人大主席、鄉鎮長、副鄉鎮長之和的50%掌握，即鄉鎮機關可以設置科級非領導職數。

3．培訓（公務員法第十章）

——關于“按照職責要求和提高素質的需要”組織培訓的

— 12 — 問題。這是公務員法針對過去培訓中存在的突出問題提出來的。目前，我國公務員培訓存在的突出問題主要有三方面：一是培訓工作落不實；二是參加培訓極不平衡；三是培訓的針對性不強。因此，公務員法第60條明確規定：“機關根據公務員工作職責的要求和提高公務員素質的需要，對公務員進行分級分類培訓”。

——在整個培訓立法上，主要體現了三方面內容：一是強調公務員參加培訓是權利和義務的統一；二是強調有針對性的分級分類培訓；三是注重能力建設是公務員培訓的目的。

——培訓的種類分為初任培訓、任職培訓、專門業務培訓和更新知識培訓。與暫行條例不同的是，公務員法強調對專業技術類公務員，應按照專業技術人員繼續教育的要求，進行專業技術培訓。

近年來，我局培訓教育處在完成“四類培訓”的同時，結合參照管理人員登記工作，先后對新進入人員進行了集中培訓。同時，指導區縣公務員管理部門開展培訓工作。從2011年開始至2016年底，我們開展了公務員網絡培訓課程，培訓學習共40668人次。今年，我們還將以打造西安鐵軍、助力大西安建設為目標，開展多期不同主題班次的培訓。

4．交流

——公務員法第63條規定：“國家實行公務員交流制度。公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流”。與以前

— 13 — 相比，交流制度更為靈活，更加符合形勢發展的需要。

——交流的方式為調任、轉任和掛職鍛煉三種。調任，是指從不具有公務員身份的人員，即國有企事業單位從事公務的人員中，通過考察或考試考察等方式，調入到黨政機關擔任領導職務或副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。2008年2月，中組部、人事部印發了《公務員調任規定（試行）》；同年4月，省委組織部、省人事廳轉發了《公務員調任規定（試行）》。

轉任，是指具有公務員身份的人員，通過職位的轉換的方式，即改變職位和人事關系，但不改變原有公務員身份。轉任的作用主要在于對公務員多崗位的培養和鍛煉。2014、2015年連續兩年中，全市行政系統開展了公務員公開遴選，共為市級行政機關遴選公務員33名。在中省暫沒有出臺轉任規定的情況下，我們結合實際，2016年10月，以市人社局、公務員局、市編辦名義聯合印發了《西安市行政機關公務員輪崗交流暫行辦法》，28個單位共約370余人進行了輪崗交流，有力地促進了公務員隊伍人員交流。

掛職鍛煉，主要情況有到上級部門掛職和到基層掛職。從其交流目的而言，就是要培養和鍛煉后備干部出發，通過掛職，使干部擴寬視野，能力素質得到提升。

5．辭職辭退

——暫行條例規定的辭職，屬于自愿辭職范疇。而公務員法規定的辭職種類有四種：因公辭職、自愿辭職、引咎辭職

— 14 — 和責令辭職。這四種類型，專指領導職務人員，其中，因公辭職和自愿辭職，適用于擔任領導職務的公務員；引咎辭職和責令辭職，僅適用于機關領導班子成員。規定這四類辭職類型，主要是考慮到合法性、個人權益、嚴格要求和政治責任方面的不同要求。

——辭職的其他肯定性條件、限制性條件、辭職程序、法律后果與暫行條例基本相同。

——辭退。從公務員法規定的辭退公務員的肯定性條件和限制性條件與暫行條例基本相同，所不同的是，對原肯定性條件“不履行國家公務員義務，不遵守國家公務員紀律，經多次教育仍無轉變，又不宜給予開除處分的”進行了完善，具體為在“經多次教育仍無轉變”后增加了“不適合繼續在機關工作”的表述，強調了公務員的任職資格。它是一種人事管理的方式。

從掌握的情況看，公務員法頒布實施11年來，我市政府系統中辭職和被辭退的公務員不足300名，這就說明，公務員辭職辭退工作開展得還不夠充分。要激發廣大公務員的工作積極性、主動性和創造性，就必須采取有效措施，落實公務員獎懲制度，打破機關內部存在的“鐵飯碗”、“大鍋飯”和“老好人”現象，不斷強化公務員的責任意識、競爭意識和風險意識。

6．退休

——公務員法第87條規定：“公務員達到國家規定的退休年齡或著完全喪失工作能力的，應當退休”。這個規定比較籠

— 15 — 統，不像暫行條例明確規定男性公務員60歲、女性公務員55歲為退休的法定年齡。2016年，國家明確機關事業單位處級女干部延遲退休年齡的通知，明確了黨政機關事業單位處級女干部或具有副高級以上專業技術職務的，可到60歲退休。

——退休仍分為強制退休和自愿退休，年齡和工齡仍是兩大主要因素。

（三）激勵保障機制

公務員激勵保障機制包括考核、職務升降、獎勵、工資福利保險四個環節。

1.考核

——完善了考核內容。對公務員的考核，強調從德、能、勤、績、廉五方面進行，重點考核工作實績。相對暫行條例而言，增加了對廉政情況的考核。

——細化了考核等次。恢復了暫行條例頒布前，即1993年以前的四個等次：優秀、稱職、基本稱職和不稱職。相對暫行條例而言，增加了基本稱職等次。

——明確了平時考核。2015年，國家出臺了《公務員平時考核規定（試行）》。

《公務員考核規定（試行）》于2007年1月施行。結合實際，我市制定了《西安市公務員考核實施辦法（試行）》，對有關內容進行了完善和細化，主要表現在5個方面：一是對考核辦法進行了完善，在實行領導與群眾相結合、平時與定期相結合、定性與定量相結合的同時，增加了群體與個體

— 16 — 相結合的辦法；二是在“考核內容和標準”一章，增加了“考核時，要區分公務員的職位性質、職位層次，確定考核重點，細化考核內容”的表述，對擔任正職及副職領導職務公務員的考核提出了明確要求；三是細化了考核優秀等次的掌握比例。國家規定的比例為15%，最多不得超過20%。我市規定，對上評定為良好等次單位的優秀等次比例統一按18%掌握；四是增加了對考核領導小組工作職責的表述；五是增加了對受黨紀處分公務員的考核處理辦法。

2015年，建立了全市公務員平時考核系統。今年上半年，我們又起草了《西安市公務員平時考核暫行辦法》，現正在與市委組織部研究修改中。

2．職務升降

——將競爭上崗、公開選拔確定為公務員晉升領導職務的法定形式。公務員法第45條規定：“機關內設機構廳局級正職以下領導職務出現空缺時，可以在本機關或者本系統內通過競爭上崗的方式，產生任職人選”，第2款又規定：“廳局級正職以下領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務出現空缺，可以面向社會公開選拔，產生任職人選”。但方法和程序必須按照中央《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》和《公開選拔黨政機關領導干部暫行規定》中要求的方法和程序進行。這是公務員法與暫行條例在職務升降制度上的主要變化。

——其他部分，如職務晉升的基本條件、程序、越一級晉

— 17 — 升、降職等規定沒有多大變化。

3．獎勵

——獎勵的原則、條件、種類、權限、方法都沒有變化。唯一變化的是，暫行條例規定物質獎勵只能獎勵公務員個人，公務員法在此基礎上規定，物質獎勵還可以獎勵公務員集體。這就要求各級政府必須建立獎勵基金，并列入財政預算。

2008年5月，省委組織部、原省人事廳聯合轉發了中組部、原人事部制定的《公務員獎勵規定》（試行），接到省上的文件后，我市也及時進行了轉發。《公務員獎勵規定》（試行）對獎勵的條件和種類、權限和程序、獎勵的實施及監督等做出了明確規定。今年初，結合我市實際，我們起草了《關于做好公務員及時獎勵工資的通知》，擬以市委組織部、市人社局、市公務員局名義聯合下發。

在2011年，按照省委、省政府下發了《陜西省評比達標表彰活動管理實施細則》要求，對各類評比達標表彰活動的審批權限、程序有關規定予以貫徹執行，其中核心部分主要有三點：“一是黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、人民團體及其所屬單位和免予登記的社會團體舉辦的面向各部門或本系統本行業的各類評比達標表彰活動都屬于規范管理的范圍，但考核、績效考核、目標考核、責任制考核，屬業務性質的資質評定、等級評定、技術考核，以本單位內設機構和人員為評選對象的評比達標表彰項目等，不適用省上的管理細則。二是評比達標表彰工

— 18 — 作實行中央和省兩級審批制度。以省委、省政府名義實施的省級評比達標表彰項目，須報黨中央、國務院審批。省級以下評比達標表彰項目，由省委、省政府負責審批。三是省級以下評比達標表彰項目不與省級項目重復。”

4．工資福利保險

——工資制度的最大變化是歸并減化工資結構，即將過去的職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資“四結構”歸并為職務工資、級別工資“兩結構”。同時，在職務不發生變化的情況下，變過去定期晉升職務工資檔次和級別工資為定期晉升級別工資檔次和級別工資。此外，公務員工資還包括津貼、補貼、獎金。

津貼包括地區附加津貼、艱苦邊遠地區津貼和崗位津貼；補貼包括住房、醫療等補貼、補助；獎金主要指年終獎金。

——在保險制度中增加了公務員的失業保險。

（四）監督制約機制

公務員監督制約機制包括公務員的義務和權利，懲戒、回避、申訴控告、職位聘任、法律責任6個環節。

1.義務和權利

——公務員法將暫行條例中公務員的8項義務、8項權利，變為9項義務、8項權利，基本內容保持不變。

2．懲戒

——公務員法對公務員的紀律仍界定為：政治紀律、工作紀律、廉政紀律和社會公德紀律，將暫行條例規定的14條紀

— 19 — 律補充為16條。處分類別仍為6種，解除處分的規定與以前相同。

目前，對各級行政機關公務員而言，懲戒依據有2個：一個是公務員法，另一個則是國務院制定的《行政機關公務員處分條例》。相對而言，《行政機關公務員處分條例》對日常懲戒工作的指導性要強一些，也更有針對性。該條例從2007年6月1日起實施，對處分的種類和適用、處分的權限、處分的程序、不服處分的申訴等內容都做出了明確規定。它的頒布施行，對進一步加強行政紀律懲戒工作，嚴肅行政紀律，督促行政機關公務員依法履行職責，建設法治政府和責任政府，具有重要意義。

3．回避

——回避的適用對象和情形與暫行條例的規定相同。公務員法在回避方面的創新之處在于，從法律上明確了紀檢、監察、審判、檢察機關及組織、人事、財政、審計等部門主要領導，一般不得在其原籍、出生地、生長地所在的縣（市）任職。

4．申訴控告

與暫行條例相比，公務員法在申訴控告方面的變化有兩個：

一是變一級申訴制為二級申訴制。也就是說，公務員若對人事處理不服，可以向原處理機關申請復核，對復核結果不服的，可以向同級公務員主管機關或原處理機關的上一級機

— 20 — 關提出申訴，也可不經復核直接提出申訴。若對申訴處理決定仍然不服，還可向做出申訴處理決定的機關的上一級機關提出再申訴。

二是擴大了上一級機關的范圍。現在公務員范圍擴大了，上一級機關應包括組織部門和紀檢部門，就不只是人事和監察部門。其中，監察機關受理申訴控告案件的，將按照行政監察法的規定辦理。

2008年5月，中組部與人力資源和社會保障部制定了《公務員申訴規定（試行）》，該規定對申訴的管轄、申請與受理、審理與決定、執行與監督等事宜做出了具體規定。我們及時進行了轉發，同時成立了西安市申訴公正委員會，從而使公務員個體的基本權益有了法律和制度上的保障。

5．職位聘任

——公務員法進一步明確了職位聘任的范圍。暫行條例只規定：“國家公務員部分職位實行聘任制”，但沒有規定聘任制的適用范圍和具體辦法，也沒有說明與選任制和委任制的區別。而公務員法第95條則規定：“對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”，“涉及國家秘密的，不實行聘任制”，從而為聘任制的具體實施提供了法律保障。

——專業性較強的職位包括：金融、財會、法律、信息技術等職位。如首席經濟學家職位、法律顧問職位、金融專家職位、數據分析員職位和技術鑒定專家職位等；輔助性職位包括普通文秘職位、書記員職位、資料管理員職位、文件分

— 21 — 發職位、數據錄入職位等。

——聘任制人員的選聘方式。公務員法規定，聘任制人員可以參照公務員考試錄用的程序公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接聘任，但強調必須在編制和工資經費限額內進行。

——聘任合同。公務員法規定，機關與選聘人員要簽訂聘任合同，并對聘任合同作出了規定，以規范聘任工作。其中，對聘任制公務員實行協議工資制，具體辦法由國家另行規定。

2011年1月，中組部、人社部印發了《聘任制公務員管理試點辦法》，在公務員法的基礎上，進一步明確了聘任職位、聘任條件、聘任程序、聘任合同、日常管理等關鍵問題，為各級機關開展公務員聘任工作提供了更為具體的政策依據。今年，我市即將開展聘任制公務員試點工作，在前期摸底調研的基礎上，現正與省公務員局就此試點工作有關事項進行匯報聯系。

與暫行條例相比，公務員法的另一個創新之處在于，新設立了公務員人事爭議仲裁制度。過去我們人事部門受理人事爭議仲裁的適用范圍為事業單位，現在公務員法不但設立了公務員人事爭議仲裁制度，而且規定不是一裁定局，若對仲裁不服，可以在規定期限內向人民法院提起訴訟。同時規定，仲裁決議生效后，一方當事人不履行，另一方當事人可申請人民法院執行。

6．法律責任

— 22 — ——公務員法新設“法律責任”一章，比《暫行條例》的“法律與責任”一章內容更加豐富，更能獨立成章。更為重要的是，明確了一些必要的行政責任追究手段。比如：明確規定了縣級以上領導機關和公務員管理機關，對所管轄機關的違規行為，應區別不同情況，分別予以責令糾正、宣布無效，并對有關責任人進行批評教育或處分，直至追究刑事責任。公務員法第101條規定了應追究法律責任的7種情形，涵蓋了公務員管理的主要環節。

——對公務員辭去公職和退休后，到與原機關有關系的單位工作作出了明確的限制性規定。這一規定，主要針對領導職務公務員，并進一步明確了責令改正、責令清退及對接收單位的行政處罰辦法，從制度上進一步加強了黨風廉政建設。

——增設了對被錯誤處理公務員的賠償規定，從精神和物質兩個層面保障了公務員的合法權益。

——公務員法第104條，對公務員主管機關工作人員的違規、違法行為，也作出了明確規定。這條規定，主要針對縣級以上組織人事部門作出。其目的，一是增強組織人事部門的工作責任感；二是約束組織人事部門客觀公正地做好公務員管理的各項工作；三是體現了“正人先正己”的思想，加強了對組織人事部門的嚴格管理。

由于時間關系，今天就與大家交流到此，謝謝大家！

第五篇：行政管理講義、公文知識、公務員法

常識講義

主講老師：伍景玉

行政職業能力測驗內部輔導資料

目錄

公共管理.................2 黨政機關公文基礎知識

..........................5 公務員法

..................16

公共管理

公共組織

分類：

上下級權限：集權制、分權制

各組織機構的職權性質和范圍：層級制、職能制

組織內部行使最高決策人數：首長制、委員會制、混合制

行政領導

（一）類型：

按職權是由首長一人或者由委員數人行使，或者一部分職權由首長，一部分由委員數人 行使分：

首長制委員制混合制 我國行政首長負責制 1．“首長”的范圍： a.第一類：法定的首長：

包括國務院總理、各委員會主任、部長、省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鎮長、鄉長

b.第二類：推定的首長：

包括國務院秘書長、中國人民銀行行長、審計署審計長、國務院直屬機構的正職領導、縣級以上地方各級政府組成部門的正職領導+其他 2．主要內容： a.向誰負責：

向本級人大及其常委會負責、向國務院負責、向上級行政機關負責、向本級政府負責 b.負什么責：

行政責任/政治責任 /領導責任

行政決策

（一）現代行政決策組織體制的架構

1.行政決策的中樞系統，即行政決策中心、政府首腦機關。重要任務是“斷”。2.行政決策信息系統，神經系統-機系統。3.行政決策咨詢系統，重要任務為“謀”，即智囊團

4.行政決策審批控制系統，由中樞系統之外或之上的有權機構組成。

（二）行政決策過程過程如下： a.發現問題

b.擬制方案、論證篩選。c.評估優選、決斷方案。d.實施反饋、修正完善。

行政協調

指協商、調整行政系統與其外部環境之間、行政系統內部縱橫向之間的各種關系，使之 分工合作、權責清晰，相互配合，有效地實現行政目標和提高整體效能的行為。

一、幾種類型的行政協調及其機制： a.與外部環境的： 協調機制主要有三種： 行政反饋（首要機制）；職能調查；行政參與 b.內部縱橫向的：

（1）縱向垂直府際關系：關鍵是解決好事權與財權、人事權與決策權的配置機制（2）橫向平行府際關系：關鍵是解決好分工又合作的機制。

二、行政協調的前提條件 1．前提條件是： 行政溝通

2.行政溝通的種類：

下行溝通 上行溝通平行溝通

政府職能

1.政府職能的含義（1）含義：

亦稱行政職能，是國家行政機關，依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。

（2）包括幾層意思 a.實施主體：政府機構

b.主要內容：管理國家和社會公共事務 c.實施手段：依法行政 d.是完整統一的體系 2.政府的基本職能

依據政府管理的事務性質橫向劃分的政府職能稱政府的基本職能。內容：

a.政治職能（包括軍事保衛、外交、治安、民主政治建設）b.經濟職能（宏觀調控、提供公共產品和服務、市場監督）c.文化職能（教育、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播影視）d.社會職能（其他的社會公共性的職能）國家機關工作人員的職業道德

一、道德

1.道德的定義：道德是一種特殊的社會現象；它是由社會經濟關系所決定，用善惡標準 去評價，依靠社會論、傳統習俗和內心信念維系的，調整人與人、人與社會之間關系的原則、規范、范疇及心理意識和行為活動的社會現象的總和。2.《公民道德建設實施綱要》

社會主義道德建設要堅持以為人民服務為核心、以集體主義為原則，以愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義為基本要求，以社會公德、職業道德、家庭美德為著力點。真題演練

道德評價的根據是（D）

A．動機 B．效果 C．手段 D．動機與效果的統一 當前社會主義道德建設的重點是加強（ABC）。A社會公德建設 B職業道德建設 C家庭美德建設 D黨風廉政建設

二、職業道德

就是從業人員的社會職業活動中思想行為必須遵循的道德和規范，這就是職業道德。它 調整人們在職業活動中的各種關系，進而處理好職業活動中的各種矛盾，是職業活動正常進 行的重要力量。社會主義職業道德

愛崗敬業、誠實守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會

三、行政道德

國家機關工作人員的職業道德，又稱行政道德，是社會道德體系中的一種，是政府公務 行使行政權力、管理國家公共事務中必須遵循的一切行為規范的總和。1.意義

是以德治國的核心要素、是當代政治文明的要求、是反腐倡廉的需要、是國民素質的基 本體現 2.新特點

先進性與時代性并存；政治性與政策性兼有；穩定性與發展性相依；多樣性與共同性兼 具；服務性與權威性共存 3.內涵

遵紀守法、愛崗敬業；加強學習、勇于追求；服務群眾、弘揚正氣；依靠群眾、開拓創 新；更新觀念、調整心態

4.機關工作人員職業道德的主要內容（1）堅持為人民服務的宗旨

從人民的根本利益出發，維護群眾的切身利益；依法行政，正確行使人民賦予的權力； 密切聯系群眾，改進工作作風。（2）遵循集體主義原則

顧全大局；尊重上級；關心下級。（3）愛崗敬業，勤政為民

盡心盡責，腳踏實地；精通業務，勇于創新。（4）塑造自身新形象

文化知識修養；語言修養；儀表舉止修養；

四、國家機關工作人員的道德修養 1．誠敬之道

（1）真誠：不偽；（2）信誠：不妄；（3）直誠：不曲；（4）精誠：不懈 2．途徑和方法（1）見賢思齊；（2）省察克治；（4）勿以善小而不為、勿以惡小而為之；（5）慎獨；（6）公正廉潔；

五、國家公務員行為規范：1．政治堅定、忠于國家；2．勤政為民、依法 行政；3．務實創新、清正廉潔；4．團結協作、品行端正

六、國家機關工作人員義務規范

1．堅持四項基本原則、依法履行職責 2．接受法律監督和群眾監督 3．忠于職守、服從命令

4．保守國家秘密和工作秘密 5．公正廉潔、克己奉公

黨政機關公文基礎知識

一、公文的概念

公文，是公務文書的簡稱，是國家機關、社會團體、企事業單位在日常工作、活動中為 處理公務而按照特定的體式，經過一定的處理程序制成的文字材料。是傳達、貫徹黨和國家 的方針、政策，發布行政法規和規章，施行行政措施,請示和答復問題，指導、布置和商洽 工作，報告情況，交流經驗的重要工具。

二、公文的種類

國家行政機關的公文分為 13類：

1、命令（令）；

2、決定；

3、公告；

4、通告；

5、通知；

6、通報；

7、議案；

8、報告；

9、請示；

10、批復；

11、意見；

12、函；

13、會議紀要。黨的機關公文種類主要有：

（一）決議

（二）決定

（三）指示

（四）意見

（五）通知

（六）通報

（七）公報

（八）報告

（九）請示

（十）批復

（十一）條例

（十二）規定

（十三）函

（十四）會議紀要

注意：黨：決議、條例、規定

政府：公告、通告 和黨的：公報

三、公文寫作的基本要求

（1）要保證公文內容在政治上的正確性。（2）要實事求是，在業務上符合客觀規律。

（3）在文字表述上準確、莊重、樸實、嚴謹、精練、符合語法邏輯。（4）公文起草要符合統一規定的體式與程序。（5）要注意選用書寫的載體材料與字跡材料。

四、公文寫作的一般步驟和方法（1）明確發文主旨。（2）收集有關材料。（3）擬出寫作提綱。（4）認真起草正文。（5）反復檢查修改。公文的格式

（一）公文格式

公文的格式可以分成：眉首、主體、版記三部分。公文的基本樣式 0000001機密★一年 特急

□□□文件

×發〔2012〕××號 簽發人： 關于××××工作的通知

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

?????????????????????????????????????

??????????????????????????????????? ????????????????????????????????????? ???????????????????????????????????

附件： 1．?????

2．?????

（蓋印）×年×月×日

附注: 主題詞：×××××× 抄報：

抄送：?????，?????，?????。???? 市人事局辦公室×年×月×日印發

眉首部分格式

眉首即文件頭，包括： 1．公文份數序號 2．秘密等級 3．緊急程度 4．發文機關標識 5．發文字號 6．簽發人 7．橫隔線

一、公文份數序號 亦稱公文份號，是指根據同一文稿印制若干份時每份的順序編號。一般秘密文件才加順序號。份數序號，一般由六位阿拉伯數字組成，標識在公文首頁版心左上角第１行，如果數字不足規定位數的，前面用“Ｏ”（零）補齊。

二、秘密等級

需要保密的公文，應根據保密程度注明密級。密級分為絕密、機密、秘密三種。用３號黑體字，頂格標識在版心右上角第１行，兩字之間空１字。也有的標于標題的左上角份數序號之下。同一機關發出的文件秘密等級標注位置要一致。

三、緊急程度

是對文件送達和辦理速度的要求。緊急公文應分別注明“特急”或“急”字樣，用３號黑體字，標注在秘密等級之下。

四、發文機關標識

又稱版頭。是公文制發機關的標記。由發文機關全稱或規范化簡稱加“文件”二字組成，如：“中共中央文件”“河北省人民政府文件”等。發文機關標識一般使用小標宋體字，用紅色標識，人們常把法定公文稱為“紅頭文件”，居中印在文件首頁上端。發文機關標識上邊緣至版心上邊緣為 25mm。字號由發文機關以醒目美觀為原則酌定，但最大不能等于或大于22mm×15mm。

若幾個機關聯合行文，主辦機關排列在前。發文機關標識的主要作用是：強調公文法定者的歸屬，喚起受文者對公文權威性的警覺。

五、發文字號發文字號是一個機關同一制發公文的順序號。簡稱“文號”。位于文件頭的正下方。它是由發文機關代字，年份和順序號三個部分組成，如中共中央２００４年發的第１０號文件，其文號應寫成“中發〔2012〕１０號”。遼寧省教育委員會２００４年所發的第一號文件的發文字號，可寫成“遼教〔2012〕１號”。發文字號應在發文機關標識下空２行，用３號仿宋體字，居中排布。

六、簽發人供上行文用，標注在發文字號右側，書寫“簽發人”和簽發者姓名，是表示公文生效并對公文內容鄭重負責的一個標志。簽發人用３號仿宋體字，后標全角冒號，冒號后用３號楷體字標識簽發人姓名。

七、橫隔線橫隔線也稱紅色反線。在發文字號之下４ｍｍ處。與版心等寬，用于隔開文頭和正文。

公文主體部分格式

公文的主體部分包括： 1.文件標題 2.主送機關 3.正文 4.附件 5.發文機關 6.成文日期 7.公文生效標識 8.附注

一、文件標題

標題用于提示公文的主要內容，是公文主旨的高度概括。公文標題的制作有三種情況： 1．最基本的標題形式是“三項式”標題。即由發文機關、事由、文種三部分構成。如： “國務院關于頒發《會計人員職權條例》的通知”。2．“兩項式”標題。或由事由、文種兩部分構成，如：“關于赴×××省旅游局學習考察的函”；或由發文機關和文種兩部分構成，如“北京市人民政府令”，“中華人民共和國主席令”。3．只以文種為標題。這種寫法往往用于公開張貼的文告，如《通告》、《公告》等。擬定公文標題時需注意：

1．標題起提示作用，應準確、簡要、概括。2．避免層層套轉。

3．標題中，除批轉的法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號。4．標題可分一行或多行居中書寫，人名、地名不能分割成兩行表示。5．公文標題應在紅色反線下空２行，用２號小標宋體字排布。標題的擬定中，常犯的有三種毛病：

1．三要素不全。有的正式文件只有 “通知”二字，缺事由，使人一接到文件不知是什么事。2．事由中沒事。例如，一女營業員在下班時拾到一黑色手包，交該營業所保衛部門后，查包內有支票兩張、人民幣三萬元，后全部還給失主，受到表揚。但該營業所的上級在發通報時，標題為“關于××拾金不昧的通報”，事由模糊，原標題若改為“關于表彰××拾到巨款交還失主事跡的通報”為好。

3．語言啰嗦。主要是寫事由沒有抓住主要內容，把涉及的事項全放在標題中，使標題冗長、繁瑣，不能使人一眼看到文件的實質。

二、主送機關

主送機關，指發文機關要求對所發公文內容進行答復或處理的對方機關，也稱“受文機關”。寫在標題之下空１行處，靠左頂格用３號仿宋體字書寫，后加冒號。

三、正文

是公文的主體和核心，用來表述公文的內容，位于主送機關之下，成文日期之上。每一段首行一律空兩個字書寫，回行時頂格書寫。

四、附件

是正文的補充材料或參考材料。是公文的重要組成部分 常見的附件有兩類：

一類是發布令和發布通知等發布、印發、轉發、批轉的公文。附件實質上是主件、而形式上的主件實際上只起報送、發布、按語、轉發、函告作用。

另一類是對正文的補充、說明或是正文的參考材料。常見的有：圖表、統計表、憑據等。公文若帶有附件，應在正文之下左空２字用３號仿宋體字標注“附件”，然后按順序完整地寫明附件的名稱，如不是一件，要在前面標上序號，最后把附件與主件裝訂在一起。注意：不是所有的公文都有附件。

五、發文機關

公文的發文機關又稱落款，是公文的法定作者。在正文之后偏右處，應用機關全稱或規范化簡稱。幾個機關聯合發文，應將主辦機關排列在前。以領導人的名義發文，應在領導人的名義前冠以職務名稱。

六、成文日期

是公文生效和查考的依據。位于發文機關名稱之下，會議紀要、決定、決議等不標注主送機關的公文，成文日期可用括號標注于標題下方居中位置。成文日期要書寫完整，不得用阿拉伯數字，需用漢字書寫，“零”寫為“〇”，如： 二〇一二年六月十日。

七、公文生效標識

是公文制發機關對公文生效負責的憑證，即機關印章。要蓋在機關名稱和成文日期上，做到上不壓正文、下要騎年蓋月。以印章的下部邊緣壓蓋發文日期，一般以壓蓋４－７個字為準。

八、附注

位于成文日期的左下方，主題詞之上。用以說明公文中在其他地方不便說明的各種事項，如需要加以解釋的名詞術語或用于表示公文的傳達范圍、使用方法等內容。比如 “此件發至縣團級”、“此件發至各街道、鄉”。用３號仿宋體字，居左空２字加圓括號標識。

版記部分格式

公文版記部分格式主要包括： 1.主題詞 2.抄送機關 3.印發說明

一、主題詞

主題詞由反映文件內容的規范化名詞或名詞性詞組組成，作公文主題檢索使用，標注在發文機關落款的左下方。主題詞一般是在本系統或本單位所編制的主題詞表中選取，詞與詞之間空一個字的位置。正式文件均應標注主題詞。主題詞的個數除類別詞外，不得超過 5個，其前后排列次序可根據需要有次序地排列。

主題詞表有 13類，751個主題詞，附表有 2類 298個主題詞。

詞表分為三個層次。第一層是對主題詞區域的分類，如 02工交、能源、郵電等。第二層是類別詞，即對主題詞的具體分類，如 02A工業第三層是類屬詞，如“冶金鋼鐵地礦機械汽車 ”、第二層和第三層統稱為主題詞，用于文件的標引。類別類屬文種

二、抄送（含抄報、抄發）機關

用以標明需要了解公文內容的機關名稱。標注在主題詞橫格線之下左側頂格處，注明抄送或抄報、抄發，之后加冒號，后面以機關性質、職權、隸屬關系及其他邏輯關系，標注抄送機關的全稱或規范化簡稱。對上級機關用“抄報”，對同級和不相隸屬的機關用“抄送”，對下級機關用“抄發”。

三、印發說明（印發機關、時間）又叫“印制版記”，標明公文印發部門名稱、印發日期。印發部門名稱和日期置于文件末頁下端。

公文格式其它要求

一、公文用紙規格

國內公文用紙一般采用國際標準 A4型紙（長 297毫米×寬 210毫米）。

二、書寫形式

公文中所涉及的文字符號一律采用從上至下、自左向右的橫寫橫排的形式，正文文字每行長度與圖文區寬度相等，字距、行距以便利閱讀和莊重為原則，盡量做到勻稱、整齊。正文中數字表示多層結構時，可用如下標識方法： 第一層：一、二、三、四?? 第二層：

（一）（二）

（三）（四）?? 第三層：１、２、３、４?? 第四層：（１）（２）（３）（４）??

三、標點符號的位置

1.句號、問號、嘆號、逗號、頓號、分號和冒號一般占一個字的位置，居左偏下，不出現在一行之首。

2.引號、括號、書名號的一半各占一格，即整體占兩格，前一半不出現在一行之末，後一半不出現在一行之首。

3.逗號和前雙引號同時出現時，共占一格；冒號和前雙引號共同出現時，共占一格。引號、書名號相遇時，并不共占一格。

4.破折號和省略號都占兩個字的位置，中間不能斷開。連接號和間隔號一般占一個字的位置。這四種符號上下居中。

常用的主要公文種類

1.決定（1）功能

適用于重要事項或者重大行動作出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。（2）分類

A.法規政策性決定。

如《關于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發票犯罪的決定》 B.重要事項的決定。

如《中共中央關于加強同人民群眾聯系的決定》 C.獎懲決定。

如《國務院關于處理“渤海灣蓬萊19-3號油田泄露”事故的決定》 2．通告（1）功能

適用于公布社會有關方面應當遵守或者周知的事項 公告

適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項（2）分類 A.法規性通告 B.知照性通告

通告不寫抬頭，無主送單位。通告與公告的區別 A.內容重要性不同

B.對發文機關限制性有較大不同 C.發布范圍有所不同 3．通知（1）功能

適用于印發本級、批轉下級機關公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項。（2）分類

A.發布指示的通知 B.頒發規章的通知

因在行政公文文種中沒有條例、規定、辦法、細則、方案等文種，所以在發布這類規章性文件時，都要用通知，也就是加一個文件頭。如人事部關于印發《人事爭議處理辦案規則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》的通知。被發布規章全文附在通知后，但不作附件處理。C.批轉、轉發文件的通知 D知照性通知 E.任免通知 4．通報（1）功能

適用于表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或者情況。（2）分類

表彰通報：介紹先進事跡＋先進事跡意義＋表彰決定＋希望號召 批評通報：錯誤事實＋錯誤性質分析＋懲罰措施＋提出希望要求 情況通報：緣由目的＋情況信息＋希望要求 5．意見（1）功能

適用于對重要問題提出見解和處理辦法。（2）分類

規劃性意見;實施意見;具體工作意見 6.批復（1）功能

適用于答復下級機關的請示事項

與其他文種不同的是，往往在標題主要內容中明確表示對請示事件的意見，如《國務院關于同意陜西省撤消榆林地區設立地級榆林市的批復》主送機關一個，即發出請示的下級機關 以上 6種為下行文。（意見既可上行又可下行）

7．報告（1）功能

適用于向上級機關匯報工作，反映情況，答復上級機關詢問。（2）類型 A．工作報告 B．情況報告 C．建議報告 D．答復報告 E．報送報告 8．請示（1）功能

運用于向上級機關請求指示、批準（2）應用范圍

A．遇到問題無法解決，需要上級指示

B．處理較為重要的事件和問題，要上報批準

C．遇到問題，雖有解決方法，但沒有權力或能力實施，需要上級幫助 D．對有關方針、政策和上級發布指示有疑問，要上級解答 E．下級機關之間在重要問題上出現意見分岐，要上級仲裁 F．請上級領導參加活動，指導工作（3）分類

A．請求指示的請示 B．請求批準的請示

主送機關只能有一個，如需同時送其他機關，應當用抄送的形式 只能主送上級機關，不能送領導者本人 不得越級

請示，必須由主要負責人簽發，要留下聯系人聯系電話

常用結語（當否，請批示，妥否，請批復，以上請示，請予審批，特此請示，請予批復 等）

以上兩種為上行文 9.函

（1）功能

適用于不相隸屬機關之間商洽合作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項。（2）分類 A．公函和便函 B．發函和復函

函是平行文，寫法特別要注意用語分寸。10．會議紀要（1）功能

適用記載、傳達會議情況和議定事項。（2）分類 A．決策型 B．交流型 C．研討型 公文中常見問題分析

1．文種的誤用

主要表現在報告和請示的錯用

報告和請示同屬上行文，但是性質截然不同的兩類文種。

A．行文目的不同報告以陳述情況為主，不要求上級批復；請示以請求指示或批準事項為主，要求上級批復。

B．公文內容不同請示可圍繞請求事項反映情況，說明理由，不排除含有一定的情況匯報，但報告中不能夾雜請示事項。

C．規范性用語不同報告用“以上報告如有不妥，請指示”，“特此報告”等；請示用“當否，請批復”，“特此請示，請批復”。

目前，這兩種文種的濫用主要表現在兩個方面。（1）請示、報告混用

如《關于請校領導出席畢業典禮的報告》（2）請示、報告并用

如《關于召開新一屆學代會的請示報告》 2．隨意請報

“請報”指以單位名義向上級報送“請示”、“意見”“報告”。隨意請報主要有三種情況： A．主送個人，如“x書記”、“x校長”。

B．多頭主送，如“教務處、科技處并實驗室管理處” C．越級上報

3．公文組成要素不全 A．上行文缺簽發人，“請示”缺聯系人姓名、電話。B．缺附件說明。

C．成文日期不全，如“二〇一二年六月”、“二〇一二年”、“1月14日”等。D．缺主題詞或主題詞不全，如缺類別詞、文種等。4．公文標題病誤 A．標題缺少行文單位

公文標題通式為：行文單位+關于+事由+的+文種 B．標題無文種

將一般公文誤作為法定公文，致使標題無文種。如《??關于??的規劃》、《??關于??的總結》。

轉發、印發性通知文種被放棄，致使標題無文種。如《??關于轉發??的方案》。C．不倫不類的標題

兩個文種并用——如請示報告、任免決定的通知等。混用文種——將“請示”錯用成“申請”。D．標題中事由表達不全

如《西安交通大學關于申請劃撥陜西省“十二五”配套經費的報告》 E．標題中亂用標點符號

公文標題中除法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號。公文中亂用標點符號主要表現在：

A．轉發和頒發法規、規章，不用書名號而用引號。B．不必用其他標點符號而隨意使用。

如《關于對 2009年“全民文明禮貌月活動”安排的通知》。5．語言結構和文字方面問題

A．段落層次不清，主次不分。不善于用結構層次序數，如一、二、??，1.、2.、??。B．不合公文文體，出現描述性語言和客套話。

C．繁瑣冗長，多套話。如根據??精神，在??指導下，在??關懷下等。D．主語謂語搭配不當。E．定語錯位造成歧義 F．標點符號錯用 逗號和句號錯用 頓號和逗號的錯用 ?

公文處理

一、收文處理的一般過程

收文處理是指對來自本機關外部的公文所實施的處置與管理活動。收文處理的一般程序為： 第一階段：收受、分流

簽收、外收文登記；啟封、內收文登記、分辦、摘編。第二階段：辦理

擬辦、批辦；承辦、注辦，第三階段：

組織傳閱（文件數量少）；催辦；查辦（重要公文）。第四階段：

處置辦畢公文；立卷歸檔（查考保存價值）；清退（涉密文件等從工作人員手中收回來）；暫存；銷毀。

二、收文辦理活動方法要點

（一）擬辦

擬辦實際上是一項輔助決策活動，目的在于為決策活動提供可供選擇的方案。

（二）批辦

批辦是一項由法定責任者履行法定的事務處置權的決策性活動，（三）承辦

由于公文只有經過承辦才能產生切實的效用，因此，它是公文辦理中的中心環節。

（四）注辦

注辦的主要作用是備忘待查，為日后查考了解某一公文的承辦過程、承辦方式、承辦結果提供依據。同時，這頂活動還有利于建立井然有序的承辦工作秩序，避免重復和混亂。注辦由承辦人隨手完成。

三、收文管理活動的方法要點

（一）公文簽收

（二）公文登記

（三）啟封

（四）分辦

分辦的實質是為公文確定運轉方向，它是一項事關公文能否準確、迅速、有效地得到實質性辦理的決定性的工作。

（五）公文摘編

（六）傳閱的組織：輪輻

（七）公文的催辦

催辦是指根據承辦時限和有關要求對公文承辦過程所實施的催促和檢查活動。

（八）公文的查辦

公文查辦是指核查重要公文的執行情況，督促并協助承辦單位全面、具體地落實公文精神，解決有關問題的活動。

發文處理程序與方法

一、發文處理的一般過程

發文處理是指機關內部為制發公文所進行的創制、處置與管理活動。發文處理的一般程序為： 第一階段：文稿形成

擬稿、會商、核稿、簽發（批注正式定稿發出意見）第二階段：公文制作 注發、（批注印發要求）繕印、（制作供對外發出的公文）用印或簽署，（在印畢的公文上蓋發文機關公章，或請有關領導簽名）第三階段：對外傳遞 分裝、發出，第四階段：處置辦畢公文。立卷歸檔 暫存 銷毀

二、發文辦理活動的方法要點

（一）文稿撰擬

（二）會商

（三）核稿

（四）簽發

（五）簽署

三、發文管理活動的方法要點

（一）注發

（二）繕印的方式與程序

（三）校對的內容與方法

（四）公文用印

（五）公文分裝的步驟與方法

（六）公文的對外發出 歷史真題 ：略

公務員法

概述

第一章總則

第二條本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。第三條公務員的義務、權利和管理，適用本法。

法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。

第七條公務員的任用，堅持任人唯賢、德才兼備的原則，注重工作實績 歷史真題

例.下列有關公務員的表述中正確的是：

A.公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員 B.法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督另有規定的，從其規定 C.由于《法官法》《檢察官法》對法官、檢察官的義務、權利和管理已另有規定，所以法官、檢察官不適用于《公務員法》

D.公務員的管理堅持公開、平等、競爭、擇優原則，依照法定的權限、條件、標準和程序進行

例．我國國家公務員與所在國家機關之間的職務關系是一種（B）。A．單方的行政法關系 B．雙方的行政法關系 C．內部行政法關系 D．民事法律關系 第三章職務與級別

第十四條國家實行公務員職位分類制度。

公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。

第十六條公務員職務分為領導職務和非領導職務。

領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。第十九條公務員的職務應當對應相應的級別。公務員職務與級別的對應關系，由國務院規定。公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據。

公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別。進退制度

第八十一條公務員有下列情形之一的，不得辭去公職：

（一）未滿國家規定的最低服務年限的；

（二）在涉及國家秘密等特殊職位任職或者離開上述職位不滿國家規定的脫密期限的；

（三）重要公務尚未處理完畢，且須由本人繼續處理的；

（四）正在接受審計、紀律審查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未終結的；

（五）法律、行政法規規定的其他不得辭去公職的情形。第八十三條公務員有下列情形之一的，予以辭退：

（一）在考核中，連續兩年被確定為不稱職的；

（二）不勝任現職工作，又不接受其他安排的；

（三）因所在機關調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；

（四）不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；

（五）曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過十五天，或者一年內累計超過三十天的。

第八十四條對有下列情形之一的公務員，不得辭退：

（一）因公致殘，被確認喪失或者部分喪失工作能力的；

（二）患病或者負傷，在規定的醫療期內的；

（三）女性公務員在孕期、產假、哺乳期內的；

（四）法律、行政法規規定的其他不得辭退的情形。管理

一、考核

第三十三條對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。

第三十七條定期考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據。

二、獎勵

第四十八條對工作表現突出，有顯著成績和貢獻，或者有其他突出事跡的公務員或者公務員集體，給予獎勵。獎勵堅持精神獎勵與物質獎勵相結合、以精神獎勵為主的原則。

三、懲戒

第五十四條公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出

改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。

第五十八條公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。

受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。

受撤職處分的，按照規定降低級別。

第五十九條公務員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現，并且沒有再發生違紀行為的，處分期滿后，由處分決定機關解除處分并以書面形式通知本人。

解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響。但是，解除降級、撤職處分的，不視為恢復原級別、原職務。

四、交流 調任（64）：國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調入機關 擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務 轉任（65）：公務員在不同職位之間轉任應當具備擬任職位所要求的資格條件，在規定 的編制限額和職數內進行。掛職鍛煉（66）：根據培養鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關或者上級機 關、其他地區機關以及國有企業事業單位掛職鍛煉。公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事關系

五、回避

任職回避（68）：

（1）公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的，（2）不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作。

地域回避（69）：

公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。公務回避（70）：公務員執行公務時，有下列情形之一的，應當回避：

（一）涉及本人利害關系的；

（二）涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關系人員的利害關系的；

（三）其他可能影響公正執行公務的。

六、培訓

第六十一條機關對新錄用人員應當在試用期內進行初任培訓；對晉升領導職務的公務員應當在任職前或者任職后一年內進行任職培訓；對從事專項工作的公務員應當進行專門業務培訓；對全體公務員應當進行更新知識、提高工作能力的在職培訓，其中對擔任專業技術職務的公務員，應當按照專業技術人員繼續教育的要求，進行專業技術培訓。國家有計劃地加強對后備領導人員的培訓。第六十二條公務員的培訓實行登記管理。

公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內容和任職、晉升的依據之一。歷史真題

例.根據公務員工作職責和提高素質的需要，對公務員應當進行分級分類培訓，機關對新錄用應當在（D）

A.錄用后三個月內進行初任培訓 B.錄用后半年內進行初任培訓 C.錄用后一個月內進行初任培訓 D.試用期內進行出任培訓 申訴、仲裁的程序

注意：對于公務員的處罰，如果僅涉及公務員的權利義務的，則不能起訴，只能申訴，如果涉及公民的權利義務的，則可以起訴

第九十條公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起三十日內直接提出申訴：

（一）處分；

（二）辭退或者取消錄用；

（三）降職；

（四）定期考核定為不稱職；

（五）免職；

（六）申請辭職、提前退休未予批準；

（七）未按規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；

（八）法律、法規規定可以申訴的其他情形。

對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再 申訴。

行政機關公務員對處分不服向行政監察機關申訴的，按照《中華人民共和國行政監察法》 的規定辦理。

100條第 3款：聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發生爭議的，可以自爭議發生之日起六十日內向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請人民法院執行。