第一篇：深度探討民族地區土地流轉問題及解決思路

摘 要:本文基于筆者多年從事民族地區土地流轉的相關研究心得,以民族地區土地流轉問題與解決思路為研究對象,探討了當前民族地區土地流轉中存在的推力與阻力,分析了其對現代農業的影響,最后基于筆者的研究給出了解決思路,全文是筆者長期研究工作基礎上的理論升華,相信對從事相關工作的同行有著重要的參考價值和借鑒意義。

關鍵詞:民族地區 土地流轉 問題 解決思路

中圖分類號:f301 文獻標識碼:a 文章編號:1672-3791(2011)01(c)-0218-02

土地作為現代農業發展的基本要素,土地流轉及規模經營對現代農業有著至關重要的影響。因此,對我國農地流轉改革進行有益探索,不僅具有一定的理論價值,而且對于中國經濟轉型背景下,尤其是工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展新形勢下,促進民族地區農村改革、現代農業發展,實現民族地區經濟的可持續發展和各民族的共同繁榮意義重大。

1民族地區土地流轉的相關問題研究

1.1 流轉推力

農村土地制度是我國農村經濟的基本制度之一,它的變遷在很大程度上影響農業乃至整個社會的經濟制度的變遷和發展。近年來,全國每年新增征地大約300萬畝左右。民族地區的土地流轉主要包括土地由農村流向城市的非農化流轉和土地在農村社區之間的流轉兩種。在中國經濟轉型、城市化加速發展的新形勢下,一方面,隨著我國工業化和城鎮化的推進,農民市民化的速度不斷推進,農業人口顯著下降,在土地既定的情況下,農業人口的下降又導致人均經營土地面積的增加。另一方面,隨著鄉鎮企業的發展和農村產業的多樣化,外出務工人員和農村從事第二、第三產業的人員會逐步增加,土地流轉需求增加,通過土地流轉達到土地經營的最小適度規模發展現代農業,成為新時期的發展趨勢。由于短時期內,城市人口絕對量的增加和城市加速化發展過程中面臨的約束較多,土地在農村社區之間的流轉成為實現農村土地適度規模經營的主要方式與農戶家庭收入增長的有效途徑。

1.2 流轉阻力

當前,民族地區土地流轉中的阻力主要表現為土地非農化補償標準不合理。總體而言,土地非農化流轉主要包括三個方面:一是農用地轉變為城市國有土地。這種土地流轉在城市市郊和各類經濟技術開發區集中的地區比較明顯,并伴隨著土地的所有權由農民集體所有轉變為國家所有。二是農用地轉為非農建設用地。這種土地流轉雖不涉及土地的所有權,但涉及到農用地耕作層破壞,在一定時期內不可恢復或永遠不可恢復的問題,所以它不是單純的用途變更而是土壤性質的改良。這需要管理的核心——土地用途的轉變。這里流轉的方向主要是鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施及公益事業、農村村民住宅等鄉(鎮)村建設用地。三是農用地轉為小城鎮用地。這類土地流轉主要是在中國城市化的進程中,伴隨著中小城市的發展而發展的。綜上所述,無論何種流轉方式,均是由城市化、工業化的推進所導致的農村土地非農化,而這一過程中存在的主要問題是補償標準太低和農戶得到的補償太少。據孔祥智對浙江、海南、山西、內蒙古的調查研究,農戶愿意接受的補償標準平均值為79278元,而農民實際得到的補償標準僅為16402.5元,占農民補償意愿的20.69％。無論是政府補償標準太低還是地方政府、村集體截留土地征用補償款,都會激發干群關系緊張,導致農民對地方政府和村干部的不信任,進而阻礙農地的非農化流轉。

2對現代農業的影響研究

為了對民族地區土地流轉的影響因素及其對現代農業的作用機制進行研究,某課題組于2009年上半年對土家族某縣進行了調研。調查的內容主要涉及土地規模經營與農業生產基礎設施投入、農業科技推廣、農戶現代信息獲取以及當地訂單農業發展之間的辯證關系。鄉鎮和村莊的選取主要采用了典型調查選點的方法。既選擇土地流轉具有典型代表意義的鄉鎮和村莊,又兼顧經濟水平好中差的搭配以及彼此間的距離。按照上述原則,選取了恩施某縣的三個鄉鎮,每個鄉鎮再抽取兩個村,每個村20戶左右農戶,農戶的選擇由調查小組負責人到村以后根據當地情況隨機選擇,共收到有效問卷128份。同時,圍繞民族地區現代農業發展和土地流轉制度變革問題,課題組還進行了深入細致的人員訪談。在此基礎上,形成如下分析。2.1 地塊細碎對現代農業發展的制約

地塊細碎直接導致民族地區農業生產基礎設施供給乏力、農業生產技術水平提高有限、農戶現代市場信息獲取能力難以改善、訂單農業滯后,從而對民族地區現代農業的發展產生制約。由于以種植業為主的民族地區多是經濟發展較落后的山區,農業生產發展條件相對較差,因此,為提高農業生產效率,改善民族地區農業生產基礎設施尤其是灌溉設施,對促進當地現代農業的發展至關重要。而土地經營規模顯然與農業生產基礎設施的完善情況和農民參與維修的積極性有密切關系,若農戶生產經營較分散、單塊土地經營規模較小,農戶對修建農業生產基礎設施的支付意愿和支付能力顯然不會太高。從農田水利設施灌溉質量的角度來看,以湖北為例,農田灌溉設施老化現象明顯,迫切需要重新修建或加固更新。湖北農田水利設施普及性較高、質量較差顯然與農戶的小規模經營有密切關系,普及性高與農村稅費改革前集體經濟實力較強有密切關系,而質量較差與農戶小規模經營導致維修積極性較低有關。因此,完善農村基礎設施,必須加快土地流轉,提高土地經營規模,這在一定程度上有助于現代農業的發展。

2.2 土地流轉對現代農業發展的影響

不同的土地流轉方式、流轉模式對現代農業的發展產生不同的影響。

(1)土地非農化對現代農業發展的影響。土地非農化是民族地區土地流轉的一個重要途徑。具體說來,土地非農化對現代農業發展可以從資本要素、土地要素和勞動力要素三個方面產生影響。

(2)農村社區間土地流轉對現代農業發展的影響。農村社區間土地流轉有助于推動稀缺土地資源得到更優配置,促進農業規模生產,提高農業生產力水平,降低生產成本。同時,也能夠促進農村勞動力進一步優化組合并穩定農村土地承包關系。只要以農戶間流轉為主體的農村社區間土地流轉是自愿進行的,對現代農業的發展就有一定的促進作用,但不同的流轉方式對現代農業發展的影響機理是不相同的。

3解決思路

民族地區如何從實際情況出發,規范土地流轉,加快發展現代農業,關鍵要做好以下幾個方面的工作。

3.1 依法監管民族地區非農化流轉,夯實現代農業發展的基礎

土地是民族地區現代農業發展的基本生產要素。目前由于農村土地產權界定不明晰,村集體擁有土地所有權,村民擁有土地的使用權、受益權等權益的現象普遍存在,部分地區村集體甚至存在“少數人控制”的現象,亦有人提倡要實現土地的私有化。加之城鎮化、工業化對土地需求日益擴張,部分地區導致土地非農化流轉規模日益擴大,嚴重影響了農業的正常生產經營。另外,我國現行農村土地制度及相關法律存在諸多缺陷,不利于土地流轉。因此,需要加快我國農村土地政策向國家立法的轉化,盡早制定《農村土地承包經營權流轉法》是農村土地流轉法制建設的關鍵。在《農村土地使用權法》基礎上,對土地流轉進行國家立法,進一步完善土地流轉的相關配套法規建設,特別是應當對土地流轉方式、流轉程序、流轉后的權利與義務、流轉監管機構和流轉的法律責任作出明確而具體的規定。與此同時,還要加強土地流轉的政府執法監督機構建設,采取措施嚴格監管土地的非農化流轉,提高土地的集約化水平,防止土地資源的浪費和隨意征用。

第二篇：云南民族地區土地林地流轉研究報告

云南民族地區土地林地流轉研究報告

趙俊臣

本報告所研究的民族地區，按通常理解是指全省16個市州中的8個民族自治州、129縣中的29個民族自治縣，到2008年底的150個民族鄉和18個享受民族鄉待遇的鎮。

民族地區由于受地理位置、自然環境、經濟基礎、產業結構、人口流動等諸多因素的影響和作用，在土地林地流轉改革中具有特殊性。其土地流轉改革的順利推進，不僅關系著民族地區經濟的持續快速發展，而且關系到我國各民族的和諧共處和共同繁榮。

云南省民族地區農戶土地林地承包經營權流轉與全省全國同步，自上世紀80年代初開始出現，并逐步從城市郊區向邊沿山區擴展，呈現出總量發展迅速、區域極不平衡、自發流轉多、程序有待規范等特點。但受農村人口大量穩定轉移和農村社會保障體系建設的制約，目前民族地區農村還不具備大規模流轉的條件，流轉市場的成熟、規模經營的發展需要加以精心培育。

農村土地林地流轉包括國家征用、集體建設用地、宅基地和承包經營權流轉等，本課題僅就承包經營權流轉進行研究，而不涉及國家征用、集體建設用地和宅基地流轉。

一、云南民族地區土地林地流轉的現狀分析

云南省農村以轉包、租賃、互換、轉讓、入股等為主要形式的承包土地流轉面積，截至2009年上半年達300多萬畝，占農戶總承包面積的7.8%。其中民族地區由于沒有權威的統計數據，我們估算土地流轉占農戶總承包面積的5%左右。

（一）流轉總量呈加速之勢上升，但區域發展極不平衡

云南省土地流轉2002年以來每年以10萬畝的速度遞增。2007年全省土地流轉總面積僅為100．49萬畝，占承包耕地總面積的2．6％，比2002年的流轉面積增加了50萬畝。到2009年上半年，云南省農村以轉包、租賃、互換、轉讓、入股等為主要形式的承包土地流轉面積達300多萬畝，占農戶總承包面積的7.8%。如昆明市西山區2010年12月流轉23349.44畝，占家庭承包經營耕地面積4.92萬畝的47.5%，云南省民族地區土地林地流轉總的看也是逐年增多，特別是城鎮郊區、平壩地區、交通沿線等農村經濟相對發達的地方，土地流轉速度相對較快，規模較大；而經濟相對不發達地區，土地流轉相對緩慢。流轉最多的是西雙版納州，流轉耕地面積占農戶家庭承包耕地面積比例達18.5%；而大理州至2010年第二季度承包耕地流轉總面積10.19萬畝，占總耕地的4.6%，截止2009年8月全州已規范流轉572宗林地，面積25.18萬畝，占總林地的0.8%；楚雄州到2009年底止共流轉土地230310畝，占農村土地承包地總面積的3.3％；文山州文山縣2009年農村土地承包經營權流轉面積為2.5萬畝，占家庭承包土地總面積的 6.7 ％。紅河州瀘西縣到2009年6月底農村土地流轉面積為25681畝，占農民承包經營耕地面積32.24萬畝的7.96%。玉龍縣截至2008年10月農村土地承包經營權流轉面積達14636.6畝，占承包耕地面積的4.61%。祿勸彝族苗族自治縣截止2008年10月共流轉面積10615畝，占全縣承包土地面積328832畝的3.22%。怒江州家庭承包經營的耕地面積僅63.24萬畝，流轉的總面積有l3812畝，占2.79%，怒江州貢山縣土地流轉475畝，占農戶承包耕地面積的1.31%。流轉比例最低的是迪慶州，僅為0.7%。

（二）土地承包經營權流轉的主要形式主要是出租

1．出租是目前比較規范，也是為各方所普遍接受的一種符合市場化規律的農村土地流轉形式，是全省土地流轉的主要形式。出租是承包戶將承包地租賃給本村農戶或本村以外的單位、個人用于開發性生產的行為。承租方以一次性或分付給出租方租賃金，即獲得土地的經營權與收益權。出租是債權行為，不改變土地承包關系，因而成為流轉的主要形式。云南省2007年承包土地流轉面積中，出租42萬畝，占41.8%。楚雄州雙柏縣2009年流轉的土地全是出租；楚雄市2009年底土地出租占流轉總量達到68.94%。紅河州瀘西縣出租流轉土地面積14945畝，占流轉總量的58.19%。玉龍納西族自治縣土地出租8356.5畝，占流轉總面積的57.09%；大理州2010年第二季度出租面積2.21萬畝，占總流轉面積的 21.7％。

2．轉包的形式也比較普遍。轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營的行為。這種形式是新承包人向原承包人履行義務，原承包人再向發包人(一般指土地所有者)履行義務，由新承包人、原承包人共同承擔風險。權利和義務由雙方議定，多為口頭協議，一年一定一結算。云南省2007年承包土地流轉面積中，轉包占33.44%；大理州2010年第二季度轉包面積5.28萬畝，占總流轉面積的 51.8％。紅河州瀘西縣轉包土地總面積3173畝，占流轉總量的12.36%。

3．轉讓占流轉的總量不多。轉讓是權利主體的變更。農村集體土地使用權轉讓是在承包方已有穩定的非農職業或有穩定的收入來源，將未到期的土地承包經營權的全部或者部分一次性轉移給第三方，原承包合同解除，由集體經濟組織與第三方重新簽訂承包合同。這種流轉形式實際上是承包合同的轉讓，其必須得到所有者的許可，并接受其監督。云南省2007年承包土地流轉面積中，轉讓占8.76%；大理州2010年第二季度轉讓面積達0.3萬畝，占總流轉面積的2.9％。4．互換在承包經營責任制早期數量較多，之后逐步減少。互換是指土地承包經營權人將自己的土地承包經營權交換給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經營權。這種形式主要表現在戶與戶之間為方便耕作或防止牲畜踐踏，將原承包地塊互相調換，調換條件及補償等事宜，由雙方協商達成協議，原承包關系不變。云南省2007年承包土地流轉面積中，互換占5.08%；大理州2010年第二季度互換面積1.56萬畝，占總流轉面積的 15.3％。紅河州瀘西縣互換土地6384畝，占流轉總量的24.86%。

5．股份合作是學者們推崇的形式，但實踐中發展不快。指土地承包者或擁有農地永久性支配權的合作經濟組織，將其擁有的土地使用權以折股形式與其他生產要素結合的經濟行為。這種形式可使土地的價值形態與實物形態分離，并通過農戶對土地價值形態的占有(主要通過以股權方式參與土地的收益分配來實現)，逐漸淡化農戶對土地實物形態的占有，使得土地便于集中，以促進土地適度規模經營。云南省2007年承包土地流轉面積中，股份合作占2.09%；大理州2010年第二季度股份合作面積0.01萬畝，占總流轉面積的0.1％。

6．其他形式，主要包括“反租倒包”、繼承等，情況比較復雜，尚需觀察與研究。所謂“反租倒包”，是指村委會將承包到戶的農地通過租賃的形式集中到集體，進行統一規劃布局，有的還進行必要的整理，然后將土地的使用權通過市場的方式承包給農業經營大戶或者從事農業經營的公司。所謂繼承，是指承包人逝世后由其子女親屬繼承承包權的形式。云南省2007年承包土地流轉面積中，其它形式占8.87%；大理州2010年第二季度其他形式面積0.83萬畝，占總流轉面積的 8.2％。

（三）流向已經多元化，主要是流向規模經營的種植大戶和企業

云南省內經濟發達地區，如昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州（市）土地流轉主體呈現出多元化的趨勢。隨著農業產業結構調整力度的加大，發展效益農業、實行連片種植和規范化經營，迫切需要調整土地，土地由分散經營向連片種植、集約經營轉移。農村土地流轉由初期農戶之間的相互流轉逐步發展到向有實力的專業農戶、龍頭企業、工商企業、外商企業、科技人員等農業投資主體特別是工商資本流轉。民族地區雖然較發達地區發展速度稍慢、規模稍小，但是其趨勢和發達地區是一致的。1.大戶

近年來云南民族地區通過土地林地流轉，大力發展各種高產高效優質經濟作物，形成了一批種植大戶，從而又促進了該州土地林地的流轉。紅河州瀘西縣流入種田大戶的土地面積23628畝，占流轉總面積的92%。大理州賓川縣截止2010年4月流轉面積達17274畝，其中流轉入種田大戶的土地面積17081畝，占流轉總面積的99%。玉龍納西族自治縣魯甸鄉甸南村的和云自1998年起在海拔2800多米的拉美榮通過土地流轉發展山崳菜產業，目前以轉包、出租、入股等形式流轉1180畝土地發展重樓等藥材產業。在和云等專業大戶的帶動下，全鄉流轉土地近萬畝，其中已有6000多畝耕地流轉給60多戶專業大戶。2.企業

民族地區土地流轉過程中，通過企業租用土地，農民參與生產的流轉方式，推動了農業生產要素合理重組與優化。

企業受讓農戶土地林地發展規模經營的，當屬坐落在德宏州的后谷咖啡公司。后谷咖啡公司從2008年開始大量擴展租賃模式，也就是“自有基地”。期間程序要經過每個農戶簽字、按手印，進行公正，然后把農戶土地林權證書流轉到后谷公司。后谷開始統一土地規劃，讓農戶抽簽，再重新分配給其管理，抽的地不一定是農戶自己原來的土地。后谷在三年內分三次把70年租金全付給農戶，按一戶100畝，每畝地50元／年計算，70年的租金是35萬元，這對農戶有很大的吸引力。農戶變成了產業工人，同時獲得租地和工資兩項收入。后谷想通過這種方式改變不能控制產品的問題，目前，該公司已自建種植基地15萬畝，計劃近期內達到30萬畝，以后爭取到100萬畝面積。

再如楚雄州姚安縣農哈哈食用菌開發有限公司于2008年與姚安縣蜻蛉村委會農戶簽訂了租地合同，租金每畝每年650元，租期十年。采用“公司＋協會＋基地”的運作模式，集食用菌培植、生產、加工、銷售為一體，所種植的大球蓋菇現已推向市場。開辟了新型集約化農業新路子，帶動了農村食用菌產業化發展。3.合作社

在土地林地流轉工作中，各種土地流轉合作社的成為受讓主體，使農村土地實現規模化生產、集約化經營。楚雄州祿豐縣西河村成立的西河農民專業合作社，按照“土地入股，效益分紅”的形式探索土地規模經營和發展現代煙草農業的路子。根據合作社方案，農戶以自愿的方式將土地折資入股，由合作社統一組織煙葉生產經營，即將規劃區域內農戶的土地按每平方米1.00-1.20元(每畝667.00-800.00元)的價格折資入股，由西河農民專業合作社統一經營管理，經營效益按股（土地折資）分紅。該縣倉嶺鎮李家壩村農業合作社，村民自愿把土統籌到合作社里，合作社每畝一年付給農戶1000元租金，經營虧損由合作社承擔，而有了利潤則所有農戶按田地比例分配。合作社按規劃對土地進行合理布局，發展大棚西瓜、蔬菜和經濟林果等現代農業。通過土地流轉的實踐，已發展大棚蔬菜和西瓜350多畝，受租鄰村土地120畝。

（四）流轉土地用途及模式多樣化，經濟作物成為首選

隨著中央一系列惠農政策的實施以及農村經濟的不斷發展，農民種田收益日趨回升，土地流轉從農戶相互間的自發流轉向組織化、有序化流轉發展；土地流轉的對象由本村、本鄉、本縣內流轉逐步向村外、鄉外、縣外流轉；經營內容也由種糧為主逐步轉向蔬菜、花卉、水果、核桃、茶葉、甘蔗、烤煙和養殖等高效益農業為主發展。流轉帶動模式主要是公司企業、農民專業合作社和農村能人大戶三類。調查顯示，流轉土地流入公司企業面積占13%，流入合作社及農戶的面積占85%。紅河州蒙自縣土地流轉后的產業：石榴產業1798.3畝，占流轉耕面積的12%；蔬菜產業2929畝，占19%；葡萄產業833畝，占6%；烤煙產業1871畝，占12%；甘蔗產業365畝，占2%；其它產業1749.8畝，占12%；而糧食產業5518.7畝，占37%。

（五）流轉價格上漲較快，價格高低不一

近幾年來，云南省土地承包經營權流轉價格一般都以10%以上的速度上漲，農地林地的價值得到體現。總體來看，毗鄰城市、經濟發達、區位較好的地區流轉價格高。據調查，昆明市市郊區土地承包經營權租賃經營流轉價格一般為每畝每年1000～1500元，每5年遞增10%。煙草公司在楚雄州祿豐縣西河村委會建立的烤煙育苗基地，農戶以入股的方式流轉土地147畝，以每平方米1.6元的租金價格，創出了該州土地流轉的最高價格。而地點偏僻、區位較差的地區流轉價格較低，只有區位較好地區的四分之一到三分之一。楚雄州武定縣農民通過流轉土地，一般每畝每年可以得到200——1200元不等的租金收入。我們的問卷調查發現，最低的是德宏州盈江縣平原鎮的隆中村，轉包的土地林地平均為23元/畝。

（六）工商資本下鄉租地開發優勢農產品逐年增多，情況復雜

云南省有一批城市工商企業下鄉的目的主要是獲得加工原材料，并不瞄準農戶土地林地，不轉包、不租賃、不吸收農戶土地入股，一般是通過“公司+基地+農戶”的模式，即公司給農戶簽訂收購訂單，并幫助當地連片規劃、供應良種、培訓技術、提供信息、統一病蟲害防治、特別是擔保貸款，在一個小區域內實現了規模經營。例如，香蕉作為西雙版納的新興產業，經過近幾年發展，目前種植面積已達10.8萬多畝，產量13萬多噸，產值2.5億元。在10.8萬畝總面積中，農民種植面積1萬多畝，其余均為大公司、大企業集團化種植。

但是，也有相當一部分城市工商企業下鄉，眼里瞄準的是農戶土地林地，以市場價租賃農戶承包土地林地，開發優質農產品。相對于農戶自己耕種來看，這些城市工商企業一般都實力雄厚，有較多的資本和技術投入，因而普遍實現了單位面積產量提高，總產量增加，農產品特別是優質農產品的社會供給增加，并且獲得了期望的利潤。

另有一些城市資本下鄉的目的，并不是開發農產品，而是資本運作，即寄希望今后土地林地增值后賺上一筆。調查中發現曾有一家企業已在農村租地上萬畝，目的是準備今后提高價格后再轉手租給其他企業或大戶。這種情況就是通常所說的資本運作。

二、云南省民族地區土地林地流轉的主要成效

（一）農戶收入普遍增加

農戶把自家承包的土地林地流轉出去后，較自家耕種管理管理，收入普遍增加。

一是獲得了一份穩定的轉讓金

農戶把自家承包的土地林地轉讓出去后，第一個好處是獲得一份轉讓金。所謂轉讓金，其實就是地租。所謂地租，按照馬克思的觀點，是土地使用者由于使用土地而繳給土地所有者的超過平均利潤以上的那部分剩余價值。馬克思按照地租產生的原因和條件的不同，將地租分為三類：級差地租、絕對地租和壟斷地租。前兩類地租是地租的普遍形式，后一類地租(壟斷地租)僅是個別條件下產生的地租的特殊形式。就我國農村土地林地流轉的現狀來看，轉讓幾乎全部被承包農戶所得，而具有所有權的村集體幾乎什么也沒有得到，這可以用集體讓渡利益來解釋。

對于土地林地的轉讓金而言，區位是第一個極為重要的決定因素，區位條件好，土地價格相應就高，區位條件差，土地價格相應就低，因此不同地區的土地流轉價格有高有低，這當然是正常的。在一些更為偏遠的山區、邊疆地區，由于經濟不夠發達，愿意受讓者不多，受供求規律的作用，土地林地流轉價格當然不會高。

在云南省，土地林地轉讓金高的一般在1000元至1500元，主要分布在以昆明市為代表的特大城市郊區，以及煙草公司劃定現代煙草示范區的農村；中等的每畝每年在500至1000元，主要分布于州市一級的城市郊區。

文山壯族苗族自治州文山縣積極引進外來者投資示范種植經濟作物，其中成功流轉的4000畝耕地，平均年租金每畝達733元，比流轉前增加300多元，年累計增加群眾收入120萬元。文山市馬塘鎮熱水村委會新村彝族村民田紹芳，將9畝多田地全部租給了文山中大公司栽種辣椒，每年僅地租就有7200多元，平均每畝800元，再加上自己一家人被公司聘請去種辣椒的工錢，預計今年全家的經濟收入將超過5萬元，比以往增長一倍多。

德宏傣族景頗族自治州潞西市積極引導遮放鎮傣族群眾進行土地流轉，在原有的“公司+基地+農戶”發展模式上進一步創新，引入“公司＋種田能手＋農戶”的經營模式。該模式仍然以遮放貢米公司為主體，每畝每年800元與農戶簽訂土地經營權轉讓合同，并將土地再次轉包給種田能手，由他們進行精耕細作，使稻米質量不斷提高，產生的利潤50%歸公司，20%歸種田能手，30%歸農戶。遮放鎮的金曉和便是此次土地流轉的受益者，在土地流轉前，她們一家5口每天圍著8畝水田打轉，一年到頭最多有1萬余元進賬，平均每畝1250元，除去人力和化肥、種子等成本，每畝不到500元；土地流轉后，僅靠8畝水田的土地流轉就有了6400元的收入，平均每畝每年800元；家里的勞動力解放出來了，養起了120頭豬，還種起了姬松茸，年收入將比流轉前增加10多倍。

楚雄彝族自治州大姚縣龍街鄉通過招商引資，在鼠街村委會的溪木大村、溪木小村、新莊、羅宣大村成功流轉土地900畝，用于建設優質葡萄基地，土地流轉年限為20年，流轉價格當年為每年每畝850元，以后每5年增加100元，且流轉土地的農戶可優先到公司務工。

二是新獲得一份打工收入

農戶承包土地林地出讓后，除極個別老弱病殘喪失勞動能力者，一般都選擇出外打工，或到受讓者那里打工，獲得了一份不錯的打工收入，收入高的一般在每人每天50元至60元，收入低的一般在30元至50元。

紅河哈尼族彝族自治州彌勒縣朋普鎮農婦王麗萍把自家的1畝菜地流轉給云浙公司后，經培訓成了公司蘆筍種植基地的農業工人，土地流轉收入加上工資收入，每年都有1.5萬元左右的穩定純收入。

楚雄州大姚縣六苴鎮者納么村委會，通過招商引資引進森盛木業有限公司到該村流轉林地4.2萬畝，人均可直接獲得林地林木流轉收入3721元，戶均11518元；公司聘請了10名村民作護林員，每月工資1000元；公司在修林區公路和木材采伐調運中全部吸納了該村勞動力，2009年以來戶均勞務收入3000多元。

三是學到了一些實用技術

農戶流轉出自己家里承包的土地林地，有一部分可以到受讓的種植大戶、公司里打工，從而還可以學到一些實用的種植、養殖和加工等技術，為他們今后創業積累了資本。

大理州龍頭企業的樣板示范激發了群眾參與低改的積極性，涌現出一大批通過低改種植核桃的大戶，全州已有百畝以上核桃種植大戶1710戶，如永平縣北斗鄉核桃種植大戶常永祥，在原有核桃基地300畝的基礎上，流轉1200畝林地，建成了千畝優質核桃示范基地，年核桃收入達130多萬元。且大理州建立林權流轉服務中心13個，共流轉林地4262宗57萬畝，流轉金額達8161萬元；已建立達飛森林資源資產評估中心，完成評估服務200項。

四是有的還得到一份分紅收入

分紅收入一般發生在股份合作社里。農戶以自家承包土地林地折價入股，股份合作社在年底根據一年經營利潤情況，將利潤的一部分分給農戶。遺憾的是這種股份合作社在各地尚不多見，分紅的案例不是很多。

楚雄彝族自治州祿豐縣碧城鎮萬沙村萬松合作社，由230戶村民用土地入股組成，共有耕地1009畝，2009年通過種植蘿卜、葡萄、煙葉并興建養豬場，總收入達到784萬元。當年，扣除5％的發展公積金后，萬松合作社戶均利潤分成7730元，畝均紅利1500元。入社的村民不但可以坐分紅利，還可以參加植保、機耕、育苗等服務隊賺錢，或是外出打工。象萬松合作社這樣的合作社碧城鎮2007年只有一家，2009年已達12家，900多戶村民入社。

五是打消了進城的后顧之憂

在農村發展長期滯后和城市較多賺錢機會的拉力下，農民進城打工并謀求城市安家將是一個不可阻擋的浪潮。但是，由于我國農民權益的保護還有一個很長的路要走，農民進城打工并謀求城市安家無疑存在著許多后顧之憂。允許農戶自主決定流轉自己家里的承包土地林地，并保證在流轉期滿可以收回，這樣才能有效地打消農民工進城的后顧之憂。

（二）規模經營出現，農產品特別是優質農產品的社會供給增加

相對于農戶自己耕種來看，受讓者要么是種田能手，要么是大戶，要么是實力雄厚的企業，由于實力雄厚，有較多的資本和技術投入，因而普遍實現了單位面積產量提高，總產量增加，農產品特別是優質農產品的社會供給增加。

西雙版納傣族自治州勐海縣光熱水土條件很好，當地老百姓種植雙季稻每年每畝收入不過1500元。2010年初，光明食品集團公司云南石斛生物科技開發有限公司在勐海縣掛牌成立，公司以每畝差不多1000元的價格租用農戶土地600畝，建立鐵皮石斛GAP標準化種植基地，平均畝產400公斤，每公斤收購價500元，畝產值達20萬元。公司并帶動指導農戶種植石斛500畝。（鐵皮石斛具有“滋陰潤肺、養胃生津、健腦明目、清熱、補五臟之虛勞”之功效。）

（三）農村集體經濟實力的壯大落在了實處

雖然我國農村集體經濟組織絕大部分萎靡不振，特別是西部民族地區多數早已成為了空殼，在農戶承包土地林地流轉中處于被擱置一旁的地位，但是在一些地方的流轉案例中仍然顯示出也得到了好處，即使農村集體經濟實力的壯大落在了實處。

楚雄彝族自治州大姚縣對大坪子328畝土地集中進行經營權的流轉，引進客商開發種植葡萄，村“兩委”通過為客商提供水、電和協調與群眾的關系，每年可實現村集體經濟收入4.5萬元。

（四）農村基礎設施得到改善

受讓者接手土地林地后，為了提高產量、增加收益，普遍增加投入，進行山、水、林、田、路改造，或修路、或通電、或修水利，農村基礎設施得到改善。2008年紅河哈尼族彝族自治州和源商貿有限公司與南莊鎮李伍村委會農戶辦理了租用林地手續，面積為1萬余畝。公司租地后實施農田改造，對土壤進行改良，新建水泵、蓄水池等基礎設施，預計待開發種植石榴后，盛產期年產總量可達3萬噸，年總產值達6000余萬元。

（五）現代農業示范有了榜樣

發展現代農業是需要花錢的，由于政府和多數農業企業資金緊張，現代農業的大范圍推廣就一直是人們的美好愿望。農民承包土地林地流轉后，受讓者受利益驅動，紛紛把發展現代農業提上了議事日程。至于那些本來實力雄厚的農業龍頭企業，更是借受讓土地林地大力發展現代農業，收到了顯著成效。

云南省煙草公司利用自己的雄厚的資金和技術實力，自2008年啟動現代煙草農業建設以來，在烤煙主產區昆明市石林彝族自治縣、楚雄州祿豐縣、紅河州羅平縣等民族地區推行現代農業示范區建設，扶持種植專業戶、家庭農場、煙葉生產合作社，以高于當地土地出租的租金每畝1000元左右租地，實現原料供應基地化、煙葉品質特色化、生產方式現代化，有力提升了煙葉生產整體水平，為農民增收開辟了新途徑，為現代農業發展闖出了新路子，為新農村建設做出了新貢獻，成為全省乃至全國“工業反哺農業”的楷模和典范，得到了國務院、云南省委、省政府和國家煙草專賣局的充分肯定。其中，楚雄州祿豐縣按照不同的生產水平和自然條件，推行種植專業戶、家庭農場、煙葉生產合作社三種生產管理方式，基礎設施建設、生產方式、專業化服務等方面取得了歷史性的突破，進行了許多首創性的探索，創造出了中國現代煙草農業建設的“祿豐模式”。

（六）地區GDP大增，地方政府財政收入增加

土地流轉到種田大戶、下鄉工商企業手里以后，普遍進行農田改造，增添基礎設施，改種特色高產高效優質農作物，在產出大增的同時，地區GDP大增，地方政府財政收入增加。

德宏后谷咖啡公司2007年銷售收入近8000萬元，利稅800余萬元。公司2008年與云南產業投資管理有限公司合資組建德宏后谷咖啡有限公司后，注冊資本1.5億元，成為集咖啡的種植、加工、銷售為一體的農業產業化龍頭企業。公司2008年底已在德宏州租地開發種植咖啡8萬余畝，在臨滄市租地開發2萬畝，投產近4萬畝，帶動農戶近3.8萬戶。規劃于2011年前完成15萬畝咖啡新種植面積，實現年產咖啡干豆6萬噸，粗加工工農業總產值可達12億人民幣，咖農的純收入凈增5億元；2010年實現銷售收入10億元，利稅1.5億元；再通過9年時間的努力，打造 “后谷”咖啡知名品牌，使其在國內的年銷售收入突破500億元人民幣。德宏州盈江縣2009年至2010咖啡種植6.6627萬畝，投產面積1.6萬畝，產生果1.5萬噸，實現咖啡農業產值3000萬元，企業實現農業深加工銷售收入1.4億元，創利稅1000余萬元；之后盈江縣將保持每年遞增1.5萬畝的速度，到2015年全縣實現咖啡種植面積14萬畝，到投產年預計可實現農業產值2.8億元，稅收3500萬元。

三、云南民族地區流轉的主要作法與經驗

（一）廣泛宣傳，加強法律政策的普及

各級農業行政主管部門充分利用廣播、電影、電視、報刊、農村基層宣傳專欄、標語、橫幅、宣傳車、期刊、掛圖、印發資料等諸多形式，廣泛宣傳農村承包土地的相關法律政策。如宣威市共印《云南省實施<農村土地承包法>辦法》400份發放到村、張貼標語1836條、電視宣傳1102次，市、鄉、村三級分別召開各種不同形式的會議370次。云縣在廣大農村組織放映專題電影《家庭承包土地有靠山》26場次，觀眾達13500人。通過宣傳，正確引導農民按法律、法規的規定進行土地流轉并實行適度土地規模經營。

（二）加強立法

為了加強林地管理，云南省政府曾于1997年出臺《云南省林地管理辦法》。隨著全省集體林權制度改革的深入進行，在林地權屬登記、使用權流轉、糾紛調處、補償等方面出現了一些新的問題和矛盾，原有《云南省林地管理辦法》已不適應云南省林地管理工作和經濟社會發展的要求。因此，結合云南實際，制定了《云南省林地管理條例》，已于2010年7月30日經云南省十一屆人大常委會第十八次會議審議通過，于10月1日起正式施行，將進一步理順林地管理體制，完善林權流轉機制，科學合理的保護和開發利用林地，促進云南林業事業健康發展。

（三）全面開展農村土地承包經營權證補換發工作

農村土地承包經營權流轉是以穩定完善農村土地承包關系和農戶具有的清楚的權屬為基礎的。2006年以來，為進一步穩定完善農村土地承包關系，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，全省各地普遍開展了農村土地承包經營權證補、換發工作。補、換發工作按照“四統一”(記載的地塊、地類、面積、四至統一)、“四相符”(承包面積、承包合同、承包經營權證、承包經營權證登記薄相符)、“五到戶”(承包面積、承包位置、承包合同、承包經營權證、基本農田標注到戶)的要求，對過去沒有發放農村土地承包經營權證的，補發新的農村土地承包經營權證；對原已發放農村土地承包經營權證的，換發新的農村土地承包經營權證；對個別尚未開展延包工作的，盡快組織開展延包工作，并給農戶發放新的農村土地承包經營權證。這一工作的開展，進一步規范了土地承包管理機制，穩定和完善了土地承包關系，保障了農民土地承包的合法權益，為土地流轉奠定了堅實的基礎。到2009年底，全省農村土地承包經營權證書補換發數達到800多萬份，占應發數的90%。

特別是全省結合林改工作，積極圍繞“生態受保護，農民得實惠、產業有發展、集體經濟得壯大”的改革目標，按照“公開、公平、公正”的要求，實施“陽光作業”，做到了“政策、程序、方法、內容、結果”的五公開，“改革方案、林權現狀、確權勘查結果、林權申請登記”的四公示和“五簽兩不準”（村民小組會議通知簽收、會議簽到、會議表態簽字、會議決議簽名、工作隊員簽字；表決表態不準采取舉手和口頭方式，簽字簽名不準代簽或用鉛筆、圓珠筆簽字），改革中的重大事項都經村民大會或村民代表會議三分之二以上參會人員討論通過，確保了村民的知情權、參與權、決策權和監督權，做到了林改不走過場，不違反法律和規定程序，不違背農民意愿，不損害農民利益，受到了廣大干部群眾的擁護和支持，確保了改革的順利進行。紅河州到2010年集體林確權率達99.1%；集體林均山到戶率達96.6%，集體商品林均山到戶率達95.1%，集體公益林均山到戶率達98.1%；林權證發放率按面積計算達98.5%，按宗地計算達98.2%；群眾滿意率達98.5%，宗地勘測合格率達97.4%，村民小組合格率達97.4%，檔案管理綜合合格率94.7%。

（四）因地制宜，積極引導農村土地流轉

今年以來，根據中央和省推進農村土地承包經營權流轉有關政策要求，我省各地因地制宜，結合實際，積極探索農村土地流轉的新模式。從調查的情況看，各地土地流轉中帶動模式主要是公司企業、農民專業合作社和農村能人大戶三類。如姚安縣棟川鎮清河村委會以發展現代煙草農業為契機，于2008年4月動員16個村民小組的708戶農戶，成立了“姚安清河現代農業發展有限公司”，按照“依法、有序、自愿、有償”的原則，流轉土地1035畝。農戶以每畝土地作價700元加入公司，成為股東，每畝土地年分紅700元，合計收入1400元。同時，公司與入股農戶建立了勞工合同關系，每年最少人均打工收入750元，有效帶動農業規模經營和農民增收。

（五）積極培育土地流轉市場

在保障農戶合法權益的前提下，積極探索通過市場調節農村土地流轉的長效機制。

一是在有條件的地方逐步建立起農村流轉中介服務組織，通過中介服務組織開展對農村土地評等定級，收集和發布土地流轉市場價格，按照市場供求關系合理確定土地流轉價格標準，成片土地流轉，引入競價承包、招標租賃等交易方式，培育土地流轉機制。

二是建立土地流轉信息庫，加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同鑒證、檔案管理、信息發布工作。

（六）建立機制，妥善調處土地流轉糾紛

為進一步加大農村土地糾紛調處力度，我省按照農業部關于開展農村土地承包糾紛仲裁試點工作要求，認真組織開展農村土地承包經營權流轉糾紛仲裁試點工作。全省共有14個縣（市、區）開展了農村土地承包糾紛仲裁試點工作。宣威、姚安等試點縣，通過認真總結仲裁試點經驗，在有條件的地方逐步推廣建立縣、鄉、村三級糾紛調處機制，及時妥善解決農村土地承包經營權流轉糾紛，維護了農民群眾的合法權益，為土地流轉創造良好的外部環境。迪慶州在林改中成功調處林權糾紛及其它矛盾上千起，一些過去二、三十年懸而未決的林權糾紛及其衍生的社會矛盾得以較徹底的解決，消除了影響社會和諧穩定的隱患維護了藏區和諧安定。德宏州在林改中針對地處邊疆民族地區，社情、林情比較復雜，部分地區林地界限不清，林木權屬不明，矛盾糾紛問題十分突出的實際，加大林權糾紛調處工作力度，28起州市際糾紛成功調處了11起，39起縣際糾紛成功調處了26起，促進了州市和縣市行政接邊地區的社會穩定。

四、云南民族地區流轉中出現的主要問題

（一）基層政府重視不夠，認識不足

總體上看，有相當部分省內縣鄉基層政府領導對農村土地林地流轉工作不夠重視，土地流轉的政策法規、方式方法、矛盾問題等研究不深，宣傳不到位，引導不力，服務措施跟不上，流轉管理工作被動。基層干部對土地林地流轉問題理解不深，覺得土地流轉似乎是農民自己的事，與村集體經濟組織無關，更與基層政府無關。部分地方的基層干部特別是村級干部對土地流轉不夠重視，有的村干部持“事不關己、高高掛起”的態度和看法，認為土地流轉和規模經營是農戶與種養大戶或農業企業的事情，直接參與這項工作會自找麻煩、自找“苦吃”，于是采取放任不管、聽之任之的態度。

不少農民對土地承包經營權流轉認識模糊，一些農民弄不清土地所有權、承包權和經營權之間的關系，害怕土地流轉后會失去了自己的承包地，因而不敢大膽參與流轉。這也從某個角度說明政府的宣傳力度還不夠。另外農民群眾也擔心土地受讓方是否有足夠的經濟實力、項目是否有長效性，擔心租金難兌現和流轉期滿后現狀難恢復。而土地受讓方也怕政策不穩定，怕農民法制意識淡薄，不敢大膽投入。所有這些，從干部到群眾，都沒有充分了解土地林地流轉的各項政策法規，思想上沒有達到統一，制約了農村土地流轉的開展。

據報道，楚雄州祿豐縣屏山鎮西河村委會農戶進行土地流轉時，遇到了不小的阻力，支持率僅有47%，直到后來上級政府介入并擴大宣傳，增強了農民的土地流轉意識，才確保了土地流轉的順利進行。

（二）流轉規模較小、層次較低

從總體上看，云南省特別是民族地區土地林地流轉在規模和層次上，均落后于全國平均水平。2009年全國農村土地承包經營權流轉面積已達1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%。另據農業部統計，截至2008年底，農村土地承包經營權流轉面積占家庭承包耕地面積的比例為：上海60%，浙江28.7%，江蘇19.2%，黑龍江18.1%，重慶17.8%。而云南省2009年農村土地承包經營權流轉面積300萬畝，僅占承包耕地面積的7.8%。其中民族地區由于沒有權威的統計數據，我們估算土地流轉占農戶總承包面積的5%左右。

云南民族地區農村土地流轉的特點，主要表現為“四多四少”：農業生產條件好、交通便利、經濟相對發達的地區流轉的多，相反的地區少；農戶間轉包的多，租賃、轉讓、拍賣等形式少；流轉給一般農戶的多，流轉給專業大戶和企業的少；流轉短期行為多，長期流轉少。

（三）流轉形式不很規范

目前，全省特別是民族地區農村林地土地流轉尚處于自發階段，還沒有形成成熟的健全的市場化運作機制。從調查情況看，土地林地流轉形式不規范主要表現在以下方面： 一是農戶間自發流轉。這種流轉屬內部的私下流轉，多數都沒有登記，沒有遵循一定的程序，沒有履行必要的手續，隨意性和不穩定性明顯，缺乏嚴謹的履約依據。如據媒體報道，文山州到2010年3月底農戶間自發流轉的面積321831.9畝，占流轉總面積的76.2%；鄉村組織提供信息流轉的面積69622畝，占流轉總面積的16.4%；委托鄉村組織流轉的面積31154畝，占流轉總面積的7.4%。

二是無合同的“口頭協議”流轉。這種流轉通常是用口頭商量一下，租金及期限由雙方自行約定，沒有書面的流轉契約。我們問卷調查的479戶有效農戶中，簽訂口頭協議的有126戶，占有效樣本數的26.30%。媒體報道文山全州流轉中口頭約定的占79.5%，簽有書面合同的僅占18.2%，而簽有書面合同并經過公證的流轉土地僅占2.3%。怒江州2010年已經簽訂流轉合同的耕地面積有8264畝，占流轉總面積13812 畝的59.83%，尚未簽訂合同的為40.17%。

三是流轉合同不規范的流轉。這種流轉雖然簽訂了書面合同，但合同內容簡單，不同程度地存在著概念不清、條款過于簡單或過于繁瑣、約定不明、雙方權利和義務不具體、不對等、流轉期滿處理辦法不明確等問題。這些不規范的合同很容易引起糾紛，影響農村社會穩定；容易造成接包方短期行為，使得接包者缺乏長期經營打算，舍不得對土地作更多的投入，產業結構調整的積極性也不高。

四是一些地方存在違法流轉土地情況。有一部分屬于被動的動機，即并非農戶的真實意愿流轉。我們問卷調查的農戶中，38.83%回答是在鄉村干部要求以及跟著別人決策才流轉的，其中有迫于壓力不得不流轉的成分。

（四）流轉市場體系有待完善

農村土地林地流轉實質，是農村土地林地使用權和經營權的交易過程，是優化農村土地林地資源的重要手段，也是提高農村土地林地規模效益、節約要素費用、減少市場費用的途徑。市場化流轉就是在充分尊重和保障農民土地林地承包權的基礎上，土地使用權按照市場經濟運行規律在不同經營主體之間進行有償、有序、合理讓渡，使土地經營規模擴大、土地收益水平提高的土地流轉方式。目前，農村土地林地流轉市場體系不完善的主要表現：一是規范的有形市場為數很少，大多數交易都是在市場外，缺少土地流轉服務平臺，相當一部分流轉還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發、分散、無序狀態，難以通過有效的流轉實現農地資源的優化配置；二是土地市場價格扭曲，土地價值無法實現；三是流轉信息不暢，農戶對土地流轉對象與范圍選擇余地小；四是土地流轉市場中介組織發育嚴重滯后，缺少農地評估機構、土地法律咨詢機構、農地融資及保險等服務性機構。

云南省特別是民族地區農村土地林地流轉市場建設就更為滯后，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯系，流轉價格缺乏科學依據，也不是通過市場機制形成，全省沒有一個與土地流轉相關聯的評估、代理、咨詢、信息收集、發布等中介機構。

（五）基層政府直接介入農地林地流轉而導致屢屢侵犯農民利益

本來，基層政府在農村土地林地流轉中的職責，是搞好服務與監督，但是實踐中不少基層官員熱衷于直接介入農地林地流轉，其結果是導致屢屢侵犯農民利益。

基層政府直接介入農地林地流轉，最常見的是強行“越位”代庖流轉，侵犯了農民自主決策權。所謂強行流轉，是指違背“依法、自愿、有償”的原則，在所謂統一規劃、規模化經營的幌子下，不征求農民同意，不顧農民意愿，利用行政權利和手段，流轉自己轄區的農戶土地。

據國家農業部一項調查統計，有20%的調查縣曾發生過強行流轉的問題和糾紛。這些強行流轉的表現，一是縣鄉兩級政府制定的流轉計劃，多數都沒有征求村民的意見，而是由計劃編制人員坐在辦公室里，以片面強調和追求農業規模經營為借口，拍腦袋定下的；二是縣鄉干部在招商引資中，無原則地屈從外地資本和老板的意愿，隨意答應要受轉某某村土地林地的要求條件，根本就沒有考慮與征求當地村民的意愿，就把農民土地林地流轉出去了；三是有的地方一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權力，不顧條件盲目對流轉下指標定任務，甚至于土地流轉出去了，廣大農民還不知情，最后到農民手里的，只是很少一點補償；四是甚至動用警力逼迫農民，搞強制性的土地流轉。把土地流轉作為增加當地收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。這也是導致普通農民階層與政府管理階層和受讓方之間發生沖突的一個重要原因。

此外，基層政府官員還常常操縱定價，人為扭曲土地流轉價格。本來，農戶土地林地流轉是流出方和受讓方雙方協商、并通過協商確定流轉價格。但是，有的基層政府卻事先與城市里下來受讓的老板談好價格，再說服農民接受。由于農民處于信息不對稱的劣勢地位，對市場行情不能充分把握，沒有價格發言權。政府官員則以行政力量的不當干預來壓低價格，造成土地流轉市場價格的人為扭曲，土地流轉價格遠低于其應有價格。

特別應該指出的是，基層政府官員伙同村集體截留農戶土地林地流轉費。改革開放以來，雖然中央三令五申禁止向農民攤派，但是隨著農村基礎建設和社會建設的發展，讓農戶出錢的地方政策還是屢禁不止，致使有的地方農民欠政府、欠集體的錢不少，有的長期還不上。于是，有的基層政府與集體組織發現農戶土地林地流轉費是一塊肥肉，打起了截留的主意，從而就出現這樣的情況：一是農戶流出土地林地后拿不到實際的貨幣；二是借口農村基礎設施建設、“一事一議”等，變相攤派占有土地承包經營權流轉的直接收益；三是有的借與社會保障和醫療保險體系的繳費制度掛鉤，把出讓金劃到了社會保障和醫療保險的賬戶上。有的甚至提出，鑒于目前相當部分的農戶素質較低，農戶一次性拿到長期租賃費之后急功近利，可能會導致今后的生活無著落，形成社會潛在的不穩定因素，從而主張公司應該將應付給農民的紅利、租金等款項的一定比例，直接轉入為其建立的社會保障與醫療保障賬戶，并將社會保障與醫療保障賬戶管理和戶籍管理聯系起來進行統籌，侵害了農戶自主決定權。

（六）流轉利益糾紛在各地仍不同程度存在

由于農戶間自發流轉以及流轉合同不簽訂不規范，流轉雙方形成的利益關系和權利義務約定不明確，容易引發糾紛；不少地方流轉雙方利益協調機制不健全，因經營風險和市場變化等原因也容易引發利益矛盾。據調查縣統計，有80%的縣發生過流轉利益糾紛。怒江州2010年受理土地承包及流轉糾紛總量為652起，已經調處的糾紛有483起，占受理總數的74.08%；在已經調處的483起糾紛中，鄉鎮調解的有145起，村民委員會調解的有336起，通過仲裁方式解決的有2起。

流轉利益糾紛中，有一部分是違約引起的。如有的外來業主在遇到風險經營失利時，多數情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務，無法兌現應給農民的流轉費。有的業主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農業用途，流轉期滿后，農戶難以恢復用于農業生產。而另一方面，也有個別農民不守信，也使業主投資農業有畏難情緒。

（七）有的在流轉中改變土地農業用途

中央要求土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。我們調查中發現，包括民族地區在內云南省土地規模流轉的耕地很少用于種糧，絕大多數都是用于種植價值高的經濟作物。據調查縣統計，目前規模流轉入企業、業主的土地中用于種糧比重僅為6.4%。有的地方還存在將流轉的耕地用于種樹或挖魚塘，個別的甚至搞非農建設。這是因為，由于種糧效益低。在個別山區，有的外出務工農民無償轉出的生產條件較差土地無人耕種，有的出現拋荒。

（八）相關管理服務滯后，糾紛仲裁問題不少

當前，由于基層流轉服務機構不健全，導致土地流出、流入信息不靈，往往出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，只好將土地撂荒或簡單耕種，造成轉入轉出兩頭難，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優化配置。另外，大多數市、縣、鄉均沒有建立農村土地承包合同糾紛仲裁機構，發生流轉糾紛時，沒有權威的調解仲裁機構來及時處理，流轉雙方相互扯皮，影響正常生產生活和農村社會穩定。

據我們初步調查，我省開展農村土地承包糾紛仲裁存在的問題，主要有以下幾個：一是法律依據不足。云南省實施《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，有大量實踐，積累了豐富經驗。但仍然存在一些問題，例如農村集體經濟組織成員身份界定問題，土地林地流轉金的合理數額、涉及基層政府官員參與流轉的責任問題，等等。二是仲裁經費缺乏。由于縣鄉財政困難，大多數縣鄉仲裁委員會工作經費相當緊張，土地林地承包與流轉的糾紛數量逐年增多，并且大多案情復雜，解決起來非常棘手，需要投入大量的人力和物力，許多貧困縣鄉不僅辦案人員無津貼可言，連日常辦案經費都無法保障。三是司法接軌不暢。縣鄉審結的大部分案件都已經自動履行，但由于相關立法的滯后，在訴前證據、財產保全和裁決結果的強制執行等司法強制措施方面，還未得到有關部門的有效支持。四是業務素質有待提高。農村土地承包仲裁工作是一項新生事物，沒有現成的經驗可以借鑒，而且此項工作涉及面廣、政策性強，特別是在不同的歷史時期，農村土地林地承包與流轉政策都有不同的變化，對仲裁員的業務要求極高。雖然仲裁員基本上都是選擇熟悉農業農村工作、懂一定政策和法律知識的人來擔任，但是同樣面臨著加強培訓、盡快熟悉業務的問題。五是不規范的村規民約還在一定范圍內存在，也還有一定的勢力阻礙仲裁的實施。

（九）農村社會保障機制不健全，農民難以放棄土地所承載的多重效用

所謂社會保障，主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫和社會互助等內容。其中，社會保險是社會保障的核心部分。黨的十七大報告中要求：要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。但是，至今我國廣大農村農民的基本生活、養老、醫療、社會救助等社會保障體系尚未完善，無法保障農戶將土地林地轉讓出去以后的生活水平。這是影響農民土地林地大規模流轉的最重要原因之一。

在云南省的絕大多數地方，特別是民族貧困山區，農戶仍然以農業生產為主要經濟來源，沒有農業外的生活來源，也就只能靠種地養活全家，不能不擔心流轉土地后會失去生活依靠的問題。那種指責“土地是農民的命根子”的思想，指責農民的戀土情節，指責已經脫離農業或長期在外務工經商的農戶把土地作為今后生活的“退路”，指責農民滿足于守土經營的現狀，指責有的農戶寧可拋荒或粗放經營也要把自己的土地保留下來，甚至嘲笑農民素質低下，都是不了解農戶的生產生活狀況的無知。

在我國現有的集體土地所有制下，土地林地作為重要的生產要素之一，承載著直接經濟效用、社會保障效用和就業保障效用。土地是重要的農業生產要素之一，農民既可以通過自己經營土地而獲得凈收益，也可以通過把土地出租給別人經營而獲得租金。無論是自己經營還是轉讓土地的使用權，都實現了土地的直接經濟效益，增加農民的收入。特別是近幾年來城市土地的增值功能越來越被社會所認知，農民也都看在眼里、記在心里，也明白若干年后他們的承包土地林地使用權肯定是要升值的。這就是他們不愿意較長時間被流轉的根本原因。

（十）現行法律條文存在不健全不完善

現行法律條文尚存在著一些不健全不完善，實踐中往往造成無法可依。只要是《土地承包法》、《農村土地承包經營權管理辦法》中關于土地承包經營權流轉的規定，內容比較原則，缺乏可操作性，特別是對于各種流轉主體應當履行的程序性要求，缺乏詳細的規定。

一是農村集體經濟組織成員權、資格認定，法無明文規定，資格認定難。而且也沒有對土地承包經營權流轉主體、程序、費用及違反法律、法規應承擔的法律后果作出明確、具體的規定。

二是農戶在土地流轉中的主體地位沒有得到體現。農戶是土地使用權流轉的主體，這是農戶市場經濟主體地位和民主權利的具體要求，但由于現行政策規定農戶進行土地流轉需經發包方同意，使農戶的主體地位難以體現，還為當地行政干部隨意干涉提供了可能。

三是、《農村土地承包法》中未對農民的退出權做出合理的反映。而著重強調的是發包方收回承包地的權利和遷入城市居住的農民返還承包地的義務，以及退地農民再次享有承包權時的限制條件，恰恰忽視或回避了退出成員權農民的利益補償問題。又如涉及到流轉合同解除后應如何處理也無規定。法院在審判實踐中，因流轉約定不明確，糾紛發生后無書面記載，增加了法院認定難度。流轉土地無效，立法和司法解釋沒有留給法官自由裁量權。對于農村土地承包合同的流轉糾紛，農村集體經濟組織違法收回再發包，或因原承包人未按法定條件放棄承包，或因情勢變更對原協議的處理，不能一概宣布無效或者解除，全部返還已再發包或者流轉的土地。因為有的承包人收回土地后，并不是自己真正的進行耕種，大多數仍轉給他人耕種，承包土地的收回對其生活的影響并不是非常嚴重。因此在立法或者司法解釋中應增加，由人民法院根據實際情況判決返還土地的多少與否，便于糾紛的公平、公正解決。

四是我國現有的相關法律都明確規定農村的土地歸農民集體所有，但作為產權主體的“集體”概念不統一，有關內容不明確，缺乏可操作性。在《民法通則》中界定為鄉(鎮)、村兩級；而在《農業法》、《土地管理法》中則界定為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織。由此造成誰是農村集體土地所有權代表模糊不清，農民的利益在土地流轉中遭受侵害〔7〕。2003年的《中華人民共和國土地承包法》，雖然賦予農民長期而有保障的土地使用權，明確土地承包經營權可依法、自愿、有償地進行流轉，規定了承包權流轉原則、流轉方式、流轉合同和流轉主體，但沒有具體規定土地流轉的保護、土地流轉最低期限、爭端解決機制和法律責任等。

五是村民會議決議的效力認定，立法和司法解釋目前還是空白。如在征用土地補償費分配方案中，發現少數村民自治決議或三分之二以上村民會議決議帶有歧視性。如村民因小姓獨姓，平時與大姓或宗族之間關系處的不太好，甚至矛盾較深，在研究征用土地補償費的時候，小姓或獨姓在表決時處于弱勢，決議可能對這類人員不利。

五、若干對策建議

（一）加強領導，提高基層干部對土地流轉工作的認識

農村土地林地流轉是一項政策性強、涉及面廣、事關廣大農民群眾和各經營主體切身利益和農村改革、發展、穩定大局的重要工作。各級黨委、政府要把農村土地林地流轉工作納入議事日程，加強調查研究、宣傳發動、政策引導和服務工作。

首先，要加強農村土地林地流轉和規模經營等法律法規及政策的學習、宣傳和引導，不斷提高基層干部的思想認識，明確加快推進農村土地林地流轉是深化農村家庭承包經營制度改革的重要內容；是促進農業集約化、規模化、專業化，減少土地拋荒，提高土地利用率，確保糧食安全的迫切需要；是促進土地、資金、技術等生產要素優化配置，改善農業設施，發展現代農業，提升農業市場競爭力的根本途徑；是促進農民分工分業，加快農村勞動力轉移，增加農民收入的有效措施。讓農民不怕放棄承包土地，敢于流轉承包土地，真正成為市場的流轉主體。

其次，要加強協調指導。把推進農村土地林地流轉和規模經營作為當前深化農村改革的重要內容，列入對各級新農村建設的考核，特別是區、縣(市)對鄉鎮政府的綜合考核。各級農辦、農業、林業等部門要切實承擔起農村土地林地流轉和規模經營的指導、協調、服務和管理等職責，各級國土資源、科技、財政、工商等部門要根據各自的職責，研究制訂相關實施辦法，確保各項政策落實到位。要建立健全土地流轉登記備案制度，及時準確地掌握土地流轉情況。

再次，要建立健全鄉鎮主導、村級組織、企業主力、農民主動的工作推進機制。一是獎勵機制，在農村經濟發展獎中增設土地流轉規模經營獎，每年評選推進力度大、管理規范、成效顯著的鄉鎮進行表彰獎勵；二是土地流轉倒逼機制，對土地集中流轉地塊上少數不愿流轉的農戶，為便于統一布局和規模經營，可按照“就便、同質、等量”的原則，由村級組織給予承包地置換。

（二）賦予農民更加充分的土地承包經營權，加快建立全國統一、權威的農地權利登記體系

明晰和落實土地林地承包經營權是進行土地林地流轉的前提，是健全土地林地承包經營權流轉市場的基礎性工作。只有土地林地定權，農民才能定心，流轉才有基礎與保障。為此，要進一步明確“長久不變”的農村土地林地承包經營權的權能，在確權的基礎上為農民頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書使用權證書，加快建立全國統一、權威的農地權利登記體系。

目前，農民土地承包經營權權能不夠充分，土地確權、登記等工作明顯滯后。應進一步明確農戶土地承包經營權“長久不變”，并賦予農民對承包土地更加充分而有保障地占有、使用、收益和處置的權利。在確權的基礎上，統一進行農村土地的確權、登記、頒證工作，為農民頒發具有更明確法律效力的土地權利證書，形成全國統一、權威的農地權利登記體系。允許土地承包權與經營權分離，承包權為田底權，經營權為田面權。承包權由承包農戶永久持有，經營權是由承包權派生出來的權利，承包農戶按承包權收取租金，擁有經營權的承租者享有土地的使用、收益、轉讓、抵押權。在土地流轉過程中，要確保家庭經營的主體地位，嚴格用途管制，防止工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。

據人民網5月13日報道，國土資源部、財政部、農業部聯合下發的《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》指出，加快推進農村集體土地確權登記發證工作是夯實農業農村發展基礎、促進城鄉統籌發展的迫切需要。加快農村集體土地確權登記發證，依法確認和保障農民的土地物權，進而通過深化改革，還權賦能，最終形成“產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理”的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一的土地市場的前提，是促進農村經濟社會發展、實現城鄉統籌的動力源泉。在這段表述中，保障農民權益是重要目的，而“建設統一的土地市場”則是農村土地確權工作之后的更重要的著眼點。國土部為督促地方政府推動工作也已經放下“狠話”：凡是到2012年底未按時完成工作的，農轉用、土地征收審批暫停，農村土地整治項目不予立項。國土部此舉自然是希望通過將農村集體土地確權登記發證與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地征收等各項重點工作掛鉤。

民族地區乃至全省貫徹中央關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作，當前要做好四件事情：一是組織力量，對第三輪土地承包和集體林地改革后遺留的問題進行妥善處理，特別是對尚未發證的農戶要及時補發；二是責成縣一級已成立的土地林地流轉領導小組辦公室或分管流轉的國土、農業、林業等政府機構，把農村集體土地確權登記發證特別是農戶承包經營權發證及流轉過戶工作切實抓起來；三是由省一級有關部門設計、印制標準化的土地林地經營權證書，并逐步取代基層設計印制的非標準化的證書；四是在中央有關部門的統一組織下，加快進入全國在建的統一、權威的農地權利登記體系。

（三）尊重農民的主體地位，堅持依法自愿有償流轉的原則

明確流轉主體，就是明確農民在農村土地流轉市場的主體地位，其他任何單位或個人均不具備農村土地流轉市場的主體地位資格。而且對土地流入方，有一定的限制條件。

農村土地流轉必須堅持依法自愿有償原則，開展流轉管理和服務工作要嚴格遵循堅持依法自愿有償原則，關鍵是要確保流轉不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途和不得損害農民土地承包權益。不得改變土地所有權性質，就是在流轉中不能改變土地所有權屬性和權屬關系，不能買賣土地。不得改變土地用途，就是實行土地用途管制，農地流轉只能用于農業生產，不能流轉用于非農開發和建設。不得損害農民土地承包經營權益，就是在流轉中充分尊重農民的主體地位，土地是否流轉和以什么方式流轉，完全由農民自己做主，并確保農民的土地流轉收益不受侵害。

要規范鄉村組織在流轉中的行為，既積極引導又不強行干預，要把工作重點放在宣傳相關法律政策、加強流轉規范管理和服務、著力改善農業生產和流轉環境條件等方面，堅決防止和糾正不顧條件盲目下達流轉指標和任務、違背農民意愿強行推動流轉的錯誤做法，確保流轉規范有序。

（四）建立、健全和完善土地林地流轉市場體系

近幾年來，我國各地遵照2008年中央一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》提出的“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場”要求，大力構建土地林地流轉市場，基本上保障與促進了農民承包土地林地使用權的流轉，尊重了農民的意愿，反映了生產要素的合理流動和優化配置。但是，由于農民承包土地林地使用權流轉的特殊性，決定了這一市場有不同于其他市場的特殊性。因此，按照中央的要求，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，迫在眉睫。

一個健全、完善、成熟土地林地流轉市場的基本要求應該是：明確流轉主體、規范流轉行為、健全流轉機制、優化流轉環境。

明確流轉的主體是農戶，土地林地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。任何組織和個人不得強迫農戶流轉土地，也不得阻礙農戶依法流轉土地。

規范流轉行為，就是說農村土地林地流轉必須遵守國家的法律法規的規定，并不是一個自由的流轉市場。

健全流轉機制，主要是價格形成機制。合理的土地價格是完善土地流轉市場體系的關鍵。為了保證土地價格的合理性，建議在充分考慮價格構成因素的基礎上，對農村土地進行科學評估、準確定價。對土地進行科學評價時，應先建立統一的評價標準，通過剖析土地生產力的影響因素，對土地的自然屬性和經濟屬性進行綜合評價，進而得出土地綜合評價結果，反映土地生產力的高低。三是這才是中央要求逐步建立健全農村土地流市場的真正含義。要充分考慮農民放棄土地經營的機會成本，包括農業產出純收益和固定成本投入尚未折現完畢的價值。當這個機會成本小于土地價格時，種糧農民就可能參與土地流轉，反之亦然，所以土地價格應該通過放棄經營土地的機會成本來衡量。于是，在土地評價結果的基礎上，可以應用收益資本化法來計算土地價格，將待估土地正常年份的純收益以一定的折現率還原為一定量的資本，再加上固定成本投入尚未折現完畢的價值，來制定合理的土地價格。當前，云南省特別是民族地區土地林地流轉的價格差異很大，但是只要是流轉雙方自愿決定，就應該支持。問題在于，不少地方的流轉價格主要是由受讓的企業和當地基層政府決定的，而且農戶并不知道市場行情，顯然吃了虧。解決這一問題的關鍵，是盡快建立、健全和完善土地流轉市場價格體系。

優化流轉環境，主要是優化政策環境，要讓基層干部和農民知道農村土地流轉的相關法律法規和政策，讓農民依法、有序地進入農村土地流轉市場，通過土地流轉，緩解農村人地懸殊矛盾，以維護農村土地家庭承包經營體制和農村社會的長期穩定。

（五）以實施流轉合同制和備案制為重點，加強流轉規范管理工作

一是深入宣傳農村土地承包和流轉法律政策。采取多種形式加強土地承包經營權流轉法律政策和相關知識的宣傳培訓，使流轉雙方增強法律政策意識，自覺運用流轉合同來明確流轉關系及權利義務，依法保護流轉雙方的合法權益。

二是推行流轉合同規范文本。按照農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的要求，由省工商、農業、林業部門共同研究、制訂和推廣“土地承包經營權流轉合同”示范文本，以確保農村土地林地承包經營權流轉，維護雙方當事人特別是農民群眾的合法權益。合同示范文本應重點規范、明確土地林地承包經營權流轉合同的標的、期限、價款、付款方式及時間、土地來林地交付時間、雙方權利和義務、違約責任等內容，確保農村土地林地承包經營權合法流轉，促進農業和農村經濟發展。

三是認真指導流轉合同簽訂。根據農民的需要，及時指導合同簽訂。要把指導合同簽訂同開展流轉法律政策宣傳、流轉咨詢、流轉價格評估等多項服務結合起來，指導流轉雙方在充分自主協商的基礎上，依法建立起合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的流轉合同。

四是積極開展流轉合同鑒證。鄉（鎮）農村土地林地管理部門要建立流轉合同鑒證制度，明確專人負責這項工作。對流轉當事人提出的流轉合同鑒證申請，要及時予以辦理。在開展鑒證工作中，發現流轉雙方有違反法律政策的約定，要及時提供咨詢，幫助糾正。要重視對流轉土地用途的審查，防止改變農業用途。

五是健全完善相關流轉管理工作。鄉（鎮）農村土地林地管理部門要對流轉合同及有關資料進行歸案并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其他方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。

（六）積極開展流轉服務，培育良好的流轉市場環境

以縣、鄉農經部門為依托建立土地流轉服務中心，以林業部門為依托建立林地流轉服務中心，形成下聯村、上聯縣的土地林地承包經營權流轉服務體系。在這一體系中，村有信息員、鄉鎮有中心、縣市有網絡，為流轉雙方提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉咨詢、價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調、糾紛調處等服務。

明確縣一級土地林地流轉服務中心的職責，一是指導鄉鎮搞好土地流轉信息的收集、登記、上傳、發布和土地收益評估；二是監制全縣統一的流轉合同文本；三是指導各鄉鎮健全土地流轉合同、文件資料檔案；四是建立縣級土地流轉信息庫，提供政策咨詢；四是調處土地糾紛，依法實行仲裁。

明確鄉鎮一級土地林地流轉服務中心的職責，主要負責政策咨詢、業務指導、收集發布信息，管理流轉檔案、解決流轉糾紛、統計上報數據等工作。一是負責貫徹落實上級的工作部署和要求，結合實際指導轄區農村土地林地流轉，負責工作計劃、總結、統計匯總和報表；二是負責提供農村土地林地管理法律法規、農村土地林地流轉工作政策咨詢；三是負責建立流轉信息平臺，提供信息服務；四是負責流轉登記，辦理有關流轉合同變更手續，審核流轉報告，指導簽訂流轉合同及其合同鑒證，管理流轉檔案資料；五是負責農村土地林地流轉糾紛的調解，維護當事人的合法權益；六是負責調查核實獎勵扶持申報材料。

明確行政村一級土地流轉服務站，主要是把土地流轉納入農村“兩委”工作的職責和范疇，無償為流轉雙方提供中介服務，實施監督管理。

此外，要大力發展從事流轉服務的中介組織。中介組織應當向縣級以上地方人民政府農業林業行政（或農村經營管理）主管部門備案并接受其指導，依照法律和有關規定提供流轉雙方自愿接受的中介服務。

（七）健全糾紛調處機制，及時化解流轉矛盾糾紛

2002年8月29日第九屆全國人大會常務委員會第二十九次會議通過、從2003年3月1日起正式實施的《農村土地承包法》的規定，解決土地承包糾紛可選取協商、調解、仲裁和訴訟四種途徑。自20世紀90年代以來，各地積極開展農村土地承包糾紛仲裁實踐。實踐證明，仲裁是及時有效調處農村土地承包糾紛的有效方式，深受廣大農民群眾歡迎。通過仲裁實踐，不僅解決了一大批承包糾紛，還為推進全國農村土地承包糾紛仲裁立法提供了實踐依據。2009年6月27日，第十一屆全國人大會常務委員會第九次會議通過《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。該法第二條第二款規定：“因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉發生的糾紛”適用于本法。從而使仲裁上升到了法律層面。解決農村土地林地承包與流轉糾紛仲裁存在的問題，當前要著重以下幾個：

一是建議盡快在調查研究的基礎上，制定《云南省實施中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法辦法》，規范全省土地林地流轉工作。例如農村集體經濟組織成員身份界定問題，承包地征收補償安置利益的合理分配，土地林地流轉金的合理額、涉及基層政府官員參與流轉的責任問題，等等。

二是以省為主解決仲裁經費缺乏問題。對于財政困難的貧困縣鄉，應由省級財政解決縣鄉仲裁委員會工作經費，三是要加強與紀檢監察、司法、信訪等部門的溝通協作，建立起多部門協調解決流轉重大問題的工作聯動機制，并推動包括協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道調處流轉糾紛的調處機制不斷健全。當前，要在訴前證據、財產保全和裁決結果的強制執行等司法強制措施方面，進行一次大檢查，凡是還未得到有關部門的有效支持，要盡快解決。

四是提高仲裁人員業務素質。農村土地林地承包與流轉糾紛仲裁工作是一項新生事物，沒有現成的經驗可以借鑒，而且此項工作涉及面廣、政策性強，特別是在不同的歷史時期，農村土地林地承包與流轉政策都有不同的變化，對仲裁員的業務要求極高。要編制規劃，分期分批地培訓仲裁員，幫助他們盡快熟悉業務。

五是對于不少民族地區現有的不規范的村規民約，由當地黨委政府政法、宣傳、民委等部門聯合組成調研組，對各民族干部群眾做耐心的工作，啟發他們自覺自愿地修訂，以核國家法律法規接軌，保護流轉雙方的利益。

六是建議組織人員收集并編寫《云南農村土地承包糾紛仲裁實務手冊》，收錄全省各地開展農村土地承包糾紛仲裁試點以來積累的農地承包糾紛仲裁理論研究成果、典型仲裁案例、仲裁基本工作制度、主要法律文書格式，以及農村土地承包常用相關法律、法規、政策的索引等，供基層學習參考。

（八）依法制止鄉村組織“反租倒包”侵犯農戶土地承包經營權的行為 農村實行家庭承包經營責任制以來，同全國一樣，云南民族地區乃至全省不少地方興起了一股“反租倒包”的熱潮，有的甚至把它當作經驗來推廣。其實，“反租倒包”是一種侵犯農戶土地承包經營權的行為。

中央決策層洞察“反租倒包”侵犯農戶土地承包經營權的實質。2001年12月30日，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發[2001]18號）中明確指出：“土地流轉的主體是農戶，土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。??由鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的‘反租倒包’，不符合家庭承包經營制度，應予制止”。2008年一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》更明確指出：“堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題，依法制止鄉、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為。”

“反租倒包”的最大問題是違反農戶意愿，帶有強制性，往往使農戶承包土地流轉收益受損。而且，“反租倒包”為村干部中飽私囊提供了機會。這種流轉方式涉及兩份合同，即發包方與農戶之間反租合同，發包方與第三人的承包合同。由于兩份合同之間不可避免地存在著利益差額，發包方有可能借此中飽私囊、侵犯農民的承包經營權，其弊端是十分明顯的。

鑒于云南省內特別是民族地區“反租倒包”的面比較大，參與企業比較多，涉及各方利益比較復雜，處理過程中一定要做好充分地調查研究，采取穩妥的措施。一是在全省開展一次土地林地流轉大檢查，把“反租到包”行為作為重點來查，以弄清情況，特別是弄清流轉金情況；二是要從保護流轉雙方利益入手，對凡是雙方自愿、流轉金大致合理的，要給予支持；三是對于農戶不自愿、流轉金明顯偏低的，應責成雙方重新談判，補簽合理的流轉合同；四是對于官商勾結、明顯侵犯農戶利益、特別是那些以資本運作圈地為目的的非法流轉，要堅決予以糾正，并對當事人予以法律政紀處罰。

（九）認真查處村集體分享農戶土地林地流轉收益的違規行為

在我國的政策與法律中，是明確禁止村集體分享農戶土地林地流轉收益的。早在2001年12月30日頒布的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》就指出：“土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協商確定，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”2002年5月28日，農業部發布《關于貫徹落實〈中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作〉的通知》（農經發[2002]5號）規定：“鄉鎮政府和村級組織不能租賃農戶承包地再進行轉租或轉包，不得不經農戶委托授權代農戶簽訂流轉合同，更不準截留農民土地流轉收益、代扣代繳稅費和亂收費。”2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第三十六條規定：“土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”從而將中央的政策性規定以法律條文固定了下來。

在實際工作中，絕大多數村集體組織的干部并沒有履行好自己的職責，而是以集體享有承包地的所有權為名，憑借土地所有者代表的身份和行政權力，侵犯農戶土地林地流轉的利益。如果同意了村集體分享農戶土地林地流轉的收益，將引起農戶不滿，弄不好導致社會不穩。因此，這一現象應該予以糾正。

有種觀點認為，村集體從農戶流轉土地林地經費中分享收益，可以用作發展集體經濟、合作經濟的資本金。這種觀點是不對的。在一個村集體中，要不要發展集體經濟、合作經濟，需由村民大會討論表決決定，而不是由學者們、上級政府機構或外來人代替村民決定。而且，按照社會主義市場經濟的原則，村集體發展合作經濟所需資本金的來源，應該根據合作經濟的籌款通行辦法，例如可以從入股本金中支付；也可以從金融機構貸款（但是不能像南街村那樣借款十幾億元賴著不還），還可以申請政府的扶持資金；更可以興辦農村資金互助社等。

（十）認真研究流轉扶持政策，不斷優化流轉環境

政策扶持是促進土地林地流轉持續健康發展的重要推動力。建議結合實際，及時出臺促進農村土地承包經營權流轉的實施意見或管理辦法，健全機構，明確職責任務，切實加強對土地流轉的工作指導、規范服務和監督管理，特別對一些實質性問題要提供政策支持。

一是加強財政支持。目前，省內不少地方已經出臺了一批流轉優惠政策，讓參與土地規模經營效益較高、示范帶頭作用較明顯，農民增收較大的種養大戶、龍頭企業、農民專業合作社優先申報農業專項扶持資金，優先享受科技技術服務；對當年委托發包方或土地流轉服務組織統一流轉的新增連片土地流轉種植規模在50畝以上，流轉期限在5年以上，且流轉手續規范的，政府及相關部門給予大力扶持；建立激勵機制，鼓勵企業和經濟組織積極參與到流轉和規模經營中來。省、市、縣（區）財政每年安排一定的專項資金，主要用于土地流轉服務組織建設、基礎設施建設和扶持農民專業合作組織、規模經營戶發展。對于土地流轉業績較好的縣、鎮、村、中介服務組織及帶動效應明顯的規模經營主體，給予一定的激勵性資金扶持。

二是加強信貸支持。把規模經營主體作為信貸支農的重點，引導農村信用社等金融機構加大信貸支持，解決規模經營主體資金不足問題。對于實力強、資信好的，給予足夠的信貸授信額度，簡化貸款手續，實行利率優惠。

三是落實用地政策。對規模經營主體，因生產發展需要建造的簡易倉庫、曬場等臨時性用地，在符合土地利用總體規劃的前提下，應視作農業生產用地，幫助解決規模經營主體的用地困難。

四是加強培訓支持。將受讓土地規模經營業主、吸納的農民工等納入新型農民定向培訓范圍，提高其經營素質。

（十一）加快推進全覆蓋的農村社會保障體系建設 長期以來農民為中國的社會經濟發展做出了巨大的犧牲和貢獻，面對現代市場經濟的發展，農民的收入水平相對較低而且面臨的風險日益增加，特別是面對日益快速的農地林地流轉，無論是基于權利與公平的觀點，還是從發展市場經濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發，都需要加快推進全覆蓋的農村社會保障體系建設。因此，要堅持中央確定的廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋全體居民的、系統、完善的社會保障體系建設。

進一步完善新農合體系。要加強新農合管理經辦機構建設，完善經辦機構內部各項管理制度，健全新農合基金使用內部控制機制，提高經辦服務水平，為參合農民提供高效便捷的服務。鼓勵各地在規范有序、強化監管的基礎上采取政府購買服務的方式，委托具有資質的商業保險機構開展新農合經辦服務，探索第三方經辦的有效形式，但不得將基金用于支付商業保險機構的經辦管理費用。有條件的地區，可依托商業保險機構的統一經辦平臺，積極探索建立補充性醫療保險，加強與基本醫療保障制度的銜接，完善農村醫療保障體系建設。

進一步完善農村養老體系。針對農村傳統養老模式的保障功能日趨弱化，“養兒防老”的家庭養老模式開始瓦解，農民正面臨“老無所養、老無所依”的困境，盡快建立健全農村養老保險體系。加強政策支持，保證地方財政對農民養老保險的投入，因地制宜地劃分各級財政之間的責任。省市級財政按照各縣經濟發展水平對養老保險補貼予以分擔，加大對貧困縣的財政支持。中央財政也應對中西部地區、貧困地區的養老保險補貼進行財政傾斜。對于地區之間的農保轉移銜接，財政上應給予一定支持，對于參保人員繳費的補貼也要體現多繳多補的激勵原則。

進一步完善農村社會救助體系。農村社會救助是現代社會保障體系的有機組成部分和基本手段之一，被稱為農村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎的社會保障作用。首先，要擴大農村社會救濟覆蓋面，把被救濟的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數人，擴大到大量貧困農民的生活、醫療、子女就學無法得到救濟保障；其次要提高救濟補貼標準，使被救助對象的基本生活得到保證；再次提高農村社會救助水平，使農村救助制度能夠滿足農民的基本生活所需。

（十二）制定和完善《農村土地流轉法》，規范土地流轉過程

制定專門的《農村土地流轉法》，明確界定農村土地流轉中的產權主體、產權性質，對農村土地流轉方、流轉受讓方以及流轉中介的權利義務關系，流轉的原則和程序，流轉期限和流轉合同，流轉權的保護及流轉方式，爭端解決和法律責任等作出明確規定，以確保土地流轉的平穩有序進行。同時，明確規定流轉土地的用途及獎懲機制，以確保農業用地底線和糧食安全。規范政府、企業和農民三方行為，依法保護農民和涉農企業的利益，有效解決土地流轉過程中遇到的各種實際問題，使土地流轉工作的各個環節有法可依。

（十三）加強對土地承包經營權流轉工作的調查研究與指導

省一級加強對土地承包經營權流轉工作的調查研究與指導，確保土地承包經營權流轉規范有序。建議由省農村工作領導小組辦公室牽頭，組織省級科研機構、大專院校的專家學者，經常深入基層，加強對新情況、新問題的調查研究，總結各地實踐經驗和創造，及時提出相關政策建議。在具體工作中，要把土地林地承包和流轉管理職責依法落實到鄉鎮，明確到專門機構和人員。省、市州、縣要加強土地承包經營權流轉情況的監測。宣傳、政法等部門要加強對農村土地承包和流轉法律政策的宣傳培訓。

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第三篇：土地流轉相關問題

匯報對象：項目組驗收人員

主要匯報內容：完成農村土地承包經營權流轉的社會問題分析——對紅塔區土地承包經營權流轉的社會問題進行分析，發現紅塔區土地承包經營權流轉的社會問題主要是政策風險、法律風險、經濟風險。在分析的基礎上，提出減少合作社土地流轉風險的對策：流地農民的自我風險規避;政府對風險的調制與化解;農地流轉流程的優化設計;負面流轉的止損措施。

參考資料

1.2 紅塔區土地承包經營權流轉的社會問題分析

在農村土地流轉實踐中，作為集體土地所有權代表村支兩委和社干部有時并不代表“村民集體”行使土地所有權職能，而是貫徹執行鄉鎮意圖，在農村土地流轉中政府管理“越位”現象時有發生，并因此導致農村土地流轉難以真正按效率優先的原則優化組合，并面臨著政策、法律、經濟等風險。

1.2.1土地承包經營權流轉的政策風險

雖然2004年出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,其中提出了“對有穩定收益的項目,農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。”但這個規定是針對農村建設用地的,而不是鼓勵在農業生產領域搞“股田制”。國務院研究室葉興慶司長說,“我們目前農業的基本經營制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,符合中國人多地少的國情,總體框架和合理內核不能變,因為土地在中國具有農村社會保障的功能。” 另外,依據現有的法律政策,農村土地承包經營權保持30年不變。但合同期滿之后農村土地經營權將會發生怎樣的變化,誰都無法預料,至于之后是否續簽,那也要看實際情況。如果允許土地承包經營權流轉,一旦土地承包經營期限屆滿,土地使用權的存續就成了問題。因國家土地政策的原因導致家庭承包經營權終止,這一政策風險也是煙草公司及烤煙合作社必須考慮的。

1.2.2 土地承包經營權流轉的法律風險

（1）土地承包經營權流轉后,農民的權利義務不對等,違背了法律的公平正義原則。根據法律的公平正義原則,法律關系主體的權利義務必須對等。在土地承包經營權流轉的實踐中,為了確保土地保障功能不因流轉而受到影響,多數合作社在與農戶簽訂投資流轉協議時約定了特別保底條款,即在土地承包經營權入股以后,煙農可以拿到固定的分紅,該固定股利與合作社經營業績無關。“根據最初簽訂的框架協議,我們合作社要負責保底分紅的,不管今后的項目有沒有盈利。”一家試點合作社的負責人這樣說。這種“保底分紅”的數額雖然不可能太高,但確實能給農民提供最低的物質生活保障。如果從本質上分析,人們就會發現股農的這種收入分配實際上是基于債的法律關系而獲得的一種收入,即基于土地出租而獲得的租金,而并非基于股權獲得的收入,因而也就不能看作是土地承包經營權流轉的“股利”。因為只有土地租金才可以作固定不變的約定,且租金收益與合作社經營業績無需掛鉤,而股利卻是隨著合作社經營業績不斷變化而變化的,合作社的經營業績直接決定著股利分配。所以,保底分紅的性質應是土地租金而非股利；再從股東的成員權角度來看,在合作社中,一方面人數眾多的股農因各自在合作社中的股份小得微不足道而無法參與管理,另一方面合作社現金資本的強大自然也會把股農排斥在合作社之外(這一點從合作社理事會成員安排上即可看出,只有少數村干部才能成為合作社理事,普通農民是沒有資格當選理事的),股東參與合作社經營管理的權利落空。股利少得可憐,又沒有實質上的經營管理權,雖然從表面上看農民和合作社之間是投資流轉關系,但實際上二者之間只能算作土地租賃關系。然而,在權利義務設置上,股農享有的只是租賃關系上的權利,而卻要承擔投資流轉方面的義務和風險,為了獲取少得可憐的“股利”,卻要承擔失去土地承包經營權的風險,權利義務明顯不對等,對股農來說這是最大的不公平。因此,土地承包經營權流轉違反了法律的公平正義原則。

（2）以土地承包經營權入股的出資形式與相關法律規定不符。公司法第二十七條第一款規定,股東可以用貨幣出資,也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資;但是法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外。從本條規定中可以看出,作為股東出資的非貨幣財產必須符合以下兩大條件:一是可估價性,即用于出資的非貨幣財產不但應具有財產價值,而且這種財產價值必須能夠用貨幣來確定或評估；二是可轉讓性,指用于出資的非貨幣財產應當可以依法在不同的法律主體之間進行財產或者財產性權利的轉移。公司資本不僅是為了公司存續所用,而且應當對公司的債務起最起碼的擔保作用。因此,股東的出資應當不僅可以由股東交付給公司,為公司經營所用,而且應當在公司對外清償債務時,可以有效地從公司轉移給公司的債權人,并由債權人予以有效的財產利用。農村承包經營權是以土地使用為客體的權利,具有財產屬性不言而喻,但在目前情況下,對集體土地承包經營權如何定價評估,法律上則是一片空白,以至于有的注冊會計師事務所無法辦理 ,如果不能評估作價,公司的注冊資本難以確定,公司成立就成了問題,實踐中,有的地方政府為了盡快促使公司成立,通過行政手段對土地隨意折算股份了事。這種簡單粗暴的做法,不僅缺乏法律依據,而且因折算過低損害了農民的利益。即便是土地評估作價科學,農村承包經營權的可轉讓性又成了問題。我國《土地管理法》、《農村土地承包法》對承包經營權的流轉問題作了明確規定。土地流轉條件規定較為嚴格,一般情況下,只允許在集體組織成員內部之間流轉,對集體組織之外的主體流轉規定了嚴格的程序。而土地承包經營權入股導致承包經營權主體發生變化,主體由原來的農戶變成現在的公司,土地承包經營權已經不在集體組織成員內部之間流轉了,如果這種流轉沒有經過嚴格的程序,就可能與《土地管理法》、《農村土地承包法》規定不相符合。2007年生效的《物權法》也對土地流轉方式作了列舉規定,明確地將土地承包經營權入股這種土地流轉形式排斥在外。因此,土地承包經營權入股也與《物權法》規定的法定流轉方式不一致。所以,對《公司法》第二十七條第一款規定的“土地使用權”應作狹義的解釋,即不包括農村土地承包經營權。

（3）土地承包經營權入股的保底約定違反《公司法》關于公司利潤分配的規定。《公司法》第一百六十七條對公司利潤分配作出規定,“同股同利”、“無盈不分”是公司利潤分配應遵循的基本原則,且公司利潤必須是在上交稅收、彌補虧損和提取法定公積金、任意公積金以后的剩余部分經股東會、股東大會或董事會作出決議后方可分配。從性質上看,該條屬于公司法的強制性規定,股東會、股東大會及董事會所作出的決議不得違反該條規定,否則依據該決議所進行的分配無效,股東必須將違反本規定分配的利潤退還給公司。即便投資入股時有特別約定,該約定也因違反這一條規定而無效。實踐中,如果是在公司有盈利的情況下按保底條款約定進行分配,這當然不存在法律問題,但如果公司沒有盈利而仍然按保底條款進行分配,就明顯違背了該條規定的“無盈不分”原則,股農的這一保底收入實際上是一種違法所得,股農面臨著隨時被要求退回已分配的股利的危險。

（4）土地承包經營權入股與股權轉讓、股東退出公司、公司清算等規定相矛盾。就股權轉讓制度而言,根據公司法的一般原理,股東財產一旦投入到公司里就成為公司的法人財產,股東退出公司時無法收回出資部分。股東只能通過轉讓股份方可退出公司。由于公司法作出了強制性規定,一旦將土地承包經營權投入到公司,股農要么因其沒有其他選擇只得終身成為公司的股東,分取固定股利;要么一次性轉讓公司股份,退出公司,告別土地。前者在提高土地利用率的同時卻無法讓農民致富,后者讓農民徹底失去土地。在社會保障制度不健全的情況下,這兩種結果都令人堪憂。

1.2.3、土地承包經營權流轉的經濟風險

首先,我國土地的社會保障功能突出,在農村社會保障問題沒有解決好之前,農村土地承包經營權流轉將給農村穩定帶來巨大的沖擊。在我國,由于農村的社會保障程度不高,對于農民來說,土地無疑是他們的“命根子”,是惟一的生活來源與基本的社會保障。在經濟欠發達地區,土地的這兩大功能則表現得更為突出,雖然不少農民選擇外出打工,但他們當中的很多人往往是離家不離地。“將來在外面要是找不到活做,還不得回來靠這十幾畝地過日子?”湖北的一位農民道出了他們的共同心聲。即使在經濟發達地區,農民在非農產業獲取較好的經濟效益的情況下,也仍然把土地作為他們最后的保障,一旦非農產業失利,他們還能夠享有最低的社會生存保障。而今,土地承包經營權入股的出現勢必會加速土地的流轉,也必然會對農村土地的社會保障功能帶來沖擊。在農村社會保障問題沒有得到徹底解決之前,大力推行土地承包經營權入股未免有些操之過急。

其次,土地規模化經營帶來的風險遠大于家庭承包經營。也許有人會認為,農民自己承包經營土地不也存在著風險嗎?但我們認為,第一,農業生產過程的風險一般多來自于自然災害,市場對農業生產帶來的風險主要發生在交易環節上。以入股方式實現土地規模經營,雖從一定程度上能增強農民抗風險能力,但由于農業生產規模化與生產過程中的風險聯系并不十分密切,以此來增強農民抗風險的能力實在有限。要想真正增強農民抗風險的能力,還應在生產資料的采購和農產品的銷售等交易環節上做文章。在農業發達的國家,就是通過建立專業合作社來增強農民抗風險能力的,而專業合作社主要由農戶聯合起來抵御市場上大資本的一種經濟組織形式。但專業合作社并不是以土地入股方式建立的,在直接生產環節上,發達國家的農業生產仍采用以家庭為主的生產經營方式;第二,公司對土地實行規模化經營使農民面臨的風險更多、更大。不僅有來自自然災害的風險,更多的是來自市場的風險。如果農民將其賴以生存的土地投資入股,就等于將其生活保障的最后希望也托付給了高風險的公司,公司經營過程中任何風吹草動都會使入股的農民擔心受怕。在目前農村社會保障制度不健全的情況下,入股農民能承受的起嗎?曾經備受人們關注的“藍田模式”應該說是一個很好的教訓。

所以有人說,也正是這“一畝三分地”才能使中國在城鎮化進程中始終保持穩定,從而避免拉美模式在中國的發生。因此,社會保障程度低、公司的風險大提醒著我們,對土地承包經營權入股的前景不能過于樂觀。

1.3 減少合作社土地流轉風險的對策

1.3.1 流地農民的自我風險規避

以河南省為例,河南的農地流轉始于上世紀90年代，其直接原因是，農村勞力大批外出打工，農地經營主體大量減少與變化。但是，隨著外出人數的相對穩定，回流問題的不時出現，農民固有的戀土愛鄉情結，以及流轉中受到權益侵害等因素的影響，使土地流轉呈現流轉量小、流轉率低、流轉形式較單一的特點。除了客觀因素，流轉風險的考慮是主因，表現為：一是農民流轉土地的能力不大。不愿或不敢接受別人的土地，是由于自己規模經營的技能不高，缺少駕馭現代農業和現代市場的能力，經營農業的收益比較低，難以在土地的集約經營中實現土地增值和個人盈利。不愿或不敢轉出土地，是因為自己工作不穩，收入較低，并且沒有失業、醫療、養老等社會保障，離鄉不離土成為普遍選擇。而全國耕地面積的逐年減少，更加深了農民對土地的依賴，土地成了廣大農民天然的現實的避風港。農地流轉本身也內含不流轉和非流轉，這也是流轉風險規避的一種必然選擇。二是農民流轉土地的成本復雜不定。現階段，我國農地流轉主要是在親戚、同村家族和鄰里間，以戶對戶的轉包代耕方式進行，零星而分散，規模流轉土地、集約使用土地的農業大戶和農業企業并不多見。至于用入股等現代市場方式流轉土地經營農業的，更是少之又少，原因是怕流轉后產生糾紛、出現麻煩、留下隱患等風險。

1.3.2 政府對風險的調制與化解

各級政府在農民流轉土地的風險問題上，有所作為，其主要職責是發揮流轉主導作用，在地價評估、產權登記等方面進行科學的制度設計，系統的體系建構，成為流地農民利益的切實維護者。尤其是地方政府要盡量建立自我約束的科學機制，逐漸習慣于接受他方監督，盡早學會讓利于民，還利于民，使自身利益從農地流轉主體中剝離出來，盡力協調與流地農民權益相涉的各種關系，建立能監管、會調控、以市場為導向的獨立的農地流轉服務中介機構，為農地流轉的健康有序創造一個好環境。

1.3.3 農地流轉流程的優化設計

農地流轉，包括人流、信息流、資金流和土地上的產品流的流動與傳遞。流程的實現應以農民權益為原點和終點，以土地流轉為路徑和載體，排除流轉流程內信息流、資金流、人流等的時間滯后、信息失真和行為失控等阻礙因素，通過流轉競爭、均衡和協調來降低流轉成本，建立良好的農地關系及高效、靈活、良性的農地流轉機制。農地流轉，涉及規模、速度、形式、來源、用途和途徑諸多復雜難題，既不能完全靠市場自然起用，也不可人為隨意流動，像一陣風，如一窩蜂，遍地開花。應按科學的程序、有多種預案，在可預可控的范圍內積極引導，穩妥推進。特別注意的是，需要防止流動性不足與過剩，避免流動性陷阱。在鼓勵土地科學流轉的同時，根據流轉過程出現的新情況、新問題制定出剛性的政策，約束性的法規，在多方共贏的前提下，用強大的制度體系，支撐流轉，實現流轉流程的改進、優化、農地關系的良性互動，提高流轉的公平、效益與效率。

1.3.4 負面流轉的止損措施

土地使用權流轉的內部條件、外部環境和內生機制不太成熟，造成農民權益的維護、實現和發展存在風險。市場配置土地資源的新方式，對農民吸引力不大，農民可因對新市場的適應性差而付出代價。土地雙重兩權分離使人對土地流轉心存顧慮。流轉有正負之分，對負流轉止損是規避流轉土地風險的重要方法。止損負面流轉，需要兼備經營權的流出、轉入與流回的全能。農村土地流轉，指的是土地使用權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權（經營權）轉移給其他農戶或經濟組織。承包權固化，使用權流轉，保留承包權，轉讓使用權，在承包期內，有權出讓經營權，有權收回經營權，實現土地的資本循環增值功能，應該是農村土地流轉的一個重要特點。其實，農地流轉是有限制的，中央規定了農地流轉“一個不得，一個不能”，強調土地有條件再流轉，但是，權益的轉移、用途、權利人和經營者的變化，一方面可能導致流轉過快、過急、冒進、脫變，另一方面容易產生土地流而不轉，轉而不回，走兩個極端。對土地流轉，必須解決流而能轉難題。只有全流程規避流轉風險，才能防止流轉失控。農地流轉要做到有所流有所不流，可以轉可以不轉，防止人為設定流轉速度和規模。只要充分尊重土地流轉的發展趨勢和內在規律，就完全能夠抵御、防范和化解各種風險，充分提高農地流轉的公正、效益與效率。

第四篇：關于土地流轉問題的研究

關于土地流轉問題的研究

土地流轉要堅持“一個前提”和“五個有利于”：

農民自愿、自主，關鍵要自主。

有利于糧食安全；有利于鞏固和完善農村基本經濟制度和村民自治制度；有利于

農業機械化和勞動力轉移；有利于農民共同富裕和全面小康；有利于增強中國轉型發展的“韌性”。

2010年

中央一號文件提出：全黨務必居安思危，切實防止忽視和放松“三農”工作的傾向。如何貫徹落實中央精神，關鍵在于穩定和完善黨在農村的基本政策，要始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點，進一步完善農村土地承包法律法規和政策，繼續做好土地承包經營權流轉管理和服務工作，健全流轉市場。只有這樣，農民致富才能實現，糧食安全就有保證，“三農”問題才能解決，農村的繁榮穩定和農民全面小康也就有了希望。

土地流轉的過去：伴隨著承包制，農村的土地開始流轉

從承包制開始的那一天起，農村的土地流轉就開始了。

20世紀80年代初到90初的土地流轉，受承包期短的限制，土地流轉一般在村組內農戶之間或親戚朋友之間進行，流轉費在200－300斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉，動因主要有：部分農民加入鄉鎮企業和流通領域就業；專業化養殖等多種經營的發展；少量的農民進城。這個時期的土地流轉是自發的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期開始，由于農民負擔日益加重，不少農民種地虧本，撂荒現象日益嚴重。各地政府為了禁止農民撂荒，普遍向撂荒農民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現了兩種形式的流轉：一種是虧本轉包，承包農戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100－200元/畝；另一種是承包農戶為逃避沉重的負擔，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調整集中，以“合同”的形式集中轉租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉在2002年之后，隨著農民負擔逐步取消，撂荒的農民又回村要地了。于是，產生了突出的農村土地糾紛問題，回鄉要地的農民依據的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規定此類土地糾紛由地方政府調解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現了“均田地”。

90年代中期開始的土地流轉，和80年代有本質的不同，部分農民流轉土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉；部分農民一撂了之，其土地由村干部轉租給“大戶”，更不是自己的意愿。

土地流轉的現在：新農村建設熱潮，催生各地不同的土地流轉試驗

當下土地流轉主要有三種形式：

一種是類似80年代的土地流轉，基本上在村內農戶、親戚朋友之間流轉。這種流轉方式最近3年有了新發展，即農戶承包地向農民互助社、合作社流轉。例如，2008年春，河北東光縣古樹于村的王杰華和另外6個村民發起創辦了資金互助社，205人入社，每人互助資金500元。互助社成立后做的第一件事是集中團購農資，一畝地（兩季）肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流轉，將村民從土地上解放出來。原來農戶之間相互流轉土地，每畝350元/年，現在流轉給互助社，500元/畝。兩年時間不到,全村有980畝土地流轉給互助社了。互助社購置了大型農機具，全村85％的勞動力離開了土地。不僅糧食產量增長25％，全村人均純收入9000多元，翻了一番多。互助社兩年積累40多萬元。

第二種土地流轉形式叫“占補平衡”或“建設用地指標異地流轉”。有些地方利用國家“土地占補平衡”政策，鼓勵村莊在新農村建設過程中，對新村莊實施統一規劃和建設，對舊村莊進行統一整理和改造，以節約土地。如果村民集體將節約出來的村莊建設地實施“非轉農”，政府則給予一定的現金獎勵或建設用地指標獎勵，準許村民集體將“非轉農”獲得的“建設用地指標”拍賣獲利。這種“非轉農”及“建設用地指標異地流轉”的土地流轉形式，是了不起的創舉。全國現有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數百畝或更多，通過新村規劃和建設，一般都可以節約一半的土地。江蘇太倉對于村莊在新農村建設中節約出來的土地復墾后，政府獎勵給村莊相應數量的建設用地指標，1畝建設用地指標可以拍賣20—30萬元，極大調動了農民節約用地的積極性，也大大加快了新農村建設步伐。這種形式的土地流轉試驗，在浙江、重慶等地都有。這種形式的土地流轉對守住18億畝耕地紅線意義重大。

第三種土地流轉是資本下鄉整合農民土地，土地向

農業資本集中。即鼓勵和扶持資本下鄉，成片經營千家萬戶小農的土地。

土地流轉方式引熱議：兩種不同觀點，都有其片面性

對于上述三種主要形式的土地流轉，引起較大爭議的是第三種土地流轉。支持者認為，土地向農業資本轉移至少有三個好處：一是加快農業現代化水平，提高規模效益，增強我國農業的國際競爭力和發展后勁；二是促進農村勞

動力向沿海和城市轉移，在增加農民非農就業收入的同時，進一步保持中國的“比較優勢”，加快工業化和城市化步伐；三是有利于農村土地產權進一步明晰，增加農民財產性收入，提高農村市場化程度。

反對者則認為，第三種土地流轉方式有很大風險，弊大于利。主要的風險和弊端有：資本擁有者下鄉搞農業，主要是搞經濟作物及其產業化，對國家糧食安全不利（小農的因為糧食自給自足，客觀上對國家糧食安全有利）；一旦政府鼓勵大資本兼并小農土地，往往難以避免官商勾結和強制轉讓，必然會對弱勢的小農造成傷害；小農大規模離開土地后，一旦出現經濟危機，可能會出現數千萬農民工失業和無法返回家園的局面，這樣的風險存在不可控性，或許會導致改革成果功虧一簣；土地向資本集中，必然會影響到《憲法》規定的農村基本經濟制度和“村民自治制度”。

其實，上述兩種截然不同的觀點，都是有道理的，但都有其片面性。主張流轉的一方，片面認為只有通過資本下鄉，才能實現農村和農業現代化，才能較快使更多的勞動力轉移到工業化和城市化中來，加快工業化和城市化的步伐。其實，日本至今也不支持大資本下鄉兼并農民的土地，而是變“分散的傳統小農”為“有組織的現代小農”，由“有組織的現代小農”主導農業和農村現代化。日本的轉型很成功。韓國和我國臺灣地區學日本，也很成功。在亞洲國家中（人多地少），菲律賓實踐過資本下鄉兼并小農、整合農業的農村、農業現代化道路，在大資本力量的推動下，農村農民問題快速轉化為城市工人問題。后來，菲律賓經濟增長開始急劇下降，失業問題逐步引發全國性社會動蕩。菲律賓從六十年代開始重新搞土改，以給弱勢者一小塊土地安身立命，土改至今還在進行；更糟糕的是菲律賓的糧食等食物主權完全受制于國內和國際資本集團了。日本經驗和菲律賓的教訓，我們不能視而不見。

反對土地流轉的一方，其片面性在于為了否定而否定，沒有積極的對策。其實，土地不流轉是不行的，土地也一直在流轉。實踐中有大量的流轉形式是有益無害的，前面講到的農戶之間、親朋友好之間的土地流轉，農戶土地向互助社、合作社和集體經濟組織流轉等等，不僅不能限制，政府要熱情鼓勵和大力扶持。反對流轉的一方，還存在另一種片面性，即見到資本參與土地流轉就反對。其實，對于先富起來的資本，回到自己的村莊，幫助本鄉本土的父老鄉親共同富裕，在村民自愿的前提下，讓村民農地集中流轉給“社會企業”經營，也應該支持。

土地流轉的未來：“一個前提”和“五個有利于”

筆者認為，今后相當長的一個時期，土地流轉要堅持“一個前提”和“五個有利于”。

一個前提是：農民自愿、自主，關鍵要自主。現在，不僅農業稅費都取消了，撂荒費也取消了，種糧還有補貼，承包地有利可圖了。這和80年代相似。按理說，這種狀態下的土地流轉是不必需要外人操心的，農戶土地流轉或不流轉或休耕撂荒，是農民自己的事情。最近幾年，不僅政府官員為農民土地流轉操心，就連城市人也都特別關注農民土地流轉，比農民還操心。這是不正常的，要警惕土地流轉中農民主體地位和自主性被侵犯。

五個有利于：一是有利于糧食安全，十幾億人口的國家，吃飯始終是大事。特別是石油價格高企，生物能源產業化已經成為現實，汽車也要吃糧食了，糧食安全更脆弱了，更緊迫了，更復雜了，更重要了；二是有利于鞏固和完善農村基本經濟制度和村民自治制度，農村基本經濟制度是農村社會結構關系和村民自治制度的基礎，一旦破壞了，比照城市制度供給，成本會極高，每年至少需要中央財政支付萬億、甚至數萬億；三是有利于農業機械化和勞動力轉移；四是有利于農民共同富裕和全面小康；五是有利于增強中國轉型發展的“韌性”——經濟、社會、政治安全性和穩定性。改革發展可以慢一點，決不可重來一次。

如果堅持“一個前提”和“五個有利于”的原則流轉土地，筆者認為未來土地流轉的主要形式，可能會是農戶承包地向農民互助社、合作社和村民集體經濟組織流轉。東光縣古樹于村的土地流轉模式就是這樣的。

第五篇：土地流轉問題調查問卷

土地流轉問題調查問卷

戶主姓名：年齡：勞動力人數：

家庭住址：文化程度：家庭人口：土地面積（最初集體承包的）：

1.你是否有過土地流轉的經歷？

A有B無

2.若有，屬于哪種方式？

A租入B轉出

3.什么原因促使你出租土地？

A外出打工 無人照管B 農業種植收益低

C缺乏勞動力D 其他

4.什么原因促使你租入土地？

A勞動力過剩B擴大生產規模的需要

C受親朋好友的委托D其他

5.你在確定土地流轉關系時 采取什么方式？

A口頭協議B書面協議C第三方證明D其他

6.你認為在確定土地流轉關系時簽訂合同必要嗎？

A沒有必要，都鄉里鄉親的誰也不回坑誰

B沒有必要，有糾紛了找村干部解決就可以

C有必要，白紙黑字最可靠

D有必要，出了問題有據可依

7.你們進行的土地流轉行為是私下交易還是上報給村委會登記過？ A私下交易B上報登記了

8.在土地流轉中是否發生過糾紛？

A發生過B沒有

9.若有，是什么原因？

A沒有簽訂合同B合同條款不健全不合法C合同當事人違約D其他

10.你從誰家里租入土地？

A鄰居家B本村親戚家C本村親戚家D其他

11.誰從你家里租入土地？

A鄰居家B本村親戚家C本村親戚家D其他

12.你租入土地面積占總面積的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

13.你家里租出土地占總面積的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

14.你租入土地是否講好期限？

A沒有B講好期限C 講好租期不定

16.你租出土地是否講好期限？

A沒有B講好期限C 講好租期不定

17.你租入土地期限為

A 1年B 2~5年C 5年以上

18.你租出土地期限為

A 1年B 2~5年C 5年以上

19.你收租金的形式為

A 收糧食B 收錢C收其他D 什么也不收

20.你交租金的形式為

A 交糧食B 交錢C交其他D 什么也不交

21.您認為土地流轉過程中最大的問題是什么？希望政府部門做什么？