第一篇：司法鑒定改革之我見

摘 要：“司法鑒定”應當有廣義和狹義兩種定義；狹義的司法鑒定應當在審判活動中由法庭啟動；偵查機關的刑事技術鑒定屬于偵查措施——只能從廣義上理解成司法鑒定。我國司法鑒定改革應當立足于中國國情，考慮當前的訴訟制度和社會經濟與文化背景，做到公正、高效、有利于維護法律秩序。建議通過立法理順體制、規范管理，并建立“三級鑒定” 制和“存疑舉證”制。

關鍵詞：司法，鑒定，改革

2000年司法部頒布《司法鑒定機構登記管理辦法》，規定司法鑒定機構一律要到各地司法行政機構審查、登記，“未經登記管理機關核準登記，任何單位不得從事面向社會服務的司法鑒定活動。”各地在理解執行中，產生一些分歧，有的地方還行文把公安、檢察機關內設鑒定機構統一納入司法行政部門管理，引起了一些誤解和**。由此引起社會對我國現行司法鑒定制度的更深入思考，使關于司法鑒定改革的討論更趨熱烈，這場討論延續至今尚無定論。筆者根據自己多年工作和學習體會，闡述自己的看法。

一、當前我國司法鑒定存在問題之歸納

關于我國現階段司法鑒定存在的問題，綜合各地討論所列舉，大致歸納有如下幾點：

1、司法鑒定機構多元化，沒有形成具有相對公信力的體系，既導致管理不統一，也造成案件多次重復鑒定，久拖不決，增加訴訟成本。

目前我國具有司法鑒定資格的機構普遍認為有四類：一是公安、檢察、法院等政法部門內部設置的鑒定機構；二是經司法行政機關批準，設置在科研院所、高等院校的司法鑒定機構；三是衛生部門設立的衛生、醫療鑒定機構；四是面向社會市場的其他鑒定機構，比如會計事務所等。由于沒有統一的法律規范，鑒定機構重復、繁多，權威性下降；一個案件可能要經過幾家鑒定，結論不盡相同，既增加了訴訟成本，還導致相互扯皮，影響訴訟效率。

2、我國司法鑒定基本上實行鑒定權主義，即將鑒定權授予特定的機構，司法機關一般只承認有權機構作出的鑒定結論，對于該機構中鑒定人的資格不予過問。從而形成鑒定人資格、水平的參差不齊和鑒定人資格的混亂。常常是鑒定機構之外的專家沒有資格鑒定，而鑒定機構內無論誰做鑒定都具有法律效力。實踐中許多錯誤的鑒定結論就是因鑒定人欠缺必要的專業知識造成的。鑒定人資格的混亂直接影響鑒定的科學性。

3、司法鑒定體制不順，有權機關各自為政，司法鑒定運行混亂無序。

司法部2000年制定了《司法鑒定機構登記管理辦法》，并于2000年10月1日起在全國施行。其中明確規定：“司法鑒定機構應當具備本辦法規定的條件，經司法行政機關核準登記，取得司法鑒定許可證，方可從事面向社會服務的司法鑒定活動。” “未經登記管理機關核準登記，任何單位不得從事面向社會服務的司法鑒定活動?！?“省、自治區、直轄市以上人民政府司法行政機關是司法鑒定機構的登記管理機關（以下簡稱登記管理機關），負責司法鑒定機構的設立登記、變更登記、注銷登記，履行對司法鑒定機構實施年度檢驗、行政處罰等職責。”[!--empirenews.page--] 最高人民法院于2001年11月16日發布并實行了《人民法院司法鑒定工作暫行規定》。其中明確要求：“最高人民法院、各高級人民法院和有條件的中級人民法院設立獨立的司法鑒定機構?！?“最高人民法院的司法鑒定機構為人民法院司法鑒定中心，根據工作需要可設立分支機構?！倍颐鞔_：“凡需要進行司法鑒定的案件，應當由人民法院司法鑒定機構鑒定，或者由人民法院司法鑒定機構統一對外委托鑒定?！?繼而法院進一步推行 “鑒定人名冊制”，要求社會鑒定機構到各地中級以上法院登記，經法院審查合格方可列入名冊。凡未被列入名冊的，法院不承認其鑒定資格。這些規定實際上否定了司法部的《司法鑒定機構登記管理辦法》。

4、認為公、檢、法部門內設鑒定機構與偵查、審判工作 “一鍋煮”，使得鑒定與偵查、審判職能難以區分，無法保證客觀公正。特別提到公安機關“偵鑒一體”，尤其是基層偵破任務重，辦案人員少，辦案人員往往集犯罪偵查與鑒定于一身，鑒定難免受偵查的干擾，帶有主觀色彩，導致鑒定結論偏頗。檢察院系統從1991年開始籌劃省、地、縣三級技術點；法院系統近幾年也開始設立技術鑒定機構，都一味追求設置完整的四級技術鑒定體制，“良莠不分、參差不齊”，而且同樣屬于司法機關與鑒定機關合一，容易干預鑒定。

5、現行鑒定立法滯后。我國關于司法鑒定的法律規定雖在三大訴訟法中均有涉及（總共七條），但過于原則，操作性差，不能適應法治需要。后來各部門有一些司法解釋性質的規定出臺，但權威性不高、適用范圍受局限，甚至各行其是、互相矛盾。從一定意義上講，相關法律規定的欠缺是司法鑒定現存諸多問題的根源。

縱觀以上所列，我發現，目前關于司法鑒定的爭論的最主要焦點是體制問題：司法行政部門要把司法鑒定管理同律師管理并列，從資格審查、機構的建立與撤銷、制度建設、年審乃至于培訓都統統管起來。法院系統則有人主張由人民法院“主導司法鑒定”，認為“由司法行政機關履行一個從事司法鑒定資格的登記手續完全沒有任何實際意義”，法院 “最有資格對他們進行審查”，不僅主張“人民法院應該有鑒定權”，而且“司法鑒定的改革，應該在人民法院的主導下進行”，這是法院大一統思想。（見“中國司法鑒定網”2003/11/17： 湖南省高級人民法院張經偉：《走人民法院主導的司法鑒定道路》）公安機關也強烈抵制司法行政部門領導的司法鑒定體制，認為：“刑事技術是公安工作的重要偵查破案手段，也是支持刑事訴訟和維護社會穩定的重要力量。那種要把刑事技術從公安機關分離出去，組建隸屬于司法行政部門領導管理的司法鑒定機構的主張，既不符合國家基本法律規定，又脫離客觀實際情況，是不可能付諸實施的悖論。”（引自“第三屆全國刑事科學技術學術研討會”通訊2004/06/20）檢察院系統正在加緊組建自己獨立的司法鑒定四級體系，并積極擴大宣傳輿論，分享一席之地；各個研究院所、高校學者主張司法鑒定脫離司法系統，獨立存在于社會，體現公正。應當如何辦，各說其道，莫衷一是。

二、被忽視的一個重要問題——司法鑒定的內涵[!--empirenews.page--] 我認為，當前對司法鑒定的解釋有廣義、狹義兩種。在一般的教科書中所定義的司法鑒定，通常指廣義的概念。如《法學詞典》的定義：“根據偵查、審判的需要，運用刑事科學技術或其他專門知識對案件的有關事實所進行的鑒別和判斷。”（上海辭書出版社1980年6月）在《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定（草案）》（2002年12月征求意見稿）中也是從廣義上界定司法鑒定：“指鑒定人運用科學技術或專門知識對涉及訴訟的專門性問題進行檢驗、鑒別和判斷并提供結論的活動?！?/p>

而在《人民法院司法鑒定工作暫行規定》中把司法鑒定界定為“在訴訟過程中，為查明案件事實，人民法院依據職權，或者應當事人及其他訴訟參與人的申請，指派或委托具有專門知識的人，對專門性問題進行檢驗、鑒別和評定的活動”。這是典型的狹義司法鑒定概念。

最高人民法院負責起草《規定》的人解釋，認定司法鑒定有三個要件：1.必須發生在訴訟過程當中；2.由人民法院依職權或根據當事人申請而啟動；3.鑒定對象須是訴訟中涉及到的事實方面的專門性問題。

最高人民法院副院長劉家琛在全國法院司法鑒定工作會議上也強調，司法鑒定是應案件審理需要而啟動，按照我國現行法律，如果不是司法機關因核實、審理案件需要而作出的任何鑒定，都不是司法鑒定。司法鑒定人特指受法院委托或指派對案件中專門性問[1][2][3]下一頁 題進行司法鑒定的具有專門知識的人，這些人在沒有接受法院委托或指派、從事各行業的工作時則不能以司法鑒定人稱謂。

最高人民法院的《規定》和解釋，突出了人民法院的職權（指派或委托），即司法鑒定由啟動人民法院決定，顯然這里指狹義的司法鑒定，通常發生在民事和刑事自訴案件范圍。因為依據我國刑事訴訟法規定，刑事案件的偵查，當然也包括各種痕跡物證的發現、提取、鑒別、檢驗等，是公安機關的職責（部分刑事案件的偵查由國家安全機關、人民檢察機關和監獄管轄），不須經法院啟動或批準；刑事案件的相關證據鑒定 ——形事技術鑒定，是在偵查階段而不是在案件審理階段發生，不須人民法院指派或委托鑒定人，按照最高人民法院的《規定》和解釋，不屬司法鑒定之列。但是，在公訴刑事案件中，法庭根據當事人申請而啟動的復核鑒定當屬司法鑒定之列。

司法鑒定（Judicial expertise）一詞中的“Judicial”，英文解釋為“法庭的、法院的、評判的”。通常人們對“司法”一詞的狹義理解，也專指法院的審判活動。例如“司法警察”特指“法警”：“司法認知”又稱“審判上的認知”（見《北京大學法學百科全書》）。我認為，當前正在討論的“司法鑒定”，應當是最高人民法院在《人民法院司法鑒定工作暫行規定》中界定的概念，專指在訴訟過程中，由人民法院決定“指派或委托”專家進行的鑒定活動。凡是根據審理案件需要，向法庭提出申請、并由法庭決定啟動的鑒定（涉及專業性很強的問題，需要聘請或指派專家利用專門知識與手段，進行檢驗、鑒別、評定的活動），包括對各種書證、物證、視聽資料、人體損傷與機能、工程質量、會計資料等等的鑒定應屬司法鑒定。[!--empirenews.page--] 而刑事偵查機關在辦案中所進行的刑事技術鑒定，是為了發現和固定證據資料而進行的鑒別活動，從狹義上講同司法鑒定不同。在有的國家——如日本——把刑事技術鑒定稱為“鑒別”或“鑒識”?！八^鑒別，是指偵查機關進行的識別鑒定而言，與法院下命令的正式鑒定有著許多不同的地方”，“鑒別是一種偵查手段，它的主要目的是應用自然科學法則來發現和保全關于犯罪人和犯罪行為（包括犯罪結果）的證據資料?！薄拌b定制度是以法院為主體，犯罪鑒別是以偵查機關為主體”。[注：引自《刑事鑒定的理論與實踐》日本上野正吉等編著，徐益初等譯，群眾出版社1986年9月]）偵查機關內設的技術鑒定部門所做各類技術鑒定，在提交法庭成為訴訟證據前，是依據訴訟制度規定的舉證責任，為提起訴訟收集、鑒別、認定證據的活動，確切地說這是偵查機關的偵查措施之一；只有在將這些鑒定提交法庭，并經法官確認后，從廣義的解釋上等同司法鑒定。我國《刑事訴訟法》也把公安機關的鑒定明確地列入偵查措施中：《刑事訴訟法》第二篇第二章“偵查”總共10節，包括：“一般規定”、“訊問犯罪嫌疑人”、“詢問證人”、“勘驗、檢查”、“搜查”、“扣押物證、書證”、“鑒定”、“通緝”、“偵查終結”、“人民檢察院對直接受理的案件的偵查”。很明確，偵查措施中包括鑒定。

所以，我認為司法鑒定改革，應當是指狹義的司法鑒定，即在案件審理中，由法院根據當事人請求或查明案件的需要而決定啟動的鑒定活動。

三、我對司法鑒定規范管理的意見

世界各國的司法鑒定制度并不一樣。現在一般認為可以分為三類：①當事人主義，也稱鑒定人主義，司法機關認可某些鑒定人，列入“鑒定專家名冊”，根據法院的指定或當事人雙方認可委托進行鑒定活動；（如英法等國）②職權主義，也稱鑒定權主義，授權于專門的鑒定機關，其他機構和個人無權鑒定，除非由司法機關委托或指定；（如俄羅斯）③結合主義，鑒定人主義與鑒定權主義兼而用之。我認為，我國不可機械套用，應當結合我國歷史、現狀和訴訟制度，實行我國的司法鑒定制度。

確定我國司法鑒定改革方向的基本原則應當立足于中國國情，考慮當前的訴訟制度和社會經濟與文化背景，做到公正、高效、有利于維護法律秩序。

我認為：

1、法院大一統的想法首先應當淘汰。因為法院是裁判機關，客觀公正地審核控辯雙方提交的各種證據、決定是否采信，是法院的職權。如果法院自己做起了鑒定，作為證據的鑒定結論由己所出，顯失公正，與國家訴訟制度相悖；倘若一切鑒定都由法院指定機構和人員去做鑒定，也易產生作弊之嫌，使法院卷入訴訟紛爭，失去權威性。不到萬不得已，法院不可介入鑒定具體事務，只能根據當事人的請求決定是否進行鑒定；至于鑒定機構和人員的選擇，首先由當事人協商，協商不成，可由法院建議或當事人雙方同意由法院指定。北京市各級法院推行司法鑒定人名冊制度，實行審鑒分立，并建立司法鑒定委托管理機構，專門負責本院對外委托和組織鑒定、評估、審計、拍賣等工作，我認為這種做法是同法院的公正地位相稱的。至于有人提出，法院內設司法鑒定機構同審判機構分離，實行兩條線管理，不會發生“審鑒一體”的問題；然而，法院本身就是國家審判機關，同審判分離、不相干的業務和機構又為什麼非要設在法院內部不可呢？[!--empirenews.page--]

2、面向社會服務的司法鑒定機構應當允許存在。因為司法鑒定的對象紛繁復雜，可能涉及到各個領域、各種學科，不可能有任何一個部門或行業全部承擔起來。把社會各個行業的知名專家和各個系統的先進設備利用起來，由他們的權威性、客觀性逐漸樹立公正形象，有利于我國的司法公正。但是，總得要有一個公正、權威的國家管理部門，對社會各種類從事司法鑒定的機構的資格、必需條件、鑒定人資格、遵紀守法情況等進行審查、考核、檢查以及必要的培訓，這些工作從實質上說，屬于司法行政工作范疇。應當由司法行政部門將面向社會服務的司法鑒定機構實施統一的管理，這個管理權限應當包括：審查機構的資質、條件、鑒定人的資格，建立相應的批準制度，還應當負責年審，根據鑒定人、鑒定條件變化和是否有徇私舞弊、差錯率等進行調整。

最高法院關于司法鑒定的兩個《規定》中明確提出了建立“司法鑒定人名冊制度”，這是我國司法鑒定體制改革中的一大創新與進步。但是，這個制度無法替代對社會司法鑒定機構的日常行政考核。法院應當回避對司法鑒定機構的審批、領導或變相的領導權，也是為了避免司法鑒定機構對法院的依賴，確保法院的中立、公正形象。根據最高法院司法鑒定中心解釋，現在的《司法鑒定人名冊》要求申請入冊的社會鑒定、檢測、評估機構和個人，在當地中級或高級人民法院實施登記，并向法院提交資質證明、主要業績等一些文件、資料，由人民法院司法鑒定機構審核批準。這在某些方面同司法部的規定沖突，這個問題應當由國家立法機關調查、協調，最后通過國家立法予以理順。

3、公安系統的刑事技術機構應當保留。按照我國《刑事訴訟法》規定，公安機關承擔著最大量的刑事案件的偵查職責。刑事案件偵查的主要任務是收集犯罪證據、拘捕犯罪人歸案。刑事技術機構為刑事偵查承擔發現、提取、保全各種犯罪痕跡物證的職能。鑒定是鑒別證據、認定證據、揭示證據意義的手段。所以，刑事技術鑒定是公安機關的重要偵查措施之一，刑事技術機構是偵查機關不可分割的一部分。沒有了必要的偵查手段※，偵查機關就根本無法履行職能。我國刑事訴訟制度對刑事案件實行公訴制，舉證的責任由公訴機關承擔，公訴機關的證據來源于偵查機關；鑒定結論作為重要的訴訟證據，必須由偵查機關首先提供。而偵查機關在偵查刑事案件中，由發現線索到認定證據，要進行大量的甄別檢驗，這些工作有時間的緊迫性和內容的保密性——這是打擊刑事犯罪、維護上一頁[1][2][3]& nbsp;下一頁 社會法律秩序的國家利益要求。所以，無論從訴訟法的要求，還是從打擊犯罪的國家利益要求，公安刑事偵查機關都必須有自己的刑事技術檢驗、鑒定力量。有些學者說“鑒定是一種取證手段而非偵查手段。刑事訴訟法典將鑒定放在偵查程序里規定是不合適的”（見中國政法大學：《司法鑒定制度改革座談會紀要》 2000/08/12）——這句“專家語言”把“取證”同“偵查”割裂就是錯的，偵查的職能或曰任務就是發現證據，獲取證據，取證是偵查的最重要工作之一，“取證”同“偵查”是不能割裂的。如果不去取證，偵查何以破案？鑒定作為重要的偵查措施列在刑事訴訟法的“偵查”一節內，無可非議。（注：“偵查”一節列舉的是法定偵查措施，而非偵查程序。）[!--empirenews.page--] 至于“偵技不分”、“偵鑒不分”的問題，已經是陳舊的話題，完全應當通過內部機構分工解決。此外，公安機關的刑事技術部門是為了打擊刑事犯罪設立的，他的職責是為偵查服務，它是刑偵工作的三大支柱之一，原本不應當參與民事、行政等案件事務；但是，從技術力量和技術裝備上說，他又具有無可比擬的優勢。如果利用這些資源為司法工作服務，當然對社會是有利的。倘若公安機關刑事技術部門愿意利用自己雄厚的技術力量為社會服務，那末應當到司法行政部門或法院登記備案，承擔有償司法鑒定工作，這部分業務應當接受司法行政機關或法院相關部門的管理與年審。

4、至于檢察機關、國家安全機關、監獄管理機關也都承擔部分刑事案件的偵查工作，也要涉及到一些物證、書證及其他證據的檢驗、鑒定問題，由于案件數量相對較少，可以不必逐級設置龐大的技術鑒定機構，投入龐大的經費開支。我以為中央和省級檢察機關與國家安全機關設置必須、常用的鑒定人員和機構，省以下機關可以委托同級公安機關代為檢驗鑒定或送上級機關鑒定。

（※：公安機關的偵查手段和措施，除了刑事物證發現、提取、檢驗技術之外，還有一些高科技的、秘密的手段，必備的、完整配套的偵查手段偵查措施，在嚴格的行政法規、命令的制約下實施。這是對付隱蔽、狡猾的犯罪不可缺少的，也是世界各國家都必須具有的手段。這些不能用學究式的訴訟理論解釋與評價，它應用維護國家、人民安全需要的高效理論解釋。當然，這些手段的使用，必須經過嚴格的審批程序，不得用于非法活動。有些學者，律師借口偵查階段介入和監督，向公開或取消這些偵查手段，或使之同偵查工作割裂，是不符合國家利益的。秘密偵查手段屬于國家機密（甚至絕密），受國家保密法規的保護。）

5、關于立法問題：

⑴有人提案建議制定《司法鑒定法》，我以為其實不必要；倒是應當盡快制定我國的《證據法》，內設“司法鑒定”章節；然后由相關部門依法制定“司法鑒定條例”。

⑵關于司法鑒定管理問題（如資格審查制度、登記制度、考核與處罰制度等問題），應當通過立法明確、理順，可以根據我國訴訟法及相關法律，結合我國現狀，并參考國際一些做法。

⑶鑒定的啟動與“鑒級”問題：

我認為司法鑒定的啟動要根據案情需要，由法院決定。這里可分為兩種情況：⑴民事案件和刑事自訴案件，原則上根據當事人的請求，法院認為必要的可以啟動鑒定；至于由誰鑒定，當事人雙方一致的尊重當事人意見；當事人雙方不一致的，由法院指派。⑵刑事公訴案件，在提交法庭的證據中有鑒定結論的，經法庭審核符合證據要素的（合法性、真實性、關聯性），予以采信；被告方提出異議的，應當提供否定或疑問的根據，法院認為必要的可以決定鑒定人出庭或啟動復核鑒定程序；被告人只是提出異議，而不能提供理由的，法院一般不予支持。

至于“鑒級”問題，應當在法律上明確，防止當事人一方無理糾纏，無限期拖延審理或盲目重復鑒定。我以為實行“三級鑒定”制和“存疑舉證”制比較恰當：初級鑒定后，當事人雙方沒有異議的，簽字生效，終結鑒定；如果當事人對初級鑒定懷疑和提出異議，應當說明懷疑的理由，法院認為懷疑有據應當復核的，啟動復核鑒定程序；復核鑒定后仍存在爭議的，同樣當由法院審查爭議的合理性，由法院邀請專家“會鑒”，專家會鑒結論應當作為終極鑒定意見。

第二篇：也談司法鑒定改革

內容提要：司法鑒定問題是長期困擾我國司法界的一大難點，改革須實行“大手術”。應將鑒定機構全部成為社會服務性機構，由司法行政部門統一管理；實行嚴格的鑒定人資格考試考核制度，明確鑒定是個人行為，而非集體行為；鑒定人應當保持中立，履行出庭作證的義務；應當增強控辯雙方參與鑒定的權利，雙方均可以聘請“專家顧問”當庭質詢鑒定人；法官采信鑒定結論必須充分說明理由等。司法鑒定改革應當成為我國整個司法體制改革的一個切入點。

關鍵詞：司法鑒定，鑒定人，中立性，出庭作證

一、基本理論問題

（一）司法鑒定的概念

關于司法鑒定的含義，學界有不同的表述。有學者認為：“鑒定就是指運用專門知識對案件中某些專門性所進行的鑒別和判斷”。[注解1]還有學者認為：“司法鑒定是在訴訟中對涉及專門知識的事物，聘請相關專家進行的檢驗和評斷。”[注解2]另有學者認為：“司法鑒定是指在訴訟過程中對于案件的專門性問題，經當事人的申請，司法機關決定，或司法機關主動決定，指派、聘請具有專門知識的鑒定人，運用科學技術手段，對專門性問題作出判斷結論的一種核實證據的活動?！盵注解3]也有學者認為：“司法鑒定是指訴訟中人民法院依其職權，或應人民檢察院或被告人的請求，或任何一方當事人的請求，委派具有專門知識、技能或特別經驗的人，對案件涉及的某些專門問題，進行鑒別、判斷的訴訟活動。”這一定義包含下列內容：

1、表明鑒定的決定權掌握在人民法院手里；

2、鑒定人必須是具有專門知識、技能或特別經驗，能夠對案件中的某些專門性問題進行鑒別、判斷并作出科學、權威的結論或提供分析意見的人。[注解4]

前兩種概念連司法鑒定啟動的決定權在哪個機關手里都沒有指出，過于原則籠統；第三種概念僅僅是說鑒定的決定權在司法機關，也沒有具體點明；第四種觀點的不同之處就是明確指出了司法鑒定的決定權只屬法院獨家所有。

要考察司法鑒定的內涵，不能將其僅作為一種偵查技術手段，而應當從司法理念入手進行探究。司法者，應該是居于客觀、公正、中立的立場上運用法律來判斷事物的是非曲直，解決訴訟爭議的活動。即司法必須具備一種超然性、被動性、中立性，才能保證訴訟程序的公平正義。那么，司法鑒定也必須體現司法的這一特點，否則，只能稱之為“技術鑒定”。

司法鑒定概念的混亂只是表層現象，根源于我國現行司法鑒定制度的缺陷。首先，現階段在我國關于“司法機關”的內涵和外延就頗有爭議，尚無定論。一般認為，狹義的司法機關僅指法院本身；而廣義的司法機關還包括了起訴機關和偵查機關，即將刑事訴訟中的控方也列入了司法機關。筆者認為，廣義的司法機關顯然違背了司法本身的特有屬性，起訴機關和偵查機關屬于控方，代表國家執行公訴職能，不可能具備超然性、被動性和中立性，所以，這種廣義概念是自相矛盾，不能自圓其說的。

我國臺灣學者陳樸生認為：“鑒定，乃使有特別知識經驗者，就某事項陳述其判斷之意見，亦證據方法之一種。任鑒定之職務者，有為自然人，有為機關。其性質基本與證人相似，我刑事訴訟法雖不采取英美法之例，認鑒定人為專家證人，但依第197條之規定，除本節有特別規定外，亦準用前節關于證人之規定。證人與鑒定人均系協助法院認定事實之第三人，從其為人的證據方法，固具有共通性；但其協助法院認定何部分之事實，二者則不相同。唯證人，系報告其自己體驗所得，可為推理基礎之資料；而鑒定人，則系報告判斷過程中應適用之法則或其如何運用。故證人，系提供法院所缺乏之經驗，而協助法院獲得可為推理要證事實之基礎資料；而鑒定人，系依其學識經驗，報告特別法則之人，以提供法院所缺乏之法則的知識，協助其為資料價值之判斷?！盵注解5]

（二）司法鑒定的性質

關于司法鑒定的性質，有學者作出如下歸納：

（1）準司法性。所謂準司法性，是指司法鑒定活動具有下列特點：其

一、現有的司法鑒定機構主要是由公、檢、法、司、安等政法部門批準設立的，上述機構不同于一般的社會機構；其

二、從司法鑒定的啟動上看，現行的司法鑒定主要是由政法部門指定或委派；其

三、從司法鑒定的程序上講，它不同于市場行為。不能因個人意愿隨時啟動和實施，而是按照司法機關的規定開展工作，嚴格遵循合法性的原則。

（2）中立性。主要指司法鑒定機構和鑒定人應相對的超脫性，不能直接隸屬于利害關系部門（如偵查、起訴、審判機關），這也是實現司法公證的基本保證之一。與行政權相比，司法權具有終結性、獨立性、中立性、被動性和消極性、個別性、專屬性等特征。

（3）客觀性。是要求司法鑒定結論必須客觀真實。司法鑒定是科學技術與法律規則的結合，因此具有雙重屬性，既要遵守法定原則、程序，又必須遵循科學規律。[注解6]

也有學者認為，司法鑒定應具有如下法律特征：

（1）鑒定程序必須嚴格遵照訴訟法的規定，鑒定只能在訴訟過程中提起并由承辦案件的司法機關決定和指聘；（2）鑒定對象（或客體）僅限于案件中經過法律確認的某些專門性問題；（3）鑒定主體必須是具有鑒定人資格的自然人，而不是鑒定組織或業務部門；（4）鑒定活動的性質屬于以科技手段核實證據的訴訟活動；（5）鑒定結論為法定證據之一。[注解7]

筆者認為，應當重新認識司法鑒定的性質。如前所述，司法鑒定不應成為一種控方采用的偵查技術手段，而應將其定位為法院或曰法官[注解8]依法委托的一種取證和驗證措施。鑒定結論只是一種有待當庭質證的證據，而非最后的結論或判斷。正如有學者指出的那樣，鑒定結論只是結論的一種，其證明力同樣要接受裁判者的判斷。原因在于：首先，事實認定是司法權的一部分，只能由依據憲法享有司法權的主體作出，而鑒定人并非合法的司法權主體；其次，由于科學技術的不斷發展進步，科技含量較高的鑒定結論也面臨挑戰，并非無懈可擊；再次，鑒定結論往往只涉及案件的一部分內容，而具體案件處理過程中還可能存在大量其他形式的證據；最后，鑒定結論是一種意見證據，其中加入了鑒定人的主觀判斷，很可能由于鑒定結論的主觀因素而使鑒定結論帶有某種程度的不確定性。[注解9]

二、現行司法鑒定制度的缺陷

（一）關于司法鑒定的啟動權

司法鑒定制度主要包括司法鑒定的啟動制度、實施制度、采信制度、鑒定程序等。訴訟制度、證據制度、鑒定制度三者緊密相關，構成一種層次性的結構關系。鑒定制度是由證據制度、訴訟制度決定的，是服從和服務于它們，并受其制約的。因此，鑒定制度的改革也必須隨著后二者的改革同步進行。

西方學者認為，鑒定的啟動程序是司法鑒定的關鍵程序。而我國司法鑒定制度在啟動程序的最大特點是控辯雙方的嚴重不對等性，控方可以完全操縱鑒定結論，而辯方則沒有任何啟動鑒定的權利，只有要求補充鑒定或重新鑒定的權利。我國現行刑事訴訟法將鑒定作為偵查活動的重要組成部分，第119條規定：“為了查明案情，需要解決案件中某些專門性問題的時候，應當指派、聘請有專門知識的人進行鑒定。”第121條規定：“偵查機關應當將用作證據的鑒定結論告知犯罪嫌疑人、被告人?！奔幢砻鱾刹闄C關有權啟動司法鑒定；檢察機關機關同樣具有這種權力，進入審判階段，法院還有進行補充鑒定、重新鑒定的權力。這就從根本上違背了司法公正、控辯平衡的原則。造成的后果是-其

一、偵控機關的權力過大，控辯雙方力量明顯失衡；其

二、辯方程序參與權利太小，有損程序公正；其

三、重復鑒定，訴訟效率低下。因此，改革現行鑒定體制，提高辯方的啟動能力已是當前我國理論界和司法實務界的共同呼聲。有學者提出了“以職權主義為基礎，以當事人主義為補充”的目標模式。[注解10]

（二）關于司法鑒定的主體

1、鑒定人的選任

鑒定人在訴訟中究竟應當扮演一個什么樣的角色呢？我國三大訴訟法都將鑒定人列為訴訟參與人，但同時又存在很多問題。司法鑒定的主體究竟應該是單位還是個人呢？目前，我國的鑒定人選任、機制十分混亂，機構龐雜，重復設置。

現階段鑒定人方面存在的問題有：

（1）人員數量雖然多，但業務素質參差不齊，完全符合鑒定人條件的比例較??；

（2）多數鑒定人沒有鑒定資格證書，沒有專業技術職稱或者專業技術職稱過低；

（3）對于鑒定人缺乏統一管理和監督機制。

而在大陸法系國家，鑒定人一般被認為是法官的輔助者，承擔著近乎法官的司法職能，鑒定活動也被看作是幫助裁判者發現真相、實現正義的活動。在德國，鑒定人被稱為“事實發現上的當然輔助者”。因此，如同法官必須具備法定條件一樣，鑒定人也必須具備嚴格的職業標準和資格考試。在大陸法系國家普遍建立了鑒定人名冊制，由專門機構通過特定的考評和登錄程序，將全國具有司法鑒定資格的專家，根據專業分別登記造冊，注明各自的教育程度、學術成果、專業履歷等內容，以供法官根據需要從中遴選。

2、鑒定人的權利與義務

目前，在我國的三大訴訟法中鑒定人的權利義務規定不夠科學合理。獨立鑒定權得不到保障，人身受保護權因不出庭而未受到應有的重視；出庭作證的義務、公開鑒定過程的義務等也被忽視。鑒定人幾乎都不出庭接受質證，更不公開鑒定過程，只是由法院宣讀鑒定結論，極易產生“暗箱操作”。根據世界各國通行的慣例，鑒定人必須出庭作證，接受質證。這一問題歸根到底還是源于司法體制的弊端。

鑒定人作為在某一領域內的專家，研究專門問題，并接受司法委托，理應對自己的鑒定結論負責。而且，還應公開鑒定的全部過程和細節，接受控辯雙方和法庭的監督和質證。需要明確的是，鑒定乃個人行為，而非集體行為。即使是法人作為鑒定人，但其內部人員的選任亦須經過法院批準，并由具體鑒定人親自鑒定后簽名并出庭作證。鑒定人產生的混亂性，表明我國現階段還遠未形成鑒定人的專業化和職業化。

（三）在鑒定行業管理方面

司法鑒定涉及多個方面，比較復雜，國家應當進行統一管理。我國現階段是各自為政、分散管理的方式，不利于全面性問題的解決，也不利于司法鑒定制度本身的完善與發展。

國外有些鑒定機構的經驗值得借鑒，當前世界知名的鑒定機構如下：

1、鑒識科學（forensicsciences），亦稱“刑事科學”。美國鑒識科學學會（AmericanAcademyofForansicSciences），是現今最權威的鑒識機構，FBI為聯邦調查局，隸屬于司法部。首任局長胡佛設立了鑒識實驗室。英國鑒識科學學會也是世界公認的權威鑒定機構之一，擁有《司法科學》期刊，內政部設鑒定中心（FSS）。

2、德國的鑒定機關則分為中央和地方兩套系統。日本在警視廳下設立科學警察研究所，稱鑒定學為“裁判科學”或“法科學”。臺灣則稱為“刑事鑒定”或“刑事鑒識”，其鑒定中心設于內政部警政暑。

3、除英美德日等國外，奧地利、芬蘭、法國、荷蘭、加拿大、以色列、澳大利亞和新西蘭等國也在此方面實力頗強。以色列設“國家警察局鑒識科學部”，澳大利亞設“政府分析實驗室”，新西蘭設“環境科學研究中心鑒識部”。在維也納還設有“聯合國國際藥物管制計劃專屬實驗室”。[注解11]

（四）在其它方面

我國三大訴訟法對司法鑒定的規定均比較原則籠統，不夠具體詳盡，加之，又沒有相配套的法規，所以，與現代法治要求極不適應。在鑒定立法、鑒定對象、鑒定標準、鑒定程序等方面均存在不少急需改革之處。

三、司法鑒定的改革方向

目前，司法實踐中出現的錯案，并非適用法律不當所致，而是認定事實有誤，主要是證據的問題。其根源于計劃經濟所致，鑒定機構的重復設置形成不必要的浪費和效率低下，甚至于錢、權決定了鑒定的結論。立法之欠缺也是重要原因。

司法改革以公正、效率為核心，司法公開為重點。在研究司法鑒定改革時，必然要面臨價值追求的問題，兼顧公正和效率及保持與我國訴訟制度的協調統一應該成為解決該問題的根本出發點。司法鑒定作為鑒別、確認訴訟證據的一種重要活動，直接關系案件的正確認定和法律的正確適用，也系關法律適用是否及時和社會資源對訴訟的投入問題，應最大限度地兼顧公正與效率的價值追求。[注解12]

我國的司法體制類似于大陸法系，而大陸法系內部關于司法鑒定的決定權和鑒定人選任權又有不同模式。有學者歸納為三種模式，即法德模式、意大利模式和俄羅斯模式。[注解13]

以法國、德國為代表國家實行的“限權的平等模式”，以意大利為代表的國家實行“放權的平等模式”，而以俄羅斯為代表的國家實行的是控辯雙方不平等的模式。前二者的共同點在于司法鑒定的啟動權和鑒定人的選任權均掌握在法官手中，而區別在于：“限權的平等模式”是通過嚴格限制控辯雙方的權利，使雙方都沒有特殊權利的基礎上實現雙方的基本對等：“放權的平等模式”是通過使雙方同樣享有相當權利的基礎上，實現雙方的基本對等，如控辯雙方均有權聘請自己的技術顧問參與鑒定工作等。而俄羅斯模式是一種控辯雙方權利義務嚴重不平等的模式，即司法鑒定的啟動權和鑒定人的選任權不但掌握在法院手中，而且也掌握在控方手中，而且，偵查和起訴機關在訴訟程序上還先于法院，導致控辯雙方的權利義務關系嚴重失衡。我國現行的鑒定模式即屬于這一種。

有鑒于此，我國的司法鑒定模式的改革已成為大勢所趨、勢在必行。根據我國的現實狀況，宜采取“限權式改革”，即嚴格限制控方-偵查、起訴機關的權利，在一定程度上保護辯方的權利，使控辯雙方的權利義務達到相對平衡。即將鑒定的啟動權和鑒定人的選任權統歸于法院，控辯雙方只能在平等的基礎上享有申請、建議的權利。同時，還應轉變一種觀念，即鑒定并非一種偵查手段，而是一種取證、驗證手段，否則，在現行司法體制下是難以通行的。

有學者具體提出了司法鑒定改革的“四步曲”：

1、應是與改造中國“流水作業式”的訴訟構造相適應，將司法鑒定事項的決定權一律賦予法院形式，而不再由“公、檢、法三機關”各自獨立享有；

2、建立專門的鑒定人資格和登記注冊制度；

3、全面實施鑒定人出庭作證的制度；

4、適應對抗式訴訟的基本要求，賦予當事人一定的自行委任鑒定人的權利。[注解14]

筆者認為，基于以上分析，對于司法鑒定體制的改革不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，“小打小鬧”，必須“動大手術”，進行全面改革。具體措施如下：

其一、將“公、檢、法”機關與其內部設立的司法鑒定機構全部脫鉤，使鑒定機構完全成為社會服務性機構，由司法行政部門進行宏觀業務管理。

其二、將司法鑒定的啟動權統一歸于法院，由法院決定是否委托、聘請鑒定人。在訴訟中可采取“一事二躬”，即聘請兩個以上的鑒定人分別進行鑒定；法官對鑒定結論必須充分說明理由，而不是簡單采信。

其三、實行“資格型”鑒定人制度，實行嚴格的考試考核制度，對有鑒定資格的人員進行登記造冊，實行統一管理。

其四、強化控辯雙方對鑒定活動的參與權。控辯雙方擁有請求鑒定權，并可以聘請自己的專家顧問當庭質詢鑒定人。還有對鑒定程序表示置疑的權利，參與鑒定過程的權利，及時獲知鑒定結論的權利等。

其五、實行鑒定人個人負責制，鑒定人必須出庭作證。鑒定人享有獨立鑒定權、了解案情權、參與訴訟權、人身受保護權及獲得報酬權等。同樣，鑒定人應承擔拒絕鑒定的責任、超期鑒定的責任、錯誤鑒定的責任、拒絕出庭作證的責任等。

其六、應當建立和完善相應的配套制度和規則。如：明確鑒定期限，完善鑒定人回避制度，確立非法鑒定無效規則等。

注解：

1、巫宇生編：《證據學》，群眾出版社1985年版，第175頁。

2、金光正主編：《司法鑒定學》，中國政法大學出版社1995年版，第3頁。

3、鄒明理主編：《我國現行司法鑒定制度研究》，法律出版社2001年版，第2頁。

4、參見張玉鑲：《對司法鑒定學幾個概念的再思考》，載《中外法學》1997年第3期。

5、陳樸生：《刑事證據法》，（臺）三民書局1979年版，第105頁。

6、霍憲丹：《關于司法鑒定工作若干問題的探討》，載《司法鑒定研究文集》（第1輯），法律出版社20001年4月版。

7、參見鄒明理：《司法鑒定》（高等學校法學教材），法律出版社2000年版，第1頁。

8、從我國現行的法官制度考察，法官與法院的關系也是不符合法治理念的。法院不能獨立，法官更不可能獨立，法官與法院之間的關系演變成為一種行政隸屬關系，法官幾乎沒有任何自由裁量權，法官要服從法律，更要服從法院，當法院的長官意志與法律精神相矛盾時，大多數法官為了保全自身的前途命運只得舍棄法律而屈從法院（長官意志）。

9、汪建成、孫遠：《刑事鑒定結論研究》，載《中國刑事法雜志》2001年第2期。

10、樊崇義、陳永生：《論我國刑事鑒定制度的改革與完善》，載《司法鑒定研究文集》（第1輯），法律出版社2001年版，第115頁以下。

11、參見駱宜安主編：《警察百科全書—刑事鑒識》，（臺）中央警察大學出版社，2000年版。

12、參見劉之雄、唐金波：《我國司法鑒定制度改革與立法完善之構想》，載《中國法學》1999年第5期。

13、汪建成、孫遠：《刑事鑒定結論研究》，載《中國刑事法雜志》2001年第2期。

14、陳瑞華：《司法鑒定改革的主要課題》，載陳興良主編：《刑事法評論》（第五卷），中國政法大學2000年版。

第三篇：個人所得稅改革之我見

個人所得稅是現代政府組織財政收入，公平社會財富和調節經濟運行的重要手段。我國個人所得稅開征較晚，現行稅制是在1994年稅制改革基礎上形成的。由于稅制模式，費用扣除，稅收優惠和稅收征管存在問題，加上經濟全球化，電子商務的迅速發展，居民收入多元化的出現，使我國現行個人所得稅制日益暴露出功能缺陷，及時予以改革顯得格外迫切和重要。我國目前已著手對個人所得稅進行改革。

個人所得稅法修正草案修改主要涉及兩項內容：一是將工薪所得減除費用標準從800元提高到1600元；二是要求高收入者自行申報。對此兩項內容，筆者作為一個單位的會計，也是個人所得稅的代扣代繳實際操作者，闡述一下個人觀點。

一，工薪所得減除費用標準從800元提高到1600元但是如果僅僅只是提高此數字標準，不作其他相應改革，國家稅收勢必因此減少很多。財政部部長樓繼偉日前表示，個人所得稅費用扣除標準提高到1600元后，近七成工薪階層將不納稅，一年國家將減少稅收收入280億。這是因為目前稅制只管住了工薪階層而真正的高收入者交稅的卻不多，我國目前的個人所得稅稅收收入中45%檔的稅收接近為零，而一般的工薪階層成為個人所得稅的納稅的主要群體，占個人所得稅征收總額的70%以上。該數字標準改革僅對工薪所得部分改革，效果應為從絕對數上減少了國家稅收收入。

鑒于此，筆者認為在我國目前個人所得稅征管手段落后，公民納稅意識淡薄的情況下，采用國際上發達國家普遍采用的綜合稅制較困難，可以采用一種過渡形式，即先將現行稅目中的勞務報酬所得與工資，薪金所得合并為一種綜合所得，統一征稅。綜上所述三點，筆者認為，在提高費用扣除標準的同時，將勞務報酬所得稅目取消，并入工資，薪金所得，即可方便扣繳義務人實際操作，又可使稅收真正調節社會貧富，體現社會公平，同時減少國家稅源流失。

二，要求高收入者自行申報

如果你要求高收入者自行申報，他就自行申報，那還要法律干什么。我認為要做到這一點，必須明確以下兩點：

首先，什么是高收入者？我認為這一點必須是由法律給予明確定義的。要想明確這一點，什么是收入得先確定。收入應該是包括所有渠道得到的利益，除了正常的工資，薪金所得，還應包括地位或職位帶來的一切經常所得金錢，物質，股票，甚至期權。如A，B兩人月工資均為3000元，A可利用其職位每月報銷一些費用，B則除工資外沒任何收入，若A，B兩人算成同樣收入肯定不合理。若單從雇傭者的工資收入，我看已很難定義高收入者。如果主體不能明確，該條又如何執行？一定要讓高收入清清楚楚明明白白知道自己是高收入者。故法律必須明確規定一個標準。目前，有人認為在目前社會貧富不均衡，各地區收入水平有差異的情況下，統一確定高收入者的標準，有不合理的地方。但是目前個人所得稅費用扣除標準不是也已統一調至1600元/人月，之前不是也有人認為統一一個標準不合理嗎？個人所得稅改革既然不可能一步到位，那么就可暫時采用一個相對易于操作的方法，即統一一個標準，圈定一個“富人”圈，征收才有對象可言。

其次，如何讓高收入者自行納稅。目前現行社會，真正認為“納稅光榮”的，我看沒有幾個。相當部分的人，自己的所得沒達到征稅范圍時，認為別人“納稅光榮”，一旦自己的收入真正要納稅時，心里多少有些不快，這種不快必然導致想方設法去逃稅。目前收入越高者，逃稅的越多，相反只有工資收入者反而沒法逃稅因為收入來源單一，且單位都代扣代繳了個人所得稅，故有前面提到的說法：目前個人所得稅法只管住了收入不是很高的工薪階層，高收入者則納稅的不多。交了稅的心里不甘，不交稅的也沒受到什么懲罰，這樣勢必有更多的人不愿意交稅，又何談自行申報?？傊?，高收入者多納稅，少收入者少納稅，讓個人所得稅真正起到調節社會貧富的作用，同時又兼顧公平合理和可操作性，保證國家穩定的稅源收入，應該是個人所得稅改革的大方向。

個人所得稅改革之我見責任編輯：飛雪

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第四篇：貨運改革之我見

深化鐵路貨運組織改革，推進鐵路走向市場

趙志義

摘要：

伴隨著改革開放的進一步深化，我國的經濟快速發展，經濟體制的改革也不斷地深化，鐵路作為國民經濟的重心也又一次迎來了發展的契機。其中，貨運體制改革關注度頗高，本文就貨運體制改革提出了一系列建議。

關鍵詞：經濟

體制

改革

一帆風順的人生不是完整的人生，只有揉合了成功與失敗的人生才是真正的完美無缺。以小見大，鐵路的改革同樣也是如此，面臨諸多機遇和挑戰，從鐵路貨運運輸的現狀來看,還不能夠滿足現實發展的需求。因此，鐵路貨運改革以及鐵路行業所面臨的將是一場持久而深入的改革.1.建議

1.1、我們都知道傳統的貨運體制是在計劃經濟體制下誕生的，其主要以計劃內安排、計劃外補充的貨運計劃管理模式，從事大宗貨物的運輸，現今將貨運系統從車務系統中獨立出來，成為有獨立經營決策權的市場營銷實體與投資經營主體，實現內部上下分離，明確各自分工，“前店”為貨運辦理提供最大的方便，“后廠”按市場市場需求和客戶要求組織生產。

1.2、將貨運系統與鐵路物流企業合并與重組，由鐵路物流企業代管貨運業務，實現貨運服務、貨運調度、貨場投資、裝卸倉儲、接取送達、全程代理一體化運作。目前，鐵路運輸業的顧客需求發生了重大變化，消費市場顧客需求已從“少品種、大批量、少批次、長周期”轉變為“多品種、小批量、多批次、短周期”。為了適應顧客需求的這一重大變化，在物流領域出現了為顧客提供物流、配送服務的物流中心，為此，鐵路運輸業非常有必要進行調整，以滿足顧客需求的變化。繼續鞏固“黑貨”市場，提升服務質量爭取更多市場份額，不斷拓展“白貨”市場推行聯運。從目前國內物流行業發展的狀況來看，公路在中短途運輸中占有優勢，鐵路在長大貨物運輸中有優勢，兩者實行聯運，鐵路干線運輸和公路區域配送相配合，競爭合作，提高國內物流效率，推進現代物流業的快速發展。

1.3、將鐵路貨場投資經營權下放給鐵路物流企業，徹底改變鐵路貨場年久失修、長期缺乏投入、破爛不堪的體制弊端，由鐵路物流公司承擔起貨場資產折舊、投資改造、擴建倉庫、整修場地的投資經營責任，大力提升鐵路貨運和物流經營的市場競爭力、上門接送服務能力、貨場倉儲能力、場地進貨能力。我認為鐵路貨運轉向現代物流是鐵路貨運體制改革的最終發展方向，這又將是對鐵路貨運的一個重大的挑戰，但同樣也是機遇。

1.4、貨運改革以培育鐵路物流企業經營發展為目標，以形成貨運服務、貨場投資、裝卸倉儲、接取送達、全程代理一體化運作為核心的市場競爭性現代物流企業。

1.5、將貨物轉移過程中的裝卸收入、倉儲收入用在貨場改造、倉庫擴建、場地整修、購買汽車開展接送等用途上，這樣能進一步提高貨運管理部門和運輸部門的后場組織協調，方便快捷的將貨物運送至目的地。

1.6、貨運收費 “一口價”收費模式，應該是全程綜合服務“一口價”運作。鐵路物流全程綜合服務“一口價”收費項目與收費標準以物價局批準為合法依據，以收取費用的物流用途作為評判標準，貨運管理部門無權以貨運“一口價”為理由取消物流企業任何經營服務收費項目。

1.7、貨運改革的最高目標是實現貨運業務與貨運服務的分離，貨運服務屬于物流經營全程運輸范疇，貨運業務、貨運安全、貨運收費屬于運輸部門范圍，運輸

部門與物流經營服務是兩個性質完全不同的管理主體，貨運管理部門的職責抓好貨運安全、貨運收費管理工作，貨運服務、貨場投資、裝卸倉儲、接取送達、全程代理完全是鐵路物流企業的經營權利，貨運管理部門不易干預，更不易收走本屬于鐵路物流企業的裝卸、倉儲核心項目。

2.鐵路運輸企業市場化的建議

2.1、中國鐵路總公司和各個鐵路局、集團公司要組建戰略研究中心、重大決策專家委員會、戰略企劃司處。

2.2、中國鐵路總公司和各個鐵路局、集團公司要設立主管戰略常務副總、副經理助理、戰略企劃總監、首席戰略企劃專家、鐵路戰略管理顧問、鐵路改革企劃專家顧問等高層戰略管理職位

2.3、面向全國鐵路職工、干部公開招聘具有豐富運輸管理經驗，對鐵路改革、戰略管理、運輸組織、客貨營銷、現代物流、人才重組、流程再造、企業重組等核心領域有深度研究，取得了豐碩研究成果和改革創新方案，有成功案例和為鐵路改革發展作出了重大貢獻的專家人才選拔到中國鐵路總公司和各路局、集團公司的戰略管理各個高級管理崗位上，在鐵路改革、重大決策、企業經營中發揮出核心性、關鍵性、實質性作用。

2.4、每次各路局出臺重大改革實施方案一定要經過征求方案、聽取建議、專家論證、先行試點、全面推開這個過程，不經過充分論證就倉促出臺實施，會造成不可挽回的重大損失和負面影響。

2.5、中國鐵路總公司和各路局、集團公司應建立高層次專家人才綜合測評制度，按戰略管理專家、鐵路改革專家、企業策劃專家、人力資源專家進行分類測評，將測評標準向全路員工公開，只要達到規定測評標準，普通干部職工也可評選為高層次的專家人才，并提拔到最合適的領導決策崗位發揮作用，進一步作出重大而突出的貢獻。

2.6、要改變路局以業務處室為決策職能部門的組織模式，要建立職能中心制，將業務處改組為職能中心下屬的業務科室。

2.7、鐵路企業決策專家團隊結構不能以教授為主，應以長期在鐵路運輸企業從事經營管理工作，具有豐富企業運作經營經驗，并取得了大批理論成果和改革方案的戰略管理專家、企業策劃專家、人力資源專家、改革企劃專家為主。

2.8、每隔三年可面向全國鐵路員工開展評選“有突出重大貢獻的專家人才”活動，對為鐵路改革、企業發展、經營決策作出重大貢獻的專家人才進行表彰和獎勵，并將其選拔到合適的領導決策崗位上施展才華、發揮出更大作用。

第五篇：我國個人所得稅改革之我見

我國個人所得稅改革之我見

摘要：樹立科學發展觀，構建和諧社會是我們國家現階段政治、經濟、社會、文化發展的重要理論指導。和諧社會是一種整體性思考問題的觀點，要求我們在各個領域的工作中運用政策、法律、經濟、行政等多種手段，統籌各種社會資源，使社會協調發展，逐步縮小貧富差距，最終實現社會公平。2005年10月通過的個人所得稅法案修正案的決定，就是國家在構建和諧社會進程中維護人民群眾利益之法律規定的政策取向。但是對個人所得稅進行改革和完善是一項長期、復雜的工作，免征稅額的調整只是相對簡單的問題，尚有一系列重大問題需要認真研究。

一、個人所得稅的功能

稅收職能由稅收的本質所決定，是稅收作為一個經濟范疇所具有的內在功能，具體表現在稅收的作用。稅收的功能具有內在性、客觀性和穩定性特征。稅收的基本功能具體為組織財政收入功能、收入分配功能、資源配置與宏觀調控功能。個人所得稅作為一個重要的稅收范疇，其基本功能同樣為組織財政收入功能、收入分配功能、經濟調節功能（或資源配置與宏觀調控功能）.1.個人所得稅的組織財政收入功能。個人所得稅以個人所獲取的各項所得為課稅對象，只要有所得就可以課稅，稅基廣闊，因此個人所得稅便成為政府稅收收入的重要組成部分，是財政收入的主要來源。

2.個人所得稅的收入分配功能。市場經濟是有效的資源配置方式，但由于在分配上是按照要素的質量和多少進行分配，往往會造成收入分配的巨大差距，從而影響社會協調和穩定，進而損害效率。個人所得稅是調節收入分配，促進公平的重要工具。個人所得稅調節收入分配主要是通過累進稅率進行的，在累進稅率下隨著個人收入的增加，個人所得稅適用的邊際稅率不斷提高，從而低收入者適用較低的稅率征稅，而對高收入者則按較高的稅率征稅。這有利于改變個人收入分配結構，縮小高收入者和低收入者之間的收入差距。

3.個人所得稅的經濟調節功能。微觀上，個人所得稅對個人的勞動與閑暇、儲蓄與投資、消費等的選擇都會產生影響。宏觀上，個人所得稅具有穩定經濟的作用：其一，自動穩定功能或“內在穩定器”功能，指個人所得稅可以不經過稅率的調整，即可與經濟運行自行配合，并借這種作用對經濟發生調節作用；其二，相機選擇調節，在經濟蕭條或高漲時，采取與經濟風向相逆的稅收政策，對個人所得稅的稅率、扣除、優惠等進行調整，實行減稅或增稅的政策，從而使經濟走出蕭條或平抑經濟的過度繁榮，保持經濟的穩定。

由上述分析可知，個人所得稅具有組織財政收入、調節收入分配狀況和調節經濟的功能。我國個人所得稅政策施行20多年以來，在調節個人收入、緩解社會分配不公、縮小貧富差距和增加財政收入等方面都發揮了積極的作用。但是，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，如何改革我國個人所得稅體制，提高其調節個人收入的能力，緩解分配不公的矛盾，促進社會主義社會和諧發展，成為人們關注的熱點和焦點問題之一。

二、我國現行個人所得稅存在的主要問題

1.稅制模式存在弊端。征收個人所得稅是政府取得財政收入，調節社會各階層收入分配水平的重要手段，公平是個人所得稅征收的基本原則。公平原則是指征稅額與納稅人收入水平相適應以保證各納稅人之間稅負水平均衡。分類所得稅制是將納稅人各種所得按照收入性質劃分為若干類，對不同類別的所得設計不同的稅率和費用扣除標準分別計算征收。目前我國個人所得稅制度將個人收入劃分為工資薪金所得、勞務報酬所得、個體工商戶生產經營所得等11類。這種稅收制度的優點是可以實現分別征收，有利于控制稅源；缺點是各類收入所使用的稅率不同、免征稅額不同，導致不同類別收入的稅負不同，不利于調節收入差距，容易產生綜合收入高、應稅所得來源多的人稅負輕，綜合收入低、應稅來源少的人稅負重的現象.2.征收范圍不全面。個人所得稅在課稅范圍的設計上，分為概括法和列舉法。列舉法又分為正列舉方式和反列舉方式。正列舉方式就是對稅法中明確規定的項目予以課稅，沒有出現在稅目中的項目不用納稅。反列舉方式則是明確規定出不在納稅范圍的項目，除此之外所有項目都要納稅。一般來說，正列舉方式的范圍相對于稅源來說是有限的，反列舉方式的范圍往往是接近稅源的。我國個人所得稅采用的是正列舉方式加概括法，列舉法規定了10個應稅項目，并運用概括法規定了國務院財政部門確定征收的其他所得。主要采用正列舉方式確定稅基范圍在很大程度上限制了征稅范圍的擴大，雖然用概括法規定了其他認定的應稅項目，避免稅基流失，但是因其規定的模糊性，易在征納過程中引起征納雙方的糾紛和納稅人逃避稅行為的發生。隨著社會主義市場經濟的不斷完善，特別是隨著技術市場、人才市場、房地產市場的發育和成長，我國居民的收入已由工資收入為主向收入形式多元化的趨勢發展。目前在我國居民所得中，不僅工薪、勞務報酬所得等勞務性收入成為個人的重要所得，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民個人所得的重要來源。此外，勞保福利收入、職務補助、免費午餐

及其他實物補助形式也逐漸成為我國居民收入的重要組成部分。這些新變化在現行個人所得稅制下都無法自動地成為個人所得稅的應稅項目，使得所得稅的稅基過于狹窄。與此同時，許多公司利用這一稅制缺陷，減少現金獎金和工資的發放，取而代之的是大量地為員工購買商業保險、提供健身俱樂部會員卡、用餐券、假期旅游等福利，減少個人所得稅的應納稅金額，侵蝕稅基.3.個人免征額標準缺乏科學性，沒有考慮納稅人的實際情況。設立個人免征額的目的之一是為保障勞動者的基本生活需要，包括勞動者本人的基本生活資料及教育培訓費用，家庭成員所需生活資料的費用等。我國目前的個人的所得稅制度實行收入減去固定標準的免征額作為應稅所得額的方法，這種方法沒有考慮到不同的納稅人的贍養費用、子女撫養費用、教育費用、醫療費用等因素。在現實生活中，上述情況不同，各納稅人的生活必要支出就不同，實行固定免征額的方法不科學.4.稅率設計不盡合理。目前我國對工資薪金實行九級超額累進稅率，最高稅率為45%，與世界各國相比，這一稅率偏高。過高的稅率一方面會增強納稅人偷漏稅的動機；另一方面由于45%的稅率在現實中極少運用，這一稅率只起象征性的作用，有其名而無其實，卻使稅制空背了高稅率之名。

5.征收管理力度不足。

（1）征收方式難以控制高收入者。對個人所得稅的征管，我國和大多數國家一樣也采用了源泉扣繳和自行申報兩種方法，但側重點不同，我國更側重源泉扣繳。由于稅法沒有對所有納稅人要求納稅申報，稅務機關對扣繳義務人的納稅檢查信息是單方面的，無法有效進行監督，使得源泉扣繳的執行力度在不同單位間有很大的差別。源泉扣繳執行力度的不同使得個人所得稅只管住了工薪階層，沒有管住高收入階層。自行申報目前尚未全面鋪開，個人所得稅法規定只有5種情形下的個人收入應自行申報。由于沒有實行全面的個人收入申報制度，稅收流失難以避免。

（2）征管水平低、手段落后，使征管效率難以提高。稅務征管人員的業務素質和職業道德修養已不能適應市場經濟條件下稅務工作的要求，是削弱征管力量，影響征管效率的重要因素；以人工為主的落后征管手段，不能使稅務部門及時取得納稅人的收入資料，并對其納稅資料進行處理與稽核；稅務代理制度還不完善，不能很好發揮其中介組織的作用；加之與個人所得稅征收相聯系的諸如財產申報制度、個人信用管理制度沒有建立，使得征管效率和監督作用很難提高。

（3）處罰法規不完善，處罰力度不強，不能對納稅人起到震懾作用。目前我國的《稅收征管法》對偷、漏稅等違法行為的界定模糊（例如對納稅人取得收入后掛在往來賬戶不結轉的行為，很難明確界定是納稅人有意行為還是無意行為），使稅務執法機關難以把握，往往避重就輕。這樣，對違法者本人起不到接受教訓，自覺守法的約束作用；對廣大公民更起不到警示和威懾作用，違法現象得不到抑制。因此，遵紀守法、自覺納稅的良好社會風尚難以形成。

三、完善我國個人所得稅的建議和對策

1.建立分類綜合所得稅制模式。個人所得稅稅制模式大體上可分為3種：1）分類所得稅制，如我國現行個人所得稅制度。它是對同一納稅人不同類別的所得按不同的稅率分別課征。2）綜合所得稅制，它是將納稅人在一定期間內的各種所得綜合起來，扣除法定減免數額后，就其余額按累進稅率征收，它的特點是將來源于各種渠道的所有形式的所得不分類別、統一課稅。這種稅制的優點是稅負公平、扣除合理，能夠全面反映納稅人的綜合負稅能力，能考慮到納稅人個人經濟情況和家庭負擔等因素并給予減免。但它的課征手續復雜，征收費用較高，對個人申報和稅務稽查水平要求高，且以發達的信息網絡和全面可靠的原始資料為條件。3）分類綜合稅制，它是分類所得稅和綜合所得稅的不同形式和程度的結合。

根據目前我國對稅源控管難度大、征管手段相對落后、公民納稅意識淡薄的實際情況，應按循序漸進，由分類稅制→分類綜合稅制→綜合稅制的過程，將現行的分類稅制過渡到綜合分類稅制模式，即對個人不同來源的收入先按不同稅率征稅，年終再匯算清繳。具體界定時可對屬于投資性的，沒有費用扣除的應稅項目，如利息所得、股票轉讓所得、股息紅利所得、偶然所得等應稅項目，實行分項征收；對屬于有費用扣除的應稅項目，如工資薪金、勞動報酬、生產經營、承包承租、稿酬等應稅項目，先以源泉預扣方法分別采用不同稅率征收，在納稅結束后，由稅務部門核定納稅人全年應稅所得，對內已納稅額做出調整結算，再實行綜合征收。我國政府已經明確，個人所得稅制度改革現階段目標為分類綜合個人所得稅制.2.擴大征收范圍。目前個人所得稅法規定的11個應稅項目沒有涵蓋個人所得的全部內容.隨著經濟的不斷發展，會出現越來越多的應稅項目。一些不斷出現的應當征收個人所得稅的項目應該列入應稅項目。因此，我國應當改變目前采取的正列舉法，采取概括性更強的反列舉法。凡是能夠增加納稅人稅收負擔能力的所得都在個人所得稅征收范圍之內，對某些 特殊的個人所得可以采取列舉法予以減免稅收，以體現稅收上給予的優惠政策。

3.以家庭為納稅單位。家庭課稅是指以家庭為單位，將夫妻的所得綜合起來聯合申報納稅；個人所得課稅是以個人為單位，就個人所得申報納稅。家庭課稅在理論上較個人課稅具有明顯的優勢：家庭課稅能更好地體現公平這一稅收基本原則，因為一般情況下，凡是稅制建設比較完善、治稅思想體現公平觀念比較充分的政府，多在稅前規定了不同數額不同名目的扣除額，如子女贍養費及教育費扣除、父母及祖父母贍養費扣除、貧困親屬資助的扣除等。而選擇家庭課稅最大的優點就在于能充分考慮一個家庭的實際支出情況，能使稅后結果盡量公平。比如：撫養一個子女與撫養兩個子女的扣除區別；撫養一個健康子女與撫養一個殘疾子女的扣除區別等.4.規范個人免征額標準。《個人所得稅法修正案》將個人所得稅工資薪金所得免征額調至1 600元，大大減輕了低收入人員的稅收負擔。但是筆者認為，費用扣除標準存在的主要問題不在于數額高低，而在于有沒有考慮納稅人具體情況并區別對待。借鑒國外通行做法，根據我國實際情況，中國個人所得稅免征稅額可分為4個部分：1）個人基本生活費用和教育費用扣除。2）撫養子女、贍養老人費用扣除。3）特殊扣除，針對殘疾人、慢性病患者。4）子女教育費用扣除。目前，教育費用占家庭開支的比重較大并且沒有任何形式的社會保障，因此應額外扣除.5.簡化稅率級次，應實行“少檔次、低稅率”的累進稅率模式。本著“照顧低收入者，培育中產階層，調節高收入者”的原則，在提高個人所得稅費用扣除標準的基礎上，提高最低稅率

至10%，將高稅率部分的45%向下調降至35%，則可構建一組由10%~35%的累進稅率。累進稅的級次定在5級比較適中。

6.加強稅收征管。首先，努力改進稅收征管手段，積極推進稅務部門對個人各項所得信息收集系統以及銀行對個人收支結算系統建設，實現收入監控和數據處理的完全電子化，進一步提高對收入的監控能力和征管水平。通過銀行和稅務機關聯網工程的建立，逐步縮小現金交易的范圍，使所有的收支狀況盡可能地置于稅銀聯網的監控下，現金交易減少了，政府便可以通過賬戶對納稅人的稅源實行有效控制；其次，采用源泉扣繳和納稅人自行申報相結合的征管方式，代扣代繳義務人向個人支付所得時必須同時向稅務機關申報，對扣繳義務人不按規定扣繳和申報繳納稅款以及不按規定報送有關信息資料的，要規定明確的法律責任和相應的懲處辦法。

為適應市場經濟發展的要求，我國個人所得稅制度的改革已經拉開了帷幕，我們必須以這次稅制改革為契機，制定出一套適合我國國情、適合市場經濟需要的個人所得稅體系，真正發揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。