第一篇：中國黨政體制——政體改革的三種選擇

中國黨政體制——政體改革的三種選擇

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上篇：中國黨政體制——現行政體的由來

中篇：中國黨政體制——現行政體面臨的五大問題

前述五大問題對共產黨治理國家的政體提出了一個重要疑問：因執政日久，共產黨官員腐化，共產黨退化怎么辦？對這個問題給出的答案，就是前述政體改革的三大類選擇：

（1）維持現有政體。繼承定期整黨的歷史傳統，努力清除腐敗分子，改善黨的質量。（2）實行西式的選舉民主。黨內和黨外都要搞選舉，依“多數決”原則自由競爭，得票多者贏得執政權。（3）黨政分開，建立法治政府。執政黨退出日常行政，專責制定大政方針和選派政務官，從而減少執政黨腐敗的機會。同時用分權制衡來規范政府公權。

本節依序討論這三大類選擇。

一．定期整黨，改善現有政體

中國共產黨認為，作為執政黨，黨本身并無私利，也不代表任何一個社會階層或者社會集團的私利。黨是精英黨，是由中華民族的先進分子組成的，是中華民族整體利益的代表。黨的利益與中華民族整體發展的利益是一致的。也就是說，中國共產黨不是黨派民主政治里“一黨制”、“兩黨制”、“多黨制”的那個“黨”，而是超黨派全民利益的代表。這個認識符合中國儒家文官集團治國的傳統。

就中國傳統的政治智慧而言，上述看法并沒有問題。第一，關于“中華民族整體利益”的認知可通過廣泛、自由、公開的政治討論和協商取得，無需通過各社會集團爭權奪利的政治斗爭而獲取。第二，國家可由“先進分子”（中立無私之“賢能”）來領導，無需利益集團之代表為集團的私利而競爭政府權力。如何選賢任能？事實證明，集團代表的競選并不比錄用考試加日常政績考核優越。

這種中國政治智慧之成立，取決于兩個不同于西方社會的前提條件。第一，以家庭私利為基礎的中國“社會”，并不催生強大的經濟社會利益集團。又因為“交易成本”太高，小型經濟社會利益集團很難轉化成政治利益集團，乃至大型政治利益集團。所以，相互競爭的政治集團不得不以族群、地域為基礎，成為落后的、惡性政治利益集團。在中國，這種“集團斗爭”還會退化成所有人與所有人之間無原則的混戰。第二，中國缺少強權政治意識，并不必然服氣和服從多數。在中國，抽簽才代表公平和平等，相對多數的支持并不代表公平和平等。多數決可用于決定繁雜、但不重要的事情，是個簡便但粗暴的辦法，談不上“公平”。共產黨早年并沒有獲得多數人民的支持，卻發動了武裝斗爭。國民黨曾擁有絕大多數臺灣人民支持，卻不能阻止“民主進步”黨發動死纏爛打的反抗運動。如果國民黨加親民黨獲得多數支持，別說民進黨，哪怕臺聯黨也會發動死纏爛打的不服從運動。少數服從多數在中國是個笑話。而且，“獲得多數”的方式經常藏污納垢。在當代華人政治里，數字政治基本上是笑話，民調數字，銷售數字，納稅數字，政績數字，大體都是這樣。曹錕之金錢加刺刀，或陳水扁靠打自己兩槍而當選，卻未必被民間恥笑。

法國政治哲學家盧梭曾經下過這樣明智的斷言：“人民把自己的注意力從普遍利益轉移到個別利益上不是好事。沒有什么事比私人利益影響公共事務更加危險了。政府濫用法律的危害之大遠遠比不上立法者的腐化。”[1]

然而，關于黨的性質的理論還是回答不了“共產黨退化怎么辦”的問題。這是個自從托洛茨基到毛澤東都在考慮的問題，也是困擾了鄧小平、陳云、江澤民直到胡錦濤的問題。

自建黨以來，特別是自執政以來，中國共產黨實行定期內部整黨。黨中央每隔七、八年發動一次持續時間相當長（有時長達數年之久）的整黨運動。整黨的目的是整頓黨員干部的工作作風，統一全黨思想。整黨的手段是通過黨內批評和自我批評進行教育，然后通過組織措施來純潔黨的隊伍。江澤民時代的“三講”和胡錦濤時代的“保持先進性”均屬整黨運動。

從歷史上看，定期整黨是保持共產黨先鋒隊性質的重大舉措，也是繼承共產黨批評與自我批評和密切聯系群眾兩大傳統的主要手段。然而，自市場化以來，整黨的效果每況愈下。自我批評成了自我評功擺好，批評上級更成為阿諛奉承。最普遍的批評是：“領導工作太拼命了，不注意身體。”整黨連腐敗都制止不住，遑論改善工作作風。說到組織措施，只有共產黨紀律檢查委員會查實了嚴重犯罪才可能清除出黨。只要不被查實嚴重犯罪，不僅黨員照當，而且官也照做。于是，媚上欺下者升官晉爵，忠懇之士卻難登廟堂。

整黨流于形式，難以阻止共產黨退化，無法恢復精英黨的性質，有兩大原因。

（1）黨的政治先鋒隊性質與黨的組織規模相矛盾。目前，中國共產黨已有將近七千萬黨員，黨員早已不是“百里挑一”的精英。在十三億人口中，連嬰兒都算上，不到二十人就有一個共產黨員，平均十來個成年人中就有一個黨員[2]。在黨員占人口比例上，中國共產黨接近了蘇聯東歐共產黨垮臺前夕的“全民黨”。很顯然，共產黨已經發展為一個大型群眾組織，絕無可能維持黨組織公開堅持的共產主義道德。“大公無私”和“毫不利己專門利人”的共產主義精神與市場邏輯相悖，大大高出一般群眾遵行的道德行為準則。而且，黨的領導機構掌握行政權，負責行政事務，是廣大黨員群眾的父母官，黨的權力機構自然與普通黨員脫勾。由此，整黨就與一般黨員群眾脫離了干系。整黨由黨的干部領導，要求大量的普通黨員自己整自己，就更沒道理了。

（2）黨的政治先鋒隊性質與黨的官僚化趨勢相矛盾。目前黨的領導機構承擔具體行政管理職能，黨的系統呈現明顯的官僚化趨勢。官僚機構不可能靠整黨，而只能靠法治來純潔隊伍。在官僚化的條件下，整黨效果江河日下有四大原因。

第一，在官僚體制中，因為黨政合一，黨的領導掌握本機構人、財、物、事的最終決定權，惟命是從才是黨政官員們晉升的真諦，真正的批評和自我批評幾乎等同于政治自殺。因此，黨內當然盛行“領導工作太努力，不注意身體”之類的阿諛式“批評”。

第二，在官僚體制里，因為黨政合一，腐化的掌權者既是整黨的對象，卻也是整黨運動的領導者。如此整黨，在黨員群眾和黨外群眾中沒有公信力。當前黨政官員的腐敗，無論從數量上還是形式上,都是建國以來最嚴重的，充斥部門機構的整體腐敗。這個時期也自然是黨員意志消沉，信念動搖的時期。在這種條件下，整黨只有與堅決清除腐敗分子的群眾運動結合起來才能喚起普通黨員的使命感、榮譽感、和自律意識。為維持行政穩定而對腐敗分子網開一面，代價就是共產黨公信力的進一步下降。然而，若如此整黨，極可能演化成黨員和黨外群眾的“造反”，重蹈毛澤東“文革內戰”的覆轍，應了他晚年“文革”應當每隔七、八年搞一次的建議。既要清除腐敗分子，又要維持政府行政穩定，這是法治的任務，并不能通過整黨來完成。

第三，在官僚體制里，因為黨政合一，黨的領導機構囿于行政，出現了官僚化和非政治化傾向，喪失了與龐大的普通黨員隊伍和黨外群眾直接交流的政治話語能力。黨的文件出現官僚化的話語套路，只對上不對下，充斥著“全面、深入”字樣的“黨八股”。沒有若干年文件起草經驗，幾乎不可能讀懂黨的文件。黨在各地和各行各業的領導，即便“深入領會”，也只能猜出個大概。他們輕易不敢脫稿講話，也講不出黨員和群眾能聽懂，而且喜歡聽的話。當黨中央本身缺乏與普通黨員和群眾進行政治交流的話語能力，其政治口號味同嚼蠟，主導政治的能力就變得虛弱。黨員們不知所云，不明所以，還要被迫去“政治學習”，要寫出“深入體會”，當然就離心離德。

第四，在官僚體制里，因為黨政合一，黨的各級領導干部把精力集中在行政事務上，職業黨務機構的重要性相對下降，由此導致專業黨務工作者素質嚴重下滑。無行政權力的職業黨工已經成為向黨員傳達八股文件的傳聲筒，或者是單位的后勤部甚至家庭糾紛調解員，是可有可無的“雞肋”。權責不清晰，吸引不來高質量的黨務人才，黨工質量必然大幅下降。整黨工作由其督辦，結果可想而知。

綜上所述，整黨已經成為悖論，越整黨，整黨的效果越差，整黨本身就越喪失存在的意義，其成就只存在于“新聞聯播”之中。

自孫中山效法蘇聯提出“黨國”，中國革命就有了重大進展。在計劃經濟體制里，黨政不分仍有相當的合理性，黨依舊是先鋒隊，定期整黨仍有明顯效果，因為腐敗的機會不多。但在市場經濟的大環境下，黨直接管理日常行政事務，并決定所有公務人員的升調獎懲，腐敗機會非常多，涉及的金額也日漸龐大。黨政不分導致共產黨迅速退化。

行政會違法，而且必然會出現違法行政。糾正行政違法的根本手段是向法院起訴政府，并使官員們因執法犯法而下臺。我國行政第一把手均是共產黨的書記，但黨本身卻不能成為被起訴對象。執政黨在法院丟掉執政權會造就“法官專制”，制造世界奇聞。這在任何政治體制下都不應發生。如果黨政不分，這種奇聞就理應發生。共產黨不能讓這種奇聞發生，也就不允許司法獨立。沒有司法獨立，黨是否在“法律允許的范圍內”活動，就全憑黨政領導人自己判斷了。

皇位繼承人在法律之上。他們的退化引發政府質量退化，是兩千多年中國政治史留給我們的深刻教訓。黨政不分，是國民黨執政后急速退化的原因。黨政不分，也導致了蘇聯共產黨退化，乃至亡黨亡國。

黨政不分，以黨代政，黨必然退化。黨嚴重退化，黨官就會亂政，亂法，亂國。只要共產黨是非精英化的，官僚化的，定期整黨就不可能制止黨的退化。

第二篇：中國財政體制的改革

中國財政體制的改革

以事權與財權對等為核心的新一輪分稅制完善和改革能早日啟動，才是中國經濟有可能走上經濟與社會的可持續協調發展的重要途徑之一！

國家發改委財政金融司司長徐林前不久表示，我國將實施一系列稅收體制改革，重點增強地方財政收入的能力，健全財力與事權相匹配的財政體制，進一步完善轉移支付制度，充分發揮分稅財政體制在新形勢下的積極作用。

十多年以來，分稅制使得中央政府能夠集中大量財力來調控經濟發展，但是地方政府的財政捉襟見肘，為了充實地方財政的“腰包”，中國財政體制改革將在陣痛中開始“破冰”！

分稅制是市場經濟國家普遍實行的一種財政體制，符合市場經濟原則和公共財政理論要求，是市場經濟國家運用財政手段對經濟實行宏觀調控較為成功的做法。

１９９４年，中國開始實施分稅制財政管理體制，較好解決了中央集權與地方分權問題，十多年來，對于理順中央與地方的分配關系，調動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，都發揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表現最為突出的就是地方政府事權與財權的不對等。

有關統計數據表明，自１９９４年實施分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應變化，一直在７０％左右的水平上波動。也就是說，地方政府用４３％左右的相對財政收入支撐了７０％的相對財政支出責任，與分稅制改革前地方政府用６８．４％的相對財政收入僅僅支撐５９％的相對財政支出責任恰恰相反。

在市場經濟條件下，義務教育、社會保障、公共衛生是政府必須承擔的最重要的職責，帶有非常強的外溢性特征，全國性的公共產品和服務理應由中央政府提供，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財力嚴重匱乏的基層政府來承擔，必然會導致這些基本公共服務的不足或嚴重不均等，并由此引發一系列社會問題。

正是由于各級政府財權與事權嚴重背離，分稅制就無法起到平衡地區差異的作用，更導致了地方政府財源縮減，促使其從預算外尋找收入來源，出現了諸多不合理的財政現象，表現最為突出的有兩方面：

一是“土地財政”。據統計，１９９９至２００８年間，中國土地出讓面積從４５３９１公頃上升至１６５８６０公頃，年均增長率１５．５％。同期的土地出讓金收入也不斷上升，成交價款從５１４．３億元上升至１０２５９．８億元，后者大約是前者的２０倍，年均增長率３９．５％。剔除通貨膨脹因素，土地出讓金成交價款年

均增長率更是高達４５％，是財政來源中上升最快的一種。“土地財政”雖在相當程度上緩解了地方財政捉襟見肘的局面，但也帶來了城市規模的無序擴張，透支耗竭了不可再生的土地資源，更助長了畸形的房地產市場。

二是“債務財政”。地方政府投融資平臺的負債規模已開始急劇膨脹。銀監會資料透露，到２００９年６月末，全國各省、自治區、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司合計達８２２１家，其中縣級政府平臺公司４９０７家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達８．８萬億元，貸款余額超過５．５６萬億元，幾乎相當于中央政府的國債余額。而據估算，２００９年末地方政府債務規模在１１萬億元左右，相當于２００９年地方本級財政收入的３倍。地方政府過度舉債可能帶來六大巨大危險：開創地方政府舉債大興土木的先例；成了地方官員為自己政治前途而大上政績工程的資金來源；政府舉債的政績工程已成為經濟浪費的樣板；與權力資本合謀形成腐敗的土壤；政府債務成因復雜、清償難度大，已影響了地方政府的執政形象，進而成為構建和諧社會的一大障礙；政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓、每位納稅人。

可見，事權與財權不對等造成的危害是巨大的。不過應當明確的是，基層財政出現的困難和問題，并不是分稅制造成的，恰恰相反，是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財稅改革的科學與理想的模式。以事權與財權對等為核心的新一輪分稅制完善和

改革能早日啟動，才是中國經濟有可能走上經濟與社會的可持續協調發展的重要途徑之一！

第三篇：歷史傳統與中國體制選擇

審計體制是政府審計組織制度中的核心內容之一,它直接決定著政府審計的工作質量與政府審計制度安排的有效性,一直受到我國學者的高度重視。審計體制有廣義和狹義之分,廣義審計體制是指審計監督機構的總體構成、隸屬關系、社會地位、機構設置、上下級關系和各自相對的職權范圍;狹義審計體制是指政府審計組織的隸屬關系和審計組織內部上下級之間的領導與被領導關系。本文主要在狹義審計體制的概念范疇內重點討論政府審計組織的隸屬關系及審計組織內部上下級之間的關系。

一、研究文獻回顧

目前,審計理論界關于政府審計體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法,即將政府審計區分為立法型審計、司法型審計、行政型審計模式和獨立型審計模式[1]。當然,也有學者、專家認為這四種分類的提法并不科學。李金華指出,世界所有國家的審計都是獨立的,不管是對議會負責還是對政府負責,都是獨立的。獨立性是世界各國審計最基本的共同特征,把獨立型跟司法型、立法型、行政型并列,在一個層面上對比是不科學的。世界沒有一個國家的審計機關是立法型,多數國家的審計機關是對立法機構負責,向立法機構報告工作,而不作為議會的下屬單位。司法型確實存在,但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的,隸屬于政府。很多國家的審計機關隸屬于政府,但又不完全是政府的職能部門,同時也要向議會報告工作[2]。與此相似,劉家義將世界主要國家審計制度分為三類:(1)審計機關對議會負責并向議會報告工作,這種類型占大多數且越來越多,尤其是市場經濟發達國家大多如此;(2)審計機關屬于司法序列,擁有部分司法權,但要向議會報告工作并對議會負責。這些國家的審計法院,從組織架構來說,屬于司法序列,但同時必須對議會負責并向議會報告工作;(3)審計機關屬于政府序列,對政府負責并向政府和議會報告工作,典型的是中國。我國審計機關是政府組成部門,但每年的預算執行審計和其他財政收支審計情況既要向政府報告,又要受政府委托向人大常委會報告[3]。

自1982年中國現行審計制度建立以來,我國學者就開始對中國審計體制選擇問題展開討論。楊時展以受托責任學說為基礎,得出“審計因受托責任的發生而發生,因受托責任的發展而發展”的結論,并認為各級政府審計機關應該獨立于各級政府之外,向著取信于民、聽信于民的方向發展[4];秦榮生在分析了受托責任關系之后認為,我國審計署應歸屬于全國人大常委會領導,地方各級政府審計機關由地方各級人大常委會直接領導[5];廖洪和余玉苗認為,一個國家的政治制度對該國的政府審計機關的隸屬關系具有決定性的作用,社會主義國家的政府審計機關只能隸屬于政府部門[6];李齊輝等認為,審計環境決定審計制度,根據我國的審計環境,應建立一種政府審計機關擁有司法地位和相應的法律監督權、地方審計機關由省級直管的新型的政府審計制度[7];尹平則在分析了我國現行政府體制利弊的基礎上,認為我國政府審計體制改革應采取漸進改良的方式,如現行政府審計機關向政府負責并報告審計結果,同時接受政府委托向人大報告工作,可以改為審計機關接受政府領導,向政府和人大同時報告工作[8]。

項俊波在分析了我國政府審計體制形成的歷史原因的基礎上,對關于如何改革我國政府審計體制的“改良觀”、“獨立模式觀”、“完善現行審計體制觀”和“立法模式觀”等觀點進行了評價,提出建立“一府三院”制設想,主張設立與人民法院、人民檢察院平行的審計院,使政府審計獨立于行政系統之外[9];吳聯生通過構建政府審計隸屬關系模型,對我國政府審計隸屬關系進行評價后認為,我國政府審計應該隸屬于國務院;但雙重領導體制降低了地方政府審計的質量和價值,因此主張將地方審計機關從地方行政機關的權力范圍中脫離出來,業務上和行政上都直接接受審計署領導,雙重領導體制改變為單一的垂直領導體制[10];楊肅昌、肖澤忠提出“雙軌制”審計體制改革方案[11],主張在政府保留現行審計機關同時,把現行審計機關中的預算審計職責和工作體系轉移到人大系統,在人大系統重新建立主要從事預算審計工作的審計組織。

可見,我國學者對政府審計體制問題進行了長期的研究,雖然取得了不少成果,但尚未達成一致意見。在研究影響政府審計體制選擇的決定因素時,許多學者認為,采取不同模式的政府審計制度是由于社會生產力發展水平不同,各國政治、經濟、法律制度和文化觀念不同的結果。當然,也有學者認為,生產力發展水平和社會的政治經濟制度只是決定審計體制的基本因素,還有教育水平因素及與其他國家經濟聯系的影響等非基本和間接影響因素[12]。基于不同視角,他們對中國政府審計體制改革發展方向也提出了不同的看法,這些研究對于改革和完善中國政府審計體制、加強審計監督產生了積極的影響。我們在借鑒既有研究成果的基礎上,首先采取橫向比較分析和縱向歷史分析方法,以一種新視角對影響政府審計體制選擇的因素進行分析,然后結合當代中國政府審計體制的現狀,提出未來中國政府審計體制改革的可能設想。

二、橫向分析:政治制度對審計體制的決定性作用

諾思認為,制度環境是一個社會最基本的制度規則,是決定其他制度安排的基礎性制度[13]。審計體制是整個國家政治體制的一個構成部分,政治制度結構對審計體制而言是最重要的制度環境。從某種意義上講,我們可以把審計體制看作是一種制度安排,政治秩序則是影響審計制度變遷的外生變量。政治秩序在產生的初始階段往往受到代表社會強勢利益群體的領導人意志所左右, 是領導人世界觀與認識的產物。

總的說來,實行代議制和地方分權的國家的最高審計機關一般隸屬于議會,完全獨立于政府之外;中央審計機關與地方審計機構往往沒有隸屬關系,各行其是。而在實行中央集權的發展中國家,政府對國有企業的經營管理常常直接領導或直接干預,中央審計機關與地方審計機構常常是垂直領導。中國古代幾千年的政府審計史表明,在實行中央集權政治制度的封建王朝,審計機關只能是對最高統治者負責,絕大多數時間是隸屬于行政長官和監察機構,有時也隸屬于司法機構,從來沒有、也不可能脫離政府的影響之外。

一般而言,凡是選擇立法、司法和獨立模式的國家,皆是采取“三權分立”政治體制的國家,在發達的市場經濟環境中,國家對經濟的干預以市場調控為主。設置審計機關的目的在于從經濟監督的角度與其他部門一起構造一個相互制衡的機制,以保證國家資產的安全與有效,確保政府官員的廉潔奉公,具有較強的獨立性。三者之間的主要差別在于:(1)立法模式偏重于審計監督對整個國家機器正常運轉的制衡作用,用強化服務性的方法來保證審計機關的獨立性。建立這種模式審計體制的國家多是聯邦制、三權分立和多黨制,其前提是國家必須有強有力的立法機構,否則政府審計很難發揮重要作用。例如,在美國和英國,議會作用巨大,人們奉行權力制衡原則,議會對政府行政部門擁有有效的制約手段;(2)司法模式偏重于強調審計機關的權威性,用法律形式強化這種權威性的要求,并通過權威性的提高實現其獨立性。司法模式國家的最高審計機關一般以審計法院的形式存在,并擁有司法權,因而具有很高的權威性。從政治體制和政治制度來看,實行司法模式的國家大多屬于中央集權制,同時又實行三權分立和多黨制。如法國,屬于典型的中央集權國家,但又實行三權分立和多黨制;(3)獨立模式的特點是,在分離的三權中審計機關保持中立地位,在不受任何一方影響的前提下存在,但作為一種獨立的政府監督機構的特征卻是相同的,其組織形式是會計檢查院或審計院,它同時向立法機關和行政部門提供服務,實際上更偏重服務于立法部門。與立法模式一樣,其宏觀服務的職能也較強。另外,行政模式的最高審計機關隸屬于政府行政部門,是政府一個職能部門,根據政府所賦予的職責權限實施審計,并對政府負責。這一類國家大多在亞洲,從政治制度看,是中央集權制或是人民代表大會制或是共產黨領導下的多黨合作制,政府職能十分寬廣,權力比較大[14]。

可見,政治體制決定審計體制模式。一個國家之所以選擇某一種審計體制模式,目的在于期望審計能夠在這一政治結構中取得邏輯一致的政治效果。從理論上講,一旦選定了某種審計體制模式,政府審計能夠發揮什么作用,就已經由其政治結構決定了。它反映出不同國家對政府審計期望作用的不同價值以及對政治結構本身的政治哲學觀點。選擇立法、司法模式的國家,多強調對權力的制衡;選擇行政模式的國家,多重視行政政府的操作職能[15]。

在建立現代政府審計制度的初期,我國選擇了審計機關隸屬于各級政府的現行審計體制,這是受當時政治體制的深刻影響的結果。從政治體制上看,我國是共產黨領導下的人民民主專政的社會主義國家,實行的是人民代表大會制度。在這種背景下,政府是在黨領導下的“強勢政府”。政府在整個經濟運行、政治生活和社會生活中幾乎無所不包、無所不在,且政府職能過分集中而形成了行政壟斷,政府集規則制定、實施、監督、仲裁和處罰于一身,而且這種權力通過種種措施予以不斷維持和強化。在中國獨特的政治背景下,人大作為立法機關,雖然是最高權力機關,但從某種意義上講,現實生活中人大的權力有些虛置。因此,在強調人民民主專政的新中國,從一開始就形成了黨領導政府的政治體制,把審計機關設置在政府,既有利于加強黨和政府對經濟的控制與監督,強化政府經濟決策、執行與監督高度統一的體制,使政府在國家政治經濟生活中擁有更加實際的控制權和操作權,也有利于審計工作一開始就迅速進入“角色”并獲得政府部門的強力支持,而且能夠將社會各利益相關者的權益保護要求及時納入到政府審計的工作范圍之內,提高政府審計協調社會利益沖突的及時性和效率性,及時將各種社會利益相關者的力量對比趨近于博弈均衡狀態,這對當時審計事業的發展是十分必要的。審計機關成立之初,在人大的權威和法治尊嚴還沒有真正樹立起來的時候,盲目借鑒西方模式,把審計機關置于人大之下顯然是不符合中國國情的,那樣只能造成人大在監督工作上的尷尬和審計事業發展的遲緩,同時也不利于社會公眾利益得到有效保護。

中國領導深刻理解中國政治結構的這種精巧和微妙關系,也充分考慮到各種博弈力量在中國政府創立初期的相對表現與制衡,在中國政府審計體制選擇上始終是現實和務實的。關于1982年憲法規定審計機關設在國務院的原因,主持起草1982年憲法的胡喬木認為,審計機關如果屬人大常委會,有許多不便,因為國務院遇到問題可以下命令,人大常委會則要開會,還得要審計署去做報告,人家還不一定看得懂[16]。彭真認為,審計機關應主要審計預決算和違法亂紀情況,只能放在國務院。1982年11月《憲法修改草案報告》對此作了正式說明:一般說來, 審計機關可以由政府領導,也可設在政府以外。由于我國是初次設立審計機關,需要熟悉被監督單位的工作,逐步積累經驗,因此設在國務院內由總理領導比較有利[17]。如果審計可以隸屬于人大,但無論是作為人大的專門委員會還是作為人大的工作機構,人大都無法直接領導如此龐大的機構,也無法進行實際操作[18]。

三、縱向分析:歷史傳統制約與審計體制選擇的路徑依賴

新制度經濟學中關于“路徑依賴”①的理論充分說明,“歷史是至關重要的”,“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”[19]。中國古代的政府審計在機構歸屬問題上曾出現過不同的體制模式,因此,研究審計體制問題,必須認真研究中國政府審計體制的歷史變遷,深刻認識其演進的規律,古為今用,以史為鑒,才能找到當代政府審計體制改革的正確方向。考察中國古代政府審計的演進史,中國審計體制變遷呈現以下規律:

(一)中國古代起主導作用的審計機構隸屬關系多變,沒有形成一個相對固定、統一的模式,其間主要有三種隸屬關系,即獨立的專門審計機構、在財政部門中設置的專職審計機構、審計與監察相結合的機構三種。獨立的專門審計機構以隋唐時期刑部下設的比部最為典型,當時包括戶部在內的中央各行政機構都要定期由比部勾賬審計;在財政部門中設置專職審計機構,以宋代三部勾院和都磨勘司較為明顯,隸屬于主管財政的度支、戶部、鹽鐵三司,專司審計;審計與監察相結合的機構,明清的都察院最為典型,以糾察百官、勾考賬籍為主要職責,直接為君主服務,權威性強[20]。

(二)在三種隸屬關系中,審計與監察相結合的形式歷時最久,體現了中國古代政府審計的主要思想和價值取向。在中國古代審計演進的各個歷史時期,大體上貫穿著兩條主線:一條是以勾考賬簿為主,審查錢糧收支的真實性,類似今天的財務收支審計;另一條是以考核官吏財政經濟方面的治績為主,與行政監察職能緊密結合的審計活動。通過詳細考察,我們發現,第二條線幾乎貫穿中國封建社會的始終,并影響著近代中華民國的審計體制選擇,深刻體現出中國古代的政治制度和文化傳統。長期以來,審計監督與經濟監察職能常常是合二為一的,其體現在御史監察組織體系的產生、發展與完善過程之中。隋代比部的出現,確立了具有司法性質的獨立審計機構,逐漸將審計與其他經濟監察組織分立開來。隨后又通過一定歷史階段的反復,最終分別確立了審計組織制度與經濟監察組織制度,并一直影響到后世,成為中國封建財計、審計組織建設的一大特色。

(三)一般而言,國家審計機構都對最高統治者負責,代表著最高統治者的利益,具有一定的獨立性和較高權威性。中國古代審計的最高目標是維護王權和皇權,強化中央集權的專制統治。實行中央集權制是中國古代政治制度的一大特色,在中央集權制下,地方政權在政治、經濟、軍事和文化等各個方面,都要嚴格服從中央的政令,沒有獨立性和自主性。為了使各級政權機構在履行政治統治和社會管理職能的過程中忠實體現最高統治者的意志,保證中央政令得到執行,必須自上而下建立起一整套監督體系,這是政治職能分工和權力制衡的需要。審計以其專司財經監督的獨特功能,成為監督體系的主要組成部分,中國古代審計正是適應這一需要而產生和發展的。因此,中國古代政府審計對王權和皇權有著高度的依附性,這也決定了中國古代政府審計相對于被審計對象而言,具有較高的獨立性和權威性。中國古代審計機構名目繁多、置廢無常,究其原因,每一次變動都是在特定的政治經濟背景下,適應特殊監督需要的結果,并反映出各種社會力量博弈對比的變化,是最高統治者意圖的體現。三千多年來與考核、監察百官相結合的審計監督發展史,反映出審計在君主專制制度下的從屬地位,是以維護君主權威、加強中央集權、鞏固專制統治服務為最高目標的。

(四)在歷史傳統中,文化思想深刻影響著中國古代政府審計體制的選擇。就中國文化思想而言,對審計體制影響最深刻的主要是古代的集權論和人治論。在中國古代封建王朝中,在集權論影響下,政治體制以中央集權制為核心,政府審計制度設置是為了維護中央集權的需要,審計體制的選擇也主要考慮作為強勢相關者的統治者的實際需要,弱勢利益相關者的權益保護訴求并沒有得到合理體現,政府審計機構直接為最高統治者服務。所以,在中國審計發展的漫長歷史長河里,常常出現中央政府越集權,審計制度越完善的現象,表現出與西方國家迥然不同的發展方向。同樣,在人治論的影響下,“人治”常常與“國治”相聯系,人治論為中國古代封建專制制度服務。因此,中國古代考核官吏財政經濟方面的治績與行政監察職能緊密結合,審計與監察相結合的形式歷時最久,幾乎貫穿中國封建社會的始終,并影響著近代中華民國審計體制,體現出中國古代政府審計的主要思想和價值取向。新中國成立之初,人們思想上還沒有完全完成從人治觀念到法治思想的轉變,沒有完成從集權到民主的過渡,強調的是無產階級政黨的絕對領導和中央集權。審計機關設置問題上也體現出這幾種思想之間的博弈較量。最初在審計機關設置問題上就存在兩種意見:設在政府還是設在人大。設在政府實際上是為了強化政府的行政權力,尋求政府領導的支持,是集權與人治論的一個體現;設在人大實際上是為了制約和監督政府行政權力,是民主與法治論的一個體現。西方思想與我國迥然不同,其根源于古希臘柏拉圖和亞里士多德等思想家的理論,后在近代洛克、盧梭和孟德斯鳩等人的理論中得以形成和完善,主要體現在人性自然論、人民主權論、法治論、分權論和道德法律論等方面。一方面,分權論制約著西方的政治制度,因此,西方國家在審計機關設置上的普遍做法是將審計機關獨立設置,即將審計機關設置在政府體制之外。無論是以英國和美國為代表的立法型審計機關,還是以法國和西班牙為代表的司法型審計機關,或者以德國和日本為代表的獨立型審計機關,均是如此。這樣,審計制度就演變成政治制度中實現分權與制衡機制不可或缺的方式之一。所以,西方國家審計機關的獨立設置實際上反映出西方國家的審計體制具有與其政治制度相一致的本質特征;另一方面,如果說人民主權論影響憲法和國家宗旨的確立,那么如果把分權體制看作是維護和實現人民主權的設置,則審計機關的設置同樣就應該與有利于維護和實現人民主權的方向保持一致[21]。

歷史傳統持續地、潛移默化地影響著一個國家對政府審計體制的選擇。中國幾千年的歷史上,封建統治者的主流思想歷來都是崇尚集權的,“朕即是國家”,不允許任何對中央政府分權與制衡的觀念和行為出現。中國歷史上的政府審計就是為了強化中央集權的需要而設立的,從來沒有脫離出最高統治者和政府系統控制之外。例如,在中國古代政府審計成立之初的西周時代,審計就“內生”于統治者加強財政財務管理的需要;新中國成立審計機關也是政府維護財經秩序的需要。這種內生性決定了新中國政府審計成立之初就離不開對政府的依賴,審計工作的重心離不開財政財務收支。經濟學已經證明歷史是重要的,路徑依賴的特性可能會導致低效制度的均衡的長期存在。因為即使制度均衡是低效的甚至是無效的,但是放棄它的成本卻非常高昂,從而使低效制度均衡長期存留于許多發展中國家而無法產生帕累托最優的制度變遷。不過,制度變遷的路徑依賴特征并不是單純的歷史決定論,沿著路徑依賴的每一階段都有政治和經濟上的選擇,只是由于路徑依賴的特性,它會使得選擇集合變窄,在沒有外部壓力和內部危機時,變革它的成本會高昂到足以阻止變革本身。這就不難理解在理論界對改革中國政府審計體制的呼聲很高的情況下,為什么審計署堅持認為體制改革是一項復雜而艱巨的任務,一直比較強調現行審計制度的優勢和成績,更關注在現有體制下如何充分發揮審計監督作用問題。選擇政府審計隸屬于政府的模式,是由中國政治制度和歷史傳統共同決定的,不是新中國的政治家們盲目設計的結果,而是他們深刻洞悉歷史和現實,代表政府審計利益相關者共同選擇結果所作出的正確決策。

四、研究結論與重要啟示

(一)政治制度和歷史傳統深刻影響著政府審計體制的選擇。一般說來,在政治制度和歷史傳統沒有發生重大變革的前提下,政府審計體制也不會發生重大變遷;如果超越政治制度和歷史傳統的約束,在條件不成熟情況下,過早地人為變革審計體制安排只能給審計工作帶來被動,影響審計事業發展,不利于社會公眾利益沖突的有效協調與保護。

(二)現行中國政府審計體制是特定歷史條件下符合中國政治制度和歷史傳統的雙重約束下的正確選擇,并在實踐中發揮了重要作用。目前,中國政治體制改革還沒有完全到位,歷史傳統的深刻影響短期內難以消除,在相當長的一段時期內,現行審計體制的作用與效率還有進一步發揮的空間。改革中國政府審計體制是一項系統工程,現階段改革的時機還不成熟。因此,應將對政府審計制度安排的充分關注放在現行體制下如何加強和改進審計工作,全面履行審計職責,進一步發揮審計監督作用。

(三)隨著政治體制改革的深入,民主法制建設的完善,中國政府審計體制在未來會呈現變革趨勢。在政治體制和歷史傳統發生變革的雙重影響下,中國政府審計體制將向“監審合一”的模式發展。因此,我們認為,在中國現行政府框架內,整合審計和監察部門力量,建立審計監察院,并提高其行政級別,是符合中國政治制度和歷史傳統的審計體制改革方向。

第四篇：中國的社會保險體制亟需改革

中國的社會保險體制亟需改革

中國的社會保險體制，自建立以來，就是漏洞百出，爭議不斷，所惠及面很窄，覆蓋面不廣，為社會出力多的大部分普通民眾往往得不到涵蓋，而處于國家管理職務的少部分人其保障程度又是非常的高。這事違背憲法保障公民權利的宗旨的，因此我們設想，把各種社保公積金做一個適當的調整。

我們現在在職員工，社保的相當比例是為不切實際的夢在繳納，社保不是完全為了解決當下勞動人民的迫切需要，而是完全性的資金閑置。對社會來講，減少了保障資金的用途，對國家來講，浪費了資源的利用，對個人來講，縮小了實際的消費能力。長期儲蓄變成了資金滯漲的源泉。

通過對社保公積金制度的細化與調整，更加有利于社會的公共保障能力，有利于保障社會建設資金的來源，有利于調配社會資源的合理使用，同時對社保資金繳納做出一致的限額標準，從國家層面上維護了《憲法》對于公民權利的公正性，最終進一步緩和社會矛盾，引導經濟、投資、社會發展健康前行。

現存的社會保障制度公積金繳納制度存在著不足。

養老金制度的建立，存在著粗糙和不切實際的成分，一個剛開始參加工作的青年，對于養老的概念是一個漫長的期待過程，現在養老金制度的建立，不是建立在尊重個人成長發展的基礎之上的，而是建立在封建家長制度對于保障管理者自身權利的觀念上的。雖然對于中產階級來講，這樣的繳納比例不是很高，但是基于中國現實，現在的工資制度，這筆費用還是很大的，很大的比例不用在解決切實的需求之上，反而作為沒有任何增長的儲蓄之中，對于社會是非常不利的。在使用上這些錢的使用也不是公開的，從而導致了腐敗等惡性社會事件的發生。同時公積金的繳納還有一個連續性的問題，如果中間斷了，都不算的，這種商業性質很濃的公積金制度，不是為了保障公民的生存權利，更多的是為了保障國家公務人員的生存權利。現代社會，普通民眾特別是廣大農民工，在工作作息上存在著很大的間歇性，大部分人，是出于所謂的社會邊緣的人，雖然相關部門要求很多使用農民工的企業要為農民工繳納社會保險，但是出于工作性質和沒有保障的前提下，農民工的繳納比例和享受范圍與占據社會優勢地位的公民相比，那是相差很大的。更有甚者，一些小縣城的管理者出于當地普通民眾對社會保險的熱衷和社會保險制度的陌生，巧立名目，亂收費的現象時而發生，繳納政策和繳納標準也得不到統一，從而造成了更多的社會不公平，人們開始感覺繳納社會保險拿養老金也是要湊個運氣的觀念，因此很多人對社會保險報以不信任的態度。多種因素雜合，導致了各種社會不公正的現象比比皆是。有“能力的”通過這樣的那樣的渠道，使自己擺上所謂的同等待遇上，但是大部分沒有能力的普通民眾，他們的那些《憲法》賦予的權利只能做望洋興嘆被無情的剝奪了。最后辦事人員說一句，所有問題都是人們自己造成的，國家制度就是這樣。如此不負責任而已。

一個人考慮養老，不是年輕時的事情，而是在接近年老逐步喪失勞動能力供養自己的事情，按照我們現行養老金制度，要求繳滿15年的要求，我們完全可以對養老金設定繳納年限，加入退休年齡是60歲，那么我們可以給在職職工在40歲之后考慮繳納個人養老保險，那么40歲之前，他（她）需要解決的是現實生活的需要，把40歲之前的養老金擱置起來，無論對誰都是一種浪費，社會資源特別是資金本來就非常短缺，無法照顧到每個人，那么如

果40歲以前的這部分資金釋放出來，能解決多少社會問題呢？資金擱置，如同其他資源擱置一樣，是要產生腐敗變質的。我們可以這樣計算，現在一線城市繳納社會保險額度是企業加上個人是500元左右，其中20%是要用于個人日常的醫療、失業、意外、生育等支持的，那么就是說每個人最低將有400元/月的資金被閑置起來，這樣的浪費是不是很大，而這些閑置資金，因找不到正常合理的使用渠道，會造成多少的腐敗漏洞，假設我們有1億年輕人，每月閑置400元，從25歲開始參加工作，到40歲為止，在這個15年180個月中，將會閑置72000元的社會資金，再乘上這個人口基數，就是72000億的社會資金要閑置，試想全國這么大的資金能解決多少人的住房問題、交通問題等社會現實問題呢？按照現在一線城市60㎡的城市房產，成本3000元/㎡的造價，60㎡能解決多少三戶之家的安居問題呢？計算結果是4000萬戶家庭的安居，直接受惠的人口是1.2億人，讓1.2億人口擺脫沒有房子住的窘境，請問中國的社會問題解決多少呢？這僅僅是靜態的，在這些資金使用過程中，能帶動多少的企業，解決多少的就業，釋放出多少的活力呢？僅此一項而已。中國的發展就可以前進至少10年。可見我們現在的社保制度存在著多大的弊病呀。

如果這種制度得不到改變，那么我們的社會矛盾必然加深，貪污腐敗就無可避免。利用公眾信用投機取巧鉆營之事就不可斷絕，社會公正清廉就無法真正實現，人民群眾就無從進步成為真正有公民認知的合格中國公民。社會管理民主也就是一句空談。

一個公民從45歲開始考慮養老基金的建立，那么更加會體現出以人為本的精神，人的對于非法想法就會減少，大部分這個年齡層次人趨于保守，更加熱衷于平時工作的精益求精，而不用受社會外欲的干擾，在安穩的工作與生活中，或對年輕時的工作進行總結，或對創業時期的理想進行歸納，技術人員會對相關技術進行完善，培養自己的老年興趣，增加健康鍛煉的意識，培養沒好的夕陽情操，那樣社會良知和道德就會不斷的回歸，進而影響到下一代的成長與發展，在工作上，在技能上得到很好繼承與延續。由于資歷的增加，收入的穩定，個人旅游消費逐漸增加，現在我們只有大部分國有企業，少部分效益好的企業員工，才會去考慮各種度假與旅游，很多良好的福利政策得以貫徹。如現實所知，我們現在都生活在看不到邊的生存壓力中，很多中年的父母，自己的一些問題解決了，接著就著手在做子女輩、孫子輩的建立基礎的事情，這種傳統而又古舊的做法，封建社會封妻蔭子的作為，是對我們社會生產和人類發展格格不入的，正是因為這些人占據了本不屬于自己的地位，使很多生存技能稍遜一籌的人往高而躑躅不前，對未來產生了失望，在心理控制能力差的人，就會做出損人不利己的事情，所以有些不得意的人常說，做好事俺沒本事，要壞一些事情的本事抬手抬腿而就。這樣不斷發展，人與人之間感情漸趨冷漠。惡性事件頻發就不足為奇了。

一個人的失敗也好，一個人的成功也好，主觀客觀原因都是有的，在好的環境下，主觀很少會有悲觀情緒，這些界定不必細說。但是從社會管理的角度講，單體個人不管怎樣都會去適應客觀環境而成長，而這些成長和適應因為個人經歷的不同，最終會獲得很多截然不同的效果。因此現實不合理的社會保障制度作為維系和調整社會關系的方法，必須得到改革與完善。

現有的保障制度對于社會的延續性特別是人的自身的生產保障沒有涉及，如有涉及也是非常少的一部分，那就是生育保險，而生育保險在我看來，僅僅針對女職工對于社會貢獻的一部分特別的補助，絲毫不涉及下一代的成長與教育，可以毫不客氣的說，現代中國人在物質文明發展迅速的今天，還處在石頭縫里蹦出來的境地，非常尷尬，雖然現在正在普及生育健康，做優生優育免費醫療的工作，但是這部分資金從哪里來，怎么結算，都是不明不白，好像是占據優勢的國家管理人員或者機構，給予普通老百姓的一種施舍，一種恩惠，體現不出來公民的貢獻和享受的權利，感覺有點像皇上、大人的恩賜。因此，我感覺，我們應該在為了國家未來考慮，在成年人參加工作的時候，考慮進去這一部分的公積金的積累和利用。這個公積金可以根據人的成長需要，逐漸的補充到教育中去。完成國家代為父母管理孩子成長，減輕年輕父母在經濟上對孩子撫養的負擔，減少社會糾紛，讓年強力壯的年輕人有更多的精力和時間，以及生存資源投入到社會生產與發展中去。

前面我們講，我們在社會保險制度上面存在著很大的不公平，主要是國家普惠制度陷入了純商業化的機制之中，諸如近幾年推出了不同的繳費基數，繳費額度，這樣無形中在退休之后，加大了貧富差距，要知道《憲法》精神是保證公民公平的生存權利，如果一些人因為個人能力問題，獲得更多的社會資源，利用這些社會資源去獲得更多的甚至是通過妨礙別人應當獲得的社會生存資源的時候，社會就出現了完全的不公正，那么長此以往，我們就得經歷封建社會的皇朝更替，資本主義社會頻繁的經濟社會危機，這些不公正的利益進出獲取方式，就是這些社會無法自己調整社會不公正導致的危機的根源。在社保制度上，我們應該根據《憲法》保證每個人合法公民的生存的基礎上，設立國家針對社會保險制度對公民的有限支出制度，就是你無論對社會和國家貢獻多大，《憲法》原則始終提供著一個公民最基本的保障制度，而不是為一部分公民去妨礙另一部分公民的最基本的保障權利去保駕護航。說道這里，我們的“優勢貢獻”公民可能會說，這事他們不能享受到充分權利的借口，我可以回答，《憲法》所要保障的就是客觀上最基本的東西，至于你的非分之想，你只能通過另一個渠道去實現，從哪里來，到哪里去。還是通過市場去實現，就是把這部分人獲得額外收益轉給商業保險行業去實現。政府公積金應該保持的就是公正的原則，保障基礎的穩定，而不是去左右市場的發展，去勾引人們的非分之想，只有這樣，社會才能保持長期的穩定和諧與發展。而現在我們的社保制度無疑是做該做的沒做好，又有多管閑事之嫌。

第五篇：體制機制改革

“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度”——黨的十七大從建設社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的高度，為深化司法體制改革提出了新要求。

優化司法職權配置、完善寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、改革司法保障體制??２００８年底，中共中央轉發的《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》部署了４個方面、６０項改革任務。

自上而下，先易后難，突出重點，整體推進??在黨中央的高度重視和統一部署下，各政法機關和有關部門密切配合攻堅克難，呈現出整體推進、扎實有序、舉措頻出的良好態勢。

這是一場波瀾壯闊而又復雜艱巨的改革——深化司法體制機制改革，為社會公平正義提供法治保障，向著“公正高效權威”的目標砥礪奮進。