第一篇：行政執法與刑事執法銜接機制的缺陷與完善

我國在改革開放中，通過一系列經濟和行政立法初步構建起中國特色社會主義市場經濟的法律體系。與此同時，隨著一些行政規章、準司法規范的出臺并得到執行，行政執法機關與公安機關、檢察機關追究刑事犯罪的工作制度也得到確立，并逐步形成合力。而目前制約行政執法向刑事執法順利轉換的因素，主要出現在具體的技術層面，即行政執法行為、行政訴訟證據在刑事訴訟中的法律地位不明確或缺乏操作性，以至兩種執法體系難以實現有機銜接。這使得行政執法與刑事執法工作脫節導致的案件查處反差日益突出。由于行政執法與刑事執法溝通渠道不暢，銜接機制不健全，使進入刑事訴訟的案件與實際發生的犯罪案件之間存在一定的差距，大量犯罪分子沒有受到刑事追究。如不盡快采取對策，勢必減弱刑事執法在市場經濟培育、發展過程中應有的社會調節作用，最終會嚴重影響我國政治、經濟建設的法制環境。

一、行政執法與刑事執法相銜接工作制度的缺陷

（一）現有規范基本上是行政性質，缺乏司法屬性。國務院及所屬具有行政管理職能的部門、機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門范圍內，制定行政法規。而刑事執法涉及運用強制措施和刑罰限制、剝奪公民人身權利，對此的立法、司法解釋權依照憲法和法律分屬全國人大及其常委會、“兩高”。所以，要建立法制化的行政執法與刑事執法執法銜接機制，僅以行政規章而沒有司法保障，顯然是不行的。

（二）高檢院的規定雖然具有司法屬性，但只是檢察機關內部的工作制度。根據刑訴法規定，檢察機關直接管轄國家工作人員職務犯罪案件，因此其受理行政執法機關直接移送審查是否立案的案件，應當是那些在行政執法過程中發現國家工作人員涉嫌職務犯罪(如貪污賄賂、瀆職侵權等)，并非行政相對人違反行政法規達到觸犯刑律程度的刑事案件。對公安機關處置行政執法機關移送案件的有關要求，實際是重新規范或強調了檢察立案監督規定。因此，就建立行政執法與刑事執法銜接工作機制的而言，檢察機關《規定》的作用有局限性。

（三）原則規定多，實務規定少。相對而言，《國務院關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》是考慮比較周全的規范，對移送案件的條件、基本程序及工作時限、違規責任都作了明確規定，甚至少許有涉及司法實體規定。但案件移送到刑事執法階段，對行政執法形成的證據法律地位沒有也不可能作出規定。刑事訴訟的過程實際就是證明的過程。在當前以審判為中心的訴訟模式下，證據審查是訴訟的核心，如果不解決證據法律地位及證明規則問題，顯然不利于行政執法案件進入司法程序。高檢院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部《關于加強行政執法機關與公安機關人民檢察院工作聯系的意見》，是原則性很強的務虛文件，缺乏實際執行的剛性。比如檢察機關向行政執法機關查詢案件情況，需“經協商同意”。

（四）在實踐中難以突破行政層面配合的局限。2005年5月，南充市檢察院、公安局與18家行政執法機關簽訂了《關于行政執法與刑事執法銜接工作機制的規定》，這期間許多市、縣（區）相關單位也都聯合出臺了類似意見、辦法或規定。但有關文件基于“檢察機關主要通過對行政執法機關行政執法活動的知情權、建議權、刑事訴訟的啟動權和為行政執法機關提供法律咨詢服務上來體現檢察機關的法律監督職能”的思路，因而無一例外地把工作重點放在信息通報、協作配合、制約監督等上，以達到通過協同配合，堵住“以罰代刑”的漏洞的目的。雖然這些舉措很大程度上改善了行政執法機關與刑事執法機關的配合協作關系，但并沒有形成合力。最突出的問題是，雖然偵訴機關根據聯合認可的文件接受行政機關移送涉嫌犯罪的行政違法案件，但在行政查處過程中形成的言詞證據，因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時機，進入公安、檢察環節后往往時過境遷，無法重新收集證據。書證、檢驗報告和鑒定結論等材料情況稍好，但也常常面臨法庭關于證據合法性的質疑和當事人關于證明公正性的質證，法院對此取舍缺乏統一標準。

二、建立科學有效的行政執法與刑事執法銜接工作機制

關鍵在于賦予其司法屬性，將其納入刑事訴訟程序的法律軌道。具體而言，就是解決行政執法轉入司法程序，接受司法審查應有的法律地位問題。

(一)強化行政執法與刑事執法協調配合的工作機制

1、建立規范的信息傳送、溝通渠道。通過建立情況信息通報制度、聯席會議制度，在行政執法機關、公安機關和檢察機關之間定期交換行政處罰、移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等情況，研究執法中遇到的工作困難、法律難題。

2、規范查處案件協作、配合程序制度。重點解決行政執法機關與公安機關、檢察機關在業務查詢、檢驗、鑒定等方面存在的問題。

3、強化個案協調和溝通，推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉入司法審查程序。行政執法機關在向公安機關移送案件的同時，向同級檢察機關通報備案。必要時，可以就是否涉嫌犯罪、證據收集、固定、保全向公安機關、檢察機關咨詢，接受咨詢的公安、檢察機關應當及時提出意見。

4、建立完整的銜接工作監督、監察制度。包括行政機關移送案件同時通報檢察機關的備案制度；檢察機關直接調閱、查詢行政執法案卷材料制度；檢察機關對公安機關立案監督制度；依法對行政機關及其工作人員“以罰代刑”行政責任、刑事責任的追究制度；檢察機關對不構成犯罪的行政違法涉案人處理提出檢察建議的制度，等等。

(二)根據刑事訴訟效率需要，合理配置執法資源，整合內部辦案力量

1、規范行政執法檢驗、鑒定工作制度。行政執法涉及社會生活的各個方面，需要通過鑒定認定的技術領域異常繁雜，為移送涉嫌犯罪案件專門設置鑒定機構既不可能也不必要。但是，應當考慮規范行政檢驗、鑒定機構及工作人員執業行為，如由國務院或省級人民政府統一認證有關個人、機構的檢驗、鑒定資格，明確其檢驗、鑒定程序與權限，等等。

2、行政執法機關要建立健全跨行業監控反應機制，為執法特別是后續追究刑事責任爭取查辦良機。在現實生活中，許多行政違法案件是跨行業作案的，單一行政執法機關截獲的往往只是違法信息的表面現象，如果信息渠道暢通、反應敏捷，有負責的機構協調，就可能及時將表面上互不關聯的現象聯系起來，凸現事情本質或真相，從而作出正確的處置反應。

3、合理調整公安機關內部案件管轄分工。當前，公安機關內部對破壞社會主義市場經濟秩序、妨害社會管理秩序的犯罪案件，經濟偵查部門和治安部門有交叉管轄現象，既不利于案件的對口移送，也容易造成內部推諉現象。可以考慮按刑法分類劃分公安機關內部管轄，即由經濟偵查部門管轄破壞社會主義市場經濟秩序犯罪，治安部門負責妨害社會管理秩序的犯罪案件，并按管轄犯罪類別不同配備有不同業務專長的偵查人員。

4、通過相互培訓、專題研討活動，提高執法人員辦案技能。要著力提高行政執法人員刑事訴訟意識，提高識別案件性質的能力和收集、固定、保全證據的水平；通過向相關的行政執法部門學習，使公安偵查員、刑事檢察官熟悉、掌握涉嫌犯罪行政案件的行業知識，增強他們辦理此類涉嫌犯罪行政案件的能力。

5、適當調整行政執法工作方法與策略，以適應與行政違法犯罪斗爭的需要。當前，行政違法犯罪呈現有組織實施的趨勢，特別是制售假冒偽劣商品、侵犯知識產權、非法經營、走私等多環節才能實現違法犯罪目的的案件。而對涉嫌違犯行政法規的違法犯罪行為啟動執法程序，系行政執法機關依照職權采取的主動行為，這對完整查明案件真相，抓獲不同環節實施違法犯罪行為人不利。因此，行政執法機關查處涉嫌犯罪的行政案件，要在指導方針上明確對符合條件的案件采取“適時破案”的工作策略。公安機關則要發揮刑事偵查專門優勢，針對有組織違法犯罪現狀，正確處理“及時破案”與“適時破案”的辯證關系，在配合協調的制度框架下，通過協商及時介入行政執法查辦案件。

三、積極推動行政執法與刑事執法銜接的司法化進程

行政案件轉入司法程序后涉及限制或剝奪違法者的人身自由，在刑事訴訟由偵查中心轉為審判為中心的現行訴訟模式下，擔當司法審查主角的人民法院對行政執法在刑事訴訟中法律地位意識十分關鍵。行政違法犯罪案件在行政執法與刑事執法階段只有量的多少而沒有質的區別。根據我國現行的有關法律，具有可訴性的行政執法行為，可以因行政相對人運用法定的司法救濟手段而進入司法審查程序。但行政訴訟與刑事訴訟的規則和證據要求是不一樣的。行政訴訟對證據的認識，雖然也與刑事訴訟一樣要求圍繞“關聯性、合法性和真實性進行質證”，但普遍認為認定規則要求低于刑事訴訟。一審法院對事實的認定是以行政程序收集的證據為基礎，是對其在獲取和處理證據及得出事實結論上是否合法進行審查。從訴訟職能到證明標準他們之間差別巨大。應當借鑒行政司法審查原理，引入或移植行政訴訟的程序規則和證據規則開展刑事訴訟活動。當然，考慮到這涉及行政相對人的人身權，為了體現保障其合法權益的價值取向，在認定事實和證據上應適用“排除合理懷疑標準”，通過類似“疑罪從無”的標準來實現。實現這一設想的具體步驟，遠期目標是力促全國人大及其常委會通過行政執法直接轉入刑事執法，將其司法化的法律規則,當務之急則是爭取“兩高”對行政執法在刑事訴訟中的法律地位作出符合訴訟規律的司法解釋。

（一）對進入司法程序的行政執法案件事實和證據，比照行政訴訟審判要求側重對行政執法的合法性進行復審。重點審查行政執法人員是否符合主體資格要求,體驗、鑒定是否按照行業管理的有關法規、制度進行，等等。如果不能形成司法解釋，至少應經過行政執法機關、公安機關及“兩高”協商，形成《紀要》，如“兩高”、公安部、國家煙草專賣局《關于辦理假冒偽劣商品煙草制品等刑事案件適用法律問題座談會紀要》。

（二）明確賦予行政執法機關依法獲取的證據材料刑事訴訟法律地位。對行政執法機關移送行政執法中扣押的書證、物證等實物證據，按照刑訴法第四十五條規定精神，作為公安、檢察和法院收集、調取的證據，直接轉換為刑事訴訟證據：對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據材料，司法機關只作要式程序審查，即可決定是否作為刑事訴訟證據：對在執法過程制作的調查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄、自書材料等證據材料，原則上要求司法人員重新制作（或收集），但確因有不可抗拒原因（如原證人、陳述人死亡），經偵查機關查證與其他證據吻合，相互印證違法事實的，也可以作為刑事訴訟機關要求介入涉嫌犯罪案件參與聯合調查，按照高檢院、公安部有有關刑事訴訟規定制作的調查筆錄，經立案偵查階段依法核實，也應作為刑事訴訟的證據使用，事實上，對進入刑事執法階段之前行政執法形成的各種筆錄采取上述做法，在有些地方司法機關協商認定為刑事訴訟證據并在實踐中試行，并取得良好的法律效果與社會效果。

（三）明確行政執法機關專門檢驗、鑒定、現場筆錄、處罰決定的權威屬性。行政執法機關在職權范圍內依法對社會、公共事務行使行政管理權，并提供相應的社會服務或公共產品，對權限內實施的行為具有公定力。因此，對行政執法機關依法作出涉及其管理領域專門知識的檢驗、鑒定，以及行政機關人員在實施具體行政行為時對有關事項的現場情況當場所作的筆錄，甚至是處罰決定，刑事執法機關通過復核認為在形式要件上沒有錯誤，就應當充分尊重并給予肯定，作為不需要提出證據進行證明的事實。這不僅符合認識的邏輯規律，并且在形式要件無誤的前提下，雖然認定的事實與證據可能與客觀有差距，但卻在程序制度上實現了法律的公正，因而也符合效率與公正相統一的訴訟規律，應當以法律的形式國定下來。目前，在個別領域，這個觀點已得到司法解釋的肯定。

（四）防止“以刑抵罰”。對目前大量“以罰代刑”現象，不僅已有法律明文禁止，也為人們普遍理解。但涉嫌犯罪行政案件移送追究刑事責任后，是否就放棄行政追究職責，在部分行政執法機關及其工作人員主觀上錯誤認識，實踐中也有所謂“以刑抵罰”的錯誤做法。對此，雖對某一行政與刑事相關執法領域有解釋，但從建立建全行政執法與刑事執法相銜接機制的法制保障的高度看，僅一一解釋是不夠的，要滿足國務院《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十四條要求，必須在法律上賦予法律與行政監督的具體依據。因此，制定行政執法與刑事執法配套法規制度，在明確禁止“以罰代刑”的同時，也要在法律上明確禁止“以刑抵罰”，并規定有關責任人不作為的行政與法律責任。

第二篇：食品安全行政執法與刑事司法工作銜接機制

食品安全行政執法與刑事司法

銜 接 工 作 機 制

為嚴厲打擊食品安全違法行為，依法懲處食品安全犯罪，保證行政執法機關向公安機關及時移送涉嫌食品安全犯罪案件，保障食品安全，根據《中華人民共和國食品安全法》，制定本機制。

一、建立聯席會議和情況通報制度

市、縣（區）食品安全綜合協調部門、監管部門、公安機關、人民檢察院、人民法院建立聯席會議、情況通報制度，加強工作聯系，密切協調配合，實現食品安全行政執法與刑事司法的有效銜接。

（一）建立聯席會議制度。市、縣（區）食品安全綜合協調部門、監管部門、公安機關、人民檢察院、人民法院應當建立食品安全行政執法與刑事司法銜接工作聯席會議制度，定期或不定期召開不同層次的聯席會議，統一認識，通報情況，共同研究執法中遇到的新情況、新問題，協調解決疑難問題。市級聯席會議的辦事機構設在市食品安全委員會辦公室，市公安局、市檢察院、市中級法院、各食品安全監管部門均要明確一名主管領導負責此項工作，并指定一名聯絡員，負責日常工作聯系。

（二）建立情況通報制度。食品安全監管部門定期通報查處生產、銷售不符合安全標準的食品，生產、銷售有毒有害食品案件情況以及向公安機關移送涉嫌犯罪案件情況；公安機關定期通報食品安全監管部門移送案件的受理、立案、銷案情況；人民檢察院定期通報立案監督、批捕、起訴生產銷售不符合安全標準的食品罪和生產銷售有毒有害食品罪案件的情況；人民法院定期通報審判生產銷售不符合安全標準的食品罪和生產銷售有毒有害食品罪案件的情況。

二、涉嫌犯罪案件線索及時移送制度

（一）食品安全監管部門在查辦案件過程中，對案情重大且復雜疑難、可能涉嫌犯罪的案件，應當及時向公安機關、人民檢察院通報，并可以就涉嫌犯罪的標準、證據的固定和保全等問題進行咨詢，公安機關、人民檢察院應當認真研究，在三日內答復。

（二）食品安全監管部門在查辦案件過程中，應當妥善保存所收集的與違法行為有關的證據。對查獲的涉案物品，應當如實填寫涉案物品清單，并按照國家有關規定委托法定檢驗、鑒定機構進行檢驗、鑒定，出具檢驗報告或者鑒定結論。

緊急情況下，食品安全監管部門現場查獲的涉案貨值或者案件其他情節明顯達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的，應當立即移送公安機關查處。

（三）食品安全監管部門對有證據表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃逸或者銷毀證據的，可以書面商請公安機關提前介入，對涉嫌犯罪的，公安機關應當及時依法立案偵查。對于公安機關提前介入并立案偵查的案件，食品安全監管部門應當按照公安機關辦理刑事案件規定，在法定時限內出具有關檢驗報告或鑒定結論，確保案件偵辦工作順利進行。

（四）食品安全監管部門在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，根據刑法第一百四十一條生產、銷售偽劣產品罪，第一百四十三條生產、銷售不符合安全標準的食品罪，第一百四十四條生產、銷售有毒有害食品罪和最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定，涉嫌構成生產、銷售偽劣產品罪，生產、銷售不符合安全標準的食品罪，生產、銷售有毒有害食品罪，依法應追究刑事責任的案件，必須及時向同級公安機關移送。

（五）食品安全監管部門對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，須立即指定2名或者2名以上行政執法人員組成專案組專門負責，核實情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報告，報經本機關主要負責人審批，并按照國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，制作《涉嫌犯罪案件移送書》，將案件向同級公安機關移送，并抄送同級人民檢察院備案。

食品安全監管部門向公安機關移送涉嫌犯罪的案件，應當附涉嫌犯罪案件的調查報告、涉案物品清單、有關檢驗報告或者鑒定結論及其他有關涉嫌犯罪的材料。

（六）對食品安全監管部門移送的涉嫌犯罪案件，公安機關應當及時審查，自受理之日起十日以內作立案或者不立案的決定；案情重大、復雜的，可以在受理之日起三十日以內作出立案或者不立案的決定。公安機關作出立案或者不立案決定，應當書面告知移送案件的食品安全監管部門、同級人民檢察院及相關權利人。

食品安全監管部門對公安機關決定立案的案件，應當自接到立案通知書之日起三日內將涉案物品以及案件有關的其他材料移送公安機關。

（七）人民檢察院要對食品安全監管部門移送刑事案件進行監督，防止食品安全監管部門對涉嫌犯罪的案件應當移送而不移送。人民檢察院對認為食品安全監督管理部門應當移送的涉嫌犯罪案件，可以向食品安全監管部門查詢案件情況，要求食品安全監管部門提供有關案件材料或者派員查閱案卷材料，食品安全監管部門應當配合。

（八）人民檢察院發現食品安全監管部門對應當移送的涉嫌犯罪案件不移送的，應當向食品安全監管部門提出檢察意見，建議其按照管轄規定向公安機關移送。對于人民檢察院提出的檢察意見，食品安全監管部門應當在三日以內將案件移送公安機關并向人民檢察院反饋落實情況。

食品安全監管部門接到檢查意見后仍不移送涉嫌犯罪案件的，人民檢察院應當書面通知公安機關立案，并依照刑法規定追究有關人員的刑事責任。公安機關接到立案通知書后應當在十五日內立案，同時立案決定書送達人民檢察院，并書面告知食品安全監管部門。

（九）公安機關對發現的違法行為，經審查沒有犯罪事實，或者立案偵查后認為犯罪情節輕微、不需要追究刑事責任，但依法應當追究行政責任的，應當及時將案件移送食品安全監管部門。食品安全監管部門應當依法作出處理，并將處理結果書面告知公安機關和人民檢察院。

三、加強立案監督工作制度

（一）人民檢察院對于食品安全監管部門已經移送公安機關的涉嫌犯罪案件，應當跟蹤了解公安機關的立案情況。對于公安機關未及時受理或者立案的，應當依法開展立案監督。

（二）食品安全監管部門對公安機關不立案決定有異議的，在接到不立案通知書后三日以內，可以向作出不立案決定的公安機關提請復議，也可以建議人民檢察院依法進行立案監督。公安機關接到食品安全監管部門提請復議書后，應當在三日以內作出復議決定，并書面告知提請復議的食品安全監管部門。食品安全監管部門對公安機關不立案的復議決定仍有異議的，可以在接到復議決定書后的三日以內，建議人民檢察院依法進行立案監督。

（三）人民檢察院接到食品安全監管部門提出的對涉嫌犯罪案件進行立案監督的建議后，應當要求公安機關說明不立案理由，公安機關應當在七日以內向人民檢察院作出書面說明。對公安機關的說明，人民檢察院應當進行審查，必要時可以進行調查，可以詢問辦案人員和有關當事人，可以查閱、復印公安機關相關法律文書和案件材料，公安機關應當配合。人民檢察院認為公安機關不立案理由成立的，應當將審查結論書面告知提出立案監督建議的食品安全監管部門；認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案。公安機關接到立案通知書后應當在十五日以內立案，同時將立案決定書送達人民檢察院，并書面告知食品安全監管部門。

（四）對重大、有影響的涉嫌犯罪案件，人民檢察院可以根據公安機關的請求派員介入公安機關的偵查，參加案件討論，審查相關案件材料，提出取證建議，并對偵查活動實施法律監督。

四、依法懲治職務犯罪

（一）食品安全監管部門在依法查處違法行為過程中，發現國家工作人員貪污賄賂或者國家機關工作人員瀆職等犯罪線索的，應當及時依法向人民檢察院移送。

（二）人民檢察院對食品安全監管部門移送的職務犯罪線索應當認真審查，依法處理，并將處理結果及時通知移送案件的食品安全監管部門。

五、支持食品安全監管部門依法履行公務

公安機關、人民檢察院、人民法院應當支持食品安全監管部門依法履行公務，開展聯合執法行動。對于妨礙食品安全監管部門依法履行公務的行為，公安機關應當及時采取有效措施予以查處，依法追究相關人員責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

其他涉及人身健康安全產品的行政執法與刑事司法銜接事宜，參照本機制執行。

第三篇：行政執法與刑事司法銜接機制的法治化

行政執法與刑事司法銜接工作機制法治化的思考

——兼談如何實現檢察機關對行政執法機關移送刑事案件的有效監督 行政執法機關“以罰代刑”現象嚴重，突出反映了行政權力的濫用和法律監督的軟弱問題。為解決這一突出問題，保證涉嫌刑事案件順利移送，國務院和最高人民檢察院先后出臺了諸多規定，為行政執法與刑事司法銜接工作機制建立和發展提供了原則性規定，具有一定的指導意義，但這些規定與工作實踐存在較大脫節，缺乏可操作性和執行性，檢察權的監督職能難以有效發揮，因此探討實現行政處罰和刑事處罰在立法和適用上的有機銜接實有必要。

一、行政執法機關移送涉嫌刑事犯罪案件少的原因

目前行政執法機關移送刑事犯罪案件存在“兩少”現象，即移送案件的行政機關少和移送案件數量少。原因在于：一是行政執法機關自身因素決定。一方面行政權具有天然的自我擴張特性，容易造成行政執法機關權力的濫用。隨著社會事務的復雜化和多樣化，行政權的內容和邊界被擴大，滲透到社會生活的方方面面，行政機關擁有巨大的自由裁量權，若不受控制，就會導致權力濫用，造成嚴重后果。另一方面是行政執法機關存在狹隘部門利益和地方保護主義觀念，認為案件移交給司法機關就轉讓了對違法者的部分控制權，會影響單位利益，因此存在能罰就罰，一罰了之的現象，使得犯罪案件線索流失。同時，實踐中，行政執法活動中發現的涉嫌犯罪案件，有一部分都發生在對本地區貢獻比較大的單位或部門，對他們的查處勢必影響到本地區的利益，也會受到行政上的干預和阻撓。此外，行政執法人員認知和業務能力參差不齊，刑事案件意識不強也會導致案件線索流失。二是檢察機關的外部監督不力。一方面是監督無措。相關法律規定過于粗糙，缺乏可操作性，例如移送案件的標準、程序以及責任等都沒有具體規定，使得現行許多法律規定如同虛設。另一方面是監督“為難”。在現行檢察機關雙重領導體制下，檢察院對地方行政機關存在著機構、人員和經費等依附關系，為了自身生存發展的需要，不得不協調處理好與各個部門的關系，因此對于行政執法活動的監督，實在是勉為其難，導致監督職能不能充分發揮。

二、目前行政執法與刑事司法銜接工作制度中存在的問題 現行的相關規定由于操作性和效力不強，導致實踐效果不佳。一是現有規范的性質不一，作用存在局限性。國務院及所屬具有行政管理職能的部門、機構可以制定行政法規和規章。檢察機關出臺的規定只屬于內部工作制度，其作用有局限性。二是行政機關和檢察機關聯合發布的各種辦法和意見，有些僅是一些宣告式的權限規定，比較概括和抽象，沒有詳細的實施細則，缺乏操作性和執行性，雖明確了檢察機關監督的職責和權力，但并未明確具體的監督手段和措施，對行政執法機關缺乏強制力，柔性有余，剛性不足。三是行政執法階段形成的證據的法律地位不明造成案件司法認定上的困難。比如偵訴機關根據聯合認可的文件接受行政機關移送涉嫌犯罪的行政違法案件，但在行政查處過程中形成的言詞證據，因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時機，進入公安、檢察環節后往往時過境遷，無法重新收集證據。對于書證、檢驗報告和鑒定結論等材料情況稍好，但也常常面臨法庭關于證據合法性的質疑和當事人關于證明公正性問題的質證，法院對類證據的采納、取舍缺乏統一標準，造成司法上的混亂。

三、行政執法與刑事司法銜接工作制度的法治化進路

目前，雖然各地區的行政執法與刑事執法相銜接工作取得了一定進展，但還有需要進一步完善和改進的地方，不能將該項協調制度視作一次專項行動，而是要建立和完善長效的工作機制，并將其納入到法治的體系中來，才是長久之計。

（一）深化體制改革，確保檢察權的獨立行使。

現行檢察機關的“雙重領導”體制及其變異，對檢察機關諸多方面造成了制約；使得檢察機關地位的“附屬化”和檢察權的“地方化”，對本地行政執法進行法律監督更是難上加難。我們認為只有深化體制改革，在檢察機關體系中設立上下級垂直領導的單層領導體制，確保檢察權的獨立行使，才能保證其對行政執法機關執法監督工作的有效開展。

（二）完善立法，明確行政執法在刑事訴訟中的法律地位。

1、結合刑法，充實行政法、刑事訴訟法關于移送案件的規定。一是制定統一的案件移送標準，為行政執法機關準確移送案件提供詳細的法律依據。二是完善行政法與刑訴法。由于行政法對于案件移送的規定過于簡單粗糙，而刑訴法也只規定了檢察機關對公安機關的立案監督制度，未涉及對其他行政執法機關案件移送的監督，實踐中對案件移送沒有詳細的法律可依，隨意性比較大，因此為規范移送工作，需要完善法律，將移送程序法定化，細化移送條件、期限、效力、責任等規定，使得移送工作有章可循，更具操作性和執行性。

2、明確行政執法在刑事訴訟中的地位，解決證據規則及司法認定難題。一是對于進入司法審查程序的行政執法案件，明確只對行政執法的合法性審查。二是明確賦予行政執法機關依法獲取的證據材料的刑事訴訟法律地位。對行政執法扣押的書證、物證等實物證據，可直接轉換為刑事訴訟證據；對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據材料，司法機關做程序審查后決定是否作為刑事訴訟證據；對在執法過程中形成的言辭材料，原則上要求司法人員重新收集，但確因有不可抗拒原因經偵查機關查證與其他證據吻合，相互印證違法犯罪事實的，也可以作為刑事訴訟的證據使用，由此來解決行政執法過程中收集的證據在司法認定上面臨的法律難題。

（三）建立健全相關配套的工作制度

1、建立常態的聯席會議制度。我們認為在相關法律法規尚未完善、健全情況下，應當允許檢察機關和行政執法機關探索多樣化的聯系制度，并將制度逐漸規范化、常態化，這是實現檢察監督的一個前提條件。在實務中，聯席會議制度易被大多數地方接受，一方面聯席會議可以定期交換行政處罰、移送案件等情況，研究執法、司法過程中遇到的困難，既可以掌握、總結工作，也可以適時解決問題。但目前的聯席會議大多由偵查監督部門參加，建議反貪、反瀆、預防等部門也共同參與進來，提高聯席會議制度的有效性，同時還能積極發現瀆職犯罪線索和問題，提高預防和反瀆工作的針對性。

2、規范案件線索移送制度和檢察機關案件查處的提前介入制度。一是行政執法部門對于發現的可能涉及到的犯罪線索必須在規定的時間移送偵查機關，并向檢察機關備案。二是對可能涉及到犯罪的重大事故、重大案件，在行政執法部門調查處理的同時，檢察機關有權及時介入調查，防止證據滅失，并對其中的瀆職犯罪有權進行調查。

3、明確檢察機關對移送案件的監督制度。一方面是確立行政執法部門在向偵查機關移送案件時，同時向檢察機關通報備案制度，以便強化檢察機關對偵查機關立案的監督，另一方面確立檢察機關對于移送案件的立案、撤案、結案統一審查制度，防止偵查機關以罰代刑。

4、強化相應責任追究制度。明確行政執法機關在案件移交過程中有關人員的責任，包括行政責任和刑事責任。

（四）探索創新多樣化的監督方式。

目前很多地方已經發揮網絡優勢，在行政執法機關與檢察機關之間搭建網絡鏈接，實現信息共享，通過網絡動態，全面監督案件線索移送、案件查詢和管理，反映執法、司法動態，取得良好效果。建議經濟和技術水平逐漸成熟的地區采取這一手段，加大監督力度，促進行政執法和刑事司法的有機銜接。

第四篇：行政執法與刑事司法銜接工作情況匯報

人民法院行政執法與刑事司法銜接工作情況匯報行政執法與刑事司法的有效銜接，對于整頓和規范市場經濟秩序、促進依法行政、建設法治政府具有重大意義。為進一步完善法制，加強行政執法與刑事司法的銜接工作，嚴厲打擊破壞市場經濟秩序與社會穩定的犯罪活動，切實做好司法本職工作，依法保障整頓和規范市場經濟秩序工作的順利進行，XX法院按照市委、市政府的統一部署和最高法院的要求，深刻認識建立行政執法與刑事司法銜接工作機制的重要性基礎上，密切與各部門的配合，以上級法院及市委市政府《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作實施意見》為基準，切實做好行政執法與刑事司法的銜接工作，取得了良好成績。

一、2012年以來涉及“兩法銜接”案件的審理情況2012年以來，我院共審結涉及“兩法銜接”案件179起，其中。案件類型復雜，涉及部門眾多，總體占全部刑事案件的29.8%左右。

二、“兩法銜接”實施工作中遇到的問題

1、我市各單位之間聯系溝通不夠。由于行政執法涉及單位眾多，而且需要單位之間的溝通交流。一旦溝通不足，容易造成案件信息渠道不暢。

第五篇：行政執法與刑事司法

行政執法與刑事司法銜接工作機制法治化的思考

——兼談如何實現檢察機關對行政執法機關移送刑事案件的有效監督 隨著社會主義市場經濟的深入推進，各種破壞市場經濟秩序和妨礙社會管理秩序的違法犯罪活動頻頻發生，并逐漸多樣化、復雜化，行政執法案件數量與日俱增，但真正以涉嫌犯罪進入司法程序的數量卻不與之相稱，行政執法機關“以罰代刑”現象嚴重，直接導致了經濟犯罪日益增多的勢頭難以有效遏制。這一現象突出反映了行政權力的濫用和法律監督的軟弱問題。為解決這一突出問題，保證涉嫌刑事案件順利移送，國務院制定了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。隨后，高檢院又聯合多家行政執法機關聯合發布了一系列加強工作配合的文件，為行政執法與刑事司法銜接工作機制建立和發展提供了原則性規定，具有一定的指導意義，但這些規定與工作實踐存在較大脫節，缺乏可操作性和執行性，刑事司法權對行政權的制約效果不佳，檢察權的監督職能難以有效發揮，因此探討實現行政處罰和刑事處罰在立法和適用上有機銜接實有必要。

一、行政執法機關移送涉嫌刑事犯罪案件少的原因探究

大量的調查資料顯示，目前行政執法機關查處、移送刑事犯罪案件時存在著“兩少”現象，即移送案件的行政機關少和移送案件數量少，甚至有的行政執法部門從未移送過刑事案件。原因何在，我們認為有行政機關內部原因和外部監督不力等因素的影響。

（一）行政執法機關自身因素

1、行政權具有天然的自我擴張特性，容易造成行政執法機關權力的濫用。隨著社會事務的復雜化和多樣化，行政權的內容和邊界被擴大，滲透到社會生活的方方面面，除了安全秩序外，還有普遍的社會服務和公共服務，其行使方式更加復雜，內容范圍大大擴張，其表現便是行政機關擁有巨大的自由裁量權，但若該自由載量權不受到控制，就會導致行政權力的濫用，違背法律授權的目的和意愿，造成嚴重后果，因此貫穿現代憲政的主題就是法律對行政權力的控制。行政執法權的自身特性是造成權力濫用后果的自然因素。

2、行政執法機關狹隘部門利益和地方保護主義觀念是造成移送刑事案件少的重要因素。一是行政執法機關掌握較大的處罰權，行政罰款的多少直接影響到部門的經濟利益。很多行政執法機關基于狹隘的保護部門利益觀念，認為案件移交給司法機關的同時，也就轉讓了對違法者的部分控制權，會影響到單位利益，因此其處理的大部分案件就存在能罰就罰，一罰了之的現象，大多不移送到司法機關，最終使得犯罪案件線索流失，犯罪分子逃避刑事處罰。二是在實踐中，行政執法活動中發現的涉嫌犯罪案件，有一部分都發生在對本地區貢獻比較大的單位或部門，對他們的查處勢必影響到本地區的利益，因此對該企業的移送查處在很大程度上會受到行政上的干預和阻撓。

3、行政執法人員認知和業務能力參差不齊。一是部分行政執法人員法律素質不高，執法水平相對較低，業務能力不強，對刑法中有關罪名及構成要件掌握不夠，導致案件線索少。二是一些執法人員認為行政執法機關主要任務是查處行政違法案件，打擊犯罪不是其職責，加之移送涉嫌犯罪案件標準高、要求嚴，導致移送刑事案件意識不強。

（二）檢察機關的外部監督不力。

檢察機關對行政執法的監督，一個是監督行政執法機關辦理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，而行政執法機關并沒有依法將其移送給有權機關處理。另一個是監督行政執法人員在執法過程中，是否有濫用職權、徇私舞弊等觸犯刑法的行為。

在現實中，檢察機關由于多種因素導致監督效果不佳。一是監督無措。法律規定過于粗糙，缺乏可操作性，例如移送案件的標準、程序以及責任等都沒有具體規定，使得現行許多法律規定如同虛設。二是監督“為難”。在現行檢察機關雙層領導體制下，檢察院對地方行政機關存在著機構、人員和經費等依附關系，實際上相當于當地政府下屬的一個執法部門。而其他行政機關具有管人、管錢、管物的權力，檢察機關為了自身生存發展的需要，不得不協調處理好與各個部門的關系，因此對于行政執法活動的監督，實在是勉為其難。因此導致目前檢察機關的監督職能不能良好發揮。

二、目前行政執法與刑事司法銜接工作制度中存在的問題

為使行政執法機關與司法機關形成打擊犯罪的合力，國務院、高檢院等相繼出臺了多項規定、意見，確定了行政執法與刑事司法相銜接機制的基本框架，并對工作中存在的信息不暢、案件移送不及時，協作配合不規范等問題提出了要求，但由于可操作性和效力不強，導致實踐效果不佳。

1、現有規范的性質不一，作用存在局限性。一方面國務院及所屬具有行政管理職能的部門、機構可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門范圍內，制定行政法規和規章。另一方面，檢察機關出臺的規定則屬于內部工作制度，其中對于對公安機關處臵行政執法機關移送案件的有關要求，實質上是重新規范立案監督的規定，其作用有局限性。

2、行政機關和檢察機關聯合發布的各種辦法和意見，效力不強，缺乏操作性和執行性，對行政執法機關強制力不夠。有些辦法和意見僅是一些宣告式的權限規定，比較概括和抽象，沒有制定固定的制度和詳細的實施細則，缺乏操作性和執行性，雖明確了檢察機關監督的職責和權力，但并未明確具體的監督手段和措施，對行政執法機關缺乏強制力，柔性有余，剛性不足，使得這些規定的效力大打折扣，因此這些發文的作用有限，不能滿足打擊犯罪的需要。

3、行政執法階段形成的證據的法律地位不明造成案件司法認定上的困難。行政執法與刑事司法銜接的最終目的是全面懲治犯罪，維護社會秩序，因此案件只有進入審判階段才是最終環節。然而在司法實務中，突出問題之一就是行政執法階段形成的證據的法律地位、證明規則及采納等問題沒有明確規定，造成司法上的困難。比如偵訴機關根據聯合認可的文件接受行政機關移送涉嫌犯罪的行政違法案件，但在行政查處過程中形成的言詞證據，因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時機，進入公安、檢察環節后往往時過境遷，無法重新收集證據。對于書證、檢驗報告和鑒定結論等材料情況稍好，但也常常面臨法庭關于證據合法性的質疑和當事人關于證明公正性問題的質證，法院對類證據的采納、取舍缺乏統一標準，造成司法上的混亂。

三、行政執法與刑事司法銜接工作制度的法治化進路

目前，雖然各地區的行政執法與刑事執法相銜接工作取得了一定進展，但還有需要進一步完善和改進的地方，不能將該項協調制度視作一次專項行動，而是要建立和完善長效的工作機制，并將其納入到法治的體系中來，才是長久之計。

（一）深化體制改革，確保檢察權的獨立行使。

現行檢察機關的“雙重領導”體制及其變異，對檢察機關諸多方面造成了制約；使得檢察機關地位的“附屬化”和檢察權的“地方化”，對本地行政執法進行法律監督更是難上加難。我們認為只有深化體制改革，在檢察機關體系中設立上下級垂直領導的單層領導體制，確保檢察權的獨立行使，才能保證其對行政執法機關執法監督工作的有效開展。

（二）完善立法，明確行政執法在刑事訴訟中的法律地位。

1、結合刑法，充實行政法、刑事訴訟法關于移送案件的規定。一是制定統一的案件移送標準，為行政執法機關準確移送案件提供詳細的法律依據。二是完善行政法與刑訴法。由于行政法對于案件移送的規定過于簡單粗糙，而刑訴法也只規定了檢察機關對公安機關的立案監督制度，未涉及對其他行政執法機關案件移送的監督，實踐中對案件移送沒有詳細的法律可依，隨意性比較大，因此為規范移送工作，需要完善法律，將移送程序法定化，細化移送條件、期限、效力、責任等規定，使得移送工作有章可循，更具操作性和執行性。

2、明確行政執法在刑事訴訟中的地位，解決證據規則及司法認定難題。一是對于進入司法審查程序的行政執法案件，明確只對行政執法的合法性審查。二是明確賦予行政執法機關依法獲取的證據材料的刑事訴訟法律地位。對行政執法扣押的書證、物證等實物證據，可直接轉換為刑事訴訟證據；對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據材料，司法機關做程序審查后決定是否作為刑事訴訟證據；對在執法過程中形成的言辭材料，原則上要求司法人員重新收集，但確因有不可抗拒原因經偵查機關查證與其他證據吻合，相互印證違法犯罪事實的，也可以作為刑事訴訟的證據使用，由此來解決行政執法過程中收集的證據在司法認定上面臨的法律難題。

（三）建立健全相關配套的工作制度

1、建立常態的聯席會議制度。我們認為在相關法律法規尚未完善、健全情況下，應當允許檢察機關和行政執法機關探索多樣化的聯系制度，并將制度逐漸規范化、常態化，這是實現檢察監督的一個前提條件。在實務中，聯席會議制度易被大多數地方接受，一方面聯席會議可以定期交換行政處罰、移送案件等情況，研究執法、司法過程中遇到的困難，既可以掌握、總結工作，也可以適時解決問題。但目前的聯席會議大多由偵查監督部門參加，建議反貪、反瀆、預防等部門也共同參與進來，提高聯席會議制度的有效性，同時還能積極發現瀆職犯罪線索和問題，提高預防和反瀆工作的針對性。

2、規范案件線索移送制度和檢察機關案件查處的提前介入制度。一是行政執法部門對于發現的可能涉及到的犯罪線索必須在規定的時間移送偵查機關，并向檢察機關備案。二是對可能涉及到犯罪的重大事故、重大案件，在行政執法部門調查處理的同時，檢察機關有權及時介入調查，防止證據滅失，并對其中的瀆職犯罪有權進行調查。

3、明確檢察機關對移送案件的監督制度。一方面是確立行政執法部門在向偵查機關移送案件時，同時向檢察機關通報備案制度，以便強化檢察機關對偵查機關立案的監督，另一方面確立檢察機關對于移送案件的立案、撤案、結案統一審查制度，防止偵查機關以罰代刑。

4、強化相應責任追究制度。明確行政執法機關在案件移交過程中有關人員的責任，包括行政責任和刑事責任。

（四）探索創新多樣化的監督方式。

目前很多地方已經發揮網絡優勢，在行政執法機關與檢察機關之間搭建網絡鏈接，實現信息共享，通過網絡動態，全面監督案件線索移送、案件查詢和管理，反映執法、司法動態，取得良好效果。建議經濟和技術水平逐漸成熟的地區采取這一手段，加大監督力度，促進行政執法和刑事司法的有機銜接。