第一篇：通過試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度改革發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

通過試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度改革

徐昕

人民調(diào)解是民間調(diào)解中最重要的一種，指在人民調(diào)解委員會主持下，通過說服教育，規(guī)勸引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人互諒互讓，平等協(xié)商，依照法律、政策和社會公德自愿達(dá)成協(xié)議，從而消除爭執(zhí)的一種群眾性自治的糾紛解決方式。它是繼承發(fā)揚(yáng)民間調(diào)解的傳統(tǒng)，總結(jié)中國自第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期以來人民司法工作的經(jīng)驗(yàn)，在1954年依照《憲法》正式設(shè)立，經(jīng)歷了革命、建設(shè)和改革等各個(gè)歷史階段的長期實(shí)踐，不斷發(fā)展和完善起來的一項(xiàng)有中國特色的社會主義民主和法律制度。這一制度贏得了國內(nèi)外的廣泛贊賞，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，為西方國家借鑒并有所發(fā)展。人民調(diào)解制度在預(yù)防及解決民間糾紛方面發(fā)揮了較大作用，成為維護(hù)社會穩(wěn)定與社會和諧的“第一道防線”，是群眾自我管理、自我教育、自我約束、自我服務(wù)的一種解紛息爭的有效制度，是中國司法制度的重要組成部分。

但長期以來，人民調(diào)解制度也面臨著各種問題，存在較多的制度性缺陷，影響了這一制度功能和效用的充分發(fā)揮。其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是：隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，人民調(diào)解的糾紛解決能力呈現(xiàn)出急劇下降的態(tài)勢，人民調(diào)解員每年處理的民間糾紛平均不到一件。其作用的失落不利于促進(jìn)社會和諧。國家逐步意識到人民調(diào)解工作不應(yīng)隨著法治建設(shè)的強(qiáng)化而受到抑制，故2002年9月，司法部出臺《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，最高人民法院制定《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》，強(qiáng)化人民調(diào)解的效力，對人民調(diào)解工作起到了一定的促進(jìn)作用。2003年人民調(diào)解處理的糾紛數(shù)量快速回升，比上年提高了43.02%.截至2005年底，全國共有人民調(diào)解委員會84.71萬多個(gè)，人民調(diào)解員509.65萬人，年調(diào)解各類民間糾紛約448.68萬件。人民調(diào)解處理的糾紛數(shù)量與法院審判的案件數(shù)量加在一起，每年大致

有1000萬。但這仍然是現(xiàn)實(shí)社會中糾紛的一小部分，仍有較多糾紛通過其他方式解決或者不了了之。從人民調(diào)解的糾紛解決能力來看，倘若人民調(diào)解員每年處理的民間糾紛人均提高到5件，則人民調(diào)解解決的民間糾紛數(shù)量就在3000萬以上。事實(shí)上，人民調(diào)解機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的空間非常大。一個(gè)最近的例證是國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查結(jié)果：當(dāng)家人遇到矛盾糾紛時(shí)，選擇找社區(qū)協(xié)調(diào)組織、政法機(jī)關(guān)、政府有關(guān)部門、其他渠道的分別為69.9%、9.5%、10.2%、10.4%①。因此，需大力促進(jìn)人民調(diào)解的制度建設(shè)，提高其預(yù)防和化解糾紛的能力，使之在促進(jìn)社會和諧的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。

必須承認(rèn)，人民調(diào)解制度目前還存在較多問題，至少包括：(1)原有人民調(diào)解的法律保障、工作范圍、組織形式、調(diào)解程序、工作方法、隊(duì)伍素質(zhì)等已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會發(fā)展的需要;(2)人民調(diào)解等糾紛解決方式受到法治觀念、司法中心觀念的排斥和抑制;(3)人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和效力長期以來沒有得到法律的明確，導(dǎo)致人民調(diào)解缺乏權(quán)威，效力微弱;(4)調(diào)解組織不健全，國家有關(guān)部門，特別是政府和司法機(jī)關(guān)，對人民調(diào)解的制度支持力度不夠，對人民調(diào)解委員會工作的指導(dǎo)和監(jiān)督也沒有落到實(shí)處;(5)人民調(diào)解員的素質(zhì)不高，工作的積極性也不足;(6)人民調(diào)解的工作過程和方法本身存在許多缺陷，如難以保持中立，遷就封建習(xí)俗，遷就勢大力強(qiáng)者，調(diào)解方法簡單生硬，以罰代調(diào)，越權(quán)處罰，對罪與非罪、違法與合法的界限不清，過分強(qiáng)調(diào)“折中”等;(7)人民調(diào)解立法滯后，調(diào)解程序明顯具有隨意性，調(diào)解工作不夠規(guī)范。②為了使人民調(diào)解制度更好地發(fā)揮作用，有必要針對其存在的問題，認(rèn)真總結(jié)幾十年來的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，借鑒其他國家的有益做法，進(jìn)一步改革和完善人民調(diào)解制度，擴(kuò)大工作領(lǐng)域，完善組織網(wǎng)絡(luò)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，規(guī)范工作程序，增強(qiáng)法律效力，開拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，建立新機(jī)制，研究新情況，解決突出問題，從而促使這一具有中國特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力，促進(jìn)社會和諧。

為了適應(yīng)當(dāng)前維護(hù)社會穩(wěn)定工作需要，化解跨行政區(qū)劃重大矛盾糾紛，四川省廣安市針對人民調(diào)解制度面臨的問題，提出了具有建設(shè)性的改革方案——建立市、縣(區(qū)市)人民調(diào)解委員會聯(lián)合會和市、縣(區(qū)市)人民調(diào)解委員會。在此基礎(chǔ)上，廣安正在整合幾十年來我國人民調(diào)解制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在轄區(qū)內(nèi)全面推行人民調(diào)解制度的改革，探索人民調(diào)解與人民法院、檢察院、公安、信訪和群眾工作的對接，力圖建立

發(fā)揮各部門參與人民調(diào)解，構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種糾紛解決形式有機(jī)銜接的“大調(diào)解格局”，最終在廣安建立各種糾紛解決機(jī)制充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，相互并存、銜接、配合和補(bǔ)充的良性互動(dòng)的多元化糾紛解決機(jī)制。

四川省廣安市的積極探索具有深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義，人民調(diào)解制度的“廣安模式”已展現(xiàn)出一個(gè)清晰的輪廓，即構(gòu)建一個(gè)以市縣調(diào)解聯(lián)合會和調(diào)解委員會為龍頭、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)、以縣市為骨干、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會為補(bǔ)充的五級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，立足廣安實(shí)際，整合當(dāng)代中國人民調(diào)解的各種經(jīng)驗(yàn)，形式多樣，與其它糾紛解決機(jī)制有效銜接、良性互動(dòng)，以和平解決糾紛為首要目標(biāo)的多元化大調(diào)解格局。

當(dāng)然，廣安對人民調(diào)解制度的改革尚處于探索性階段，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。近期廣安人民調(diào)解制度的完善方向，或者說廣安市人民調(diào)解委員會聯(lián)合會的工作重心，應(yīng)定位于三大方面：一是提升現(xiàn)有人民調(diào)解組織的糾紛解決能力;二是大力培育各種民間調(diào)解組織;三是打造一個(gè)國內(nèi)一流水準(zhǔn)的專業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)。前二點(diǎn)屬于“大眾路線”;后一點(diǎn)屬于“精英路線”。

第一，當(dāng)今中國，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)雖然龐大，但組織建設(shè)、人員素質(zhì)、工作方法等方面存在許多缺陷，從而導(dǎo)致糾紛解決能力明顯不足，有必要改革和完善人民調(diào)解制度。建立人民調(diào)解委員會聯(lián)合會是一項(xiàng)重大舉措，但只是一個(gè)良好的開端，還需要以此為契機(jī)，擴(kuò)大調(diào)解領(lǐng)域，完善組織網(wǎng)絡(luò)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，規(guī)范工作程序，增強(qiáng)法律效力，開拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，建立新機(jī)制，研究新情況，解決突出問題，從而促使人民調(diào)解這一具有中國特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力。

第二，大力培育各種民間調(diào)解組織，是人民調(diào)解委員會聯(lián)合會的重要職能之一。應(yīng)充分發(fā)揮社會各方面的力量，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)建立各種形式的ADR(代替性糾紛解決機(jī)構(gòu))。例如，鼓勵(lì)設(shè)立個(gè)人主持的調(diào)解工作室，律師調(diào)解組織，社區(qū)調(diào)解中心，企業(yè)和組織內(nèi)部調(diào)解機(jī)構(gòu)，社會團(tuán)體、自治組織、行業(yè)協(xié)會的調(diào)解。只要有助于解決糾紛，促進(jìn)社會和諧，都可以大膽嘗試。民間調(diào)解機(jī)構(gòu)可以收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。

第三，建立廣安調(diào)解中心。根據(jù)目前的方案，廣安市及各區(qū)(市、縣)人民調(diào)解委員會聯(lián)合會下設(shè)人民調(diào)解委員會。我建議，廣安市人民調(diào)解委員會聯(lián)合會下設(shè)廣安調(diào)解中心，承擔(dān)具體的調(diào)解工作，廣安調(diào)解中心在各區(qū)(市、縣)設(shè)分部，負(fù)責(zé)各區(qū)(市、縣)的調(diào)解工作。區(qū)(市、縣)聯(lián)合會不下設(shè)人民調(diào)解委員會，其職能由廣安調(diào)解中心承擔(dān)。此舉目標(biāo)在于集中力量，將廣安調(diào)解中心打造成國內(nèi)一流水準(zhǔn)的快捷、便利、高效的專業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)。

需要注意的是，目前建立的人民調(diào)解委員會聯(lián)合會與行政級別對應(yīng)，層級性較為明顯，在實(shí)踐中容易走向行政化。因此，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)其自治性，在制度設(shè)計(jì)特別是今后的實(shí)踐中確保其自治性。

同時(shí)，以廣安調(diào)解中心為切入點(diǎn)，借鑒仲裁程序及香港調(diào)解中心等糾紛解決機(jī)構(gòu)的程序規(guī)則，制訂完善的調(diào)解程序，并使之成為全市調(diào)解機(jī)構(gòu)的范本。調(diào)解機(jī)構(gòu)可以主動(dòng)介入，當(dāng)事人也可以申請調(diào)解;主動(dòng)介入應(yīng)當(dāng)及時(shí)，防止糾紛升級;申請調(diào)解可以適當(dāng)收取費(fèi)用;當(dāng)事人可以選擇調(diào)解員;調(diào)解中心應(yīng)根據(jù)糾紛的地域性、專業(yè)性特點(diǎn)組成調(diào)解庭，等等。關(guān)于專家?guī)欤瑧?yīng)建立廣安市全市范圍的專家?guī)?可以增加主動(dòng)報(bào)名的方式;根據(jù)地域性、專業(yè)性和行業(yè)性特點(diǎn)，建立詳細(xì)的專家資料庫，方便糾紛當(dāng)事人根據(jù)地域、專業(yè)等特點(diǎn)選擇調(diào)解員;專家?guī)煨畔⒖赏ㄟ^網(wǎng)絡(luò)查詢。并且，大力促進(jìn)調(diào)解工作的規(guī)范化。建立健全調(diào)解工作制度(包括崗位責(zé)任制，例會，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，民間糾紛排查，免費(fèi)和補(bǔ)貼，回訪，業(yè)務(wù)登記，統(tǒng)計(jì)，檔案，考評、表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等各項(xiàng)規(guī)章制度)，嚴(yán)格工作程序，克服工作中的隨意性。

人民調(diào)解制度的完善及“大調(diào)解”格局的建立是一個(gè)長期的過程，需要不斷總結(jié)和提高。在地方黨委的支持和指導(dǎo)下，廣安市司法局與西南政法大學(xué)司法研究中心(CJS)合作，引入相對中立的研究機(jī)構(gòu)參與人民調(diào)解制度的試點(diǎn)改革，研究改革實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，評估改革效果，完善改革方案，并在實(shí)踐中進(jìn)行試點(diǎn)，全面探索改革與完善人民調(diào)解制度的廣安模式。

十年來，我一直致力于糾紛解決與司法制度的研究。經(jīng)過多年的準(zhǔn)備，2005年4月，我在西南政法大學(xué)建立了CJS;2006年在訴訟法學(xué)科增設(shè)司法制度研究方向;2007年初經(jīng)國務(wù)院學(xué)位辦備案，西南政法大學(xué)在法學(xué)一級學(xué)科中自主設(shè)置司法制度二級學(xué)科，獨(dú)立招收碩士和博士研究生，這是全國第一個(gè)獨(dú)立的司法

制度二級學(xué)科。CJS將以司法制度學(xué)科為依托，努力成為國內(nèi)司法制度研究一個(gè)有影響的交流平臺，推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)外學(xué)術(shù)交流，力圖對中國司法制度的改進(jìn)有所貢獻(xiàn)。司法制度學(xué)科的研究方向包括：糾紛解決;司法改革;司法政策;司法的跨學(xué)科研究(司法社會學(xué)、司法經(jīng)濟(jì)學(xué)、文學(xué)與司法等);中國司法制度;比較司法制度。研究重點(diǎn)，一是歷史，二是現(xiàn)實(shí)。考察歷史可能做出大學(xué)問。研究現(xiàn)實(shí)即司法的經(jīng)驗(yàn)研究，是我們的主攻方向，而與司法部門合作發(fā)起司法改革行動(dòng)項(xiàng)目，通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革，則是今后幾十年的核心工作。

該項(xiàng)目的主要思路是：與司法部門密切合作，以其工作為中心，針對司法實(shí)踐和司法改革所面臨的重大問題，進(jìn)行司法的經(jīng)驗(yàn)研究，在國家確定的司法改革的框架下，提出或完善司法改革的實(shí)施方案，在實(shí)踐中試點(diǎn)，進(jìn)而對試點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行評估，不斷完善改革方案，最終提煉出可在更大范圍內(nèi)加以借鑒的司法改革的經(jīng)驗(yàn)和模式。2008年，該大型項(xiàng)目已順利完成一項(xiàng)子課題，CJS與四川省人民檢察院、廣安市人民檢察院合作的《人民監(jiān)督員制度實(shí)證研究》項(xiàng)目取得了預(yù)期成效，一定程度上影響了全國人民監(jiān)督員制度的走向。CJS與廣安市司法局合作的《人民調(diào)解制度實(shí)證研究》項(xiàng)目將在前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索“通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革”的方法論，推動(dòng)廣安、四川乃至全國的人民調(diào)解制度改革。因而，本次課題的主題確定為：通過試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度的改革。我們組織了《人民調(diào)解制度實(shí)證研究》課題組成員及有關(guān)參與者，以人民調(diào)解制度為中心，特別以廣安對人民調(diào)解制度的探索為例，從不同角度討論這一主題，故而，本次研討亦可視為四川省廣安市司法局與西南政法大學(xué)司法研究中心合作項(xiàng)目的初步成果。

鑒于我們將司法改革、尤其是通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革的司法改革行動(dòng)項(xiàng)目凝煉為CJS的主要努力方向，因此，西南政法大學(xué)司法研究中心將致力于成為中國司法改革的思想庫。這是一項(xiàng)雄心勃勃的偉大事業(yè)，是我個(gè)人一生為之奮斗的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是司法制度與訴訟法學(xué)同仁們面臨的時(shí)代挑戰(zhàn)，也是所有法律人義不容辭的歷史使命。

第二篇：論消費(fèi)者協(xié)會和人民調(diào)解的區(qū)別發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

簡析我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律實(shí)施的體制和格局

簡析我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律實(shí)施的體制和格局——兼論消費(fèi)者協(xié)會和人民調(diào)解的區(qū)別

作者：王晴

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作從宏觀體制和格局上看，廣義的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)首先是公民的自我保護(hù)，包含了民事處分權(quán)和民事自衛(wèi)權(quán)。具體表現(xiàn)為消費(fèi)者和經(jīng)營者民事主體之間的協(xié)商過程，這部分屬于消費(fèi)者純粹基于自體和本體權(quán)利而自為的維權(quán)行為，故行為的概念和性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于俠義的“消費(fèi)者維權(quán)”范疇，而不屬于俠義的“消費(fèi)者保護(hù)”范疇。那么，相應(yīng)的廣義的“消費(fèi)者保護(hù)”主要包括了國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法定消費(fèi)者組織等公共權(quán)力機(jī)關(guān)）為受動(dòng)或主動(dòng)行為主體的工作行為。但是之所以用“工作行為”來表述，是因?yàn)橛幸粋€(gè)學(xué)理和法理上的重大區(qū)別甚至認(rèn)識誤區(qū)存在。那就是“工作行為”因法律實(shí)施的方式不同而包含了法律適用和法律執(zhí)行的區(qū)別，同樣是國家公共權(quán)力主體，根據(jù)憲法的分權(quán)原則其實(shí)施法律的方式和職責(zé)具有原則性的區(qū)別，人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)解行為是被動(dòng)適用法律的司法和準(zhǔn)司法行為；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于消費(fèi)者申訴和舉報(bào)的處理是主動(dòng)的糾問式的執(zhí)行法律的行為；前者屬于法律的調(diào)整性、后者屬于法律的保護(hù)性，前者系個(gè)案方式，后者是普遍執(zhí)法且包含個(gè)案行政處理的方式，就法律實(shí)施的方式“調(diào)整性”和“保護(hù)”性而言，與前述“消費(fèi)者保護(hù)”與“消費(fèi)者維權(quán)”是交叉的概念，突出表現(xiàn)在人民法院和法定消費(fèi)者組織（消協(xié)或消委會）在工作性質(zhì)上屬于國家公權(quán)力的保護(hù)，而在工作實(shí)現(xiàn)方式上不屬于“消保”而屬于“維權(quán)”。由于人民法院被動(dòng)受理消費(fèi)者起訴和消費(fèi)者協(xié)會本身代表消費(fèi)者的組織，發(fā)動(dòng)維權(quán)的主體源于消費(fèi)者本身，所以即使司法機(jī)關(guān)和法定消費(fèi)者組織屬于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，但其受動(dòng)而為的司法或準(zhǔn)司法行為的根源仍然系個(gè)案適用法律來為“消費(fèi)者的維權(quán)”。行政執(zhí)法部門則不同，不僅其主體性質(zhì)是公權(quán)力，關(guān)鍵是其工作實(shí)現(xiàn)方式是一個(gè)受主動(dòng)的行政執(zhí)法義務(wù)拘束的具體行政行為，而且這種具體行政行為——對侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法行為實(shí)施行政處罰和制裁的行為并非依

1申請的行為，而是一個(gè)完全自主的不依賴于相對人訴因的依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施的行為。以工商部門的12315為例詮釋有兩條：

（一）雖然設(shè)12315受理信息中心，但絕對不應(yīng)消費(fèi)者的告訴而被動(dòng)作為；

（二）12315的本職是行政執(zhí)法，不是行政調(diào)解甚至民事調(diào)解，行政執(zhí)法的本職特征是實(shí)施行政處罰等“保護(hù)性”的具體行政行為。

任何規(guī)范都是有強(qiáng)制力的。但是適用不同的規(guī)范或執(zhí)行不同的規(guī)范的主體卻要求合理和符合憲法、法律。否則并不當(dāng)然賦予強(qiáng)制力和其錯(cuò)位的行為根本就沒有實(shí)際執(zhí)行的效力。司法機(jī)關(guān)的法律調(diào)整方式具有司法和最終強(qiáng)制力的，行政機(jī)關(guān)的消費(fèi)者保護(hù)具有行政處罰的強(qiáng)制力，法定消費(fèi)者組織的社會監(jiān)督又具有道德和輿論的強(qiáng)制力，這樣廣義的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)格局體系和機(jī)制才是完整的、科學(xué)的、健全的、各自具有強(qiáng)制力的。現(xiàn)實(shí)中行政執(zhí)法舍棄自己的行政強(qiáng)制力而向立法索要司法強(qiáng)制力，將“行政保護(hù)”和“司法調(diào)整”，“行政處罰”和“民事調(diào)解賠償”兩組關(guān)系錯(cuò)位、將行政執(zhí)法的“消保”和消費(fèi)者及其消費(fèi)者組織的“維權(quán)”主體混淆、混同甚至顛倒的作法是違反憲法和法律規(guī)定及體制設(shè)置的科學(xué)性和效率性的。造成這個(gè)現(xiàn)實(shí)的原因就是在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)格局和機(jī)制上的認(rèn)識粗淺、感性操作甚至認(rèn)識誤區(qū)。

仔細(xì)審視，實(shí)踐中對我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制和機(jī)制產(chǎn)生的認(rèn)識誤區(qū)其焦點(diǎn)又在于對工商行政執(zhí)法保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的“行政裁決權(quán)”和消費(fèi)者組織的公共權(quán)力性質(zhì)爭議兩個(gè)方面。

前文已述，工商行政部門履行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律義務(wù)的定位是在憲法關(guān)于分權(quán)的大的法律體制框架下的對執(zhí)法部門小體系的分工中形成的。也就是說，排除法院、仲裁、消費(fèi)者協(xié)會的司法或準(zhǔn)司法管轄權(quán)——在調(diào)解行為——法律適用部門以外的行政執(zhí)法保護(hù)范圍以內(nèi)而言，《消法》第50條的前提是“行政執(zhí)法”部門的分工。所以就工商部門而言無論《消法》第50條是否將其單另列舉還是視同所有行政執(zhí)法部門作管轄權(quán)的概括規(guī)定，從憲法和法律都不可能和不應(yīng)當(dāng)賦予行政執(zhí)法部門對民事爭議的裁決權(quán)。相反工商和其他行政執(zhí)法部門就消費(fèi)者權(quán)益行政保護(hù)方面是具有行政執(zhí)法的強(qiáng)制性、主動(dòng)性、直接性、廣泛性的，舍此強(qiáng)制力而為無強(qiáng)制力的非保護(hù)行為，實(shí)際上是罷廢國家對消費(fèi)者權(quán)益的直接的行政執(zhí)法保護(hù)。（不包括其他具體行政行為間接實(shí)現(xiàn)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)）；進(jìn)而言之，強(qiáng)調(diào)平權(quán)行政主體在消費(fèi)者權(quán)益行政執(zhí)法保護(hù)功能上的特殊性和越權(quán)越位擴(kuò)張性，將會導(dǎo)致其他行政執(zhí)法部門的不作為和社會化的行政執(zhí)法保護(hù)功能缺失、萎縮和無效。

第二個(gè)焦點(diǎn)是要么認(rèn)為消費(fèi)者協(xié)會是消費(fèi)者的“群眾團(tuán)體”或則社會團(tuán)體法人，要么認(rèn)為它是行政機(jī)關(guān)，要么純

粹認(rèn)識不清，含糊地將消費(fèi)者組織當(dāng)成工商行政管理機(jī)構(gòu)，即行政執(zhí)法部門的組織。凡此種種根本忽視了憲法和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》法律的規(guī)定性。憲法對于公民權(quán)利的保障尤其是公民參與國家公共事務(wù)管理和維護(hù)公民權(quán)利的規(guī)定包含了消費(fèi)者主權(quán)、結(jié)社權(quán)自不待言，而《消法》以社會立法的法律形式賦予消費(fèi)者組織代表消費(fèi)者參與公共事務(wù)管理的公共權(quán)力是直接的準(zhǔn)行政權(quán)。不是在行政機(jī)關(guān)的權(quán)力之下附屬的公共權(quán)力。只不過這種公共權(quán)力的構(gòu)成形式是委員會制，是與消費(fèi)者主體為直接構(gòu)成來源并區(qū)別于單個(gè)行政執(zhí)法部門人員構(gòu)成要素的社會化、廣泛化要素為組織形式要件的。二者之間并不矛盾。為了說明該問題，筆者特就法定消費(fèi)者組織（消協(xié)或消委會）與人民調(diào)解委員會之間比較，兼而論之，以為論證。

人民調(diào)解委員會和消費(fèi)者協(xié)會存在有以下明顯區(qū)別：

工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位不同

人民調(diào)解委員會不屬于社會團(tuán)體法人，沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和訴訟地位、調(diào)解完全中立。消費(fèi)者協(xié)會則不同，屬于國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)和消費(fèi)者組織的結(jié)合體，雖然是社會團(tuán)體、但系法律授權(quán)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，而其公共權(quán)力的性質(zhì)就是國家對消費(fèi)者權(quán)益的特殊保護(hù)，同樣是調(diào)解，同樣是公正適用法律，但消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)解則在訴訟權(quán)利，尤其是證據(jù)調(diào)查和補(bǔ)救公共權(quán)力行使等方面具有明確的方向性和權(quán)利的傾向性，并在自身程序終結(jié)后可以支持消費(fèi)者起訴，這幾項(xiàng)權(quán)力是人民調(diào)解所沒有的。

調(diào)解行為的法律后果和效力不同

經(jīng)人民調(diào)解當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)和效力。而經(jīng)消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議不僅僅是相當(dāng)于民事合同的效力，不僅限于合同的私權(quán)性質(zhì)，因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議僅僅是構(gòu)成調(diào)解書的一部分實(shí)體內(nèi)容。更重要的是調(diào)解書代表公共權(quán)力的其他對程序事實(shí)的調(diào)查、案件事實(shí)的認(rèn)定，法律的適用等內(nèi)容都不是完全被動(dòng)和取決于當(dāng)事人雙方意思自治的合同，調(diào)解書的法律后果和效力具有司法證據(jù)等公法意義，屬于非規(guī)范性的法律文件。根據(jù)《消法》第三十二條：“消費(fèi)者協(xié)會履行下列職能：......（四）受理消費(fèi)者的投訴，并對投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解；......（六）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟；”與人民調(diào)解委員會的調(diào)解相比，消費(fèi)者協(xié)會還具有行政監(jiān)督權(quán)（不是行政執(zhí)法權(quán)），調(diào)查權(quán)，另外更關(guān)鍵的是支持消費(fèi)者起訴的權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利決定了在訴訟前消費(fèi)者協(xié)會為消費(fèi)者主動(dòng)調(diào)查和補(bǔ)救證據(jù)，在審理調(diào)解案件過程中繼續(xù)為消費(fèi)者的調(diào)查權(quán)而形成的案卷證據(jù)材料，該調(diào)查權(quán)具有兩項(xiàng)延伸功能，一是遵守行政案卷制度規(guī)則，形成行政案卷和證據(jù)（重大復(fù)雜案件的庭審或調(diào)解會筆錄，普通案件的調(diào)解書），對調(diào)解查明的法律、事實(shí)、證據(jù)作出判斷（不是判決），向社會和輿論披露，通過商譽(yù)評價(jià)、輿論和道德規(guī)范的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的權(quán)利；二是遵守訴訟法律規(guī)則；在調(diào)解終結(jié)以后，未達(dá)成協(xié)議的，依據(jù)和接受消費(fèi)者的委托，支持消費(fèi)者起訴；如果是人民調(diào)解，除了同樣發(fā)生訴訟時(shí)效中斷外，調(diào)解結(jié)果僅限于民事合同的效力。

根據(jù)最高法院民事訴訟證據(jù)規(guī)則的司法解釋，在消費(fèi)者訴訟中，法院可能必須調(diào)取消費(fèi)者協(xié)會在消費(fèi)爭議調(diào)查和調(diào)解過程中的案卷材料和調(diào)解會筆錄。這些證據(jù)因系國家機(jī)關(guān)和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)提供的公務(wù)證據(jù)，在證據(jù)證明力上具有優(yōu)先效力，人民法院可以直接采信。與此對應(yīng)的經(jīng)人民調(diào)解的消費(fèi)爭議調(diào)解不成起訴到人民法院。法院不會直接采用調(diào)解委員會調(diào)查的證據(jù)。該類證據(jù)不屬于公務(wù)機(jī)關(guān)的證據(jù)。那么人民調(diào)解委員會的調(diào)解工作成果除了形成固化于一個(gè)民事合同（調(diào)解達(dá)成的協(xié)議）外，在訴訟過程中其價(jià)值和功能無以延續(xù)。

程序設(shè)置的必要性不同

普通民事糾紛，并不以人民調(diào)解為訴訟前置的必經(jīng)程序；但普通民事訴訟又無需排除受理曾經(jīng)人民調(diào)解和其他非法院調(diào)解的案件；人民調(diào)解制度是我國一項(xiàng)具有傳統(tǒng)歷史文化的特色的司法制度。而法定消費(fèi)者組織對消費(fèi)糾紛的專門調(diào)解制度，就如消費(fèi)者組織的建立一樣是一項(xiàng)國際通行的準(zhǔn)司法制度。雖然沒有一部消法或訴訟法明確規(guī)定消費(fèi)者組織的調(diào)解是消費(fèi)者訴訟的前置程序。但事實(shí)上設(shè)立消費(fèi)者組織專門為消費(fèi)者投訴的處理、調(diào)查和調(diào)解工作機(jī)構(gòu)，從法院獨(dú)立行使審判權(quán)原則看，這個(gè)機(jī)構(gòu)正是從消費(fèi)糾紛的特點(diǎn)和消法的特殊保護(hù)原則出發(fā)來銜接消費(fèi)者權(quán)利的行政保護(hù)和司法保護(hù)的中間工作機(jī)構(gòu)。因?yàn)閺南M(fèi)糾紛的頻繁和瑣碎、證據(jù)的實(shí)時(shí)消滅、個(gè)人權(quán)利和社會權(quán)利的反差、個(gè)案利益和社會效益在成本和價(jià)值方面的不協(xié)調(diào)等諸方面因素均決定了大多數(shù)消費(fèi)爭議不適宜法院受理和訴訟渠道解決，而法院實(shí)行當(dāng)事人主義不利于消費(fèi)者訴訟舉證責(zé)任實(shí)現(xiàn)，消費(fèi)者起訴的舉證義務(wù)需要公共權(quán)力救濟(jì)幫助來及時(shí)有效的完成，這就是具有特殊保護(hù)傾向性的消費(fèi)者組織調(diào)查和行政執(zhí)法部門糾問式的調(diào)查職能設(shè)置的必要性。無論如何，消費(fèi)者組織的維權(quán)行為和行政執(zhí)法部門的保護(hù)行為要為消費(fèi)者調(diào)查取證來維護(hù)其訴訟權(quán)利。雖然調(diào)解不是裁決和判決，但調(diào)解也絕對不是完全被動(dòng)，對事實(shí)和法律不敢主動(dòng)作出演繹推理判斷的毫無意義的過程。因此說，基于消費(fèi)者特殊保護(hù)問題和法律程序的特殊性而設(shè)置消費(fèi)者協(xié)會專門調(diào)解的必

要性，是不同于人民調(diào)解也不包容于人民調(diào)解范疇的法律制度的特殊性。

消費(fèi)者組織和消費(fèi)者的關(guān)系與人民調(diào)解委員會和當(dāng)事人的關(guān)系不同

如上所述，法定消費(fèi)者組織具有常設(shè)行使公共權(quán)力的職責(zé)。它本身代表消費(fèi)者行使權(quán)利的內(nèi)核就是它從“消費(fèi)者權(quán)利”到“公共權(quán)力”形式合法化的本質(zhì)。所以在消費(fèi)者組織受理案件尤其是為消費(fèi)者調(diào)查取證、主持調(diào)解直至調(diào)解不成應(yīng)消費(fèi)者申請支持起訴的全過程都是一個(gè)既包含著和代表著消費(fèi)者利益的本質(zhì)，又在形式上獨(dú)立行使國家公共權(quán)力的獨(dú)立于消費(fèi)者準(zhǔn)司法行為。在這個(gè)行為構(gòu)成當(dāng)中，首先是不同于人民調(diào)解委員會與當(dāng)事人之間的從形式到實(shí)質(zhì)的無關(guān)聯(lián)性；其次是不同于人民調(diào)解委員會無公權(quán)力性質(zhì)，所以消費(fèi)者協(xié)會的公權(quán)力運(yùn)行，調(diào)解尤其調(diào)查案件等案件受理成本必須以法律適用工作性質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展原則出發(fā)，適當(dāng)考慮設(shè)計(jì)訴權(quán)的對等性和形式公平、成本效率科學(xué)性而收取案件受理費(fèi)用。并通過法律規(guī)定對消費(fèi)者維權(quán)的成本、案件受理費(fèi)、律師費(fèi)等明確規(guī)定列入消費(fèi)者權(quán)利范圍予以保護(hù)，則當(dāng)經(jīng)營者因敗訴而承擔(dān)以上費(fèi)用后，必然加大了其侵權(quán)的成本，有利于防止侵權(quán)。而僅當(dāng)消費(fèi)者發(fā)動(dòng)濫訴而浪費(fèi)國家公務(wù)資源時(shí)，就自覺地格外地提高了發(fā)動(dòng)消費(fèi)者訴的注意義務(wù)。程序先于權(quán)利，消費(fèi)者協(xié)會調(diào)查的程序優(yōu)越性

本文緣因筆者在網(wǎng)上發(fā)表的文章《豈曰無衣？??簡論法定消費(fèi)者組織受理調(diào)解案件應(yīng)當(dāng)收費(fèi)》一文答網(wǎng)友疑問。論及消費(fèi)者權(quán)利行政保護(hù)錯(cuò)位和偏廢、司法保護(hù)的高成本和低效率，而全社會各部門偏重于單純個(gè)案調(diào)解、疲于應(yīng)付調(diào)解和怠于對侵權(quán)違法行為的執(zhí)法制裁，由此構(gòu)筑了一個(gè)近似殘缺的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制。甚至消保工作部門感性的、缺乏法律技術(shù)和思考的調(diào)解工作、形象和民心工程的表演？因?yàn)楣P者深恐現(xiàn)行工作機(jī)制缺乏科學(xué)性難以維系長效，最終會導(dǎo)致客觀無效或低效能高成本，浪費(fèi)國家公務(wù)資源，怠誤和貽害于全社會的消費(fèi)者保護(hù)事業(yè)。并以本文專門闡述人民調(diào)解和消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解的區(qū)別，尤其是消費(fèi)者協(xié)會或行政執(zhí)法部門的調(diào)解行為，雖然不具有對消費(fèi)爭議的民事裁決權(quán)，僅限于調(diào)解權(quán)。但是其國家公共權(quán)力保護(hù)的性質(zhì)絕不同于單純的人民調(diào)解行為。其調(diào)查和調(diào)解的工作價(jià)值在訴訟過程中會得到認(rèn)可和延續(xù)。因此，要重視調(diào)解工作中調(diào)查和審理案件的程序價(jià)值，為消費(fèi)者調(diào)取和補(bǔ)救可能滅失的證據(jù)。也許由于裁決權(quán)的限制大多數(shù)重大消費(fèi)者投訴案件只能通過人民法院的審判權(quán)得到處理，但是行政執(zhí)法部門和消費(fèi)者組織在證據(jù)調(diào)查、主動(dòng)保護(hù)方面的程序優(yōu)越性則是在消費(fèi)者起訴前不可或缺、至關(guān)重要的消費(fèi)者訴訟權(quán)利保護(hù)資源。程序先于權(quán)利。沒有這個(gè)程序或者消費(fèi)者組織在調(diào)查和

第三篇：海南省集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作總體方案發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

海南省集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作總體方案

為全面深化農(nóng)村改革，促進(jìn)林業(yè)事業(yè)發(fā)展，解決我省集體林地、森林和林木長期存在的權(quán)屬不清、責(zé)利不明、利益分配不合理、林農(nóng)負(fù)擔(dān)過重、經(jīng)營機(jī)制不活、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題，依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《海南省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)，結(jié)合海南實(shí)際，制定我省集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)(以下簡稱為集體林權(quán))制度改革工作總體方案。

一、集體林權(quán)制度改革的目的和意義

集體林權(quán)制度改革(以下簡稱林改)是我國農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的重要內(nèi)容，是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的豐富和完善，是從耕地向林地的延伸和擴(kuò)展，是促進(jìn)農(nóng)民增收的機(jī)遇和途徑。農(nóng)村集體林地、森林和林木是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一筆寶貴資源，也是促進(jìn)農(nóng)民增收的一筆巨大財(cái)產(chǎn)。林改的實(shí)質(zhì)，就是處理好林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系不斷適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，把市場機(jī)制充分引入林業(yè)經(jīng)濟(jì)，建立現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。林改的目的是通過調(diào)整農(nóng)村林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，化解農(nóng)村林權(quán)矛盾，放活林業(yè)經(jīng)營權(quán)，調(diào)動(dòng)全社會發(fā)展林業(yè)的積極性。解放和提高林業(yè)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營、強(qiáng)化林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)將產(chǎn)生重大影響。

二、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則

(一)指導(dǎo)思想。

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)環(huán)境得保護(hù)為目的，以明晰林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)為重點(diǎn)，以完善林業(yè)承包、放活經(jīng)營和調(diào)整利益分配為內(nèi)容，以健全服務(wù)、配套改革、強(qiáng)化科技為手段，轉(zhuǎn)變管理職能和方式，解放林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)海南又好又快發(fā)展。

(二)總體目標(biāo)。

用5年左右時(shí)間，基本完成我省集體林權(quán)制度改革工作。按照“嚴(yán)管公益林，放活商品林”的方針，落實(shí)“山有其林、林有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的總體要求，逐步把商品林的處置權(quán)交給農(nóng)民，在全省范圍內(nèi)建立以家庭經(jīng)營為核心、多種經(jīng)營形式并存、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的新型林業(yè)承包經(jīng)營體制和多元

化、多層次、高效率的新型林業(yè)生態(tài)保護(hù)體系，確保實(shí)現(xiàn)森林資源增長、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增加收入、社會穩(wěn)定和諧的總體目標(biāo)。

(三)基本原則。

推進(jìn)我省集體林權(quán)制度改革，要堅(jiān)持以下原則：

1.嚴(yán)管公益林，放活商品林的原則;

2.確保穩(wěn)定，積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則;

3.依法依規(guī)、公平公正公開的原則;

4.尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、充分協(xié)商的原則;

5.因地制宜、分類指導(dǎo)、形式多樣的原則。

三、集體林權(quán)制度改革的重點(diǎn)和范圍

我省集體林權(quán)制度的重點(diǎn)是調(diào)整和完善各類不合理的林業(yè)經(jīng)營體制。其范圍是縣級以上人民政府批準(zhǔn)的林地利用總體規(guī)劃的集體商品林地及其集體所有的森林和林木。國有林地及其森林和林木、集體生態(tài)公益林地及其森林和林木暫不列入改革范圍，但要確權(quán)發(fā)證。

四、集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容

在集體林權(quán)制度改革中進(jìn)一步落實(shí)林地規(guī)劃，穩(wěn)定自留山政策，完善責(zé)任山政策，認(rèn)真解決林地分配不均問題，妥善處理承包面積過大、租金過低、租期過長等“三過”問題。要按照“先內(nèi)后外、先易后難”的原則，積極穩(wěn)妥，逐步推進(jìn)。

(一)調(diào)整完善林業(yè)經(jīng)營體制。

在保持林地集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)落實(shí)到戶、聯(lián)戶或其他經(jīng)營主體。調(diào)整和完善林業(yè)經(jīng)營體制，明晰落實(shí)經(jīng)營主體，主要采取以下三種形式：

1.穩(wěn)妥處理林地承包歷史遺留問題。

對林地承包合同符合國家規(guī)定，內(nèi)容合法、程序合法的，應(yīng)給予維護(hù)。但還沒有核發(fā)林權(quán)證的，須及時(shí)核發(fā)，確定權(quán)屬。

對林地承包合同符合國家規(guī)定，但存在面積過大、租金過低、租期過長問題的，要本著尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持把國家和省減免稅費(fèi)和降低育林基金的好處落實(shí)到農(nóng)戶的原則，通過充分協(xié)商，妥善處理。

對林地承包合同違反有關(guān)法律法規(guī)的，要依法終止合同，收回林地。

2.堅(jiān)決解決自留山、責(zé)任山、林地分配不均和承包金問題。

對已分包到戶的自留山、責(zé)任山，繼續(xù)保持不變;面積、四至不清的，在進(jìn)一步明晰的基礎(chǔ)上，完善承包合同。自留山不交林地使用費(fèi)。責(zé)任山按人口均分到戶的，原則上不交林地使用費(fèi)，但對超過均分部分，要繳納林地使用費(fèi)，具體標(biāo)準(zhǔn)由村民大會或村民代表大會討論決定。

國家在上世紀(jì)80年代實(shí)行的“誰造誰有”政策，在開展植樹造林方面發(fā)揮了重要作用。但由于政策界線不明確，“誰造誰有”被誤認(rèn)為是“誰占誰有”，特定時(shí)期的政策一直在延續(xù)，客觀上造成了承包經(jīng)營關(guān)系不明確、面積界線不明晰，加劇了林地的分配不均和新的林權(quán)糾紛。必須在明確林地歸集體所有，林木歸個(gè)人所有的前提下，對林地經(jīng)營者愿意繼續(xù)經(jīng)營的，經(jīng)村民大會三之分二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表表決同意，重新將林地評估作價(jià)后，簽訂承包合同，繳納承包金，承包金70%以上平均分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，其余用于發(fā)展林業(yè)和公益事業(yè);對林地經(jīng)營者不愿意繼續(xù)經(jīng)營的，如種植的是速生豐產(chǎn)林，由經(jīng)營者依法采伐林木后收回林地重新發(fā)包。如種植的是長期經(jīng)濟(jì)林，則將林木評估作價(jià)后公開拍賣，拍賣所得補(bǔ)償給原經(jīng)營者，林木依法采伐后收回林地重新發(fā)包。

以祖宗地等名義非法侵占集體和個(gè)人林地的，要依法收回;對權(quán)屬屬農(nóng)場，事實(shí)上被農(nóng)民長期使用的，可進(jìn)行協(xié)商，合理承包給農(nóng)戶經(jīng)營。

3.建立完善新型林業(yè)家庭承包經(jīng)營制度。

對集體所有但目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地、林木，原則上按人口折算均分到戶，或在自愿的條件下，自由組成聯(lián)戶承包經(jīng)營。繳納的承包金標(biāo)準(zhǔn)，由村民會議或村民代表會議討論決定。

對確實(shí)不能承包到戶或聯(lián)戶的，可由集體統(tǒng)一經(jīng)營，但集體應(yīng)將林地、林木折股分配給本集體組織內(nèi)部成員均等持有，財(cái)務(wù)單獨(dú)核算，收益70%以上按股分配，其余用于發(fā)展林業(yè)和公益事業(yè)。

(二)承包新的集體林地。

承包新的集體林地主要包括兩大方面：一是尚未發(fā)包或尚未落實(shí)經(jīng)營主體的集體商品林地，應(yīng)根據(jù)具體地塊的土地條件、地理位置、交通生產(chǎn)條件劃塊、編號，平均分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，簽訂合同，并劃界定樁，核發(fā)林權(quán)證。二是已經(jīng)發(fā)包但因違法違規(guī)被依法收歸集體所有的商品林地，也應(yīng)平均分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。地上林木可評估作價(jià)后，或劃塊或整片，由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員優(yōu)先競買，再自由流轉(zhuǎn)。新的集體林地承包要堅(jiān)持均戶均利和公平、公開、公正的原則，由集體討論決定。

(三)建立規(guī)范有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

在保持集體林地所有權(quán)、林地性質(zhì)不變的前提下，按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，規(guī)范林地使用權(quán)、林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立規(guī)范的、有序的林地林木流轉(zhuǎn)機(jī)制，引導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和森林資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、集約化。凡自愿流轉(zhuǎn)的，要依法簽訂流轉(zhuǎn)合同，辦理林權(quán)變更登記手續(xù)。已經(jīng)流轉(zhuǎn)但手續(xù)不完善的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充完善。流轉(zhuǎn)的年限按照林木的采伐周期研究確定，避免流轉(zhuǎn)周期過長造成林農(nóng)失地。

集體經(jīng)營的林地、森林和林木的流轉(zhuǎn)，必須進(jìn)行資產(chǎn)評估，經(jīng)村民大會或村民代表大會討論同意后，依法采取拍賣、招標(biāo)方式進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓費(fèi)按年計(jì)收，70%以上平均分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，其余用于發(fā)展林業(yè)和公益事業(yè)。

無論采取何種形式，都要按照《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《海南省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》的規(guī)定，經(jīng)村民大會三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意，方能簽訂承包合同。產(chǎn)權(quán)一經(jīng)明晰，應(yīng)當(dāng)及時(shí)核發(fā)林權(quán)證，已經(jīng)核發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證或其他證書中涉及林地林木的，要重新?lián)Q發(fā)林權(quán)證，切實(shí)維護(hù)經(jīng)營者的合法權(quán)益。

(四)積極推進(jìn)綜合配套改革。

按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對現(xiàn)有的林業(yè)審批事項(xiàng)進(jìn)行清理，要減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批手續(xù)，下放審批權(quán)限，做到便民利民、陽光服務(wù)。

1.放寬采伐，放活經(jīng)營。一是允許自主經(jīng)營。各級政府和有關(guān)部門不得制定任何限制林權(quán)所有者自主經(jīng)營的政策措施，已經(jīng)制定的必須堅(jiān)決取消。打破木材壟斷經(jīng)營和地區(qū)封鎖，在不改變林地性質(zhì)的前提下，允許林權(quán)所有者按照市場規(guī)律自主造林、管理和銷售。二是調(diào)整林木采伐年齡限制，原則上按市場需求安排采伐。在搞好森林資源調(diào)查，并編制森林經(jīng)營方案的基礎(chǔ)上，由縣級林業(yè)主管部門按省批準(zhǔn)下達(dá)的采伐限額控制指標(biāo)，層層分解采伐限額與木材生產(chǎn)計(jì)劃。個(gè)人所有的林木采伐，可由縣林業(yè)主管部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在下達(dá)的采伐限額內(nèi)，符合條件的，即申即批;成熟的人工用材林、定向培育的工業(yè)原料林，在限額內(nèi)優(yōu)先解決，符合條件的，即申即批。

2.出臺政策，規(guī)范管理。制定出臺林地林木權(quán)屬流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法、林地使用費(fèi)收取與使用規(guī)定、林權(quán)證抵押貸款辦法以及林業(yè)發(fā)展扶持政策、產(chǎn)權(quán)交易制度等，做到規(guī)范管理，依法治林。

3.轉(zhuǎn)變職能，提高效率。強(qiáng)化林業(yè)社會化服務(wù)管理，將森林防火、森林病蟲害防治、造林規(guī)劃指導(dǎo)、林權(quán)登記、市場信息化服務(wù)納入公用事業(yè)管理，提高服務(wù)質(zhì)量和辦事效率，樹立林業(yè)服務(wù)意識。

4.拓寬渠道，加大投入。加快推進(jìn)林權(quán)證抵押貸款，成立林業(yè)擔(dān)保有限責(zé)任公司，為及時(shí)處置林木抵押和貸款提供擔(dān)保，不斷拓寬投資渠道和林農(nóng)進(jìn)入市場的渠道，形成全社會投入、人人參與建設(shè)林業(yè)的局面。

5.搭建平臺，盤活資源。建立林業(yè)要素市場交易平臺，重點(diǎn)建立林權(quán)登記管理中心、林地林木交易中心、林木資產(chǎn)評估中心、林業(yè)法律與科技服務(wù)中心等，盤活林地、森林和林木資源，提高資源效益，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、集約化。

6.提高標(biāo)準(zhǔn) 發(fā)揮效益。為解決因集體林權(quán)制度造成商品林地與公益林地之間效益的差距，一方面要提高公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一方面要在不破壞森林資源的前提下，將公益林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)結(jié)合起來，允許合理的利用公益林資源。

五、集體林權(quán)制度改革的主要做法

按照“組織建設(shè)、制發(fā)文件、設(shè)立機(jī)構(gòu)、宣傳培訓(xùn)、村社動(dòng)員、協(xié)調(diào)準(zhǔn)備、調(diào)查摸底、公示現(xiàn)狀、制定方案、通過報(bào)批、確權(quán)踏勘、公示結(jié)果、簽訂合同、完善管護(hù)、檢查驗(yàn)收、審核材料、數(shù)據(jù)輸機(jī)、發(fā)放證書、建立檔案和表彰先進(jìn)”的程序，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

(一)成立機(jī)構(gòu) 全面推動(dòng)。

成立省集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全省林改工作的指揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。省集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組以分管林業(yè)工作的省政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，省政府辦公廳、林業(yè)、宣傳、監(jiān)察、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國土、司法、公安、法制、信訪、發(fā)改、民政、農(nóng)墾、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省林業(yè)局，主任由省林業(yè)局局長兼任。

各市縣要成立相應(yīng)的林改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本市縣集體林權(quán)制度改革的具體工作。市縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市縣林業(yè)局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會也要成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，一把手親自抓，層層簽訂責(zé)任狀，形成市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會三級領(lǐng)導(dǎo)直接抓林改的局面。

(二)明確主體 先行試點(diǎn)。

省級的責(zé)任是制定全省集體林權(quán)制度改革總體方案，提出實(shí)施意見，進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。市縣是集體林權(quán)制度改革的主體，主要任務(wù)在市縣完成。鑒于集體林權(quán)制度改革涉及面大、難度較大，先選擇具有山區(qū)、丘陵、平原、沿海代表性的白沙、屯昌、昌江、澄邁縣作為試點(diǎn)縣，開展集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，為在我省全面鋪開積累經(jīng)驗(yàn)、提高做法。

(三)制定規(guī)劃 明晰界線。

制定林地利用總體規(guī)劃，并將縣級以上人民政府批準(zhǔn)的林地利用總體規(guī)劃逐一落實(shí)到山頭地塊，明確各集體經(jīng)濟(jì)組織林地權(quán)屬范圍，劃分商品林地與公益林地具體界線，并劃界立樁，豎立明顯標(biāo)志。同時(shí)要對公益林地進(jìn)行確權(quán)，明確村集體權(quán)屬，簽訂公益林管護(hù)合同，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

(四)宣傳發(fā)動(dòng) 組織培訓(xùn)。

一要層層召開會議，廣泛發(fā)動(dòng)。要逐級召開會議，統(tǒng)一思想認(rèn)識，全面部署集體林權(quán)制度改革工作。二要充分利用各種媒體，采取電視、報(bào)紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)、文藝晚會、標(biāo)語傳單等多種宣傳形式，召開新聞發(fā)布會，組織媒體專訪，開設(shè)系列報(bào)道欄目，廣泛宣傳集體林權(quán)制度改革的目的和意義，講明集體林權(quán)制度改革的步驟和程序，講透集體林權(quán)制度改革的政策和方法，做到通俗易懂，家喻戶曉，使廣大群眾了解林改，支持林改，參與林改，形成一種人人關(guān)心集體林權(quán)制度改革的社會氛圍。

省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要層層舉辦集體林權(quán)制度改革培訓(xùn)班，熟練掌握集體林權(quán)制度改革的政策和辦法，統(tǒng)一方法步驟，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求，為保質(zhì)保量完成林改工作奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

(五)調(diào)查摸底 制定方案。

市縣要組織對轄區(qū)內(nèi)的集體林權(quán)結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行全面調(diào)查摸底，落實(shí)各集體經(jīng)濟(jì)組織林地的權(quán)屬、范圍、面積、性質(zhì)以及發(fā)包情況，并一一登記造冊，在此基礎(chǔ)上制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的集體林權(quán)制度改革方案。要求市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村小組都要制定方案，村小組的方案要張榜公布，廣泛聽取干部群眾的意見，最后經(jīng)村民大會三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表表決同意。各方案逐級上報(bào)批準(zhǔn)后方可實(shí)施，真正將決策權(quán)交給廣大農(nóng)民群眾。

(六)組織實(shí)施 確權(quán)發(fā)證。

省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成林改工作組，深入到村，按制定的方案協(xié)助各村集體經(jīng)濟(jì)組織明晰山林權(quán)屬、現(xiàn)場踏勘定界、簽訂承包合同，以及組織資產(chǎn)評估和舉行公開拍賣會。產(chǎn)權(quán)一經(jīng)明晰，及時(shí)核發(fā)林權(quán)證。林權(quán)證的核發(fā)按照“申請、審核、勘查、公示、頒證、建檔”六個(gè)步驟實(shí)施。

實(shí)施林改過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行“六簽名四公示”制度，“六簽名”即：村民小組會議通知簽收、村民小組會議簽到、村民小組實(shí)施方案簽字、林權(quán)界限確認(rèn)書簽字、合同簽字、村民委員會對村民小組實(shí)施方案決議簽字;“四公示”即：村民小組實(shí)施方案公示、林改工作程序公示、林權(quán)現(xiàn)狀公示、林改結(jié)果公示。

(七)督促落實(shí) 總結(jié)表彰。

各級林改機(jī)構(gòu)分別對轄區(qū)內(nèi)林改實(shí)施全過程進(jìn)行督促、指導(dǎo)和檢查，建立定期匯報(bào)制度，編制工作簡報(bào)，組織開展宣傳與培訓(xùn)，并適時(shí)召開經(jīng)驗(yàn)交流會，及時(shí)掌握各地林改工作進(jìn)度。林改工作基本結(jié)束后，各級林改機(jī)構(gòu)要對林改工作進(jìn)行逐級檢查驗(yàn)收、總結(jié)表彰。

六、我省集體林權(quán)制度改革的時(shí)間和步驟

我省集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作總體上分試點(diǎn)工作和全面鋪開兩個(gè)階段進(jìn)行，時(shí)間為5年。

(一)試點(diǎn)工作階段(從2007年10月至2008年10月)。

1.前期準(zhǔn)備(從2007年10月至2007年12月)。主要是成立省、試點(diǎn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會集體林權(quán)制度改革機(jī)構(gòu)，制定林改方案，落實(shí)試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)，購置集體林權(quán)制度改革所需圖紙及設(shè)備，編制教材，組織試點(diǎn)縣主要領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員赴外省考察學(xué)習(xí)，以及組織培訓(xùn)，林權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)查摸底，農(nóng)戶登記造冊。

2.組織實(shí)施(從2008年1月至2008年8月)。主要是制定與落實(shí)林地利用總體規(guī)劃，調(diào)處林權(quán)糾紛，落實(shí)經(jīng)營主體，現(xiàn)場調(diào)查踏勘，簽訂承包合同，登記發(fā)證，建立檔案，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

3.總結(jié)表彰(從2008年9月至10月)。主要是檢查驗(yàn)收，上報(bào)總結(jié)，召開表彰大會，制定出臺相關(guān)的配套改革政策措施。

(二)全面鋪開階段(從2008年10月至2011年10月)。

試點(diǎn)階段期間，除4個(gè)試點(diǎn)縣外，其他市縣要認(rèn)真組織完成對轄區(qū)內(nèi)集體林權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)查摸底，并登記造冊。同時(shí)也可選擇1-2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為本市縣的試點(diǎn)，先期開展，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為制定符合本市縣實(shí)際的林改方案摸索經(jīng)驗(yàn)。

2010年10月前完成改革的市縣為保亭、五指山、瓊中、定安、東方、樂東、陵水、臨高、瓊海和文昌等市縣。

2011年6月前完成改革的市縣為海口、三亞、儋州和萬寧等市縣。

2011年7月至10月，主要是全省檢查驗(yàn)收，各市縣上報(bào)總結(jié)，省林改辦向省林改領(lǐng)導(dǎo)小組上報(bào)全省林改總結(jié)，召開全省林改總結(jié)表彰大會。

七、集體林權(quán)制度改革工作的檢查驗(yàn)收

(一)組織領(lǐng)導(dǎo)，措施保障情況。市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會三級是否及時(shí)成立林改領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，并制定了工作方案，逐級召開大會進(jìn)行動(dòng)員部署;是否對集體林權(quán)制度改革工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，落實(shí)了工作責(zé)任制;是否做到廣泛宣傳，家喻戶曉。

(二)依法依規(guī)，規(guī)范操作情況。集體經(jīng)濟(jì)組織的林改實(shí)施方案是否符合法律法規(guī)要求;林改的操作過程是否公開、公平、公正;集體山林的留用比例是否符合規(guī)定;集體山林承包、流轉(zhuǎn)收益是否按70%以上的比例分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，分配和使用是否公開。

(三)落實(shí)主體，明晰產(chǎn)權(quán)情況。林地、林木所有權(quán)、使用權(quán)歸屬是否明晰;主體是否落實(shí)。

(四)登記發(fā)證，檔案管理情況。核發(fā)林權(quán)證是否做到程序合法、主體準(zhǔn)確、權(quán)屬明晰、圖表一致、檔案臺帳規(guī)范、材料齊全，有無專人管理。

(五)社會穩(wěn)定，群眾滿意情況。林地權(quán)屬糾紛及群眾反映的林改問題是否得到及時(shí)調(diào)查、認(rèn)真研究、妥善處理;群眾與基層組織對林改的反映是否良好;造林、育林、護(hù)林的積極性是否明顯提高。

八、集體林權(quán)制度改革的工作要求

(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各級政府要加強(qiáng)對林改工作的領(lǐng)導(dǎo)，要形成市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會三級領(lǐng)導(dǎo)抓林改的局面。要高度重視試點(diǎn)中的社會穩(wěn)定問題，把維護(hù)社會穩(wěn)定貫穿于林改的全過程，各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門要深入林改第一線，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。要嚴(yán)肅工作紀(jì)律，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

(二)保障資金。要妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)因林改造成的經(jīng)費(fèi)缺口，確保基層組織機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要保證林改所需工作經(jīng)費(fèi)，確保林改工作的順利進(jìn)行。

(三)建立隊(duì)伍。集體林權(quán)制度改革政策性、技術(shù)性和社會性很強(qiáng)，需要一支懂政策、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)實(shí)的骨干隊(duì)伍。各地在抽調(diào)工作人員時(shí)，一定要選擇政治思想過硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，任勞任怨，作風(fēng)扎實(shí)的同志。同時(shí)，要落實(shí)工作人員責(zé)任制，建立責(zé)任跟蹤和過錯(cuò)追究制度。

(四)保證質(zhì)量。要牢固樹立質(zhì)量第一的觀念，正確處理好質(zhì)量與進(jìn)度的關(guān)系，嚴(yán)禁違規(guī)操作，在廣泛聽取基層和群眾意見的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案，明確林改程序，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范操作。要建立質(zhì)量監(jiān)控體系，實(shí)行嚴(yán)格的質(zhì)量責(zé)任追究制度，堅(jiān)決防止走過場，應(yīng)付了事，確保林改工作經(jīng)得起歷史考驗(yàn)。

(五)加強(qiáng)溝通。要加強(qiáng)上下級之間的信息溝通，出現(xiàn)重大問題要及時(shí)報(bào)告。省、市縣集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，要組織力量對林改情況進(jìn)行指導(dǎo)檢查。

第四篇：中央政治局通過 進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見

中央政治局通過《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》

2014年06月30日 17:54

來源：新華網(wǎng)

會議指出，加快戶籍制度改革是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大措施。

要堅(jiān)持以人為本，著力促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，既要鼓勵(lì)各地大膽實(shí)踐、積極探索，又要指導(dǎo)地方尊重客觀規(guī)律，尊重群眾意愿，不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。

要優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。

要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。

會議強(qiáng)調(diào)，戶籍制度改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域配套政策制度改革。

要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。要區(qū)別情況、分類指導(dǎo)，由各地根據(jù)中央的總體要求和政策安排，因地制宜地實(shí)行差別化落戶政策。

要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補(bǔ)，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。

第五篇：推進(jìn)商事制度改革 服務(wù)市場主體發(fā)展

省廳約稿：

推進(jìn)商事制度改革

服務(wù)市場主體發(fā)展

NZ縣工商局推進(jìn)商事制度改革紀(jì)實(shí)

近年來，NZ縣工商局在縣委、縣政府和上級局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院商事制度改革工作部署，圍繞簡政放權(quán)，大力放寬市場準(zhǔn)入門檻，著力優(yōu)化注冊登記流程，致力提升便利化服務(wù)水平，努力打造門檻最低、效率最高、服務(wù)最好、秩序最優(yōu)的一流營商環(huán)境，較好地激發(fā)了NZ縣大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出積極貢獻(xiàn)。

多證合一，一照一碼，一站審批

實(shí)現(xiàn)“多證合一、一照一碼”改革，是中央推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決策部署，是進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政審批制度改革的重要途徑。

國務(wù)院“三證合一、一照一碼”登記制度改革實(shí)施以來，縣委、縣政府高度重視，主導(dǎo)落實(shí)、多措并舉，強(qiáng)力進(jìn)行推進(jìn)。整合工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等部門辦證流程，全面實(shí)行“一套材料、一表登記、一窗受理”的工作模式，申請人辦理企業(yè)注冊登記時(shí)只需填寫“一張表格”，向工商部門“一個(gè)窗口”提交“一套材料”。

2015年5月22日NZ縣順利實(shí)施了“三證合一”改革；

2016年10月8日NZ縣實(shí)施了企業(yè)“五證合一、兩證整合”登記制度改革；2017年8月1日順利實(shí)施“27證合一、一照一碼”改革，辦理營業(yè)執(zhí)照時(shí)間由過去的近30天，縮短至3天內(nèi)；提交的材料由過去的向不同部門提交多份材料，現(xiàn)在只需填寫“一張表格”到“一個(gè)窗口”提交“一套材料”，工商部門3日內(nèi)發(fā)照，發(fā)照之日就一并辦理了列入整合的27項(xiàng)登記、備案事項(xiàng)，最大限度的減少了市場主體的辦照成本。“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照成為企業(yè)唯一“身份證”，統(tǒng)一社會信用代碼成為企業(yè)唯一身份代碼，實(shí)現(xiàn)企業(yè)“一照一碼”走天下。NZ縣落實(shí)多證合一、推進(jìn)商事登記制度改革的舉措，被《中工網(wǎng)》、《湖北日報(bào)》、《襄陽日報(bào)》、《視界網(wǎng)》等10多家網(wǎng)站和媒體報(bào)道，收到了較好地社會效果。

實(shí)施“三證合一”改革以來，全縣新發(fā)展各類市場主體12204戶，其中，企業(yè)1866戶，個(gè)體工商戶9927戶，農(nóng)民專業(yè)合作社411戶。截止2017年8月底累計(jì)實(shí)有各類市場主體27279戶，注冊資本2757736.60萬元。其中企業(yè)4886戶，注冊資本2359353.16萬元；個(gè)體戶21379戶，注冊資本138092.32萬元；農(nóng)民專業(yè)合作社1014戶，注冊資本260291.13萬元。截止2017年8月底共發(fā)放“三證合一”營業(yè)執(zhí)照4215份；企業(yè)“五證合一”營業(yè)執(zhí)照3686 份;個(gè)體工商戶“兩證整合”營業(yè)執(zhí)照15428份；“27證合一”營業(yè)執(zhí)照2137份。

簡政放權(quán)，同縣通辦，便捷準(zhǔn)入

圍繞推進(jìn)商事制度改革落地見效，NZ縣工商局積極實(shí)施

簡政放權(quán)舉措，強(qiáng)力進(jìn)行了職能服務(wù)再優(yōu)化、措施再加強(qiáng)。

實(shí)行“同縣通辦”、“同城通辦”登記改革，加速推進(jìn)工商登記便利化進(jìn)程。在落實(shí)“先照后證”的基礎(chǔ)上，全面推行市場主體住所登記信息申報(bào)制和企業(yè)集群登記注冊制，允許“住改商”、“一址多照”、“一照多址”、住所信息申報(bào)登記、集群登記，較好的解決了初創(chuàng)企業(yè)、小微企業(yè)住所難找或費(fèi)用過高的創(chuàng)業(yè)瓶頸，對激發(fā)投資活力，推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”起到了積極促進(jìn)作用。全縣87戶創(chuàng)業(yè)者適用住所申報(bào)制度辦理登記注冊；NZ縣蘭羽集群注冊托管有限公司以托管的方式，一次性為15家企業(yè)辦理“集群企業(yè)住所托管”工商營業(yè)執(zhí)照。

實(shí)施企業(yè)登記全程電子化，注冊“零見面”。以電子營業(yè)執(zhí)照為支撐的網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上公示、網(wǎng)上發(fā)照等全程電子化登記管理方式，在NZ縣得到有效推進(jìn)，市場主體足不出戶就可開公司、企業(yè)，極大方便了群眾創(chuàng)業(yè)發(fā)展。2016年5月13日，NZ縣首份電子營業(yè)執(zhí)照順利發(fā)出。截止目前，全縣頒發(fā)電子營業(yè)執(zhí)照75份，實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記“零見面”。目前，NZ縣工商局正加大推行“互聯(lián)網(wǎng)+登記服務(wù)”業(yè)務(wù)培訓(xùn)，待網(wǎng)上登記軟件開通后，全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上核準(zhǔn)、網(wǎng)上發(fā)照、網(wǎng)上公示的全程電子化登記方式和電子執(zhí)照應(yīng)用模式。

推行市場主體住所登記信息申報(bào)制和企業(yè)集群登記注冊，簡化市場主體住所（經(jīng)營場所）登記手續(xù)。2017年1月，《襄陽市市場主體住所登記信息申報(bào)制試行辦法》和《襄陽

市企業(yè)集群登記管理試行辦法》出臺后，NZ縣工商局迅速貫徹落實(shí)，鼓勵(lì)符合條件的經(jīng)營者采用住所申報(bào)制進(jìn)行登記注冊，并指導(dǎo)經(jīng)營者填寫市場主體住所信息申報(bào)相關(guān)文書，確保其申報(bào)的住所信息準(zhǔn)確、完整。“住所申報(bào)”、“集群登記”成為NZ小微企業(yè)發(fā)展的新的便捷途徑。截止目前，全縣已有87戶經(jīng)營者適用住所申報(bào)制辦理了登記注冊，新登記集群注冊托管服務(wù)企業(yè)1家，托管企業(yè)15家。

深化企業(yè)簡易注銷登記改革，方便市場主體快速退市。2015年，襄陽市工商局出臺了《關(guān)于印發(fā)<襄陽市企業(yè)注銷登記簡易程序規(guī)定（試行）>的通知》，NZ縣工商局迅速轉(zhuǎn)發(fā)并認(rèn)真進(jìn)行了貫徹落實(shí)。2016年12月國家工商總局下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》，NZ縣工商局按照指導(dǎo)意見全面實(shí)施并深化企業(yè)簡易注銷登記改革，進(jìn)一步簡化企業(yè)簡易注銷登記需要提交的申請材料，構(gòu)建便捷有序的市場退出機(jī)制。

放管結(jié)合，信息共享，協(xié)同監(jiān)管

為了有效加強(qiáng)先照后證改革后的監(jiān)管盲區(qū)，放管結(jié)合，實(shí)現(xiàn)部門間無縫對接，NZ縣工商局主動(dòng)加強(qiáng)了與相關(guān)職能部門間的協(xié)調(diào)，積極強(qiáng)化信息共享，努力構(gòu)建齊抓共管的協(xié)同監(jiān)管格局。

打破信息孤島，實(shí)行信息共享。為確保“多證合一、一照一碼”改革后監(jiān)管信息共享和監(jiān)管對接，NZ縣工商局全面實(shí)施“雙知識、一承諾”制度。工商部門在辦理涉及“工商登記后臵審批事項(xiàng)”的各類市場主體的登記時(shí)，擬制《工商

登記后臵審批事項(xiàng)告知書》，在發(fā)放營業(yè)執(zhí)照時(shí)一并送達(dá)申請人；申請人申辦登記注冊時(shí)，按規(guī)定向登記機(jī)關(guān)提交由全體投資人或法定代表人（負(fù)責(zé)人）簽署的《承諾書》，書面承諾在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，及時(shí)辦理相關(guān)后臵審批手續(xù)，在取得行政審批前不從事相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)等誠信守法事項(xiàng)。工商部門在辦理登記注冊后，及時(shí)通過“湖北省市場主體信用信息共享交換系統(tǒng)”推送市場主體登記信息，各相關(guān)部門通過“共享交換系統(tǒng)”及時(shí)認(rèn)領(lǐng)涉及本部門行政審批事項(xiàng)或?qū)儆诒静块T主管職責(zé)的市場主體登記信息，做好共享數(shù)據(jù)的導(dǎo)入工作，實(shí)現(xiàn)與本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效融合。通過“雙告知一承諾”制度，不僅避免了申請人對“先照后證”認(rèn)識上的偏差，而且清楚告知了申請人該去哪些部門辦理審批手續(xù)，避免了跑冤枉路，減少“折騰”時(shí)間；同時(shí)也較好的打破的部門間信息壁壘，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享。

落實(shí)市場主體年報(bào)公示制度，推進(jìn)誠信體系建設(shè)。NZ縣工商主動(dòng)強(qiáng)化職能服務(wù)，積極加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，引導(dǎo)各類市場主體依法按時(shí)公示信息，企業(yè)年報(bào)工作得到有效落實(shí)。2017年，全縣企業(yè)應(yīng)報(bào)4384家，已報(bào)2933家，年報(bào)率為66.90%；個(gè)體工商戶應(yīng)報(bào)19425家，已報(bào)13904家，年報(bào)率71.58%；農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)報(bào)871家，已報(bào)641家，年報(bào)率73.59%。全縣市場主體年報(bào)率名列全市領(lǐng)先地位。

推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式，努力提升科學(xué)監(jiān)管效能。NZ縣工商局結(jié)合有關(guān)政策和NZ實(shí)際，制定了《NZ縣工商局隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單》、《NZ縣工商行政管理局“雙隨機(jī)”

抽查實(shí)施細(xì)則》，并全面建立健全縣場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫和抽查清單。目前已建立4438家企業(yè)名錄庫和全系統(tǒng)32名信用監(jiān)管執(zhí)法人員名錄庫，結(jié)合監(jiān)管需要組織開展對企業(yè)的定向抽查和實(shí)地檢查，進(jìn)一步細(xì)化抽查檢查內(nèi)容、涵蓋事項(xiàng)。

建立監(jiān)管“三庫”，積極構(gòu)建一處違法處處受限的信用監(jiān)管體系。加強(qiáng)對市場主體公示信息的真實(shí)性、即時(shí)性的重點(diǎn)檢查，按規(guī)定列入經(jīng)營異常名錄或標(biāo)注為經(jīng)營異常狀態(tài)，并及時(shí)向社會公示。建立健全“經(jīng)營異常名錄庫”和臺賬，制定工作規(guī)程，規(guī)范經(jīng)營異常名錄的列入、移出和經(jīng)營異常狀態(tài)標(biāo)記工作。截止6月26日，對全縣168家企業(yè)、5家農(nóng)民專業(yè)合作社列入經(jīng)營異常名錄，99家個(gè)體工商戶標(biāo)記為經(jīng)營異常狀態(tài)。移出已列入經(jīng)營異常名錄企業(yè)50家。

加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)事中事后全面對接。NZ縣工商局積極發(fā)揮市場監(jiān)管委員會辦公室作用，主動(dòng)加強(qiáng)各成員單位間工作協(xié)調(diào)，推進(jìn)信息共享，基本實(shí)現(xiàn)部門間信息無障礙傳遞。截止目前，全縣市場信用信息共享交換平臺交換各類數(shù)據(jù)24350條。其中：工商部門推送信息20020 條，其他單位上傳許可數(shù)據(jù)1096條；全縣上傳處罰信息1599條，上傳協(xié)同監(jiān)管信息395條，上傳抽查檢查信息1635條。