第一篇：“十二五”財政發(fā)展改革基本思路

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一

“十二五”財政發(fā)展改革基本思路

2010年12月27日 財政部新聞辦公室

財政部部長謝旭人27日在全國財政工作會議上指出，“十二五”

時期，推進財政發(fā)展改革既有許多有利條件和發(fā)展機遇，也面臨不

少不利因素和風(fēng)險挑戰(zhàn)。各級財政部門要將思想和行動統(tǒng)一到中央

對當(dāng)前及今后一個時期的形勢分析判斷和決策部署上來，緊緊圍繞

科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式主線，主動適應(yīng)環(huán)境變化和

挑戰(zhàn)，切實轉(zhuǎn)變觀念，增強機遇意識、憂患意識和責(zé)任意識，科學(xué)

把握財政發(fā)展改革規(guī)律，強化政策支持，加強體制機制創(chuàng)新，更加

奮發(fā)有為地工作，為順利實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標任務(wù)提供堅實的物質(zhì)

基礎(chǔ)和強有力的體制保障。

謝旭人說，根據(jù)面臨的新形勢新任務(wù)，“十二五”時期財政發(fā)展改

革的指導(dǎo)思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論

和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，認真落實

黨中央、國務(wù)院對財政工作的各項要求，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加

快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加強和改善財政宏觀調(diào)控，推動經(jīng)濟

結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強社會

建設(shè)，切實保障和改善民生；深化財稅改革，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟發(fā)展方式的財稅體制機制，健全公共財政體系；推進財政科學(xué)

化精細化管理，進一步提升財政管理水平，提高財政資金使用效益；

強化隊伍建設(shè)，不斷增強干部綜合素質(zhì)。積極發(fā)揮財政職能作用，促進科學(xué)發(fā)展和社會和諧，為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標做出

新的更大貢獻。按照上述指導(dǎo)思想，“十二五”時期財政工作要著重把

握以下幾個方面：

一是堅持科學(xué)發(fā)展，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和平穩(wěn)較快增長。要加

強和改善財政宏觀調(diào)控，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)展變化，充分發(fā)揮

財政政策在穩(wěn)定經(jīng)濟增長，特別是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的積

極作用，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。調(diào)

整國民收入分配格局，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重，增強消費對經(jīng)濟增長的拉動作用。

優(yōu)化政府公共投資結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)民間投資，把投資與增加就業(yè)、改善民生有機結(jié)合起來。加大財政科技投入，推動科技進步和創(chuàng)新。

改造提升制造業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力促進服務(wù)業(yè)和中

小企業(yè)發(fā)展。推進節(jié)能減排和新能源發(fā)展，進一步健全生態(tài)環(huán)境補

償機制，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，加強生態(tài)保護。加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是堅持改善民生，推進和諧社會建設(shè)。要立足我國基本國情，根據(jù)社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律和公共服務(wù)的不同特點，按照公共財政要求，積極探索有效的財政保障方式，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步完善

符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，維

護社會公平正義。加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，積極推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。深化農(nóng)村綜合改革，完善相關(guān)

政策措施，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會

事業(yè)發(fā)展，保障國家糧食安全，促進農(nóng)民增收。支持實施更加積極的就業(yè)政策，努力擴大就業(yè)。加大教育投入，完善投入機制，實現(xiàn)

到2012年財政性教育經(jīng)費支出占GDP4%的目標。按照保基本、強

基層、建機制的要求，支持深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。多渠道籌集社

會保障資金，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)。完善并

實施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險制度，健全企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金

正常調(diào)整機制，推進城鎮(zhèn)企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，努力實現(xiàn)

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制

度改革。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準動態(tài)調(diào)整機制，健全社會

救助體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助全覆蓋。支持增加中低收入居民住房

供給，加強公共租賃住房、廉租住房、棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造等保

障性住房建設(shè)。促進構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共文化服務(wù)體系，不斷深化文化體制改革，提升國家文化軟實力。

三是堅持改革創(chuàng)新，完善財稅體制。要圍繞推進基本公共服務(wù)

均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。在健全財政體制方

面，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，按照財力與事權(quán)相匹配的要求，進一

步理順各級政府間財政分配關(guān)系；健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支

付制度，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益；加快建立和完善縣級基本財

力保障機制，逐步提高保障水平，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)

財力保障能力。在推進預(yù)算制度改革方面，健全公共財政預(yù)算，提

高財政收入質(zhì)量，增加公共服務(wù)領(lǐng)域投入；強化政府性基金預(yù)算管

理，提高基金預(yù)算的規(guī)范性和透明度；健全國有資本經(jīng)營預(yù)算收支

政策，擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍；規(guī)范社會保險基金預(yù)算編制方

法，擴大社會保險基金預(yù)算編報范圍。努力健全科學(xué)完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)

化、有機銜接、公開透明的政府預(yù)算體系。在健全預(yù)算編制和執(zhí)行

管理制度方面，繼續(xù)深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等預(yù)

算管理制度改革；改革完善稅收制度，擴大增值稅征收范圍，相應(yīng)

調(diào)減營業(yè)稅等稅收，合理調(diào)整消費稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，完善有利于

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收政策；逐步建立健全綜合和分類

相結(jié)合的個人所得稅制度；開征環(huán)境保護稅；研究推進房地產(chǎn)稅改

革，完善財產(chǎn)稅制度；按照強化稅收、規(guī)范非稅收入的原則，繼續(xù)

推進稅費改革；逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理

權(quán)限等。

四是堅持科學(xué)管理，進一步提高財政管理績效。要堅持完善制

度、夯實基礎(chǔ)與提高執(zhí)行力并重，不斷加強財政科學(xué)管理。加快推

進依法行政依法理財，進一步健全財政法律法規(guī)體系，強化規(guī)范性

文件管理，規(guī)范財政執(zhí)法行為。建立完善年度預(yù)算與中長期財政規(guī)

劃相結(jié)合的機制，加強預(yù)算編制管理，努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準確性和完整性。完善預(yù)算績效管理制度，逐步建立健全績效目標

設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果運用有機結(jié)合的預(yù)算管理機制，實現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理。建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險

預(yù)警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成地方政府

規(guī)范舉債、合理融資、風(fēng)險可控、運行高效的長效機制。此外，要

進一步加強管理基礎(chǔ)工作，全面強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)方面；完善覆蓋

所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制，促進監(jiān)督與管理的有機融合；緊緊圍繞預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財政監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升信息化對財政科學(xué)化精細化管理的保障能力；加快預(yù)算公開的法制化、規(guī)范化進程，逐步擴大公開范圍和細化公開內(nèi)容，強化預(yù)

算公開責(zé)任制度；自覺依法接受人大、審計監(jiān)督。

五是堅持隊伍建設(shè)，不斷提高財政干部素質(zhì)。要加強和改進思

想政治工作與職業(yè)道德建設(shè)，積極引導(dǎo)廣大財政干部職工樹立正確的世界觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀。不斷深化財政干部人事制度改革，健

全選賢任能的干部選拔任用機制。強化干部教育培訓(xùn)工作，全面提

高干部政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平。扎實推進反腐倡廉建

設(shè)。

第二篇：我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

摘要：本文從分稅制改革10多年來，在運行過程中出現(xiàn)的問題談起，涉及到了政府支出責(zé)任劃分、政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付以及省以下財政管理體制方面的問題，最后提出了一些列的解決思路。

關(guān)鍵詞：分稅制事權(quán)財權(quán)轉(zhuǎn)移支付財政管理體制稅收立法權(quán)三級政府三級財政管理體制

正文：

1994年的分稅制改革是我國財政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革，它對于明確中央與地方之間的財政分配關(guān)系，振興中央財政，遏制地方“諸侯經(jīng)濟”，以及對于建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型財稅體制，都具有重大意義。但是，我們也應(yīng)該看到，我們現(xiàn)行的分稅制財政體制還不是一種十分成熟的分稅制財政體制，還存在許多內(nèi)在的體制缺陷，諸如政府間的財政關(guān)系缺少法律的規(guī)范、政府間事權(quán)責(zé)任界定不清、省以下地方政府間的分稅制改革尚未真正啟動、財政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全等等。因而，它離真正意義上的成熟的分級分稅財政體制還有較大的距離。

一、分稅制改革后出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰、不夠合理。我國現(xiàn)行法律對政府間支出責(zé)任只作了原則性劃分，還不夠清晰，也不夠合理。一是一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；二是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等；三是部分支出責(zé)任中央與地方職責(zé)劃分不夠合理，執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯位。如我國養(yǎng)老保險由地方政府管理，而實際執(zhí)行中中央政府又承擔(dān)了大部分支出責(zé)任；四是各省、市、縣、鄉(xiāng)政府間支出責(zé)任劃分更為模糊，地區(qū)之間差別較大。政府間支出責(zé)任不清、風(fēng)險不明，為財政可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。

2、政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責(zé)任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責(zé)任劃分不相匹配，基層政府收入來源有限，不利于基層財政收入的穩(wěn)定增長，難以滿足其正常的公共支出需要。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當(dāng)數(shù)量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責(zé)任與收入的匹配，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距。此外，我國稅制結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅占主體，流轉(zhuǎn)稅具有稅基流動性強、地區(qū)之間分布不均等特點，也為我國政府間收入劃分增加了難度。

3、轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立不夠合理，監(jiān)管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付體系。但是，由于大部分轉(zhuǎn)移支付項目都是出于配合中央宏觀調(diào)控政策而設(shè)立的，隨著各項新政策的出臺，轉(zhuǎn)移支付項目逐年增多，由此帶來財力轉(zhuǎn)移支付專項化、專項轉(zhuǎn)移支付財力化的傾向。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。

4、省以下財政管理體制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布也不盡合理。省級政府沒有在調(diào)節(jié)省以下政府財力不平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、進一步改革分稅制財政體制的基本思路

1、完善中央與地方的事權(quán)劃分

事權(quán)劃分是分稅制財政體制的基礎(chǔ)。事權(quán)劃分合理與否，直接決定一級政府承擔(dān)的職責(zé)是否與其政府職能相適應(yīng)，也影響著財權(quán)分配以及轉(zhuǎn)移支付制度的合理與否。解決當(dāng)前基層財政的財力困境問題，也必須著手于調(diào)整各級政府間的支出事權(quán)。總的原則是，屬于全國性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)，一般不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)，一般也不上交中央政府來處理。

從立法的角度來看，目前，我國沒有統(tǒng)一的憲法或法律作為劃分事權(quán)財權(quán)依據(jù)，連權(quán)威性政策依據(jù)都沒有，僅有一個行政文件《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政體制決定》國發(fā)[1993]85號文件。憲法、組織法雖然分別規(guī)定了中央、省、省以下的各級政府職權(quán)，但是僅僅是出具了事權(quán)、財權(quán)的縱向劃分的雛形，太含糊，太統(tǒng)籌。

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機構(gòu)。

第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標準內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)，立法時要細化如下內(nèi)容：(1)中央政府及地方政府各自職能范圍：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承擔(dān)的支出責(zé)任，哪些是地方承擔(dān)的支出責(zé)任，要有明確的法律或規(guī)章進行詳盡具體的支出和規(guī)制；(2)中央政府及地方政府各自事權(quán)范圍；(3)中央政府及地方政府各自支出范圍，并且重新核定支出基數(shù)。

2、建立規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移。我國目前主要以單一縱向轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，難以實現(xiàn)各地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的均衡。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實。應(yīng)根據(jù)公平與效率兼顧的原則，從制度層面上設(shè)計一種計算各地應(yīng)有的財政收入和合理的支出水平的辦法，并使其公式化，規(guī)定資金由發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備快速發(fā)展的能力，推進各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財力的前提下，建立規(guī)范化的中央對地方的各種補助制度，具體包括：（1）一般性補助即稅收返還。必須按照科學(xué)規(guī)范的因素法，建立由各種因素（如人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等）加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由地方政府統(tǒng)籌使用。（2）專項撥款補助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟和社會發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實施宏觀調(diào)控的有力手段。總結(jié)我國過去專項補助的經(jīng)驗教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟國家的有關(guān)做法，專項撥款補助不能隨意進行，不能“撒胡椒面”。具體而言，一要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對有關(guān)項目建設(shè)的資金投入量；三要加強資金管理，加大項目監(jiān)督稽查力度。（3）特殊因素補助。這包括對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)差距，特別是扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。此外，還有一些臨時性的，主要

針對遭受特大自然災(zāi)害和意外重大事故地區(qū)的補助。

3、完善地方稅收體系，給與地方一定的自主權(quán)

（1）地方稅收立法權(quán)

實際中，立法權(quán)幾乎完全集中在中央，限制了地方制定稅收法規(guī)的權(quán)力，也削弱了地方籌集財政收入和進行局部靈活調(diào)整的能力，不利于發(fā)揮地方的積極性。

要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣做有其可行性：第一，市場經(jīng)濟的一般原則——分級分權(quán)管理原則。“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一，來調(diào)劑地方組織的積極性。第二，提高社會資源更有效配置。稅收立法權(quán)實質(zhì)上是一種特殊資源配置決策權(quán)。地方經(jīng)濟發(fā)展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方稅收體系

A、營業(yè)稅

把營業(yè)稅劃為地方固定收入，作為地方的主體稅種。目前，分稅制下，營業(yè)稅雖然是地方稅收中的一個主要來源，但實際上成立了中央于地方的共享稅。營業(yè)稅不適宜作為共享稅，是因為營業(yè)稅具有明顯的地方稅特征，主要來源于第三產(chǎn)業(yè)，征收面廣，水源分散，特別是涉及零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)，個體戶所占的比重很大，適合地方征管。營業(yè)稅劃分給地方的話，能使得第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方利益緊密的結(jié)合起來，推動地方把更多的精力放在第三產(chǎn)業(yè)上，有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

B、建立以財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，地方稅收體系大都以財產(chǎn)稅類作為主體稅種。因為，首先，財產(chǎn)稅不會發(fā)生地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，也無法偷逃稅，十分穩(wěn)固。第二，作為房產(chǎn)稅和土地稅課稅對象的房產(chǎn)和土地散布在各個轄區(qū)內(nèi)，只有地方政府才能詳細掌握稅源，核實房價納稅人不易偷漏稅款，課征率高。第三，稅基比較穩(wěn)定，不會發(fā)生稅基大量的地區(qū)性轉(zhuǎn)移。第四，財產(chǎn)稅有十分重要的經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)功能，通過調(diào)節(jié)財產(chǎn)所有者由于財產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級差受益，縮小貧富差距，從而有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)內(nèi)投資，就可以不斷推動本地的不動產(chǎn)升值，擴大自己的稅基，形成長久不衰的財源。

C、改革城市維護建設(shè)稅作為地方稅的主體稅種

城市維護建設(shè)稅占全國財政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護建設(shè)稅，使得其成為主體稅種，擴大其征收范圍，改變其計稅依據(jù)，使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)開征，納稅人不分國內(nèi)國外；單位企業(yè)和個人，凡有經(jīng)營收入，都應(yīng)該以銷售收入、營業(yè)收入和其他經(jīng)營收入為計稅依據(jù)進行征稅。

通過以上的調(diào)整，形成以房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和耕地占用稅為主的財產(chǎn)稅體系，與一系列銷售稅配合，逐步建立以財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅為主體稅種，其他稅種配合的地方稅制體系。

4、構(gòu)建中央、省、市（縣）三級政府和三級財政體制

目前，我國是一個五級政府架構(gòu)的大國，財政體制安排不僅涉及中央與地方之間的財政關(guān)系，還涉及到省以下四級政府之間的財政體制安排。分稅制改革后，我國中央與省級政府間的財政關(guān)系較從前明顯理順，而省以下各級地方政府間的財政關(guān)系遠未理清，地方財政體制建設(shè)嚴重滯后，地方尤其是基層縣鄉(xiāng)財政十分困難，嚴重影響了部分地方的社會穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢必會導(dǎo)致地方財政危機進而威脅到中央財政，因而加強地方財政體制建設(shè)和進一步理順地方政府間財政關(guān)系是我國財政體制改革總體框架中十分重要且極為緊迫的任務(wù)。

從世界范圍看，成功地實施分稅制財政體制的國家通常只有三級政府財政級次。如美國除邦政府以外，有50個州政府，8000個地方政府，還有一些學(xué)區(qū)以及數(shù)百個土著美國人政

府；縱向序列共分聯(lián)邦、州和地方三級。歐盟主要成員國也是中央、大區(qū)和地方政府三級架構(gòu)。日本是有一億多人口的大國，也只有都道府縣和市町村二級行政區(qū)劃。我國目前實行五級政府和五級財政體制，是世界上主要國家中政府層級和財政層級最多的國家。我國現(xiàn)行稅種有28個，5級政府與28種稅的對比狀態(tài)，使得中國不可能像國外那樣比較完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的稅種分成3個層次相對容易，而要分成5個層次則難上加難。也就是說，我國目前的五級政府和五級財政體制使得“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性缺少最低限度的可操作性。鑒于我國政府層級過多，應(yīng)著力構(gòu)建“中央政府一省級政府一市（縣）政府”三級政府體制，相應(yīng)形成“中央財政——省級財政——市（縣）財政”三級財政體制。

這種三級政府與三級財政體制，應(yīng)逐步取消市管縣體制，總體上按城鄉(xiāng)分治原則實行市縣分治，即使短期內(nèi)難以做到市縣行政同級，但至少可以做到財政同級，切實減少過多的財政級次，隨后分步推行省管縣體制。省管縣可與重新調(diào)整省級行政區(qū)域相結(jié)合。目前全國的縣級政區(qū)有2200個左右，如果省區(qū)數(shù)目增加到50個左右，平均每省將管轄40～50個縣。對于中央或省區(qū)而言，40～50個下屬政區(qū)的管理幅度是適宜的。第二，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，恢復(fù)其縣級政府的派出機構(gòu)的性質(zhì)。目前鄉(xiāng)級財政日益陷入困境，淪為負債財政和危機財政，根本無力為農(nóng)村社會提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)已不相適應(yīng)，成為加重農(nóng)民負擔(dān)的根源。因而，有必要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，將其變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)。

5、加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，大力推進公共財政體制建設(shè)

1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經(jīng)濟條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規(guī)范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進支出管理制度的改革：（1）實行國庫集中收付制度。由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財政專戶管理的預(yù)算外收入進行集中收納管理，同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統(tǒng)一的處理。

（2）進一步完善部門預(yù)算制度。應(yīng)加快部門預(yù)算的法律制度建設(shè)，改革現(xiàn)行的預(yù)算撥款體制，將預(yù)算分配權(quán)集中于財政部門。延長預(yù)算編制時間，改革預(yù)算編制方法，對現(xiàn)行預(yù)算支出科目進行調(diào)整。（3）引入市場機制，全面推行政府采購制度。進一步發(fā)展和完善我國的政府采購制度，應(yīng)盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，完善適合我國國情的政府采購法律體系。改變現(xiàn)行分散的國庫撥款制度，逐步實現(xiàn)政府采購的預(yù)算管理和國庫集中支付。同時，建立并完善政府采購的監(jiān)督管理機制。

參考文獻：

[1]趙云旗.中國分稅制財政體制研究.經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005.[2]陸建華.國家稅收.上海遠東出版社，2004.[3]熊英.地方稅法法律問題研究.中國稅務(wù)出版社，2000.[4]許正中.財政分權(quán)：理論基礎(chǔ)與實踐.社會科學(xué)文獻出版社，2002.[5]張道慶.論我國分稅制立法的完善.行政與法(法學(xué)論壇)，2004，(10).[6]陳書全，楊林.從稅收權(quán)劃分看我國地方稅制立法體系完善.行政與法(法學(xué)論壇)，2004，(11).[7]畢建秋.我國稅權(quán)劃分的理論與現(xiàn)實問題研究.西南交通大學(xué)碩士論文，2005，(3).[8] http://baike.baidu.com/view/141655.htm 百度百科

[9]《人民日報》 2004年01月16日 第十四版

第三篇：我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路 我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

摘要：本文從分稅制改革

10多年來，在運行過程中出現(xiàn)的問題談起，涉及到了政府支出責(zé)任劃分、政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付以及省以下財政管理體制方面的問題，最后提出了一些列的解決思路。

關(guān)鍵詞：分稅制

事權(quán)

財權(quán)

轉(zhuǎn)移支付

財政管理體制

稅收立法權(quán)

三級政府

三級財政管理體制

正文：

1994年的分稅制改革是我國財政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革，它對于明確中央與地方之間的財政分配關(guān)系，振興中央財政，遏制地方“諸侯經(jīng)濟”，以及對于建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型財稅體制，都具有重大意義。但是，我們也應(yīng)該看到，我們現(xiàn)行的分稅制財政體制還不是一種十分成熟的分稅制財政體制，還存在許多內(nèi)在的體制缺陷，諸如政府間的財政關(guān)系缺少法律的規(guī)范、政府間事權(quán)責(zé)任界定不清、省以下地方政府間的分稅制改革尚未真正啟動、財政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全等等。因而，它離真正意義上的成熟的分級分稅財政體制還有較大的距離。

一、分稅制改革后出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰、不夠合理。我國現(xiàn)行法律對政府間支出責(zé)任只作了原則性劃分，還不夠清晰，也不夠合理。一是一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；二是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等；三是部分支出責(zé)任中央與地方職責(zé)劃分不夠合理，執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯位。如我國養(yǎng)老保險由地方政府管理，而實際執(zhí)行中中央政府又承擔(dān)了大部分支出責(zé)任；四是各省、市、縣、鄉(xiāng)政府間支出責(zé)任劃分更為模糊，地區(qū)之間差別較大。政府間支出責(zé)任不清、風(fēng)險不明，為財政可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。

2、政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出責(zé)任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分與支出責(zé)任劃分不相匹配，基層政府收入來源有限，不利于基層財政收入的穩(wěn)定增長，難以滿足其正常的公共支出需要。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當(dāng)數(shù)量的政府財政性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責(zé)任與收入的匹配，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距。此外，我國稅制結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅占主體，流轉(zhuǎn)稅具有稅基流動性強、地區(qū)之間分布不均等特點，也為我國政府間收入劃分增加了難度。

3、轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立不夠合理，監(jiān)管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付體系。但是，由于大部分轉(zhuǎn)移支付項目都是出于配合中央宏觀調(diào)控政策而設(shè)立的，隨著各項新政策的出臺，轉(zhuǎn)移支付項目逐年增多，由此帶來財力轉(zhuǎn)移支付專項化、專項轉(zhuǎn)移支付財力化的傾向。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。

4、省以下財政管理體制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布也不盡合理。省級政府沒有在調(diào)節(jié)省以下政府財力不平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

二、進一步改革分稅制財政體制的基本思路

1、完善中央與地方的事權(quán)劃分

事權(quán)劃分是分稅制財政體制的基礎(chǔ)。事權(quán)劃分合理與否，直接決定一級政府承擔(dān)的職責(zé)是否與其政府職能相適應(yīng)，也影響著財權(quán)分配以及轉(zhuǎn)移支付制度的合理與否。解決當(dāng)前基層財政的財力困境問題，也必須著手于調(diào)整各級政府間的支出事權(quán)。總的原則是，屬于全國性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)，一般不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)，一般也不上交中央政府來處理。

從立法的角度來看，目前，我國沒有統(tǒng)一的憲法或法律作為劃分事權(quán)財權(quán)依據(jù)，連權(quán)威性政策依據(jù)都沒有，僅有一個行政文件《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政體制決定》國發(fā)[1993]85號文件。憲法、組織法雖然分別規(guī)定了中央、省、省以下的各級政府職權(quán)，但是僅僅是出具了事權(quán)、財權(quán)的縱向劃分的雛形，太含糊，太統(tǒng)籌。

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機構(gòu)。

第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標準內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)，立法時要細化如下內(nèi)容：(1)中央政府及地方政府各自職能范圍：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承擔(dān)的支出責(zé)任，哪些是地方承擔(dān)的支出責(zé)任，要有明確的法律或規(guī)章進行詳盡具體的支出和規(guī)制；(2)中央政府及地方政府各自事權(quán)范圍；(3)中央政府及地方政府各自支出范圍，并且重新核定支出基數(shù)。

2、建立規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度 從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移。我國目前主要以單一縱向轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，難以實現(xiàn)各地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的均衡。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實。應(yīng)根據(jù)公平與效率兼顧的原則，從制度層面上設(shè)計一種計算各地應(yīng)有的財政收入和合理的支出水平的辦法，并使其公式化，規(guī)定資金由發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備快速發(fā)展的能力，推進各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財力的前提下，建立規(guī)范化的中央對地方的各種補助制度，具體包括：（1）一般性補助即稅收返還。必須按照科學(xué)規(guī)范的因素法，建立由各種因素（如人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等）加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由地方政府統(tǒng)籌使用。（2）專項撥款補助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟和社會發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實施宏觀調(diào)控的有力手段。總結(jié)我國過去專項補助的經(jīng)驗教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟國家的有關(guān)做法，專項撥款補助不能隨意進行，不能“撒胡椒面”。具體而言，一要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對有關(guān)項目建設(shè)的資金投入量；三要加強資金管理，加大項目監(jiān)督稽查力度。（3）特殊因素補助。這包括對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)差距，特別是扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。此外，還有一些臨時性的，主要

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我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

針對遭受特大自然災(zāi)害和意外重大事故地區(qū)的補助。

3、完善地方稅收體系，給與地方一定的自主權(quán)（1）地方稅收立法權(quán)

實際中，立法權(quán)幾乎完全集中在中央，限制了地方制定稅收法規(guī)的權(quán)力，也削弱了地方籌集財政收入和進行局部靈活調(diào)整的能力，不利于發(fā)揮地方的積極性。

要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣做有其可行性：第一，市場經(jīng)濟的一般原則——分級分權(quán)管理原則。“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一，來調(diào)劑地方組織的積極性。第二，提高社會資源更有效配置。稅收立法權(quán)實質(zhì)上是一種特殊資源配置決策權(quán)。地方經(jīng)濟發(fā)展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方稅收體系 A、營業(yè)稅

把營業(yè)稅劃為地方固定收入，作為地方的主體稅種。目前，分稅制下，營業(yè)稅雖然是地方稅收中的一個主要來源，但實際上成立了中央于地方的共享稅。營業(yè)稅不適宜作為共享稅，是因為營業(yè)稅具有明顯的地方稅特征，主要來源于第三產(chǎn)業(yè)，征收面廣，水源分散，特別是涉及零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)，個體戶所占的比重很大，適合地方征管。營業(yè)稅劃分給地方的話，能使得第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方利益緊密的結(jié)合起來，推動地方把更多的精力放在第三產(chǎn)業(yè)上，有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

B、建立以財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，地方稅收體系大都以財產(chǎn)稅類作為主體稅種。因為，首先，財產(chǎn)稅不會發(fā)生地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，也無法偷逃稅，十分穩(wěn)固。第二，作為房產(chǎn)稅和土地稅課稅對象的房產(chǎn)和土地散布在各個轄區(qū)內(nèi)，只有地方政府才能詳細掌握稅源，核實房價納稅人不易偷漏稅款，課征率高。第三，稅基比較穩(wěn)定，不會發(fā)生稅基大量的地區(qū)性轉(zhuǎn)移。第四，財產(chǎn)稅有十分重要的經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)功能，通過調(diào)節(jié)財產(chǎn)所有者由于財產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級差受益，縮小貧富差距，從而有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)內(nèi)投資，就可以不斷推動本地的不動產(chǎn)升值，擴大自己的稅基，形成長久不衰的財源。

C、改革城市維護建設(shè)稅作為地方稅的主體稅種

城市維護建設(shè)稅占全國財政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護建設(shè)稅，使得其成為主體稅種，擴大其征收范圍，改變其計稅依據(jù)，使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)開征，納稅人不分國內(nèi)國外；單位企業(yè)和個人，凡有經(jīng)營收入，都應(yīng)該以銷售收入、營業(yè)收入和其他經(jīng)營收入為計稅依據(jù)進行征稅。

通過以上的調(diào)整，形成以房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和耕地占用稅為主的財產(chǎn)稅體系，與一系列銷售稅配合，逐步建立以財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅為主體稅種，其他稅種配合的地方稅制體系。

4、構(gòu)建中央、省、市（縣）三級政府和三級財政體制 目前，我國是一個五級政府架構(gòu)的大國，財政體制安排不僅涉及中央與地方之間的財政關(guān)系，還涉及到省以下四級政府之間的財政體制安排。分稅制改革后，我國中央與省級政府間的財政關(guān)系較從前明顯理順，而省以下各級地方政府間的財政關(guān)系遠未理清，地方財政體制建設(shè)嚴重滯后，地方尤其是基層縣鄉(xiāng)財政十分困難，嚴重影響了部分地方的社會穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢必會導(dǎo)致地方財政危機進而威脅到中央財政，因而加強地方財政體制建設(shè)和進一步理順地方政府間財政關(guān)系是我國財政體制改革總體框架中十分重要且極為緊迫的任務(wù)。

從世界范圍看，成功地實施分稅制財政體制的國家通常只有三級政府財政級次。如美國除邦政府以外，有50個州政府，8000個地方政府，還有一些學(xué)區(qū)以及數(shù)百個土著美國人政

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我國分稅制財政體制進一步改革的基本思路

府；縱向序列共分聯(lián)邦、州和地方三級。歐盟主要成員國也是中央、大區(qū)和地方政府三級架構(gòu)。日本是有一億多人口的大國，也只有都道府縣和市町村二級行政區(qū)劃。我國目前實行五級政府和五級財政體制，是世界上主要國家中政府層級和財政層級最多的國家。我國現(xiàn)行稅種有28個，5級政府與28種稅的對比狀態(tài)，使得中國不可能像國外那樣比較完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的稅種分成3個層次相對容易，而要分成5個層次則難上加難。也就是說，我國目前的五級政府和五級財政體制使得“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性缺少最低限度的可操作性。鑒于我國政府層級過多，應(yīng)著力構(gòu)建“中央政府一省級政府一市（縣）政府”三級政府體制，相應(yīng)形成“中央財政——省級財政——市（縣）財政”三級財政體制。

這種三級政府與三級財政體制，應(yīng)逐步取消市管縣體制，總體上按城鄉(xiāng)分治原則實行市縣分治，即使短期內(nèi)難以做到市縣行政同級，但至少可以做到財政同級，切實減少過多的財政級次，隨后分步推行省管縣體制。省管縣可與重新調(diào)整省級行政區(qū)域相結(jié)合。目前全國的縣級政區(qū)有2200個左右，如果省區(qū)數(shù)目增加到50個左右，平均每省將管轄40～50個縣。對于中央或省區(qū)而言，40～50個下屬政區(qū)的管理幅度是適宜的。第二，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，恢復(fù)其縣級政府的派出機構(gòu)的性質(zhì)。目前鄉(xiāng)級財政日益陷入困境，淪為負債財政和危機財政，根本無力為農(nóng)村社會提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)已不相適應(yīng)，成為加重農(nóng)民負擔(dān)的根源。因而，有必要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，將其變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)。

5、加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，大力推進公共財政體制建設(shè)

1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經(jīng)濟條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規(guī)范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進支出管理制度的改革：（1）實行國庫集中收付制度。由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財政專戶管理的預(yù)算外收入進行集中收納管理，同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統(tǒng)一的處理。（2）進一步完善部門預(yù)算制度。應(yīng)加快部門預(yù)算的法律制度建設(shè)，改革現(xiàn)行的預(yù)算撥款體制，將預(yù)算分配權(quán)集中于財政部門。延長預(yù)算編制時間，改革預(yù)算編制方法，對現(xiàn)行預(yù)算支出科目進行調(diào)整。（3）引入市場機制，全面推行政府采購制度。進一步發(fā)展和完善我國的政府采購制度，應(yīng)盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，完善適合我國國情的政府采購法律體系。改變現(xiàn)行分散的國庫撥款制度，逐步實現(xiàn)政府采購的預(yù)算管理和國庫集中支付。同時，建立并完善政府采購的監(jiān)督管理機制。

參考文獻：

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第4頁

第四篇：民政局“十二五”規(guī)劃基本思路

一、社會救助與社會保障

1、城鎮(zhèn)低保在“十二五”期間隨著城鎮(zhèn)人口增加覆蓋面逐步擴大，做到應(yīng)保盡保，由現(xiàn)在占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?1.5%逐步擴大到15%，保障標準由現(xiàn)在的每人每月225元提高到270元，年保障標準達到3240元,月人均領(lǐng)取補助金由現(xiàn)在的158元提高到200元；農(nóng)村低保覆蓋面由現(xiàn)在總?cè)丝诘?.6%達到11%，做到應(yīng)保盡保，保障標準由現(xiàn)在的年870元達到1200元，人均每月領(lǐng)取補助金額由52元提高到75元。

2、五保供養(yǎng)做到應(yīng)保盡保，“十二五”期間，在張北鎮(zhèn)、公會鎮(zhèn)、二臺鎮(zhèn)再建三所中心敬老院，加上現(xiàn)有的四所，共建七所中心敬老院，全縣十八所敬老院床位由現(xiàn)在的707張達到1500張，集中供養(yǎng)率達到50%以上；對于分散供養(yǎng)的農(nóng)村五保老人，在居家供養(yǎng)的基礎(chǔ)上，再以村或連村為單位建立五保供養(yǎng)服務(wù)站，由政府出資，采取一幫一、一幫多、多幫一等形式解決農(nóng)村分散供養(yǎng)的五保老人生活問題，在全縣形成一所沒有圍墻的“敬老院”。

3、隨著我國社會形式的發(fā)展，老齡化趨向日益嚴重。目前全縣60歲以上的老年人已達到45793人，占總?cè)丝诘?3%，預(yù)計在“十二五”期間比例將會更高。為了妥善解決社會養(yǎng)老問題，采取政府主導(dǎo)、社會集資、民辦公助的形式，規(guī)劃在縣城建立三所老年公寓，其中一所建在民政局西南角，另兩所建議建在北辰路和察哈爾大街（建議規(guī)劃部門進行具體規(guī)劃，預(yù)留空地），可安置360張床位。此外，繼續(xù)完善“三院合一”（光榮院、兒童社會福利院、縣敬老院）的供養(yǎng)機制，“十二五”期間，在民政局光榮院西側(cè)再擴建3600平方米，增加床位80張，主要解決孤老孤殘孤兒群體、城鎮(zhèn)“三無”（無生活來源、無勞動能力、無撫養(yǎng)人）人員的基本生活保障問題。

4、在“十二五”期間，加大對社會流浪乞討人員的救助能力，在縣城建立一所救助站（具體位置建議由規(guī)劃部門安排），設(shè)置管理人員6人，全部納入事業(yè)編制，工作人員和救助所需經(jīng)費由縣級財政部門解決，救助能力達30人。

5、在“十二五”期間，全縣所有城鄉(xiāng)低保戶、五保戶參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合保險的資金全部由政府買單，資金來源主要靠民政城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金。

二、救災(zāi)、救濟

1、在“十二五”期間，在縣城再建一處救災(zāi)物資儲備庫，建筑面積為280平方米，用于儲存救災(zāi)物資。加上現(xiàn)有的528平米，救災(zāi)儲備庫可達到808平方米。每鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建一處100平方米左右的救災(zāi)物資儲備庫。

2、完善縣、鄉(xiāng)、村三級救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，搞好應(yīng)急救災(zāi)預(yù)案演練工作。建立縣級自然災(zāi)害救助應(yīng)急基金，每年由財政安排不少于30萬元的救災(zāi)應(yīng)急資金。

三、殯葬管理和殯葬服務(wù)

1、按照“十二五”期間我縣30萬人口的規(guī)劃，搞好縣殯管所硬件建設(shè)，在現(xiàn)有兩個告別廳的基礎(chǔ)上再建兩個告別廳。

2、在縣城西部籌建公墓一處，占地面積達300畝左右。“十二五”期間，主城區(qū)內(nèi)一律不得保留墳頭。

3、“十二五”期間，建議取消火化費，火化費基礎(chǔ)部分資金由政府出資解決，每年政府預(yù)計出資100萬元。

四、優(yōu)撫工作

1、進一步完善重點優(yōu)撫對象醫(yī)療保障辦法，提高醫(yī)療救助補助標準，切實解決重點優(yōu)撫對象的看病難問題，從根本上解決由此引發(fā)的信訪穩(wěn)定問題。

2、進一步加強蘇蒙烈士陵園的基礎(chǔ)建設(shè)，打造我縣愛國主義、國際主義教育基地。一是再建一個100平方米的展廳，二是翻新管理工作人員的用房，三是把現(xiàn)有的石頭圍欄改成鐵藝圍欄約4000米，四是對烈士塔進行整體修繕，五是在原有單一綠化基礎(chǔ)上，栽植部分觀賞樹種。以上規(guī)劃需投資500萬元，由縣政府和爭取省廳支持解決。

五、社區(qū)建設(shè)

適應(yīng)城鎮(zhèn)人口增加的需求，全面發(fā)展社區(qū)服務(wù)體系，加快社區(qū)組織和隊伍建設(shè)，由現(xiàn)有的12個社區(qū)擴大到16個社區(qū)。每個社區(qū)辦公服務(wù)設(shè)施應(yīng)達到200平方米以上，配備一定數(shù)量的辦公人員和辦公用具。

六、慈善事業(yè)

加快慈善事業(yè)的發(fā)展步伐，完善慈善機構(gòu)的設(shè)立，配備專業(yè)的慈善工作人員。加大宣傳力度，提高全民對慈善福利的積極性，大幅度增加社會捐資的數(shù)額，強化福利彩票工作，進一步提高對光榮院、敬老院建設(shè)投資和對失學(xué)兒童、貧困大學(xué)生資助的力度。

民政局“十二五”規(guī)劃基本思路

第五篇：大荔縣十二五規(guī)劃基本思路

大荔縣“十二五”規(guī)劃基本思路

發(fā)布時間：2010-08-2

4來源：大荔縣政府信息辦公室

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“十二五”時期是搶抓國家深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的良好機遇，推動我縣經(jīng)濟社會趕超進位、科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時期。謀劃好“十二五”規(guī)劃基本思路，對科學(xué)編制和實施“十二五”規(guī)劃，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有重大意義。

一、發(fā)展新起點

經(jīng)過“十一五”時期的發(fā)展，我縣經(jīng)濟社會發(fā)展躍上了新的歷史平臺，邁上了新的發(fā)展起點。

從經(jīng)濟發(fā)展看，經(jīng)過“十一五”的持續(xù)提升，縣域綜合實力進一步增強。預(yù)計2010年，全縣生產(chǎn)總值將突破60億元，人均生產(chǎn)總值8350元，全社會固定資產(chǎn)投資達到50億元，一、二、三產(chǎn)業(yè)比重預(yù)計為26：20：54。

從城鄉(xiāng)建設(shè)看，經(jīng)過“十一五”的大量投入，城鄉(xiāng)人居環(huán)境得到明顯改善。縣城“西擴北進”加快發(fā)展，“一

體兩翼”加快推進，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平逐步完善，大西鐵路、羅韋高速公路、國道升等改造等提升區(qū)位優(yōu)勢的交通大通道爭取和建設(shè)順利推進，省級衛(wèi)生縣城成功創(chuàng)建。

從社會發(fā)展看，經(jīng)過“十一五”的全面推進，以改善民生為重點的和諧大荔建設(shè)取得新成就。“十大民生工程”有效實施，“三城聯(lián)創(chuàng)”起步良好，全民創(chuàng)業(yè)推進加快，社會事業(yè)全面發(fā)展，人民生活水平和質(zhì)量進一步提升。預(yù)計到2010年底，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入分別達到15445元、4460元左右，城鎮(zhèn)化率達到20％。

從體制機制看，經(jīng)過“十一五”的開拓創(chuàng)新，體制環(huán)境不斷完善，農(nóng)村改革和企業(yè)改革取得新突破。以非公有制經(jīng)濟為主的縣域經(jīng)濟格局基本形成；“經(jīng)濟工作項目化”機制初步形成，對外開放逐步深化，一批大項目相繼落戶。

二、發(fā)展新環(huán)境

隨著國家深入推進西部大開發(fā)新十年規(guī)劃的落實和《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的實施，“十二五”時期，我縣將進入經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、城鄉(xiāng)創(chuàng)新建設(shè)、改革創(chuàng)新推進、民生創(chuàng)新改善的關(guān)鍵時期，同時也面臨著諸多矛盾和困難，機遇與挑戰(zhàn)并存。

（一）“十二五”時期發(fā)展的新機遇

1、深入實施西部大開發(fā)新政策傾斜帶來新機遇。我縣在培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、保障和改善民生、保護生態(tài)環(huán)境、改革創(chuàng)新先行先試等方面，爭取更多的國家政策支持，有利于經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2、《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的推進實施帶來新機遇。我縣在發(fā)揮比較優(yōu)勢、實施錯位發(fā)展戰(zhàn)略、強化功能定位和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、謀劃策劃重大項目上，更加具有科學(xué)性和針對性，有利于經(jīng)濟社會突破發(fā)展。

3、陜西新一輪經(jīng)濟上升周期帶來新機遇。陜西人均GDP突破3000美元，標志著我省進入內(nèi)需型經(jīng)濟發(fā)展新時期，市場環(huán)境明顯改善，投資、消費、出口的拉動持續(xù)較旺，為我縣加速推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了重要的機遇期。

4、承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來新機遇。對于我縣培育引進資源消耗低、環(huán)境污染少、技術(shù)含量高、創(chuàng)新能力強、帶動作用大的產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提供了重要契機。

5、縣域發(fā)展內(nèi)生動力的增強帶來新機遇。“十一五”我縣經(jīng)濟社會發(fā)展的成就增加了發(fā)展后勁，加快發(fā)展的內(nèi)生動力顯著增強，有利于“十二五”期間創(chuàng)新發(fā)展思路、創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)造發(fā)展優(yōu)勢。

（二）“十二五”時期面臨的挑戰(zhàn)

1、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式帶來的競爭壓力大。我縣經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的“大縣小經(jīng)濟”的問題比較突出，大項目少、好項目少的問題也比較嚴重，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)又好又快發(fā)展的壓力很大。

2、改善民生和社會管理的新課題帶來的財政壓力大。由我縣經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和資源現(xiàn)狀決定的吃飯財政在“十二五”期間將持續(xù)，保障和改善民生、加強社會管理、加快構(gòu)建社會和諧穩(wěn)定、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新課題與財政保障能力制約的矛盾更加突出。

3、加快推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的生態(tài)環(huán)境壓力大。加快推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，大力培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與沙苑、黃河濕地、洛河沿岸較為脆弱的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)一致的任務(wù)較重，保持天藍、水清、空氣清新，努力建設(shè)環(huán)保模范縣任務(wù)艱巨。

三、發(fā)展新目標

（一）總體思路

堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，搶抓國家深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》歷史機遇，始終堅持以加速新型工業(yè)化為重點，樹立五大發(fā)展理念（工業(yè)強縣、生態(tài)立縣、瓜果富縣、商貿(mào)活縣、城鎮(zhèn)靚縣），打響瓜果之鄉(xiāng)、食品新城、物流之都三大城市品牌，全力加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，努力完成由農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)大縣的躍升、由富民向富縣的躍升，為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標打好堅實基礎(chǔ)。

（二）主要指標

經(jīng)濟總量躍上新臺階。全縣生產(chǎn)總值突破130億元，年均增長16.5％以上。綜合經(jīng)濟實力趕超進位，人均生產(chǎn)總值超過17330元。全社會固定資產(chǎn)投資五年累計達到430億元，年均增長20％以上；地方財政收入超2億元，年均增長24％。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新格局。工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重顯著提升，其中工業(yè)增加值到2015年達到42億元，占GDP32％以上。自主創(chuàng)新成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要驅(qū)動力，科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻率明顯上升。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值年均增長15％以上。

城鎮(zhèn)建設(shè)取得新突破。構(gòu)筑“兩區(qū)一帶”城市空間布局，50平方公里面積、30萬人口的中等城市格局基本形成，城市功能分區(qū)科學(xué)，基礎(chǔ)設(shè)施完善，綜合承載力顯著增強，全縣城鎮(zhèn)化率達到45％。人民生活達到新水平。2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到31000元，年均增長15％以上，農(nóng)民人均純收入10000元，年均增長15％以上，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生體系和社會保障體系，基本實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

生態(tài)環(huán)境躍上新臺階。2015年建成全國衛(wèi)生縣城、省級環(huán)保模范城市、環(huán)保園林城市。城市綠化率達到40％，城鎮(zhèn)污水處理率達到85％，生活垃圾無害化處理率達到90％。循環(huán)經(jīng)濟模式得到推廣，清潔生產(chǎn)基本普及，節(jié)能減排目標實現(xiàn)，天藍、地綠、水清、空氣清新、富饒美麗的生態(tài)縣目標基本實現(xiàn)。

四、發(fā)展新任務(wù)

（一）加快培育特色優(yōu)勢工業(yè)，加快新型工業(yè)化進程。

做大農(nóng)副產(chǎn)品深加工。立足我縣農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，堅持內(nèi)外并舉、大小并舉、建管并舉原則，加速培育壯大以食品工業(yè)為主，食品工業(yè)、棉紡工業(yè)和紙業(yè)板材三大產(chǎn)業(yè)并存發(fā)展的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，著力推進產(chǎn)業(yè)集聚，著力升級產(chǎn)業(yè)層次。按照“企業(yè)集聚-產(chǎn)業(yè)集聚-工業(yè)基地”的思路，集中精力重點發(fā)展以糧油產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品、果蔬產(chǎn)品、營養(yǎng)保健食品、礦泉水及乳制品五大產(chǎn)業(yè)集群為主的食品工業(yè)，實現(xiàn)食品工業(yè)由傳統(tǒng)型逐步向高技術(shù)型轉(zhuǎn)變，打造全省知名、全國有名的食品工業(yè)基地；積極發(fā)展棉紡服裝產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)棉紡產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展高檔粗支紗和精梳高支紗，鼓勵服裝產(chǎn)業(yè)由單個企業(yè)向產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，形成全省棉紡服裝聚集區(qū)；推動紙業(yè)板材向精深加工、高新化發(fā)展，建設(shè)全省最大、西部領(lǐng)先的林紙一體化造紙龍頭企業(yè)，建設(shè)無醛型生態(tài)板材和紙制包裝企業(yè)集聚區(qū)，打造陜西紙業(yè)板材生產(chǎn)基地。力爭“十二五”末，以食品工業(yè)為主的農(nóng)副產(chǎn)品深加工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重達到60％以上，使農(nóng)副產(chǎn)品深加工成為推動我縣工業(yè)快速發(fā)展的重要增長點。

加速產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。牢固樹立“工業(yè)園區(qū)化發(fā)展”的理念，把加快工業(yè)園區(qū)建設(shè)放在突出位置。以加快產(chǎn)業(yè)聚集為重點，全面提升科技產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃和建設(shè)水平，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施，健全公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境，加大園區(qū)招商引資，加快項目集聚和產(chǎn)業(yè)集聚，注重節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，傾力打造食品工業(yè)、機械電子、棉紡工業(yè)、紙業(yè)板材、精細化工五大產(chǎn)品系列。加緊實施“3050”骨干企業(yè)培育工程，重點培育年銷售收入億元以上重點企業(yè)30戶，到2015年科技產(chǎn)業(yè)園實現(xiàn)銷售收入50億元，完成固定資產(chǎn)投資100億元，建成國家級以農(nóng)副產(chǎn)品深加工為特色的省級生態(tài)型科技型工業(yè)園區(qū)。加大許莊棉紡產(chǎn)業(yè)園建設(shè)力度，建設(shè)以棉紡織服裝為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的工商業(yè)聚集區(qū)。規(guī)劃建設(shè)食品工業(yè)園，圍繞農(nóng)副產(chǎn)品深加工五大重點產(chǎn)業(yè)鏈深度招商，重點發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工的大企業(yè)，引導(dǎo)食品加工中小企業(yè)集聚發(fā)展。到2015年，園區(qū)工業(yè)增加值占到全縣工業(yè)增加值的70％以上。

加快培育新興產(chǎn)業(yè)。著力培育生物制造、節(jié)能環(huán)保、新能源等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，使之成為新的經(jīng)濟增長點。加快培育生物產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展以功能糖為主的功能食品、生物類食品添加劑、綠色農(nóng)用生物制品三大產(chǎn)品系列，加快玉米、棉籽、花生等綜合利用五大產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，形成以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的生物制造產(chǎn)業(yè)集群，打造省級高技術(shù)（生物）產(chǎn)業(yè)基地。積極培育節(jié)能環(huán)保、新能源等高新產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展太陽能、風(fēng)能及大型沼氣。到2015年，力爭使全縣高新產(chǎn)業(yè)形成一定規(guī)模和市場競爭能力，使其成為推動我縣工業(yè)發(fā)展的重要引擎。

扶持壯大中小企業(yè)。加快建立和完善中小企業(yè)服務(wù)體系,著力打造人才服務(wù)、融資服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、科技服務(wù)和政策服務(wù)五大公共服務(wù)平臺。積極鼓勵引導(dǎo)現(xiàn)有企業(yè)深化產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)作，提高自主創(chuàng)新能力。實施潛力型規(guī)模以上企業(yè)重點培育計劃，按銷售收入、納稅額等指標，確定30戶規(guī)模以上企業(yè)重點支持培育。實施成長型中小企業(yè)培育工程，扶持30戶成長型中小企業(yè)通過技改、兼并重組不斷做大，盡快成長為規(guī)模以上企業(yè)。完善企業(yè)家激勵、發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)機制，催生一大批企業(yè)經(jīng)營管理人才。到2015年，全縣規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達到100戶，產(chǎn)值超過100億元。

（二）做強現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)。

打響現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)品牌。堅持用工業(yè)化理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)，按照“規(guī)模化、標準化、組織化、產(chǎn)業(yè)化”的要求，培育壯大區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)，重點抓好紅棗、西瓜、黃花菜、花生、紅蘿卜、中早熟蘋果、高石脆瓜、設(shè)施瓜果菜等八大綠色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，建設(shè)規(guī)模型高標準示范園，推廣標準化生產(chǎn)，推進綠色認證，強化品牌營銷，打響“大荔瓜果菜、綠色無公害”、“大荔瓜果甲天下”、“西部設(shè)施農(nóng)業(yè)第一縣”品牌；大力擴張以秦川牛和豬為主的畜牧養(yǎng)殖規(guī)模，積極爭取和落實扶持鼓勵政策，加強良繁體系建設(shè)，大力推廣生態(tài)養(yǎng)殖、標準化規(guī)模養(yǎng)殖，全面提升畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，打響“百萬生豬十萬牛”品牌。到2015年以瓜果為主的特色農(nóng)畜產(chǎn)品比重占農(nóng)產(chǎn)品70％以上，綠色農(nóng)產(chǎn)品面積達到50萬畝以上，有機產(chǎn)品規(guī)模得到較大提升，建成西安重要的綠色農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地和全省重要的食品加工原料基地。

著力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。按照“扶優(yōu)、扶強、扶大”原則，重點圍繞農(nóng)產(chǎn)品冷藏儲運、加工銷售、科技服務(wù)等重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，培育和壯大一批有品牌、有競爭力的涉農(nóng)龍頭企業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，帶動特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張。大力扶持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，壯大農(nóng)村中介組織和經(jīng)紀人隊伍，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品收購、加工、銷售一條龍服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)民增收。

加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。加強村鎮(zhèn)道路、安全飲水、電網(wǎng)升級改造、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快實施以糧食、瓜果菜生產(chǎn)等為主的農(nóng)業(yè)機械化項目；探索建立村鎮(zhèn)銀行、小額信貸、擔(dān)保和再擔(dān)保等農(nóng)業(yè)金融服務(wù)體系，有效解決“三農(nóng)”信貸難題；積極推廣農(nóng)村改水改廁和糞便污水凈化沼氣池，開展農(nóng)村生活垃圾常態(tài)化集中處理，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境；整合教育培訓(xùn)資源，大力實施人人技能培訓(xùn)工程，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“十二五”期間實現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民5萬人目標。

（三）建設(shè)宜商宜居名城，加速推進城鎮(zhèn)化進程。

按照“拉開城市框架、擴大城市容量、完善城市功能、改善城市環(huán)境、美化城市形象”的思路，以“三城聯(lián)創(chuàng)”為載體，加快構(gòu)筑以城市中心區(qū)、大荔科技園區(qū)和兩區(qū)之間工商業(yè)聚集帶為骨架的“兩區(qū)一帶”城市發(fā)展格局，加速推進城鎮(zhèn)化進程，加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，“十二五”末，城鎮(zhèn)化率達到45％。

加快城市建設(shè)步伐。以建設(shè)宜商宜居中等城市為目標，加快修訂《大荔縣中心城市總體規(guī)劃》，以建設(shè)秦東商貿(mào)名城為目標，完善商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展規(guī)劃。繼續(xù)實施西拓北進，實現(xiàn)由拓城區(qū)、拉框架向完善功能、提升品位的轉(zhuǎn)變。借力“三城聯(lián)創(chuàng)”，明確功能分區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，培育城市特色。加快城市污水處理和截污管網(wǎng)、垃圾資源化處理、城市集中供暖和天然氣、排水系統(tǒng)改造等一批市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加大力度構(gòu)建城市生態(tài)環(huán)網(wǎng)，建設(shè)環(huán)城綠化帶、洛河公園、商貿(mào)廣場等生態(tài)休閑場所；新建名人雕塑、主題文化廣場等一批城市文化亮點工程，打造城市文化景觀。加速商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)步伐，“十二五”期間，商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園固定資產(chǎn)投資達到60億元、生產(chǎn)總值35億元。經(jīng)過“十二五”的快速發(fā)展，把城市中心區(qū)建成20KM2的政治文化中心區(qū)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和綠色生態(tài)居住區(qū)，把大荔科技產(chǎn)業(yè)園建成20KM2以農(nóng)副產(chǎn)品深加工為特色的國家級生態(tài)型科技型工業(yè)園區(qū)，把兩區(qū)之間連接輻射帶建成10KM2的工商業(yè)聚集帶。力爭到“十二五”末，基本形成50平方公里面積、30萬人口的宜商宜居宜業(yè)中等城市格局。

全力建設(shè)城市骨干路網(wǎng)。高起點規(guī)劃、多渠道投入，高質(zhì)量建設(shè)好沙苑大道、洛濱大道西延、商貿(mào)大道北延至大荔火車站、東環(huán)路北延、西四環(huán)等道路建設(shè)，形成“三縱一環(huán)多橫”城市路網(wǎng)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。以“城鄉(xiāng)七個一體化”為主要內(nèi)容，編制實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，重點加快列入關(guān)中百鎮(zhèn)的許莊、韋林小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，積極爭取朝邑、官池、羌白、安仁、韋林等建制鎮(zhèn)列入省上投資計劃，多渠道加大投入，完善道路、供排水、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，提高建制鎮(zhèn)綜合承載能力。結(jié)合各建制鎮(zhèn)的歷史文化特點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)位優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)聚集新格局。

（四）積極培育現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動服務(wù)業(yè)跨越發(fā)展。

堅持市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化發(fā)展方向，重點支持現(xiàn)代物流、特色餐飲、金融保險、科技信息、商務(wù)服務(wù)、房地產(chǎn)、文化旅游、社區(qū)服務(wù)等八大領(lǐng)域發(fā)展，全面提升服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，到2015年，服務(wù)業(yè)對地方財政收入的貢獻率達到60％以上。

打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)聚集區(qū)。大力扶持荔民模式農(nóng)資農(nóng)技農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)體系建設(shè)。高起點規(guī)劃建設(shè)集農(nóng)產(chǎn)品交易、品種推廣、倉儲、配送、初加工、會展等和酒店、商業(yè)、辦公、休閑、娛樂多功能服務(wù)于一體的特大型農(nóng)產(chǎn)品物流園，打造黃河金三角最大的農(nóng)產(chǎn)品物流基地。加快“大荔車城”建設(shè)，建成全國最大的縣級汽貿(mào)城。規(guī)范提升義烏小商品城建設(shè)。到2015年，建成省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

做靚餐飲打響“吃在大荔”品牌。依托我縣豐富的綠色農(nóng)副產(chǎn)品和食品工業(yè)優(yōu)勢，強化餐飲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善提升賓館酒店硬件設(shè)施和服務(wù)水平，建設(shè)5家以上三星級酒店、兩家以上四星級酒店。鞏固提升我縣現(xiàn)存名優(yōu)食品、菜品、小吃，挖掘創(chuàng)新失傳本土名特食品和小吃，引進吸納西府及川晉地方名吃，培育名店名廚、名菜、名小吃品牌，加強策劃營銷，高品位建設(shè)“大荔名吃城”，打響“吃在大荔”品牌，帶動文化旅游和休閑娛樂產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。經(jīng)過5-10年努力，把我縣建成全省著名的美食之都。

加快開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)。編制實施《大荔縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體策劃》。先期加快沙苑景區(qū)開發(fā)建設(shè)步伐，重點發(fā)展沙地足球、沙灘排球等體育綜合培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)集群和沙漠汽車越野、自行車極限挑戰(zhàn)賽等健身競技運動產(chǎn)業(yè)集群。加快鹽池洼開發(fā)利用，建成東湖生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游區(qū)。依托鐮山百里特色農(nóng)業(yè)帶，建設(shè)花果山觀光農(nóng)業(yè)旅游區(qū)。積極實施黃河濕地生態(tài)旅游、朝邑古建人文旅游等項目，逐步培育以大眾休閑和個性體驗為特色的大荔旅游品牌，使我縣盡快融入秦東大旅游環(huán)線。

（五）以交通建設(shè)為重點，推進基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化。

構(gòu)建提升區(qū)位優(yōu)勢的大交通。著力推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點實施城市公路環(huán)網(wǎng)，新建高沙、雙西、段蘇三條縣道；配合建設(shè)大西鐵路客運專線大荔段，努力促成榆商高速羅夫-韋莊段、108國道大荔段升級改造、朝蒲二級公路、大鳳高速公路提前開工建設(shè)，全力構(gòu)建“六縱六橫兩斜一環(huán)”大交通運輸大通道。“十二五”期，新建縣道160公里，完成干線公路升等改造72公里、新增干線公路98公里、高速鐵路56公里。

加快重點水利設(shè)施建設(shè)。重點實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)、西苑抽水灌區(qū)節(jié)水改造、朝邑內(nèi)灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、中型灌區(qū)節(jié)水改造及農(nóng)村飲水安全項目；加快洛惠渠大荔灌區(qū)排水改造、鐵鐮山水土流失綜合治理、沙苑風(fēng)沙區(qū)綜合治理項目。

加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快推廣新一代移動通信網(wǎng)絡(luò)、廣播電視綜合網(wǎng)、電子商務(wù)平臺和現(xiàn)代物流信息平臺。推進電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)

“三網(wǎng)融合”，促進網(wǎng)絡(luò)資源共享和互聯(lián)互通。加快建設(shè)政府信息資源共享平臺,構(gòu)建信息安全保障體系。

加快電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè):新建許莊110KV變電站、埝橋110KV變電站、沙底35KV變電站、范家35KV變電站；改造南烏牛110KV輸變電、朝邑35KV變電站升壓為110KV輸變電工程；實施漢村、安仁、張家35KV變電站改造增容工程。完成2條50公里110KV輸電線路建設(shè)。

加快社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、以工代賑、扶貧搬遷等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；著力抓好職教中心、文體中心及縣醫(yī)院、中醫(yī)院、縣計生服務(wù)站遷建等文體衛(wèi)設(shè)施建設(shè)；繼續(xù)做好廉租房、經(jīng)濟適用住房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、衛(wèi)生院、區(qū)域性敬老院、勞動力培訓(xùn)、公檢法司等民生工程建設(shè)。

（六）著力改善民生和生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建和諧大荔。

優(yōu)先發(fā)展教育。加快義務(wù)段教育標準化建設(shè)，基本普及高中階段教育，把幼兒教育納入政府職責(zé)。整合教育資源，優(yōu)化中小學(xué)布局，實現(xiàn)高中辦學(xué)進縣城，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。大力發(fā)展職業(yè)教育，延伸渭南職教城品牌，把大荔建成規(guī)模化中等職業(yè)教育基地。

繁榮文化體育事業(yè)。加強對大荔人遺址、朝邑古建、大荔碗碗腔、面花、豐圖義倉等一批歷史文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護。積極發(fā)展公益性文化事業(yè)，積極開展豐富多彩的群眾體育活動，不斷提高城鄉(xiāng)居民身體素質(zhì)和健康水平。

完善就業(yè)社保體系。加快就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，做好人力資源開發(fā)和就業(yè)服務(wù)。逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險制度，擴大工傷和生育保險覆蓋面。完善社會救助體系，規(guī)劃建設(shè)好敬老院、救助站、殘疾人康復(fù)中心、特殊教育學(xué)校等社會福利和社會救助服務(wù)機構(gòu)。改善縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)體系與人口和計劃生育服務(wù)體系建設(shè)，提高醫(yī)療救治和應(yīng)對處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大疫情能力。

積極提升生態(tài)環(huán)境。大力爭取和實施三北防護林建設(shè)工程，建設(shè)沿黃防護林帶、渭、洛河防汛生態(tài)林帶，恢復(fù)擴大沙苑刺槐生態(tài)防風(fēng)林帶、黃河灘速生林帶、道路風(fēng)貌控制林帶；積極創(chuàng)造條件建設(shè)黃河濕地保護公園、段家育紅水源地資源保護公園、沙苑關(guān)中民俗風(fēng)情園。挖掘過境三河在提升生態(tài)環(huán)境中的潛力，適度超前建設(shè)渭河沿岸灌溉工程和洛河沿岸小型水庫，保護和恢復(fù)沙苑地區(qū)原生態(tài)自然風(fēng)貌，提升洛河沿岸生態(tài)水平。推廣節(jié)能燈、節(jié)能電器的使用，清潔能源利用率達到60％以上；加快“三化一片林”綠色家園建設(shè)；多渠道籌集項目資金，大力推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境整治。

大力推進資源循環(huán)利用。以申報省級循環(huán)經(jīng)濟試點為契機，編制實施《大荔縣“十二五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，明確重點領(lǐng)域、重點工程和重大項目，爭取各級政府直接投資、資金補助、貸款貼息等多方式、多渠道支持。推廣農(nóng)業(yè)三級循環(huán)模式，建設(shè)一批生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范項目。強化土地節(jié)約和集約利用，完善科技產(chǎn)業(yè)園生態(tài)工業(yè)鏈條，引進培育低碳經(jīng)濟項目，著力打造省級生態(tài)工業(yè)示范園；大力支持企業(yè)科技創(chuàng)新，推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝，在紙業(yè)板材、精細化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展上形成循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，推進作物秸稈和畜禽糞便等可再生資源的綜合利用。

五、發(fā)展新舉措

（一）實施項目帶動戰(zhàn)略，建設(shè)一批重大項目。

按照“經(jīng)濟工作項目化”的要求，繼續(xù)實施項目帶動戰(zhàn)略，謀劃、策劃和建設(shè)一批對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的大項目，推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。精心研究對接國家產(chǎn)業(yè)政策，策劃包裝大項目，爭取一批大項目、好項目擠進中省規(guī)劃和計劃。牢固樹立“發(fā)展靠項目、項目靠招商”的理念，堅持把招商引資作為加快發(fā)展的第一要務(wù)，圍繞園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集和中小企業(yè)發(fā)展壯大，創(chuàng)新招商理念，改進招商方法，推行小分隊招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、會展招商、以商招商等方式，重點引進建設(shè)一批大項目、好項目。創(chuàng)優(yōu)投資發(fā)展環(huán)境，大力培育“人人都是投資環(huán)境，人人支持項目建設(shè)”的創(chuàng)業(yè)氛圍，促進項目盡快落地、按時建設(shè)、如期建成，力爭“十二五”期招商引資到位資金達到200億元。按照產(chǎn)業(yè)項目1億元以上、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保項目5000萬元以上、社會事業(yè)項目3000萬元以上、跨區(qū)域項目5億元以上的標準，“十二五”期間力爭完成重大項目投資額300億元。

（二）堅持開放辦縣，構(gòu)建開放型經(jīng)濟。

不斷創(chuàng)新發(fā)展思路，大范圍、廣深度推進對外合作。積極開展與省內(nèi)和中東部縣情相似、經(jīng)濟社會發(fā)展較快的縣區(qū)之間的戰(zhàn)略合作，聯(lián)合開發(fā)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或重大項目；積極推進與省內(nèi)及中東部發(fā)展理念先進、發(fā)展模式成熟、經(jīng)濟人才實力雄厚的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)合作共建園區(qū)，做好與其理念對接、規(guī)劃銜接、項目承接，借助其品牌效應(yīng)引進大企業(yè)、大品牌；積極加強與國內(nèi)知名企業(yè)的戰(zhàn)略合作，合作建設(shè)農(nóng)副產(chǎn)品深加工企業(yè)，聯(lián)合開發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)，聯(lián)手發(fā)展以文體培訓(xùn)、健康健身和生態(tài)旅游為主的旅游項目；積極探索與陜西東部省份商會的戰(zhàn)略協(xié)作，借助商會財力、人脈和影響，為我縣引進知名企業(yè)，發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品物流配送和倉儲、會展、商務(wù)服務(wù)、信息服務(wù)業(yè)。

（三）加快科技創(chuàng)新，構(gòu)建創(chuàng)新型縣域。

創(chuàng)新政學(xué)研戰(zhàn)略合作機制。積極與國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)研究院、中國社科院和中國農(nóng)大、省社科院等建立戰(zhàn)略合作機制，經(jīng)常開展發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展思路、重要規(guī)劃、重大項目策劃、包裝和爭取等方面合作，聘請國內(nèi)知名專家學(xué)者、權(quán)威人士，協(xié)助縣委政府決策和加強與中省的溝通銜接。

創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合機制。鼓勵支持企業(yè)與高校、科研機構(gòu)合作組建省級工程技術(shù)中心、工程實驗室，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)切入產(chǎn)業(yè)高端創(chuàng)造科技條件；積極搭建科技成果轉(zhuǎn)移、科技項目承接合作平臺，重點支持企業(yè)培育自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌，促進適應(yīng)性科技成果轉(zhuǎn)化為我先現(xiàn)實生產(chǎn)力；大力扶持培育各類科技中介服務(wù)機構(gòu)，扶持發(fā)展一批科技創(chuàng)新型中小企業(yè)。

創(chuàng)新人才開發(fā)環(huán)境。每年確定一批科技成果轉(zhuǎn)化項目，鼓勵吸引高校、科研機構(gòu)和大型企業(yè)經(jīng)管科技人員，以項目引進、技術(shù)開發(fā)、科技咨詢、領(lǐng)辦企業(yè)，兼職、定期服務(wù)等多種方式來我縣發(fā)展，培養(yǎng)本土人才，同時鼓勵支持我縣企業(yè)經(jīng)營和科技人員，通過科技項目合作、科技成果轉(zhuǎn)化等方式，逐步成長為科技創(chuàng)新型企業(yè)家；設(shè)立高層次人才和高新技術(shù)引進專項基金，鼓勵企業(yè)引進高層次創(chuàng)新人才或設(shè)立高層次科技創(chuàng)新平臺，提高自主創(chuàng)新水平。

創(chuàng)新投融資環(huán)境。大力爭取中省對我縣基礎(chǔ)設(shè)施、特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、交通水利、文化旅游、生態(tài)環(huán)保等方面政策支持和項目布局，在項目審核備案、土地、環(huán)保、建設(shè)等方面為投資商和民間資本放開領(lǐng)域、放寬政策、高效服務(wù)。積極探索縣域金融改革試點，引導(dǎo)中小企業(yè)信用融資，支持商業(yè)銀行在我縣布點和擴大規(guī)模，支持創(chuàng)投、擔(dān)保、風(fēng)投基金在我縣發(fā)展。培育支持優(yōu)勢企業(yè)多渠道、多形式融資。

（四）堅持“三位一體”推進，不斷提高執(zhí)政能力。

堅持“學(xué)習(xí)、實踐，考核”三位一體持續(xù)推進，不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政能力。積極開展爭先創(chuàng)優(yōu)活動，狠抓各級黨組織的學(xué)習(xí)型黨組織創(chuàng)建、各級領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)、各類干部的交流輪崗，全面提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的決策力，執(zhí)行力；建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評機制。注重考核結(jié)果的運用，不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展的能力和水平。