第一篇：公務員職務行為與個人行為的區分(下)試卷與答案88分 齊魯先鋒

公務員職務行為與個人行為的區分（下）88分

1、行政機關工作人員執行職務時的侵權行為，屬于違反治安管理的行為，應當給予治安管理處罰。

正確

錯誤

2、非因法定事由、非經法定程序，國家公務員不能被免職、降職、辭退或者處分。

正確

錯誤

3、國家公務員有義務對機關工作和領導人員提出批評和建議。

正確

錯誤

4、公務員做為普通個人，擁有公民或者自然人的權利和義務，在任何方面都不會受到限制。

正確

錯誤 5、1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《中華人民共和國國家賠償法》。

正確

錯誤

6、公務員的兩種身份都有各自的要求和規則。

正確

錯誤

7、國家賠償制度的發展經歷了全面否定和全面肯定兩個階段。

正確

錯誤

8、公務員依法履行職務時，有關當事人有服從或者配合的義務。

正確

錯誤

9、因公務員依法履行職務所發生的責任問題，原則上由所在機關承擔責任。

正確

錯誤

10、公務員在履行公職時，代表的是機關、國家，而且這種身份不同于一般人。

正確

錯誤

11、職權標準與是否超越職權、是否違法有關。

正確

錯誤

12、對于公職人員來說，如何切實履行好公職，仍然是職務行為和個人行為區分的核心。

正確

錯誤

13、個人形象是一個公務員綜合素質的體現。

正確

錯誤

14、公務員是政府職能的具體執行者，公務員的素質間接影響到政府的管理水平和工作效率。

正確

錯誤

15、構建服務型政府，強調在法治的框架下透明執法、公平行政。

正確

錯誤

16、具備優秀的公務員是一個國家興旺發達的不竭動力。

正確

錯誤

17、公務員應對公共危機事件的能力，在公共危機管理中發揮著至關重要的作用。

正確

錯誤

18、對于職務行為侵犯行政相對人的合法權益造成的損害，國家應當承擔賠償責任。

正確

錯誤

19、行為人是否享有職權是判斷行為性質的唯一標準。

正確

錯誤

20、公民、法人或者其他組織對行政機關工作人員的非職務行為向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。

正確

錯誤

21、公務員的工作對象是人民群眾。

正確

錯誤

22、主張采用行為人的主觀意思表示判斷行為的性質，這屬于主觀標準說。

正確

錯誤

23、公務員在行使職權、履行職責的時間、地域范圍內實施的行為通常都認定為職務行為，這是根據職權標準認定的。

正確

錯誤

24、司法賠償不是國家賠償的類型。

正確

錯誤

25、導致公務員自律意識弱化的現實基礎是享樂主義榮辱觀。

正確

錯誤

26、公務員職業與其它職業相比最大的特點是行使公共權力性。

正確

錯誤

27、《公務員法》第十二條第八項明確規定，公務員應當履行清正廉潔，公道正派的義務。

正確

錯誤 28、2002年2月21日由人事部頒發的第一個公務員行為的規范性文件是《國家公務員行為規范》。

正確

錯誤

29、公務員的職業道德狀況和精神面貌，直接影響政府的職能發揮和形象樹立。

正確

錯誤

30、效率就是生命，不僅是企業員工的口號，也應是公務員的口號。

正確

錯誤

31、公務員的服務意識，最直接的表現就是堅持全心全意為人民服務，將自身定位為（）的提供者、人民群眾的公仆。

有償服務

無償服務

公共服務

特殊服務

32、積極參與決策，將有助于公務員樹立科學、理性、民主、效益的（）觀念。

個人價值

社會價值

文化價值

行政價值

33、在追求高效率的同時，公務員還應該正確處理效率與（）的關系。

公正

公允

公開

公平

34、公務員法第十二條第五款明確規定：“忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和（）。”

批復

決策

指示

命令

35、（）是公務員避免“職業審美疲勞”的有效機制。

組織整合組織合作

組織協調

組織競爭

36、敢于（）是公務員的組織倫理底線。

參與競爭

建言獻策

堅持原則

改正錯誤

37、公務員對于上級違背公共利益的不良指令，具有（）的權利。

無條件服從

有條件服從

不合作

不服從

38、成功的公務員必須善于動員和組織群眾一道奮斗，也就是必須具備（）。

號召力

社會動員能力

人格魅力

社會服務能力

39、服務人民是公務員職業道德的（）。

社會要求

政治要求

工作要求

倫理要求

40、下列關于賠償請求人向共同賠償義務機關要求賠償的說法中，哪一個是正確的？（）

賠償請求人應當向共賠償義務機關中最先侵權的賠償義務機關要求賠償

賠償請求人應當向共同賠償義務機關中最先確認違法義務機關要求賠償

賠償請求人可以向共同賠償義務機關中的任何一個賠償義務機關要求賠償

應由共同賠償義務機關協商酌定

41、在界定公務員身份的三要素中，核心要素是（）。

依法行使公職

在國家機關任職

納入國家行政編制

由國家財政負擔工資福利

42、我國的《國家賠償法》實行日期是（）。

34335 1995年1月1日 35065 35431

43、國家賠償責任的核心特點是（）。

保護人民群眾的利益

保護公務員自身利益

維護執政者形象

國家是最終責任人

44、西方最早確立國家賠償制度的國家（）。

英國

法國

德國

美國

45、下列說法正確的是（）。

行政機關、司法機關的工作人員是賠償責任主體

行政機關、司法機關的工作人員是履行賠償義務的主體

行政機關、司法機關的工作人員是原則上侵權主體

行政機關、司法機關的工作人員是有追償權的

46、（）是加強公務員職業道德建設的前提和基礎。

作風建設

思想建設

政治建設

制度建設

47、某局長王某在接待友好城市考察團活動中，收受對方贈送的古畫一幅、瓷器、玉器數件，價值3萬余元，王某沒有將禮物交公而據為己有，其行為應按（）罪定罪。

貪污

行賄

受賄

徇私枉法

48、只有行政機關工作人員先行使職權的行為，才有可能引起國家賠償。以下行為中，（）不是行政機關工作人員的職權行為。

公安機關對某一違法者進行處罰

消防隊滅火前后，在乘車途中交通肇事的行為

勤務時間以外執行職務的行為

工作時間內購買辦公設備的行為

49、公仆意識的價值核心是（）。

施政

諫諍

廉政

勤政

50、某國有企業工作人員玩忽職守，致使發生重大的責任事故，造成1人死亡，3人重傷，直接經濟損失達100萬余元。其行為如何定性（）。

玩忽職守罪與重大責任事故罪數罪并罰

重大責任事故罪

玩忽職守罪與重大責任事故罪從一重罪

玩忽職守罪

51、我國對公務員的管理實行的是（）制度。

分類管理

單一管理

集中管理

按地域管理

52、職責類的違紀行為主要針對的是（）。

泄密行為

越權失職行為

玩忽職守、貽誤工作的行為

行賄受賄的行為

53、公務員處于特殊的法律關系中，表現在（）。

公務員具有“公民”和“公務員”雙重身份

擔任公職的人即喪失普通公民的身份

凡是公務員所從事的行為都是代表行政機關的行政行為

公務員享有行政職權而無須承擔行政法律責任

54、從國家賠償立法的發展歷史來看，各國國家賠償法最初都以（）為主要規范對象。

行政活動

立法活動

司法活動

主觀活動

55、認為“主權不能轉讓給私人，它永遠屬于人民”的是（）。

狄驥

管歐

盧梭格

格勞斯

56、國家賠償制度的產生和發展經歷了三個階段，即（）。

肯定到相對否定到否定

否定到相對肯定到肯定

否定到相對否定到肯定

肯定到相對肯定到否定

57、“為官最要安重，眾所瞻仰，一言不當，舒聲愧赧。”即要求為官者要（）。

謹慎修心

謹慎言行

謹慎獨處

謹慎用權

58、導致公務員腐敗的根本原因是（）。

權力

素質

道德

文化

59、當前世界各國都在加強公務員職業道德建設，其中有一個共同取向是（）。

專門化

文化化

職業化

法制化

60、我國最早規定國家賠償責任的法律文件是（）。

1954 年《中華人民共和國海港管理暫行條例》

1954 年《中華人民共和國憲法》 1982 年《中華人民共和國憲法》 1994 年《中華人民共和國國家賠償法》 61、公務員的雙重身份是指（）。

職務行為

個人行為

執法行為

群體行為

62、公務員身份界定的三要素，包括（）。

依法行使公職

在國家機關任職

納入國家行政編制

由國家財政負擔工資福利

63、公務員與國家之間形成的特定職務關系是指（）。

公務員能夠以行政機關的名義對外行使職權

行為后果由公務員個人承擔

行為后果賠償由國家和公務員個人共同支付

行為后果歸屬于行政機關

64、行政主體應該具備的四要素包括（）。

組織

享有行政權力

以自己的名義對外

獨立承擔后果

65、下列屬于公務員權利的選項是（）。

申請辭職

參加培訓

提出申訴和控告

保守國家秘密和工作秘密

66、可以通過以下哪些方面來區分公務員的兩種身份（）。

行為性質

責任歸屬

適用規則

救濟途徑

67、公務員雙重身份區分的意義，主要包括（）。

防止國家權利濫用

保護公民利益

保護公務員自身利益

保護國家利益不受損害 68、國家公務員行為規范包括（）。

政治堅定

勤政為民

依法行政

清正廉潔

69、追償權是我國國家賠償制度的組成部分，但追償權的行使必須具備一定的條件。下列選項中哪些是行使追償權的條件？（）

追償權的行使必須在賠償義務機關賠償受害人損失之前進行

行使賠償義務機關已經賠償了受害人的損失

國家機關只能向有故意或重大過失的工作人員行使追償權

追償只能在賠償數額范圍內進行 70、下列屬于公務員義務的選項是（）。

模范遵守憲法和法律

維護國家的安全、榮譽和利益

清正廉潔，公道正派

保守國家秘密和工作秘密

71、公務員雙重身份區分的具體標準，包括（）。

職權標準

時間標準

名義標準

目的標準

72、公務員履行公職中最核心的要素是（）。

不貪污

不失職

不越權

不歧視

73、下列屬于公務人員履行公職不越權內容的是（）。

要有明確的事實

要遵守程序

不能濫用職權

要有明確的法律依據 74、公務員的個人形象包括（）。

職業形象

造型形象

領導形象

肢體形象

75、做為一名合格的公務員要具備以下哪些素質（）。

立場堅定的政治素質

以人為本的服務素質

恪盡職守的責任素質

開拓進取的創新素質 76、公務員法立法的目的是（）。

規范公務員的管理

保障公務員的合法權益

提高工作效能

建設高素質的公務員隊伍 77、下列屬于公務員的是（）。

民主黨派機關的工作人員

人大機關的工作人員

國企工作人員

事業單位工作人員

78、公務員行為規范的特點是（）。

高效性

法律規范性

示范性

一定的自我約束性

79、公務員的職業特性要求公務員要（）。

情為民所系

利為民所謀

利為己所謀

身為民所獻

80、做為一名公務員需要不斷提升的能力有（）。

依法行政的能力

駕馭市場經濟的能力

應對突發事件的能力

良好的心理調適能力

第二篇：公務員的職務行為與個人行為的劃分

公務員的職務行為與個人行為的劃分

一、劃分的必要性

1、公務員的雙重身份：公民——民事行為

國家公務員——職務行為

2、訴訟與賠償使用的法律與原則不同：民事行為——民事訴訟、民事賠償

職務行為——行政訴訟、行政賠償

最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》（1991年）第八條：“公民、法人或者其他組織對行政機關工作人員的非職務行為向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。”

《國家賠償法》第五條：“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：

（一）行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為；┄┄”。

二、劃分標準

1、主觀標準說：又稱實質內容理論，主張采用行為人的主觀意思表示判斷行為的性質。

（1）以國家機關（雇用人）的意思表示為準：工作人員（受雇人）必須執行國

家機關命令委托的事項，凡超出命令委托范圍的軍部屬于執行職務的行為

單國家機關事中、事后追認的，亦可認定為執行職務的行為。

（2）以國家機關工作人員的意思表示為準：只要工作人員實施該行為的目的是

為了國家機關的利益，那么該行為就屬于執行職務的行為；如果工作人員

是為了自己的利益而實施的行為，就不屬于執行職務的行為。

理論缺陷：

（1）以國家機關的意思表示判斷某一行為的性質，容易導致國家機關以為委托命令為

由推卸責任，不利與保護受害人的權益；

（2）以工作人員的意思表示為準，難以確定公司利益交織情況下行為的性質，容易擴

大國家責任的氛圍。

2、外表形式理論：又稱客觀標準說，該理論主張，執行職務的范圍應當以社會觀念為

準，凡在客觀上、外形上可視為社會觀念所稱的“職務范圍”，或者受害人有理由相信工作人員是在執行職務，或客觀上足以認為其與執行職務有關的，不論行為者意思表示如何，其行為均可認定是執行職務的行為。（日本、瑞士、臺灣）。

3、我國：綜合標準說。

也有學者認為是“與行使職權有關論”（簡稱有關倫），即凡與執行職務、行使職權有關的行為，只要符合其他賠償真人的構成要件，國家就應該對該行為所造成的損害承擔賠償責任。——根據：《國家賠償法》第三條、第五條。

具體標準：

（1）職權因素：國家公務員根據法律賦予的職責權限實施的行為都是職權行為，無論該行為合法與違法。——行為人是否享有職權是判斷行為性質的重要標

準。

（2）時間因素：上班時間——職務行為：下班時間——個人行為。

（3）崗位（地點）因素：在工作崗位上——職務行為；離開過崗位——個人行為。

（4）職責因素：不在上班時間或工作崗位，但與職責有關：職務行為；

在上班時間或工作崗位，但與職責無關：個人行為。

（5）目的因素：維護公共利益——職務行為；實現個人利益——個人行為。

（6）命令因素：以行政首長的命令、指示、委托實施的行為是職務行為。

第三篇：齊魯先鋒 打鐵先要自身硬——談談“三個自信”與從嚴治黨(下) 試卷70分

打鐵先要自身硬——談談“三個自信”與從嚴治黨（下）試卷

[考試時限]：60分鐘

[及格分數]：60分

00 36 53

[考試說明]：

1、學習馬列主義、毛澤東思想，要和學習中國特色社會主義理論結合起來。

正確

錯誤

2、要掌握階級分析的方法，沒有階級分析就不能正確明辨是非。

正確

錯誤

3、新中國成立早期的工人運動、農民運動、學生運動，婦女運動等等，都不能體現群眾路線的內容。

正確

錯誤

4、在我黨成立之初，雖無群眾路線之名，卻有群眾路線之實。

正確

錯誤

5、“三個自信”源于對中國特色社會主義的堅定信念，是對全黨全國各族人民精神狀態的新要求。

正確

錯誤

6、“三個自信”源于對中國特色社會主義的堅定信念，體現了對我國國情的深刻把握、對民族命運的理性思考、對人民福祉的責任擔當。

正確

錯誤

7、正確處理對上級負責與對群眾負責的關系，維護好上級的利益。

正確 錯誤

8、密切聯系群眾，實行群眾路線，是我黨最大的政治優勢，脫離群眾是黨執政后最大的危險。

正確

錯誤

9、群眾路線是最好的民主，是最有效的監督。

正確

錯誤

10、群眾路線既是世界觀，又是方法論。

正確

錯誤

11、“掌握思想教育，是團結全黨進行偉大政治斗爭的中心環節，如果這個任務不解決，黨的一切政治任務是不能完成的。”出自（）。

毛澤東

周恩來

鄧小平

劉少奇

12、學習黨的基本理論，要學習馬列、毛澤東著作，這是（）。

根本

標準

核心

基礎

13、本課教師把馬列、毛澤東原著概括為（）。

“兩言兩語一句話”

“兩言三語一句話”

“三言兩語一句話” “三言三語一句話”

14、學習基本理論要突出重點，要認真學習（）。

辯證唯物主義

馬克思主義哲學

辯證法

鄧小平理論

15、（）就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動。

群眾觀點

為民務實

群眾路線

群眾工作

16、黨的早期領導人都對群眾路線的形成作出了偉大貢獻，但第一個作出明確概括的則是（）。

毛澤東

周恩來

鄧小平

劉少奇

17、群眾路線是由（）決定的，是完全徹底為人民服務的路線。

黨的指導思想

黨的綱領

黨的性質和宗旨

黨的奮斗目標

18、（）是黨的基礎，是各項工作的出發點和落腳點。

群眾

基層 執政

民主

19、中國共產黨是按照列寧主義的建黨原則建立起來的革命黨，其中一條重要原則就是（）。

全黨有統一的指導思想

全黨有統一的綱領

全黨有統一的奮斗目標

全黨有統一的、鐵的紀律

20、黨組織對違犯黨的紀律的黨員，應當本著（）的精神，按照錯誤性質和情節輕重，給予批評教育直至紀律處分。

懲前毖后、治病救人

從嚴治黨、從嚴懲處

從重從快從嚴

寬容

21、被總書記稱為共產黨人精神上的“鈣”的是（）。

群眾觀念

理想信念

廉潔意識

反腐精神

22、社會主義核心價值體系的基礎是（）。

科學發展觀

與時俱進

為人民服務

社會主義榮辱觀

23、新形勢下，黨和國家選人用人的標準是（）。

學歷高 富有創新精神

經驗豐富

堅持德才兼備，以德為先

24、求真務實是（）的本質要求。

馬克思主義

鄧小平理論

三個代表

和諧社會

25、黨的十八大報告提出，以（）為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。

密切聯系群眾

聯系群眾、服務群眾

服務群眾、做群眾工作

扎根群眾

26、（）是黨一貫堅持的馬克思主義學風，是黨具有旺盛創造力的關鍵所在。

理論聯系實際

求真務實

解放思想

實事求是

27、黨章指出，中國共產黨領導人民發展社會主義民主政治，建設社會主義（）。

物質文明

精神文明

民主文明

政治文明

28、推進黨的作風建設，核心是（）。以人為本

執政為民

保持黨與群眾的血肉聯系

以民為本

29、（）報告明確指出，我們既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，而是要堅定不移高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅定不移地走中國特色社會主義道路。

十八大

十七大

十六大

十五大

30、科學發展觀的基本要求是（）。

全面協調可持續

速度至關重要

以人為本

實現經濟又好又快的發展

31、學習黨的基本理論，首先要學習（）。

馬列主義

毛澤東思想

中國特色社會主義理論體系

習近平同志的系列重要講話

32、下列屬于馬恩著作的有（）。

《共產黨宣言》

《帝國主義論》

《法蘭西內戰》 《法蘭西階級斗爭》

33、下列屬于毛澤東著作的有（）。

《實踐論》

《矛盾論》

《關于正確處理人民內部矛盾的問題》

《人的正確思想是從哪里來的？》

34、學習哲學最重要的一點就是要掌握馬克思主義的（）。

現象

立場

觀點

方法

35、群眾路線是一種科學的（）。

執政能力

思維方式

思想方法

工作方法

36、下列屬于對好干部的要求的是（）。

信念堅定

為民服務

勤政務實

敢于擔當

37、按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定（）干部。

發現

培養 選拔

使用

38、共產黨員的先鋒模范作用主要表現在（）。

堅定信念

把握發展規律

踐行宗旨

服務群眾

39、黨組織要防止“兩種傾向”，主要是指（）。

防止西化思想

防止啰嗦的套話

防止“基礎不牢，地動山搖”

防止“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下來” 40、發展黨員的總要求包括（）。

控制總量

優化機構

提高質量

發揮作用

第四篇：結合典型案例論述公務行為與個人行為的區分標準==

結合典型案例論述公務行為與個人行為的區分標準

國家意志是由國家公務員的行為實現的。公務員同時也是國家公民，其雙重的身份決定了公務員的行為并不一定是公務行為。區分公務員的行為是公務行為還是個人行為，在法律上至少在以下方面具有重要意義：確定其行為是否屬于法律行為；確定其行為是否具有行政法律性質；確定行為的法律后果是由公務員所在機關承擔還是由本人承擔；確定行為引發訴訟的性質是行政訴訟還是其他訴訟，訴訟主體是公務員所在機關還是其本人。國家行政機關的公務員的公務行為與個人行為的確認與劃分在理論上并不容易，在實踐中則更為困難。本文從行為特征角度對公務行為與個人行為的界定標準作出探討。

公務行為是國家公務員基于行政職務關系，以行政主體名義實施的行政行為稱為公務行為。個人行為是以個人名義實施的，與行政職務無關的行為。兩者在概念上的區別不無爭議，但是，現實中，有時公務員所實施的行為是假借行政機關名義，為自己或他人謀求私利的行為，若此種行為產生的不利后果由行政主體承擔則不盡合理；有時公務員實質上是履行職責行為，但在事后行政機關以公務員的行為屬于個人行為為由推卸責任，此種情況下如果由公務員個人承擔責任，則違背公平原則。在具體的社會生活中，公務員實施的行為是公務行為還是個人行為可以從以下方面加以判斷：

一、行為主體標準

公務行為的主體是公務員，行為主體具有公務員的身份。如果行為主體沒有公務員身份，或者喪失了公務員身份，除非是經過依法授權行使公務，或者是經行政機關委托代理行政事務，否則行為不是公務行為。

“公務員”一詞，是從外文“civil servant或者civil service”翻譯過來的。原意是“文職服務員”、“文職仆人”。現代意義上的公務員制度，形成與19世紀中后期，首先是在法國、英國、美國等西方國家出現。在沿襲封建官吏制度的基礎上，在選任、職權、激勵與監督機制等方面，現代各國大都形成了較為完善的管理制度。各國對公務員的稱謂不僅一致，在英國，公務員是指那些不與內閣共進退，經過公開考試擇優錄用，沒有過失即可以長期任職的文職人員；美國則稱為“政府雇員”（governmental employee）；日本在二次世界大戰前稱“文官”，戰后改稱為“公務員”；法國直稱為“公務員”；我國則通常稱公務員為國家干部或者行政人員。法律意義上公務員是指在各級政府機關中，行使國家行政職權，依法執行國家公務的人員。我國《公務員法》法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。盡管稱謂不一，但是現代各國的公務員都具有以下特征：

（一）屬于特定的國家機關

公務員必須是隸屬于特定國家機關的工作人員。在我國，公務員隸屬于國家行政機關，權力機關、審判機關、檢察機關、軍事機關等國家機關，以及企業事業或者其他社會組織內的工作人員都不屬于公務員。

（二）從事特定的職業

公務員擔任一定的行政職務，依法從事行政事務。如果公民雖然隸屬行政機關，但是，在行政機關沒有行政職權，不從事行政事務，那么，該公民就不具有公務員身份，其行為也就不是公務行為。

（三）經過特殊的選任

公務員是國家特定部門經過特別的程序選拔與任用的工作人員。不經特定的程序，公民并不能因為行使行政職權或者承擔行政義務，自然成為公務員。沒有經過特定程序取得公務員身份的公民，不經法律上的授權或者行政機關的合法委托，無論是否已公務名義，其行為都不能產生行政法律意義。

（四）具有特殊的身份

公務員與國家存在職務上的隸屬關系，有特殊的法律地位。公務員經國家的授權，以國家的名義執行公務，國家承擔其公務行為產生的法律后果。

從行為主體身份角度劃分公務行為與個人行為的標準主要有三個：1.公務員的行為以所屬行政機關名義作出的屬公務行為，以自己名義作出的，則屬個人行為。2.公務員的行為是在他的職責范圍內作出的，屬于公務行為如果超出職責范圍，必須結合第一標準和第三標準綜合認定 3.公務員的行為如果是執行單位的命令或委托而作出的，不管單位的命令或委托是否超越權限，屬于公務行為。

二、行為意志標準

公務行為是公務員以國家名義實施的職責行為，因此，公務行為在主觀上應當是出于行為人所在機關的意志，而不應當是行為人本人的意志。公務員實施某種行為，如果主觀的意志和目的是執行職務，具有公務意志，則可以認定為公務行為；如果公務員主觀上沒有執行職務的意圖和目的，即使依社會公眾看來，有執行公務的表征，也不應認定是公務行為。從主觀意志角度來看，公務行為應當具有下列特征之一：

（一）明示的公務意志

公務員在作出權力性行為時，如果明確表示公務意志,出示有效公務標志或證件,則可認定行為人是以公務員身份,正在代表行政主體實施公務行為。因為公務員與行政主體之間的行政隸屬關系足以讓相對人相信公務員行為的公務性質。在這種情況下,不管公務員的行為是否超越了其法定或授權范圍,也不管是否超越了行政權限,一律應認定為公務行為。

（二）可推定的公務意志

公務員在未表達任何公務意志,未出示任何公務標志的情況下，在行政權限范圍內，公開地實施公權力行為,比如在公共場所實施檢查、扣押、罰款等，如果行為具有公務行為的表征，那末公務員的該行為可以被推定是公務行為，而非個人行為。因為行政權力具有國家歸屬性、唯一主體性，自然人私用公權力的行為顯屬侵權或犯罪，所以，相對人沒有理由認為其行為不屬于公務行為。除非行為人明確表示自己的行為不屬于公務，或者其行為明顯不具有公務行為的表征，相對人可以輕易推定行為不屬于公務行為。

以行為人行為時的動機為行為性質的判斷標準，可以避免自然人利用其公務員身份進行私人利益的表面公務行為。

（三）被追認的公務行為

在某種情況下，公務員實施的行為客觀上沒有職權或者超越職權，但是在主觀上是出于公務意志，提供的是公共性義務, 不直接與特定相對人發生法律關系。這類行為經行政主體認可或者默認，應當視為公務行為。比如具有合法身份的行為人未經合法授權發布行政命令、修建公共設施等事實行為。根據當代公務學說,公務范圍已突破了公共權力范圍,包含許多屬于現代政府公共性義務的非權力行為。該行政事實行為雖然并不直接為相對人創設權利義務,但其公共性、普遍性卻可能間接產生行政法律效果。如果由于公務員的事實行為致使公民權益受損,應由公務員所屬行政主體承擔法律責任，而不能以行為人不具有合法主體資格為由，否認行為的公務性質。

由公務員實施的公務行為具有公務意志性，目的是實現公共利益；由公務員實施的個人行為不具有公共意志性，目的是個人利益。但是主觀意志的內在性，決定了以依據主管意志標準判定行為性質的困難性，在實踐中，必須結合行為人的特定身份、職權性質與范圍、行為的過程與結果等外在因素，本著公平正義原則判定行為人的行為性質屬于公務行為還是個人行為。

三、行為內容標準

確定公務員行為是公務行為還是個人行為，不僅要看主體身份和行為的主觀意志，更要看行為的客觀內容。在判定行為性質時，學術界普遍認為應當考慮行為過程中的以下客觀要素：

（一）時間要素

公務員在上班和執行任務期間實施的行為，通常視為公務行為，除非有充分的理由可以認定公務員此時的行為不是公務；而在下班和非執行任務期間實施的行為，一般應當認定為個人行為，除非有充分的理由可以認定公務員此時的行為是公務行為。

（二）公益要素

公務員的公務行為是以維護和促進公共利益為根本目的的。因此，公務員的行為是否具有公益目的在很大程度上反映其行為的性質。公務員的行為服務于公共利益，一般可以判定為公務行為，不涉及公共利益而只涉及個人利益的，則屬于個人行為。依此標準，假設公務員挪用公款經商的行為，純粹是為了公益目的，即使超越了職權范圍，仍屬于公務行為，相應的行政機關就可能對其經營活動中的債權債務關系承擔法律責任。公益標準在一定程度上就等于拓寬了行政相對方權利救濟的途徑。

（三）職責要素

公務員的行為屬于其職責范圍的，通常視為公務行為；公務員實施的職權范圍之外的行為，如果直接或者間接地體現行政機關的意志，與履行職責有相關性，也屬于公務行為。比如公務員濫用職權行為，雖然是超越職責范圍，但是仍然具有公務性質，其造成相對人權力損害，依法應當由公務員所在的行政機關承擔國家賠償則任。

（四）命令要素

公務員按照法律或者行政首長的命令、指示以及委托實施的行為，通常視為公務行為；無命令和法律根據的行為，通常視為個人行為。

（五）公務標志要素

由于公務行為是公務員代表國家作出的，因而必須表明其身份。公務員執行公務佩帶或出示能表明其身份的公務標志的行為，通常視為公務行為，反之則屬于個人行為。現代各國行政程序法對行政人員進行公務行為時的基本程序要求是表明身份，這既是保障相對人合法權益的需要，也是確保行政人忠于職守的需要。公務標志一般表現為特定的制服、標記，身份表明則是公務員通過一定的語言或動作向相對人告知自己的身份，以公務標志及身份表明作為公務行為的形式標準已經為我國相關立法明確規定。例如，《行政處罰法》第三十四條規定，執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件。又如我國《植物檢疫條例》，植物檢疫人員進入車站、機場、港口、倉庫以及其他有關場所執行植物檢疫任務，應穿著檢疫制服或佩戴檢疫標志。

只有以公務人員身份作出的，以執行公務為目的的，與法定職權相關的行為才是公務行為。正確區分公務員公務行為和個人行為，明確區分公務員公務行為和個人行為的方法，不管是對于行政執法還是對于司法機關的工作都具有極為重要的意義。

參考文獻：

【1】應松年著：《行政法學新論》,中國方正出版社1998年版。【2】姜明安著：《行政法與行政訴訟法》，中國卓越出版社，1990年版。【3】張樹義：《行政法與行政訴訟法學》，2002年9月版。

【4】楊海坤、章志遠著：《行政法學基本論》，中國政法大學出版社2004版。

第五篇：結合典型案例論述公務行為與個人行為的區分標準

公務員個人行為與公務行為的區分

www.tmdps.cn 來源：江蘇法院網作者：朱敏更新時間：2011-11-23 16:26:08

內容摘要：區分國家公務員的個人行為與公務行為是十分復雜的問題，行政賠償中對個人行為與公務行為的區分問題已是一個現實而迫切的法律實踐問題。對在實際操作中如何認定工作人員“與行使職權無關的個人行為”這一問題非常有必要加以探討。公務員對其執行公務中的違法、失職行為不直接向行政相對方承擔損害賠償責任，而公務員以普通公民身份實施個人行為，則其行為后果由公務員本人承擔，在實踐操作中，由于不能真正揭示公務員的個人行為與公務行為的區別而經常導致司法實踐的混亂，因此，有必要對公務員的個人行為與公務行為進行區分，并對此進行深入研究。

關鍵詞：公務員；公務行為；個人行為

引言

近年來，我國學術界對公務員個人行為與公務行為進行了較為深入、系統的研究。自1993年我國全面推行公務員制度以來，傳統的干部人事制度已過渡為公務員制度，但公務員行政行為約束機制基本上承襲了傳統的重思想道德教育約束,而輕制度約束,重事后約束，而輕事前和事中約束的干部人事約束機制，沒有形成體系。隨著改革開放的不斷深入，特別是市場經濟體制的逐步確定，這種單一的約束機制已經不能適應環境的需要，研究我國公務員個人行為與公務行為具有重要意義。公務員的公務身份是近現代國家的法律所創設、擬訂的，公務員身份的雙重性是基于近現代國家的發展和社會的需要而創制的，這種法律制度不僅徹底否定了舊時“君”、“臣”、“民”之間的關系，而且確立了為民造福、為人民服務的宗旨，為公務員依法行政打下了堅實的理論基礎。在實踐操作中，由于不能真正對公務員的個人行為與公務行為的進行區別而經常導致司法實踐的混亂，因此，有必要對公務員的個人行為與公務行為進行區分，并對此進行深入研究。由于法律上不存在唯一絕對的標準，以致司法實踐中難以操作，有鑒于此，本文試就區分公務員個人行為與公務行為的意義、標準以及司法實務進行分析。

一、公務員的個人行為與公務行為

（一）實踐中產生的爭議

國家公務員是指國家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各級國家行政機關中擔任公職、列入國家的編制、由國家財政來負擔，依法行使國家行政權、執行國家公務的人員。從單純的理論上講，公務員作為行政人身份即行政主體意志的載體而從事公務行為和以自然人的身份即個人意志的載體所從事的個人行為是容易分辨的，但在實際操作中并非如此。在行政訴訟或行政賠償過程中，公務員身份的確定問題歷來是人們爭議的焦點和難點。公務員的雙重身份（自然人和行政人）的區分是行政主體法理論和制度構建不可或缺的部分，并直接涉及行政行為的效力、行政責任的歸屬和救濟方法的運用。①

具有雙重身份的公務員實施的個人行為和公務行為其內涵如何？目前理論界普遍認為，當公務員以公務員身份出現時，他和行政主體之間存在行政公務委托關系，其行為屬于公務行為，所引起的后果也由行政主體承擔；當他以普通公民身份出現時，他和行政主體之間不存在行政公務委托關系，其行為屬于個人行為，所引起的后果也由自己承擔。這種區分公務員個人行為和公務行為的核心是要以公務員所承擔的行政公務及所屬行政機關的行政職權與行政職責為基礎，看公務員的行為是否包含行政權力這個要素，凡是國家公務員行使其所任公務而發生的行為都屬于公務行為，而與職權無關的行為則屬個人行為。

現實中公務行為可以概括為以下幾種形式：

第一、公務本身行為。如違法或不適當的行政處罰。

第二、與執行公務牽連的行為。具體有兩種類型：首先，濫用職權，即公務員以行政主體的名義實施，利用公務所給予的機會、條件，以及執行公務的方法、手段，而達到其非法的目的，如以權謀私。其次，超越職權，即公務員實施了超越法律、法規規定的權限范圍的行為，其中，超越職權主要有兩種：一是下級公務員行使了專屬上級公務員的行政職權；二是此行業或專業的公務員行使了彼行業或專業公務員的行政職權，我國立法和行政法理將超越職權作為公務員的公務形態。

第三、勤務時間外的公務行為。通常情況下，公務行為在公務時間內實施，基于行政管理具有最大的涵蓋面，為使行政管理機制高效能運轉，防止政府官員在復雜多變的問題面前束手無策，法律容許特定的“時空”的公務活動，以彌補法律調整的空白地帶和情勢劇變狀態。公務員在勤務時空外并不喪失公務資格，其行為如果出于行政目的，以公務身份出現，則屬于公務員公務的范疇。倘若公務員在勤務時空外并非以公務身份，或者雖以公務身份但不是出于行政目的的活動則屬個人行為。

第四、怠于執行公務。即公務員的一種不作為的行為，往往表現為公務員依其公務，對第三人有作為之義務而不作為或遲緩履行。依據我國行政立法規定，公務員的“作為義務”包括：（1）法律、政策上所規定的義務；（2）公務要求的義務；（3）上級的命令、指令中的義務；（4）職業操守上的義務。公務員違反上述規定的不作為，均可構成怠于執行公務。①

在司法實務中，由于法律上不存在唯一絕對的標準，國內這方面也沒有一確定的學說標準，以致公務員實施的行為是個人行為還是公務行為難以區分，具體來說，他們之間產生的爭議可以大致概括為以下幾種情況：第一，公務員以公民身份從事的民事行為是否可以明確界定為公務員個人行為？第二，公務員利用其職務上的職權處置私事、謀取私利的行為，是追究行政機關的法律責任和國家賠償責任還是追究公務員的個人責任呢？第三，公務員受行政機關的委托或者授權實施了民事行為，這種情況又該如何界定？等等。

以上列出的種種情形，對司法者在具體的工作中也提出了一個比較高的要求，就是在界定公務員行為究竟是個人行為還是公務行為時，其范圍不應過寬或過窄，如果過寬，將個人行為列入公務范圍，則不利于防止或警戒公務員的違法和失職；反之，若將公務員公務行為納入個人行為之范圍，則會使受害的相對人難以享有充分的權利救濟。

（二）區分兩類行為的意義

從建設社會主義和諧社會的層面來講，區分公務員個人行為與公務行為具有其內在的必然性，是社會經濟文化不斷發展的要求。尤其在我國目前這種特殊時期，也是不斷提高經濟效益、加速社會發展、建設社會主義市場經濟體制、實行現代化建設的宏偉目標的必然要求。

首先，是保障基本人權的需要。公民個人依據憲法和法律的規定享有一系列的基本權利。這些權利的存在是公民個人得以在社會上生存、享有作為人的自尊以及得到進一步發展的基本前提。由于公務員的執行公務的權力是國家權力，不僅負有通過國家的力量保護公民的基本權利不受非法侵害的義務，同時還具有強烈的不平等性，享有對公民個人的支配權，并以國家強制力為后盾，公民個人無法與之相抗衡，往往處于被動、服從的地位，極易受到侵害。這種權力無處不在使得公民很難對其造成的損害作有效的防衛，其后果是極其嚴重的。因此，將公務員的職權控制在法律規定的權限范圍之內，并使之嚴格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政權對公民基本權利的不法侵害，另一方面權力的合法行使又起到保障和促進公民基本人權的作用。明確區分公務員的個人行為與公務行為，從而確定責任歸屬，以防止其濫用和越權的行使是保障基本人權的重要前提和基本手段。

其次，是維護良好社會秩序的需要。公務員的職權涉及國計民生，其支配力和影響力涉及到社會、政治、經濟生活的所有領域。如果行政權力肆意擴張不受約束，不斷地侵害公民的權利，必然導致公民對政府的不信任感增強，社會將處于一種緊張狀態，安定團結的良好社會環境就難以形成。反之，合法、良好的公務員公務權力的運行狀態將有助于樹立政府的守法、廉潔、高效的形象，并因此而增強公眾對政府的信任。這種信任可以使得公眾對政府的行為產生認同感并自覺接受管理、嚴格遵守法律，減少社會不法行為的發生機率，政府和公眾之間的關系由此而達到一種較為和諧的狀態，良好的社會秩序更易形成。

最后，是社會主義市場經濟體制建設的迫切要求。建設社會主義市場經濟體制是我國改革開放和現代化建設的基本內容。市場經濟體制的確立，意味著改變以往依靠行政命令管理經濟的方法，充分發揮市場在資源配置方面的作用，以市場為中介推動經濟活動的運行。市場經濟的內在邏輯要求政府職能明確，既維護市場主體的經濟自主權利，又不能濫用公務員公務的權力去干預市場運行。由于公務員的公務執行公務的權力本身固有的擴張特性和其后強大的國家強制力，這種現象極易出現，而市場主體卻難以預見并作有效的防衛，市場經濟很容易因此而失序。只有將公務員的執行公務的權力控制在合法的范圍之內，才能既充分發揮政府在市場經濟體制中的保障和促進作用，又防止其對市場運行的不法侵害。

從法律的層面上來看，公務員是政府管理的主體，政令實施的執行人和政府權威的塑造者。他們代表著國家行使公共權力，因此，其行政行為能否被有效的約束將直接關系到能否建立起高效、廉潔的政府形象和強有力的國家系統。我國法律體系中對國家公務員的行為規范方面的法律還不是很健全，明確區分公務員個人行為和公務行為的方法，不管是對于行政執法還是對于司法機關的工作都具有極為重要的意義。首先，有利于確定行政行為的效力，公務人員執行公務的行為是代表行政主體，以行政主體的組織名義實施的行為，究其實質而言，是代表國家，以國家名義實施的行為，而不是個人意志反映下的行為。因此，公務行為具有行政行為的法律效力。其次，有利于規范行政責任的歸屬，如果屬于公務行為，不管其行為是否引起行政爭議，其行為后果均由行政主體承擔，如果公務員以普通公民身份實施個人行為，則其行為后果由公務員本人承擔，行政主體無須為公務員的個人行為承擔任何法律責任。在行政法律關系中，行政主體與行政相對方是雙方當事人，公務員只是代行政主體實施公務管理活動，換句話說，公務員對其執行公務中的違法、失職行為不直接向行政相對方承擔損害賠償責任。最后，有利于確定行為爭議時救濟方法的運用，對于公務員所實施的具體行政行為，相對方不服引起行政爭議，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，如果公務人員實施的行為不是公務行為，那么該行為引發爭議或違法時，則可以通過仲裁或訴訟的形式尋求法律救濟，這也就是說，行政復議這種行政救濟方式是解決行政爭議所獨有的途徑，而且公務員個人行為與公務行為引起的訴訟性質也截然不同，由此可見，相應的訴訟主體，訴訟權利義務也不盡相同。①

二、區分公務員個人行為與公務行為的主要學說與理論

（一）各主要學說的內涵

在行政法理論中，區分、確定公務員個人行為與公務行為的界限非常重要，它不僅關系著相應行為的效力，而且關系著行為責任的歸屬。我國法律上不存在唯一絕對的標準，以致司法實踐中難以操作，但歸納起來主要有以下幾種劃分的理論學說。

1.主觀說。該說認為界定公務員某一行為是否為執行公務的行為應當重點考察公務員主觀上的意思，只要其行為意圖、目的是執行公務，則認定為公務行為，缺乏這種意圖、目的，即使外人看來有執行公務的表面特征，也不能認定為公務行為。由于行政行為中行政機關及其行政人（公務員）都有主觀意思的存在，從而該說又可以分為行政主體主觀說和行政人（公務員）主觀說。前者認為，公務員某一行為是否屬于公務行為應以行政機關的意思表示為準，必須是在執行行政機關的命令或委托事項的范圍內，不可逾越這個范圍，否則將歸入個人行為，該說甚至認為行政行為不是公務員心理上的意思表示，而是執行法律的行為。后者認為，公務員行為是否是公務行為應重點考察行政機關工作人員主觀上的意思，只要其行為的意圖和目的是執行職務，就可以認定其為公務行為，相反，如果是為了自己的利益而實施的某行為，則不屬于公務范疇。

2.客觀說，又稱為形式說或者外表標準說。該學說的觀點是西方多數學者所持有的。該說認為，認定公務員的某一行為是否屬于公務行為，應當重點考察公務員的外部特征，即在客觀上、外形上、社會觀念上屬于職務范圍的，均屬于公務行為，至于公務員本身的主觀意志、目的在所不問。具體來說，這樣的行為主要包括以下三種行為：首先，是公務員執行其職務行為所必要的行為，正如臺灣學者曹竟輝所言：“執行職務系指公務員之職務行為本身與不法侵害人民自由或權利之間互為關連，??從客觀或外形上察看，只要在社會觀念上認為是執行職務之行為，屬于執行職務”；其次，是公務員執行其接受的行政機關所命令或者委托的職務；最后，是足以認定公務員的行為與執行職務有關的行為。

3.職權相關說。該說認為區分公務員的個人行為與公務行為的一個主要目的和意義就在于確認公務員行為的法律后果的承擔，公務員所實施的某一行為，如果與其職權相關，則為公務行為，其行為后果國家應承擔相應的責任，反過來說，如果其行為與職權不相關則屬于個人行為，由公務員個人承擔法律責任。例如，警察甲對乙實施了治安拘留，并在拘留過程中毆打了乙。那么，甲毆打乙的這一行為顯然是與甲行使行政職權的行為有關，是行政處罰行為過程中的一個延續性行為。倘若乙被拘留以后，警察丙由于與乙有私人恩怨，到看守所毆打了乙，那么丙的這一行為顯然與職權行為本身無關，因為丙并沒有實施對乙進行拘留的職權行為，所以不應認定為公務員的職權行為。

4.綜合標準說，也是目前理論界的一種通說。該說認為公務員實施的某一行為是否為公務行為，不能僅僅從主觀或者客觀要件上去判定，而應從六個要素進行適用，大體上可以包括時間要素、職責要素、名義要素、公益要素、命令要素、公務標志要素等，該說不對判斷標準進行限定，認為公務行為的判斷是一個具體情況具體分析的過程，不能絕對以某一要素或絕對以所有要素為識別標準。具體來說，學者們提出的這六種識別要素實際上都是力圖證實公務員行為時的身份，其中，時間要素是指公務人員在上班時間實施的行為，通常認為是執行公務的行為，在下班后實施的行為則被視為非執行公務的行為。這源于英國早期的行政法理論；職責要素是指公務人員的行為屬于其職責范圍內的視為執行公務的行為，不屬于其職責范圍的視為非執行公務的行為；名義要素是指公務人員的行為是以其所屬的行政主體之名義作出的，視為執行公務的行為，以個人名義作出的，通常則視為非執行公務的行為；公益要素是指公務人員行為涉及公共利益者視為執行公務的行為，不涉及公共利益而涉及個人利益者則視為非執行公務的行為；命令要素是指公務人員的行為是根據其主管領導的命令、指示或委托實施的視為執行公務的行為，無命令或委托的視為非執行公務的行為；公務標志要素是指公務人員執行公務時佩帶或出示能表明其身份的公務標志的行為，一般被認為是公務行為，反之則屬非執行公務行為。當然我們也可以從上面的各種單一要素來看，它們各自本身就存在一定的缺陷。首先，時間要素無法解釋兩種情況：一是公務人員在上班期間從事個人行為。例如工商局一工作人員上班時間駕車將病重的母親送往醫院，途中撞傷行人；二是公務人員下班后繼續執行公務。如某公安人員在下班途中發現有擾亂社會治安的行為而前去阻止，應視其為執行公務的行為。在前述兩種情況下，我們就不能單純以時間作為認定公務行為的標尺。正相反，第一種行為雖然是在上班時間實施，但行為內容的私人性質導致了該行為的屬性只能是個人行為；第二種行為盡管在非上班時間進行，可行為內容明顯具備公務員公務行為職責特點，因此應屬于公務行為；職責要素這種標準確能解決許多問題，但它無意中把所有的超越職責行為推定為個人行為，從而免除了公務機關的連帶責任，其實在許多場合下，公務人員的越職不過是執行公務機關的命令，體現了行政主體的意志，在這種條件下行政主體如果不負責任顯然是不合理的；名義要素這一標準側重于形式化，它對于公務人員以行政主體名義實施民、商事行為無法識別；公益要素這一標準將“利益屬性”作為認定公務行為的中心，但近年來，“公務員公務私化”現象化已出現，私人參與公務的現象日趨增強，所以公務人員以私人身份或其它社會團體身份從事公益活動的行為應屬非公務行為；命令要素這一標準與紛繁復雜的行政性事務有不相協調的一面，例如，公安人員發現正在尋釁滋事的違法行為人，工商干部發現正在出售假冒偽劣商品的流動攤販，由于未接到命令，為了不致于違法，就聽之任之或向領導請示后再行處理，肯定有悖于執法原則，所以，單純的以命令這一形式要件作為認定公務員公務行為的標準有明顯的不足之處；公務標志要素這一標準是用來表明公務人員的身份或用公務器具的外形標志以便于社會外界識別，但公務標志要素無法解釋佩帶公務標志的公務人員用于非公務目的的情況。由此我們可以知道上述六種要素各有所長，同時也都具有獨立適用的不足之處，所以，綜合標準說認為在具體認定公務人員的某一行為是否為公務行為的操作過程中，必須綜合考慮這些相關要素，不能僅以其中某一標準來衡量、判斷。①

（二）各主要學說存在的缺陷

上述的幾種學說是目前我國行政法學界劃分公務員個人行為與公務行為的標準的學說，這些學說主張各異，當然也有其存在缺陷。

主觀說認為只有反映行政主體意志和利益的行為才認定為公務行為，將公務員越權、濫用職權的行為排除在公務行為之外，而這些行為恰恰是與行政主體的意志相背離的，因此，該說顯然不符合法律精神，將公務員的公務行為進行了縮小。客觀說雖然擴大了權利救濟的范圍具有一定的積極意義，但是它將一些看起來像是公務行為實際上是個人行為的行為納入了公務員的公務行為之內，比如，警察使用警械取樂及在搜查他人住宅時順便自己將金銀首飾帶走等等這些以權謀私、假公濟私的行為，顯然是不能歸入公務員公務行為之內的，而客觀說這種將現象和本質直接結合在一起合二為一的做法是不可取的，并且，對于執法者而言也是一種誤導；職權相關說將與職權相關的行為均納入公務行為，這樣的話，就難以遏止損害政府形象的個人的胡作非為，例如，食品衛生監督員借行使檢查衛生的時候在農貿市場上進行敲詐勒索個體戶，交通警察利用職權強行搭車不買票等等，因此，可以說，職權相關說不僅不利于公務員的勤政廉政，而且有利于助長公務員以權謀私、行政專權；綜合標準說中提出的時間要素、職責要素、名義要素、公益要素、命令要素、公務標志要素等六種要素都無法單獨構成公務員的公務行為的判斷標準，但是，如果將它們全部作為標準又必然會出現互相矛盾而導致無法得出最后結論的情形，所以，運用該說即使是選擇適用，在司法實務中操作起來也并非易事。

三、公務員個人行為與公務行為的區分方法分析

（一）兩者的區分方法分析

關于公務員個人行為與的公務行為的區分方法，法學理論界存有多種學說，主張各異，互有長短。在司法實務界，究竟何為“公務員公務行為”，就其區分標準，認識各異，主張不一，且立法上也未作出明確界定。對此，筆者主張可以將這些學說進行互相補充，即“綜合考慮各要素，并主要將公務標志因素和職責要素結合起來進行區分”。例如，一個民警下班以后去朋友家辦事，在小區內因其酒后駕車與人爭執，開槍將對方擊斃，按照槍支管理規定，民警只有在辦案需要時才攜帶槍支，其他時間槍支應當及時入庫保管，該民警不具備佩帶槍支的基礎，這個案件中，案發地點是小區，并且是找朋友辦事，并非其行使職責的狀態，可見，他的行為并非是執行公務的行為。因此，可以說判定某一行為是否為執行公務的行為，既要考察工作人員主觀上的意圖或目的，也要考察工作人員的外部特征，如其實施行為的目的或意圖是在履行職責或職權，所實施之行為系對執行公務有必要的行為或有助于執行公務的行為，即可認定該工作人員的行為為執行公務的行為，否則，為公務員個人行為，起法律后果由自己承擔。因此，筆者也主張綜合標準說，因為對公務人員的行為在定性時，不能僅從一個或幾個因素去衡量，必須全面分析行為實施的全過程，同時，在綜合考慮識別因素時，應主要將公務標志因素和職責要素結合起來確定，公務標志因素是向外界表明自己的身份，亮明執法資格，公務標志是多種多樣的，可以是相關執法證件，穿戴執法制服，也可以是佩帶相關的袖章、胸章以及其他的標志，在表明身份的基礎上，只要其行使了與其身份相適應的行政權，不論時間、地點、有無命令、合法與否，一般都可以判定其為公務行為。只有綜合借鑒相關要素，結合每一行為的具體情況，輔之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正確地區分公務員個人行為與公務員公務行為。

首先，公務員純粹以公民身份從事為自己利益的民事行為可以明確界定為公務員個人行為。其次，公務員利用其職務上的職權處置私事、謀取私利的行為，是追究行政機關的法律責任和國家賠償責任還是追究公務員的個人責任？不能一概而論，應當具體情況具體分析，也由此可見，公務員的個人行為與公務行為之所以會發生混淆，很大程度上是因為公務員違法執行公務行為與個人違法行為兩者之間的混合；最后，公務員受行政機關的委托或者授權實施了民事行為，這種情況又該如何界定？對于這個問題應當分為兩種情況來討論，第一種情況是實施的民事行為是為自己謀私，如果是本行政機關事先委托或者事后承認的則為公務行為，當然該行為為違法的公務行為，否則，則為公務員個人行為，第二種情況是實施的民事行為是為行政機關辦事，那么，理所當然，該行為為公務行為。

（二）分析時還應當考慮的問題

對于公務人員實施的各種行為進行識別，是行政法理論和實踐要求。公務員公務行為在法律上不存在唯一的和絕對的標準，因此，在實踐操作中，必須首先總體把握其中蘊含的法律精神，并以此為出發點，從而區分公務員的個人行為與公務行為，兩者的區分既不能無限制地擴張，又不能無原則的縮小。那么，對于公務員實施的公務行為應當如何“綜合考慮各要素，并主要將公務標志因素和職責要素結合起來”進行區分，還應當考慮到哪些問題呢？首先，要保護行政管理相對方的合法權益。例如：稅收征管人員甲在收稅時，納稅義務人乙言詞過激，妄圖抗稅，雙方在爭執中甲將乙打傷。這一行為如認定為個人行為，即引起民事法律關系。甲、乙為該法律關系的主體，由民法調整。反之，如認定為公務行為，則引起稅收行政法律關系。甲不是一方當事人，該法律關系的主體是乙和甲所屬的行政機關，由行政法調整。由此可知，由于在行政法律關系中，行政主體與行政相對方的法律地位不平等，行政主體擁有實現其意志的全部手段，因而其不僅與相對方的關系甚為密切，而且可能對相對方產生多方面的影響。一旦行政主體和公務人員在行使職權時出現濫用職權、以權謀私或玩忽職守等違法、失職行為，就必然會侵犯相對方的合法權益。在這種結果發生的情況下，公務人員的行為是否為公務行為就會產生不同的法律后果，相對方尋求法律救濟的方式、途徑以及權利的補救恢復程度會大不一樣。在現代法制社會中，民主政治的基本要求，就是最大限度地確認公民的權利和自由，并使之能夠得到切實有效的保障，所以，在區分公務員個人行為與公務行為時，保護行政管理相對方的合法權益是最基本的要求。其次，要保障行政主體依法行使職權是行政主體執行法律規范、實施行政管理活動的權力。例如：某公安人員下班后，發現有嚴重危害社會治安秩序的人員，就采取了強制帶離現場、盤問等措施。如果以時間、命令等要素認定該行為是個人行為，無疑公安人員實施了侵權行為，這樣一來，違法行為人則依然會我行我素，執法人員反而顧慮重重，社會秩序必然受到負面影響。由此可見，由于行政主體在依法行使行政職權時所具有的強制性、單方性等特征，是需要有法律保障的，所以，公務人員實施的行為如果被確認為公務行為，那么這種行為就具有強制性，行政管理相對方有服從行政管理的義務，任何阻礙行為都將被視為妨礙公務員執行公務。相對方對公務人員執行公務的行為有異議，可依法申請復議或提起訴訟。但在有關國家機關對相應行為作出裁決之前，相應行為并不失去法律效力，相對人有繼續遵守和服從的義務。反之，如果公務人員實施的行為屬個人行為，就不具有強制性，相對人也就沒有服從的義務。可見，公務員的公務行為是公務人員行使行政權、采取必要行政措施的前提，否則就有可能是違法或侵權行為。①②因此，無原則的縮小公務員的公務行為的范圍，勢必會影響行政執法活動，公務人員在執行公務行為的過程中也必然會在無形中受到束縛。

四、結論

綜上所述，認定公務員公務行為是行政司法實踐的要求，只有綜合借鑒相關要素，結合每一行為的具體情況，輔之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正確地區分公務員的個人行為與公務行為。當前我國正在積極構建社會主義和諧政治，作為國家權力執行機構的行政機關和執行行政機關意志的公務員無疑將在這個建設進程中擔當重要的責任。對于如何對我國公務員個人行為與公務行為進行區分這個問題上，我們應當結合我國的具體國情對我國司法在區分公務員個人行為與公務行為進行合理分析和應用，筆者所主張的是應當綜合考慮公務員的行為的各方面的要素，并主要將公務標志因素和職責要素結合起來。我國法律體系中對國家公務員的行為規范方面的法律還不是很健全，明確區分公務員個人行為和公務行為的方法，對于行政執法還是對于司法機關的工作都具有極為重要的意義。我們應當綜合考慮公務員行為過程中的各種因素，理性分析公務員的行為，在保障國家行政權力順利實現的同時，切實保護行政相對人的合法權益，杜絕公務員濫用公共權力的行為。只有這樣,才能對實踐中紛繁復雜的相關案例作出較為合理、公平的認識和處理。

參考文獻：

（一）論文類

1.朱輝、顧民：《略論公務行為的認定》，《法律適用》2000年第9期。2.傅國云：《論公務行為與個人行為的分界》，《行政法學研究》1996年第2期。3.李蕾：《論行政公務行為的界定》，《行政與法》2000年第6期。4.朱新力：《行政公務行為認定標準研究》，《行政法學研究》1994年第4期。5.方世榮；《論國家公務員公務行為與個人行為界限的幾個問題》，《法商研究-中南政法學院學報》1995年第4期。6.金偉峰、姜裕富：《公務員忠誠義務的若干問題研究》，中國憲政網，發布時間：2008-7-30。7.王娟、鐘林斌：《公務員公務行為與個人行為探析》，《新西部》2008年第12期。8.王良鈞：《公務員雙重身份的劃分與確定》，《中州學刊》2006年第1期。9.劉澤軍：《西方國家公務員行政處分救濟制度的若干模式及其啟示》，《北方工業大學學報》2001年第2期。10.梁麗：《論對公務員懲戒的法律救濟》，《行政與法》2002年第5期。

（二）專著類

1.徐銀華、石佑啟、楊勇萍著：《公務員法新論》，北京大學出版社，2005 年。2.姜海如著：《中外公務員制度比較》，商務出版社，2003年。3.喻中著：《權力制約的中國語境》，山東人民出版社，2007年。4.陳振明主編：《國家公務員制度》，福建人民出版社，2001年。5.李和中著：《21世紀國家公務員制度》，武漢大學出版社，2006年。6.張駿生編著：《中外公務員制度比較》，中國勞動社會保障出版社，2008年。

①參見徐銀華、石佑啟、楊勇萍著：《公務員法新論》，北京大學出版社2005年版，第254頁。

①參見傅國云：《論公務行為與個人行為的分界》，《行政法學研究》1996年第2期。①參見朱輝、顧民：《略論公務行為的認定》，《法律適用》2000年第9期。①參見方世榮：《論國家公務員公務行為與個人行為界限的幾個問題》，《法商研究-中南政法學院學報》1995年第4期。①參見朱輝、顧民：《略論公務行為的認定》，《法律適用》2000年第9期。②參見王良鈞：《公務員雙重身份的劃分與確定》，《中州學刊》2006年第1期。