第一篇：國家土地督察制度的理論學習

如同任何一項重大制度創新都有其堅實基礎一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關的行政監督理論、政府監管理論、府際關系理論和利益關系理論。

一、行政監督理論

建立在“天賦權利”、“權力惡”、“社會高于國家”等觀念基礎上的近現代西方國家監督制度理論，對權力制約與監督進行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發的主權在民論，成為之后以制約權力為目的的種種分權學說的理論基礎。洛克還提出將分權制衡作為一種政府組織的建構原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進一步發揮，分權制衡論由此成為西方國家監督制度的核心思想。西方其他監督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權力”論、多元民主論等。當代中國監督制度的主要理論依據是議行合一說和馬克思主義權力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進行了深刻反思與總結，系統提出以權利制約權力、以適當分權制約權力、以法制制約權力、以公開與監督制約權力、以素質制約權力等權力制約與監控思想，豐富和發展了馬克思主義權力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監督制度的組成部分，應以馬克思主義監督理論為指導，同時注重吸收西方監督理論的進步成分：（1）在以市場配置和放權讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權力濫用的可能性趨于擴大，加強土地行政監督勢在必行。（2）土地監督制度設計一方面要注意保障民主和公民的土地權利，以民主和權利制約權力，另一方面要豐富監督方式，擴大行政內部和外部監督。（3）現代社會的權力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴大地方政府權力和利益的同時，必須加強縱向的監督和制約，防止權力濫用特別是權力失控。（4）土地權利具有公權性質，國家擁有對土地的最終管理權和決定權，土地的國家監督是保證該權利實現的基本制度安排。（5）權力制約與法治具有內在的統一性，加強土地監督法治建設，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監管理論

政府監管理論興盛于20世紀70年代，但其研究主題——政府與市場的關系，是自資本主義經濟產生幾百年來經濟學、政治學、行政學、法學等研究的重點之一。長期占據西方經濟學統治地位的自由主義經濟思想認為，建立在“經濟人”理性行為基礎上的市場經濟是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀二三十年代的世界性經濟大危機使傳統的市場經濟制度神話遭到破滅，以倡導現代國家干預主義的凱恩斯理論應運而生。此后，有關“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續至今。市場失靈主要表現為市場機制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經濟目標，導致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經營等原因。市場失靈提供了政府監管的必要前提，但并不能構成充分根據。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監管成為政府監管的主要內容之一：土地的“準公共物品”屬性使其在市場機制下難以得到有效保護或供應；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產品生產更加突出；土地經營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經濟安全的風險，等。政府土地監管也不可避免地存在“監管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護主義、自利動機的影響，地方政府及其官員可能缺少保護耕地、生態用地等公益性用地的積極性，導致保護不力；政府官員的官僚作風與無處不在的尋租行為和利益集團影響相勾結，可能導致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現行體制下，無論是國有土地還是農民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權利主要歸地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監管者角色，與中央政府的關系也由政策執行者更多地變為利益博弈者的關系。其結果，市場機制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監管理論重新審視中央與地方的土地管理關系，加強和改進對地方政府土地利用和管理行為的監管。

三、府際關系理論

20世紀80年代發端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。

第二篇：國家土地督察制度的理論學習

如同任何一項重大制度創新都有其堅實基礎一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關的行政監督理論、政府監管理論、府際關系理論和利益關系理論。

一、行政監督理論

建立在“天賦權利”、“權力惡”、“社會高于國家”

等觀念基礎上的近現代西方國家監督制度理論，對權力制約與監督進行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發的主權在民論，成為之后以制約權力為目的的種種分權學說的理論基礎。洛克還提出將分權制衡作為一種政府組織的建構原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進一步發揮，分權制衡論由此成為西方國家監督制度的核心思想。西方其他監督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權力”論、多元民主論等。當代中國監督制度的主要理論依據是議行合一說和馬克思主義權力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進行了深刻反思與總結，系統提出以權利制約權力、以適當分權制約權力、以法制制約權力、以公開與監督制約權力、以素質制約權力等權力制約與監控思想，豐富和發展了馬克思主義權力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監督制度的組成部分，應以馬克思主義監督理論為指導，同時注重吸收西方監督理論的進步成分：（1）在以市場配置和放權讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權力濫用的可能性趨于擴大，加強土地行政監督勢在必行。（2）土地監督制度設計一方面要注意保障民主和公民的土地權利，以民主和權利制約權力，另一方面要豐富監督方式，擴大行政內部和外部監督。（3）現代社會的權力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴大地方政府權力和利益的同時，必須加強縱向的監督和制約，防止權力濫用特別是權力失控。（4）土地權利具有公權性質，國家擁有對土地的最終管理權和決定權，土地的國家監督是保證該權利實現的基本制度安排。（5）權力制約與法治具有內在的統一性，加強土地監督法治建設，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監管理論

政府監管理論興盛于20世紀70年代，但其研究主題——政府與市場的關系，是自資本主義經濟產生幾百年來經濟學、政治學、行政學、法學等研究的重點之一。長期占據西方經濟學統治地位的自由主義經濟思想認為，建立在“經濟人”理性行為基礎上的市場經濟是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀二三十年代的世界性經濟大危機使傳統的市場經濟制度神話遭到破滅，以倡導現代國家干預主義的凱恩斯理論應運而生。此后，有關“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續至今。市場失靈主要表現為市場機制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經濟目標，導致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經營等原因。市場失靈提供了政府監管的必要前提，但并不能構成充分根據。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監管成為政府監管的主要內容之一：土地的“準公共物品”屬性使其在市場機制下難以得到有效保護或供應；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產品生產更加突出；土地經營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經濟安全的風險，等。政府土地監管也不可避免地存在“監管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護主義、自利動機的影響，地方政府及其官員可能缺少保護耕地、生態用地等公益性用地的積極性，導致保護不力；政府官員的官僚作風與無處不在的尋租行為和利益集團影響相勾結，可能導致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現行體制下，無論是國有土地還是農民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權利主要歸地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監管者角色，與中央政府的關系也由政策執行者更多地變為利益博弈者的關系。其結果，市場機制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監管理論重新審視中央與地方的土地管理關系，加強和改進對地方政府土地利用和管理行為的監管。

三、府際關系理論

20世紀80年代發端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公共治理的市場化和社會化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權、府際

合作和多中心治理成為府際關系調整和發展的共同取向。世界各國中央與地方關系變遷的一個重要現象，是聯邦制國家呈現由分散向集中的發展趨勢，而單一制國家則呈現由集中向分散的發展趨勢。這種以縱向分權、彼此制衡、相互合作為基本特征的國家結構名異實同的發展趨向，對研究現代化進程中的中央與地方關系具有重要意義。新中國成立以后，長期實行中央高度集權

體制。改革開放以來，以放權讓利和實行差別化區域政策為主要特征的地方分權改革開始啟動。經過30年的改革，傳統中央集權體制有所松動，地方政府自主權力空間顯著擴大，但在中央與地方關系中也出現了不少問題，主要表現在：中央政府仍然具有濃厚的集權色彩，但并不擁有足夠的支配權力；地方政府在事實上分得了部分權力，但卻缺乏有效的權力監督；府際關系存在著“討價還價，互相攀比”和“上有政策，下有對策”等問題，導致中央重大決策在地方執行中走樣。因此，有必要進一步理順中央與地方的權力關系，改變中央集權過度問題，實行中央與地方適度的分權體制，同時完善中央的宏觀調控和監管體制，實現中央與地方之間分權分工、協調合作的良好關系。

中外府際關系的改革實踐及相關理論，對建立符合我國國情的國家土地督察制度具有重要借鑒作用。（1）隨著我國經濟市場化和民主政治建設不斷加強，地方分權趨勢不可逆轉，包括土地管理體制改革在內的任何改革都只能順勢而為。（2）土地作為重要的生產要素，在地方工業化、城市化進程中仍然發揮著其他要素無法替代的關鍵作用，這決定了土地管理地方分權的必要性。同時，作為一個擁有13億人口的發展中大國，中央政府必須保持對全國土地資源利用的有效的宏觀調控能力。（3）要克服“一統即死，一放即亂”的怪圈，構建土地管理中央選擇性集權體制看來是很有必要的。具體來說，應當明確哪些權力必須由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對需要中央政府決策而由地方政府執行的權力，可以通過加強監督的方式進行管理。國家土地督察制度的建立無疑體現了這種現代管理的要求。其實類似制度安排，在任何現代民族國家都是必需的，對于中國這樣的大國治理來說就尤其必要了。

四、利益關系理論

利益和利益關系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創立，才第一次科學、深刻地揭示了利益的形成和實質。馬克思主義經典作家不僅不回避利益，反而是從關注和研究人的需要和利益出發，揭示人類行為的物質動因，進而揭示人類社會發展規律的。按照馬克思主義利益理論，在社會主義社會，就既存在著全體人民的共同利益即國家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開放的深化，在利益主體多元化和利益關系復雜化的背景下，中央和地方的利益關系格局發生了重要變化。首先，地方政府成為特殊的利益主體。在市場經濟條件下，中央政府應當承認地方政府追求地方利益行為的正當性，但決不能承認在當前非規范的市場條件下違反法律、扭曲經濟規律的地方保護、惡性競爭等的正當性。其次，地方與中央的博弈關系日益明顯。地方政府無論是作為利益主體還是作為調控主體，都會以地方利益最大化為追尋目的，導致與以追求國家利益最大化的中央政府之間出現博弈關系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，當出于政府機構和官員個人自身利益的考慮致使發生權力尋租等情形時，其所追逐的利益是與地方整體利益完全背離的。

土地利用和管理的各種關系本質上都是利益關系，利益關系理論為深化中央與地方土地利用和管理關系的分析，健全土地管理特別是土地監督制度提供了重要指導。（1）在承認和尊重土地利用地方利益的基礎上，必須堅持國家利益和人民利益的優先性和主導性。（2）鑒于地方保護主義在一些地方呈現愈演愈烈之勢，甚至可能危及國家糧食安全、經濟安全和社會穩定等全民根本利益，加強土地利用的國家控制是十分必要的。（3）應當以利益機制的創新為重點，改革改進土地利用和管理。（4）為避免中央與地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受損情況的出現，向地方設立派駐國家土地督察機構十分必要，既可以加強監管，預防和制止重大違規違法問題的發生，又可以及時收集信息，為完善政策提供重要依據。

第三篇：國家土地督察公告

國家土地督察公告

（第4號）

2011-04-19 | 作者： | 來源： 國家土地總督察辦公室 | 【大 中 小】【打印】【關閉】

2010年，在黨中央、國務院的正確領導下，在有關部門和省級人民政府的密切配合下，國土資源部認真貫徹落實中央土地管理政策和耕地保護戰略，積極組織實施土地督察，扎實推進保發展保紅線工程2010年行動，保障經濟社會科學發展。為讓社會各界了解和監督土地督察工作，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，現將有關情況予以公告。

國家土地總督察

徐紹史

二〇一一年四月十四日

2010年土地督察和執法監察情況

2010年，國土資源部認真貫徹落實中央土地管理政策和耕地保護戰略，積極組織實施土地督察，扎實推進保發展保紅線工程2010年行動，切實保障經濟社會科學發展，土地督察和執法監察取得積極成效。

一、土地督察工作情況

2010年土地督察與執法監察協調聯動，加強對地方各級人民政府土地管理、利用、耕地保護及違法違規用地行為的監督檢查，進一步促進各地嚴格土地管理，加強耕地保護和節約集約用地，有效遏制了土地違法違規行為。

（一）監督檢查地方人民政府耕地保護情況。通過日常巡察，督促省級人民政府與地市人民政府簽訂耕地保護目標責任書，落實耕地保護目標責任制。實地核查建設用地項目的耕地占補平衡（景泰）情況，督促糾正耕地補充不落實，基本農田未補劃，耕地開墾費欠繳等問題。會同農業部、國家統計局開展省級人民政府耕地保護責任目標考核，監督檢查各地耕地保護責任制度建設情況、責任書簽訂情況、責任目標分解下達、執行和考核情況，綜合評價各省（區、市）耕地保護責任目標履行情況。

（二）監督檢查地方人民政府土地調控政策執行情況。貫徹落實國務院關于房地產市場調控的決策部署，針對閑置房地產用地問題，向除西藏以外的30個省（區、市）人民政府發出整改意見書，督促有關地方人民政府加大整改力度。對各省（區、市）閑置房地產用地整改處置工作進行評估，實地抽查69個地級以上城市的362宗閑置房地產用地，促進各地加快處置和利用閑置土地。對全國保障性住房用地政策落實情況開展專項督察，督促糾正政策執行不規范和違規操作等問題，加快保障性住房用地有效供應。

（三）監督檢查地方人民政府土地利用和管理情況。對全國77個地級以上城市2007年至2009年期間土地利用和管理情況開展例行督察，重點檢查除西藏、新疆、青海以外的24個省（區）省會城市的全部行政區域，北京、天津、上海和重慶4個直轄市以及大連、寧波、青島、廈門4個計劃單列市的重點區（市、縣）。審核各類卷宗13萬件，實地核查2.7萬個項目，涉及土地面積197.1萬畝，其中耕地面積75.45萬畝。2010年開展的例行督察，將督察工作延伸至地方人民政府及其組成部門，實現了對地方人民政府土地審批、征轉、供應、開發利用、執法和抵押融資等環節的全程監管，向28個省級人民政府和4個計劃單列市人民政府發出例行督察意見書。

（四）監督檢查地方人民政府土地審批情況。各派駐地方的國家土地督察局收到省級人民政府審批和報國務院審批的農用地轉用和土地征收審批事項抄送材料1.9萬件，抽查1.08萬件，實地核查188個城市的3801個建設用地項目，發現1083個項目在建設用地審批、土地供應、耕地占補平衡、新增建設用地土地有償使用費繳納和征地補償等方面存在問題，督促有關省級人民政府組織糾正整改。

（五）監督檢查地方人民政府土地執法情況。開展首次覆蓋全國的土地衛片執法檢查，對2008年10月至2009年10月的新增建設用地進行監測，覆蓋了全國2859個縣（市、區、旗，以下簡稱縣），其中2073個縣首次開展，首次對違法用地嚴重地區的縣級以上地方人民政府主要負責人和其他負有責任的負責人啟動問責。土地督察和執法監察協調聯動，共同推進土地衛片執法檢查工作，進一步促進各地的違法用地整改查處工作。針對一些地區違法批地，違法占地違規開發房地產、高爾夫球場和別墅，違規設立開發區占用土地，違規供地等問題開展14次專項督察。全年公開通報36起土地違法違規典型案件，掛牌督辦20起土地違法違規典型案件。會同監察部集中整治2007年10月至2009年10月期間的“未報即用”違法用地，向交通運輸部、鐵道部、水利部等部門和省級人民政府通報國家和省級重點項目建設違法用地情況。會同國家發展改革委等十部門加強和改進國家和省級重點項目建設用地服務和監管。

二、土地利用和管理總體形勢

總體來看，通過土地督察，地方各級人民政府進一步加強土地利用和管理工作，保障了中央耕地保護戰略和土地調控政策的落實，遏制了違法用地高發勢頭，進一步提高了依法依規管地用地的意識，全國土地利用和管理形勢總體向好。

（一）耕地保護目標責任制得到落實。2010年大部分省級人民政府主要負責同志與地市級人民政府主要負責同志簽訂了耕地保護目標責任書，許多地方將耕地保護目標納入地方黨政領導干部績效考核評價體系，探索耕地保護領導干部問責制。遼寧、黑龍江、江西等省在2009耕地保護責任目標檢查中名列前茅。浙江、湖南等省開展耕地保護和基本農田保護政府領導干部離任審計試點工作。四川、廣東、甘肅等省建立耕地保護補償機制，成都市籌集耕地保護補償基金78億元。河北等10省（區）積極推進農村土地整治示范建設，新疆維吾爾自治區伊犁河谷地等10個土地整治重大工程實施進展順利。全國耕地數量、質量都有所提高，基本農田面積穩定在15.6億畝以上，通過土地整治工程新增耕地560.55萬畝。總體來看，地方各級人民政府能夠貫徹落實中央關于耕地保護的方針政策，落實耕地保護目標責任，積極開展農村土地整治，堅守18億畝耕地紅線。

（二）建設項目用地合理需求得到保障。省級人民政府認真履行土地管理審批職責，改進和優化審批流程，壓縮審批時限，不斷提高建設用地審批效率，國家和省級重點項目建設用地得到保障。2010年全國批準建設用地726.75萬畝（含往年結轉指標），其中農用地轉用506.55萬畝，耕地317.85萬畝。總體來看，地方各級人民政府能夠貫徹執行土地管理法律法規和土地調控政策，履行土地管理審批職責，保障建設項目用地合理需求。

（三）土地利用方式向科學發展轉變。2010年絕大部分地方人民政府認真貫徹落實中央的土地調控政策，按照供地政策和產業政策審批、供應土地，依法清理處置閑置土地，增加保障性住房用地供應。全國共清理房地產閑置用地13萬畝，處置10萬畝，保障性住房用地供應計劃超過36萬畝。一些地方人民政府參與國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，在土地利用規劃空間布局、城鄉土地利用統籌等方面作出有益探索。一些地方人民政府推進節約集約用地機制創新，湖南、青海等省開展了節約集約用地試點，廣東省大力推行城市“三舊”用地改造，浙江省把節約集約用地評價結果納入市、縣政府領導干部考核，甘肅省制定節約集約用地考核辦法。總體來看，地方各級人民政府能夠貫徹落實中央節約優先戰略和土地調控政策，節約集約用地水平逐步提升，正在以土地利用方式的轉變來推動經濟發展方式的轉變。

（四）土地執法監管力度不斷加大。“全國覆蓋、全程監管、科技支撐、執法督察、社會監督”的綜合監管體系初步建成，促進了地方各級人民政府對土地執法工作的重視，許多違法用地行為得到及時查處和制止。許多地方人民政府在土地衛片執法檢查中牽頭組織整改查處工作，對違法用地嚴重的市、縣人民政府主要負責人進行約談和問責。江蘇等省對違反土地管理規定的行為實行黨政領導干部一體問責。在地方各級人民政府的組織協調和推動下，國土資源主管部門與紀檢監察、司法機關的協作配合得到加強，責任追究和強制執行力度進一步加大。與2009年開展的土地衛片執法檢查覆蓋的172個城市同口徑相比，2010年開展的土地衛片執法檢查的違法用地宗數、違法占用耕地面積分別下降18%、51.57%。全國土地利用和管理秩序持續好轉，尤其是省會為主的重點城市明顯好轉。

三、主要問題

當前，部分地區的土地違法違規問題仍然比較突出，土地執法監管形勢依然嚴峻。

（一）部分地方的耕地保護工作有待加強。少數省份耕地保護意識薄弱，熱衷于上項目搞建設，主觀上對耕地保護和補充耕地重視不夠，耕地保護第一責任人尚未真正落實到地方政府主要負責人。有的省份基本農田保護面積已逼近規劃目標。有的省份耕地后備資源不足，落實耕地占補平衡越來越困難，實施難度加大，補充耕地質量偏低。

（二）違法違規用地總量仍然較大，部分地區和行業的違法用地還比較嚴重。2010年開展的土地衛片執法檢查發現違法違規用地3.42萬宗，涉及土地面積73.35萬畝，其中耕地27.45萬畝，有13個省（區）違法占用耕地超過1萬畝。國家和省級重點工程項目違法用地33.04萬畝，其中耕地15.02萬畝，分別占全國違法用地面積和違法占用耕地面積的45.05%和54.72%。交通運輸項目違法用地面積33.93萬畝，其中耕地15.62萬畝，分別占全國違法用地面積和違法占用耕地面積的46.27%和56.89%，主要集中在公路、鐵路兩個行業。以推進“新農村建設”、農業產業結構調整為名違法建設等類型的農村違法用地量大面廣。

（三）部分地方政府主導的違法違規問題仍時有發生。一是違法批地問題。如四川省簡陽市人民政府2008年至2009年間以政府常務會議紀要形式違法批地1081.35畝；貴州省盤縣人民政府2010年1月違法批準貴州省首黔資源開發有限公司建設盤縣煤鋼電一體化循環經濟項目建設用地3343.5畝。二是違規調整土地利用總體規劃侵占基本農田，或者違規批準新設和擴大開發區違規圈占土地。如河北省石家莊市高邑縣等3個縣土地利用總體規劃調整方案涉及占用基本農田2174畝。

（四）部分地方違反土地供應政策供地用地。一是違反土地供應政策出讓土地情況比較突出。如甘肅省榆中縣人民政府違反工業用地最低價標準向有關企業無償供應土地3455畝。二是保障性住房用地政策執行有偏差，或者存在擅自改變保障性住房土地用途問題。如內蒙古自治區呼和浩特市2007至2009年18個單位利用劃撥的經濟適用住房用地違規建設職工住宅樓。三是土地閑置數量較大。如2007至2009年間江西省南昌市閑置土地面積9077畝，占已供應面積的20%。四是違法占地違規建設高爾夫球場和別墅。如廣東省四會市東城街道辦事處違法征地，四會市南田體育公園管理處、臻匯園物業發展有限公司、亞洲鋁業違規建設高爾夫球場和別墅。

（五）部分地方土地利用方面的問題比較突出。一是部分地區違規減免和欠征土地出讓收入問題比較突出，造成國有土地資產流失。如山東省日照市2009年欠征土地出讓收入5.24億元，山西省太原市4個房地產項目欠繳土地出讓收入8.3億元。二是違規利用土地抵押貸款存在較大債務和金融風險，個別地區的融資規模已經超過當地財力許可。如福建省泉州市向市路橋建設開發有限公司虛假供地1182.51畝用于提供企業債券的融資擔保。

（六）部分地方政府及政府組成部門違反土地管理相關規定，辦理有關審批手續。如浙江省建德市發改局2009年以來未經土地預審先后核準、批準39個建設項目，黑龍江省哈爾濱市2008年以來城市規劃部門違規調整容積率比較大的項目22個，安徽省和縣城市規劃委違規批準碧桂園如山湖城項目建設低密度大戶型住宅、高爾夫球場，違法占地1008畝。

四、整改成效

為督促地方糾正整改土地違法違規問題，國家土地督察機構約談了有關地方人民政府主要負責人，向有關省級人民政府提出督察意見，對整改結果進行驗收評估。地方各級人民政府對此高度重視，認真組織糾正整改工作，加大行政處罰和責任追究力度，整改工作取得積極成效。

針對土地衛片執法檢查發現的問題，國家土地總督察在北京集中約談了陜西省渭南市、山西省運城市、黑龍江省佳木斯市、云南省紅河哈尼族彝族自治州、湖北省襄陽市5個地級市及黑龍江省鐵力市、廣西壯族自治區防城港市港口區、山西省大同縣、黑龍江省牡丹江市陽明區、遼寧省燈塔市、浙江省上虞市、遼寧省莊河市7個縣（市、區）人民政府主要負責人。委托派駐地方的國家土地督察局分別約談了山西省大同市、黑龍江省伊春市、浙江省臨海市、安徽省巢湖市、河南省項城市、廣西壯族自治區防城港市、湖北省隨州市、云南省師宗縣和陜西省延安市9個市、縣人民政府的主要負責人。對違法用地總量在全國排名靠前的省（區）采取登門或書面通報的方式，對部分行業主管部門采取走訪介紹的方式，通報違法用地情況，共商查處整改意見，推動違法用地查處整改工作。國土資源部、監察部、人力資源和社會保障部依據《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號），對違法用地嚴重地區的縣級以上地方人民政府主要負責人和其他負有責任的負責人啟動問責。截至2011年2月20日，土地衛片執法檢查應立案查處違法違規用地3.09萬宗，依法履行職責到位3.08萬宗，到位率為99.68%；收繳罰款31.47億元，拆除違法建（構）筑物及其他設施面積1217.86萬平方米，沒收違法建（構）筑物及其他設施面積7158.2萬平方米，復耕土地面積2.92萬畝，申請強制執行1.16萬件，給予黨紀政紀處分6531人，移送司法機關追究刑事責任675人。

針對例行督察發現的問題，國家土地督察機構向有關省級人民政府和省級國土資源主管部門發出50份例行督察意見書和29份改進工作建議書，警示約談244名有關負責人，其中地方政府負責人67名，國土資源主管部門負責人98名，政府相關組成部門負責人79名。截至2010年12月31日，整改工作已取得階段性成效。據不完全統計，有關地區已經收繳罰沒款9.09億元，追繳土地出讓收入132.3億元，追繳新增建設用地土地有償使用費4.97億元，追繳耕地開墾費等有關稅費8.43億元，補發征地補償款14.35億元，拆除違法建（構）筑物及其他設施面積460.32萬平方米，沒收違法建（構）筑物及其他設施面積876.16萬平方米，復耕復綠土地3.32萬畝，補充耕地4.7萬畝，盤活批而未供土地5.53萬畝，給予黨紀政紀處分1113人，移送司法機關追究刑事責任293人，撤銷違法違規文件201個，新制定完善規范性文件249個。

針對審核督察發現的問題，國家土地督察機構向山西、上海、浙江、福建、湖北、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等省（區、市）人民政府和新疆生產建設兵團發出整改意見書，督促有關地方人民政府落實宏觀調控政策和耕地保護制度，規范建設用地審批和征地行為，維護被征地農民權益。有關地區認真組織實施整改。其中青海省已立案查處違規違法用地13件，撤銷違規文件2份，解除違規出讓合同4份，沒收違法建（構）筑物1.44萬平方米，收繳罰款438.48萬元，補辦用地手續15件，公開通報批評2個違法嚴重的縣區，約談4個市（地、州）及13個縣區政府負責人。

在專項督察中，針對廣西壯族自治區信發鋁電有限公司靖西鋁工業基地違法違規用地、北京市朝陽區蟹島種植養殖集團有限公司違法占地、陜西省寶雞市違法用地、廣東省四會市違法占地違規建設高爾夫球場和別墅、海南省海口市和陵水縣高爾夫球場建設中的違規違法用地、河北省萬全縣違規征地、湖北省襄陽市（原襄樊市）違規設立深圳工業園（襄樊）違法用地、安徽省和縣碧桂園如山湖城項目違法用地、內蒙古自治區保利（包頭）房地產開發有限公司違法占地違規建設別墅和高爾夫球場、遼寧省鳳城市二龍工業園違法用地、山西省臨汾和晉城市城市批次用地部分項目違法占用基本農田、北京市昌平區違規建設高爾夫球場、河南省鄭州市惠濟區土地違法和土地閑置等問題、湖南省郴州市小埠古村生態園投資開發有限公司違法占地違規建設高爾夫球場問題，分別向廣西、北京、陜西、廣東、海南、河北、湖北、安徽、內蒙古、遼寧、山西、河南、湖南等13個省（區、市）人民政府發出14份整改意見書，督促地方人民政府查處整改。其中，12個專項督察已經按要求完成整改。

針對一些地區存在的土地違法違規突出問題，掛牌督辦了云南省騰沖縣國際體育健身休閑公園項目違法用地案、內蒙古自治區鄂爾多斯市一通煤化有限責任公司違法占地建設高爾夫球場案、北京市懷柔區楊宋鎮出售集體土地建房案、遼寧省沈陽市蒲河灣農業科技有限公司違法租用集體土地建房案、河北省赤城縣兩礦業公司違法占地案、河北省萬全縣違法征占土地建住宅案、陜西省戶縣比亞迪汽車有限公司擴建工程違法占地案、河北省文安縣新鋼鋼鐵有限公司違法占地建設鋼廠案、江西省德安縣違規開發房地產案、安徽省蕪湖市長江輪船公司違法占地建造船廠案、廣西壯族自治區柳州市正菱鹿寨水泥有限責任公司和鹿寨金利水泥有限責任公司違法占地建設水泥廠案、湖北省京山縣人民政府違規出讓土地案、貴州省盤縣人民政府違法批地案、北京市西根尚業商貿有限公司違法占地建酒店案、四川省宜賓市翠屏區人民政府違法批地案、湖北省宜昌市規劃局等部門違規批準建設別墅和三峽鴻銘旅游地產開發有限公司違法占地違規建設高爾夫球場案、福建省晉江市有關部門違法批準轉讓土地建別墅案、湖南省郴州市小埠古村生態園投資開發有限公司違法占地違規建設高爾夫球場案、重慶市南川區中國海外集團違法占地案、新疆維吾爾自治區絲綢之路戶外體育健身有限公司違法占地違規建設高爾夫球場案等20起典型案件。其中，13起典型案件的處理結果已向社會公開。

2011年是“十二五”的開局之年，工業化、城鎮化、農業現代化“三化”同步加快推進，經濟發展對土地資源的需求剛性上升，城鄉統籌發展、社會和諧穩定與土地制度改革密切相關，土地利用和管理的任務十分艱巨。國土資源部將認真貫徹落實黨的十七屆五中全會、中央經濟工作會議和中央農村工作會議精神以及黨中央、國務院關于加強土地管理工作的重要決策，以“惠民生促進科學發展，守紅線堅持數質并重”為主題，扎實推進保發展保紅線工程2011年行動，充分發揮土地督察和執法監察的協調聯動作用，進一步加強對地方人民政府貫徹落實土地調控政策和耕地保護政策情況的監督檢查，推進全國土地衛片執法檢查，對64個重點城市開展例行督察，開展農用地轉用和土地征收審批事項督察，對突出問題進行專項督察和掛牌督辦，堅決遏制土地違法違規行為，為構建保障和促進科學發展的土地管理新機制，實現“十二五”戰略目標提供有力保障。

第四篇：2012年國家土地督察工作情況

2012年國家土地督察工作情況

根據《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發〔2006〕50號）的規定，2012年國家土地督察機構認真貫徹落實中央重大決策部署和耕地保護戰略，嚴格履行督察職責，嚴守耕地紅線，加強對地方人民政府土地利用和管理情況的監督檢查，國家土地督察工作取得積極成效。

一、監督檢查全國補充耕地和耕地占補平衡情況

2012年國家土地督察機構對30個省（區、市，不含西藏自治區）和新疆生產建設兵團開展了補充耕地和耕地占補平衡專項督察。這次專項督察主要圍繞“三項任務”和“三項目標”開展。“三項任務”：一是核查“十一五”期間補充耕地情況；二是核查國土資源部2009年建立補充耕地電子信息網上備案制度三年來備案的補充耕地情況和數據庫建設情況；三是核查2011年耕地占補平衡情況。“三項目標”：一是對全國耕地占補平衡作出總體評價，掌握全國范圍內耕地占補平衡的真實狀況；二是進一步完善補充耕地電子信息網上備案系統，加強“一張圖”和綜合監管平臺建設，滿足土地“批、供、用、補、查”等多方面的需要；三是進一步完善耕地占補平衡管理辦法和政策措施。

根據“均衡布點、隨機抽樣、異地核查”的原則，國家土地督察機構按照“建設占用耕地數量大、補充耕地數量大、補充耕地數量一般”三種類型，選擇了91個地區進行實地核查，共核查“十一五”期間補充耕地項目9159個，涉及新增耕地437.81萬畝，約占全國同期新增耕地面積的15%。

從專項督察結果來看，“十一五”以來，耕地占補平衡總體情況良好，補充耕地做到了占補平衡、應補盡補，截至2011年底，已開發并可用于占補平衡的耕地累計結存1917.72萬畝。耕地占補平衡制度體系已經建立，地方政府和部門的責任逐步健全，監管機制不斷完善，電子信息網上備案數據庫系統發揮了便捷可靠的動態監管作用，耕地占補平衡制度得到落實。核查的91個地區中有極少數補充耕地項目虛報新增耕地，涉及面積1.97萬畝，占核查新增耕地面積的0.45%，主要是將養殖水面、林地、園地、未整治的廢棄建設用地、未利用地等計入新增耕地，或者新增耕地面積計算不準確等。有少數項目補充耕地質量偏低，涉及面積29.74萬畝，占核查新增耕地面積的6.64%。一些地區補充耕地管理不規范，存在項目未按規定備案和地類變更等問題。

針對發現的補充耕地和耕地占補平衡方面存在的問題，國家土地督察機構向有關地方政府和部門分類提出整改意見，對虛報新增耕地的，堅決要求地方重新補充耕地；對補充耕地質量偏低的，加強土地整治，提高耕地質量和土地肥力；嚴格規劃管控和建設用地審批，節約使用土地，嚴格控制占用耕地，加強對項目資金管理和使用的監督。

二、監督檢查54個重點地區的土地利用和管理全面情況

2012年國家土地督察機構對29個省（區、市）的54個地區開展了例行督察，涉及361個縣（市、區）。對地方政府2011年農用地轉用和土地征收、土地出讓供應、土地開發利用、耕地占補平衡、土地執法監察、土地抵押融資和規范性文件合法合規性等進行了監督檢查，共審核各類卷宗22.2萬件，實地核查2.05萬個項目，涉及土地面積122.51萬畝。同時，國家土地督察機構還對2010年例行督察的37個地區開展了督察回訪，對督察整改保持情況和土地管理成效進行持續跟蹤，抽查違法用地整改卷宗3059件，實地核查用地現場794個。

2012年例行督察的54個地區是：北京市門頭溝區，天津市北辰區，河北省唐山市，山西省大同市，內蒙古自治區鄂爾多斯市、巴彥淖爾市，遼寧省丹東市、葫蘆島市，吉林省白山市、遼源市，黑龍江省鶴崗市、雙鴨山市，上海市浦東新區、崇明縣，浙江省溫州市、衢州市，福建省漳州市，寧波市（鎮海區、江北區），廈門市（思明區、湖里區），江蘇省徐州市、鹽城市，安徽省宣城市、宿州市，江西省上饒市、景德鎮市，山東省淄博市、濱州市，河南省濮陽市、許昌市、信陽市，青島市（嶗山區、城陽區），廣東省江門市、陽江市，廣西壯族自治區貴港市、北海市，海南省儋州市、萬寧市，湖北省襄陽市、恩施土家族苗族自治州，湖南省岳陽市、湘西土家族苗族自治州，貴州省銅仁市、黔西南布依族苗族自治州，重慶市萬州區、北碚區、巴南區、永川區，四川省綿陽市、德陽市、南充市，云南省德宏傣族景頗族自治州、麗江市，陜西省渭南市、銅川市，甘肅省白銀市、張掖市，青海省海東地區，寧夏回族自治區石嘴山市。

從例行督察和督察回訪情況來看，地方各級人民政府和部門認真貫徹執行黨中央、國務院的決策部署，服務保障經濟社會科學發展的能力不斷提升，耕地保護目標責任制進一步落實，節約集約用地意識不斷加強，違法用地宗數、面積、違法占用耕地面積下降，土地管理長效機制和共同責任機制得到進一步落實，土地利用和管理的秩序總體平穩。

但是，例行督察也發現地方在土地利用和管理方面主要存在八類問題。一是部分地區違法違規批準農用地轉用和土地征收，征地補償安置落實不到位，新增建設用地有償使用費、耕地開墾費征收不到位。二是部分地區土地出讓金收支管理不規范，違法違規出讓土地，涉及52個地區。三是部分地區存在土地批而未供問題，閑置土地處置不到位，擅自改變土地用途。四是部分地區存在土地違規抵押融資問題，違規辦理土地登記。五是部分地區違法違規占用土地，土地執法監管職責履行不到位，涉及51個地區。六是少數地區耕地占補平衡落實不到位，基本農田保護不到位。七是部分地區規劃部門違規辦理用地規劃許可，發展改革部門未經土地預審或者違反產業政策批準、核準建設項目，住房建設部門違規辦理施工許可。八是部分地區違規下放土地管理審批權限。針對例行督察發現的問題，國家土地督察機構警示約談了有關地方人民政府和部門的負責人1019人，分別向29個省（區、市）以及3個計劃單列市人民政府發出32份例行督察意見書，通報了督察發現的問題，督促54個地區在規定時間內整改查處。截至2012年底，地方已立案查處土地違法案件8550件，結案7686件；重新補充耕地2.88萬畝，復耕土地6.39萬畝，補劃基本農田2.99萬畝；追繳土地出讓收入和收繳罰款170.82億元，補發征地補償款18.96億元，追繳耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費1.98億元；收回閑置土地和盤活批而未供土地53.11萬畝；拆除和沒收地上違法建（構）筑物面積3571.84萬平方米；給予黨紀政紀處分2311人，移送司法機關追究刑事責任216人；撤銷、解除或廢止地方政府違規發布或簽發的土地出讓公告、合同、批文和建設用地規劃許可證、工程施工許可證等1824件，撤銷或廢止違法違規政策性文件198件。

三、監督檢查土地管理的重點問題

2012年國家土地督察機構針對地方人民政府建設用地審批、園區用地、土地抵押融資、征地補償安置等重點問題開展了監督檢查，及時督促整改糾正土地違法違規問題，保證土地管理法律法規和政策的有效落實。

——監督檢查省級人民政府建設用地審批情況。對省級政府2011年至2012年期間的2.65萬件農用地轉用和土地征收審批事項進行審核，涉及新增建設用地659.72萬畝，其中耕地345.79萬畝；審核各類卷宗1.98萬件，實地核查182個地區的4843個建設用地項目、補充耕地等現場；針對一些地區存在非法批地、違規供地、征地補償安置不到位等問題，向廣東省、廣西壯族自治區、海南省、湖北省、湖南省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省等11個省（區）人民政府和新疆生產建設兵團提出整改意見。——監督檢查各類園區規劃及用地情況。對460個開發區、工業園區規劃及用地情況開展督察。發現460個園區實際規劃土地面積1144.8萬畝，其中不符合土地利用總體規劃361.95萬畝。未納入《中國開發區四至范圍公告目錄（2006年版）》的園區有255個，實際規劃土地面積776.25萬畝，其中不符合土地利用總體規劃305.55萬畝；實際使用土地面積111.75萬畝，其中不符合土地利用總體規劃的9.9萬畝，未辦理農用地轉用和土地征收的27.2萬畝。地方以各種名義違規設立園區圈占土地的問題比較突出。針對以上問題，國家土地督察機構已督促有關地方人民政府糾正整改。

——監督檢查地方土地違規抵押融資情況。對36個市（區）的土地抵押融資情況開展督察，發現有943個項目涉及違規抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬畝。地方土地違規抵押融資的主要表現為：違規給集體土地核發國有土地使用權證用于抵押融資；未履行土地出讓、劃撥等供地程序，向地方政府融資平臺違規供地并登記用于抵押融資；違規擴大土地儲備實施主體，收儲土地用于抵押融資；將水庫、公園、綠地、黨政機關團體用地等違規用于抵押融資；為虛假的土地辦理登記用于抵押融資。針對以上問題，有關地方人民政府已按照國家土地督察機構的整改要求，采取償還貸款、解除抵押擔保、注銷抵押登記、置換抵押物等方式進行整改，對有關責任人員依法進行處理。

——監督檢查地方征地補償安置落實情況。國家土地督察北京局、沈陽局對山西省大同市、遼寧省葫蘆島市和丹東市、吉林省白山市、黑龍江省雙鴨山市的征地補償安置落實情況開展了督察，針對這5個地區拖欠征地補償款、被征地農民社會保障費用落實不到位等問題提出督察意見。經過整改，地方已補發征地補償款8538.48萬元，落實了3.66萬名被征地農民的社會保障費用7.3億元。——監督檢查重大土地違法違規問題。2012年4月11日國家土地督察成都局針對尋甸縣人民政府在“中國昆明泛亞國際林業產業園”建設中的違法批地問題，向云南省人民政府發出整改意見書。云南省對違法批地問題進行了嚴肅處理，停止了項目建設，撤銷了違法批地文件，沒收違法建筑物，復耕耕地924.15畝，將土地退還農民集體經濟組織；對縣長、常務副縣長和分管副縣長分別給予誡勉談話、行政記過處分，對其余4名責任人給予行政處分。云南省人民政府將案件處理結果在全省進行通報。昆明市人民政府清理檢查了全市的22個開發園區用地，對15個園區的107宗違法用地進行整改，涉及土地面積1.07萬畝。

2012年6月6日國家土地督察成都局針對西雙版納州國際旅游度假區、景洪工業園等多個項目違規供地、土地出讓金征繳不規范、違規征收土地、違規占地建設高爾夫球場和別墅等問題，向云南省人民政府通報。云南省暫停了西雙版納州的農用地轉用和土地征收審批，西雙版納州人民政府向云南省人民政府作書面檢查，對已動工的4個項目、未動工的9個項目進行分類整改，對14名責任人給予了黨紀政紀處分，其中對景洪市分管副市長給予行政記大過處分。2012年9月至12月國家土地督察武漢局對湖北省、湖南省和貴州省2012年新開工的項目用地情況開展督察，督促地方人民政府整改違法用地1727宗。國家土地督察南京局對江蘇省、安徽省和江西省8個城市2012違法違規用地清查整改情況開展督察，督促地方人民政府自行糾正違法用地1729宗，立案查處3294宗，收繳罰款4612萬元，拆除和沒收地方違法建（構）筑物304萬平方米，恢復土地原狀1999畝，完善用地手續12274畝，給予黨紀政紀處分437人，移送司法機關7人。

四、圍繞國土資源中心工作，積極推進“雙保工程” 2012年國土資源部以“節約集約保發展、嚴格規范守紅線”為主題，在全國范圍內開展“保發展保紅線工程”2012年行動（以下簡稱“雙保工程”）。國家土地督察機構積極參與組織協調和督導推進，與省級人民政府召開聯席會議，與地方各級人民政府對接，推動重點工作落實。地方各級人民政府及國土資源管理部門積極推進“雙保工程”，扎實構建土地管理新格局，促進了最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度的落實。

——實施差別化管理，服務宏觀調控大局。2012年新增建設用地計劃740萬畝，重點保障“三農”、保障性住房、社會事業等建設，繼續對農村建設用地實行計劃指標單列。報國務院批準用地城市保障性安居工程用地提前單獨組件報批。全國30個省（區、市，不含西藏自治區）和新疆生產建設兵團保障性安居工程落地任務提前完成。全年房地產用地、住宅用地、商品住宅用地超過了過去5年年均實際供應量。

——強化建設性保護，完善耕地保護機制。《全國土地整治規劃（2011～2015年）》經國務院批準實施。分解落實“十二五”4億畝和2012年1億畝高標準基本農田建設任務，啟動500個高標準基本農田示范縣建設，推進農村土地整治重大工程和示范省建設。會同農業部、國家統計局組織開展2011省級政府耕地保護責任目標檢查。發布《農用地質量分等規程》、《農用地定級規程》和《農用地估價規程》國家標準。

——落實節約優先戰略，推進土地利用方式轉變。建立健全節約集約用地制度。分解落實“十二五”單位國內生產總值建設用地下降30%的目標任務。對341個國家級和1200多個省級開發區的土地利用狀況進行評價。修訂《閑置土地處置辦法》，加大閑置土地處置利用力度。與人民日報社共同舉辦國土資源節約集約利用論壇。啟動第二屆國土資源節約集約模范縣（市）評選。——加強土地執法監管，警示約談違法用地嚴重地區。在2011土地礦產衛片執法檢查中，國家土地督察機構檢查驗收了92個市（地、州、盟）、265個縣（區、市）的違法用地整改情況，審核卷宗1.65萬件，實地核查項目2116個，督促地方人民政府立案查處違法用地1.61萬件。經過督促整改，92個市（地、州、盟）已收繳罰款13.86億元，拆除和沒收地上違法建（構）筑物及其他設施面積5563.85萬平方米，復耕土地面積1.07萬畝，申請法院強制執行5014件，給予黨紀政紀處分3193人，移送司法機關259人。國家土地總督察集體約談了違法用地嚴重的11個市（區）、縣（區）人民政府主要負責人，委托各派駐地方的國家土地督察局分別約談了違法用地嚴重的4個市（州）和16個縣（區）人民政府主要負責人。2011土地礦產衛片執法檢查結果顯示，與2010相比，全國違法用地面積減少了37.14萬畝，占用耕地面積減少了10.81萬畝。

——積極推進改革創新，加強形勢對策分析。報國務院批準城市用地審批制度改革試點擴大到55個城市。創新土地管理政策，形成總結一批、擴大一批、深化一批和新設一批改革試點的格局。國家土地督察機構組織開展了專題調研，以市、縣為單位建立269個觀測點，開展土地利用和管理形勢分析，密切跟蹤地方推進土地管理制度改革情況，引導地方人民政府依法合理用地。

——加強法律政策宣講，構建土地管理新格局。針對地方黨政領導班子集中換屆情況，完成對地方領導干部的國土資源政策法規培訓6.45萬人次。各派駐地方的國家土地督察局加強了土地管理法律法規和政策宣講，提高了地方黨委政府領導干部的依法依規管地用地意識。國家土地督察上海局、南京局、濟南局、西安局分別與上海市、浙江省、江蘇省、福建省、山東省、重慶市、四川省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省和寧夏回族自治區等12個省（區、市）的黨委巡視機構建立協作機制，進一步落實國家土地督察機構與中央巡視機構的協作配合機制。

第五篇：土地督察制度與實踐

土地管理與國家土地督察制度

國家土地督察西安局 段怡春

（2012年2月8日）

同志們：

很高興應邀參加蘭州市國土工作會。根據會議安排，我結合蘭州土地管理實際，給大家介紹一些土地管理法規知識，希望對大家有幫助。不妥之處，請予以指正。

胡錦濤總書記指出：要深入進行土地資源國情和土地法律法規宣傳教育，普及保護耕地和節約用地基本知識，使全社會都深刻認識我國國情和保護耕地的重大意義。

土地是全局性、戰略性、根本性的問題，這是胡錦濤對土地工作的定位。土地直接關系到國家糧食安全、經濟安全、生態安全，關系到國計民生，關系到中華民族的長遠生存和發展。

去年7月，國務院召開第164次常務會議，針對土地領域的問題，研究部署了土地管理五項重點工作：

（一）切實加強耕地保護，確保耕地保有量不減少、質量有提高。

（二）嚴格依法依規管地用地，堅決防止違法違規用地反彈。

（三）認真落實《國有土地上房屋征收與補償條例》，加快規范農村集體建設用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供應。

（五）加強和改善土地調控，促進結構調整和發展方式轉變。

去年8月，胡錦濤在主持中央政治局31次集體學習時 提出要重點抓好四方面工作：一是切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。二是切實實行最嚴格的節約用地制度。三是切實維護群眾土地合法權益。四是切實推進土地管理制度改革。

去年9月，溫家寶總理到國土資源部視察時強調：以資源可持續利用促進經濟社會可持續發展。國土資源工作支撐各行各業，影響千秋萬代。

黨中央十分重視土地問題，這是因為土地問題是重大的、復雜的、緊迫的難題，也是社會關注的熱點。主要表現在以下幾個方面：

首先，土地事關發展。有人認為，近20年來中國快速發展的主要原因，是廉價充裕的勞動力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動了城市化、工業化進程，土地充當了發動機。2010年全國財政收入8.3萬億元，其中：中央財政收入4.25萬億元，地方本級收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當于全國財政收入的35%，相當于地方財政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財政收入。需要肯定土地財政的重大貢獻，土地收入增加了地方政府的可用財力。有句話叫做“吃飯靠財政，建設靠土地”。但必須看到，土地財政在宏觀調控中的作用過度放大帶來的危害：一是造成地方政府對土地財政的高度依賴，寅吃卯糧。去年6月國家審計署發布《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至 2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當前土地價格回落，土地收入在縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學者認為，如果掌控不好，土地財政的危害比2008年美國次貸危機還嚴重。因此，中央政府在弱化土地財政，弱化經濟對房地產業的依賴性。

近20年來，中國城市建設擴展了25000平方公里，也就是說增加了100個容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國城市建成區面積擴張了５０％，但城鎮人口只增加了２６％。這意味著，中國土地城鎮化的速度大大快于人口城鎮化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮化”。人口低密度城鎮化發展趨勢帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關改革。破解發展中的土地難題要靠改革。當前，征地制度改革、土地產權制度改革、耕地保護制度改革、農村集體土地流轉制度改革、國有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發動全局的事。

第三，土地事關民生。這些年，中央對房地產市場進行調控，采取限購、限價、限貸手段穩定房地產市場價格。同時加大保障性住房供給，“十二五”計劃建設3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計劃開工700萬套，建成500萬套。甘肅省去年計劃建設18.15萬套，截至去年底，已開工19萬套，開工率達104.6%。今年計劃開工8.39萬套。國務院要求保障性住房建設用地要應保盡保，提前做好用地供應的儲備和預安排。同時建立住房保障工作考核問責機制，對于完不成保障性安居工程建設任務的城市,一律不得興建和購臵政府辦公用房。甘肅省提出對保障性住房建設用地不能達到住房建設用地供應總量70%的地區，除了國家重點建設項目之外，停止一切建設用地審批及供應。蘭州市還采取限地價、競配建等調控措施來落實。

第四，土地事關社會穩定。根據中國社科院發布的《2011年中國城市發展報告》，目前，中國被征地農民的總量已經達到4000萬－5000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔起為被征地農民就業轉型、社會保障以及長期發展的服務和管理職責，農民土地財產權益受到損害，社會矛盾積累，農民上訪中有60%與土地有關，已經成為影響社會穩定的潛在隱患。去年，胡錦濤提出：要切實維護群眾土地合法權益，嚴格界定公益性和經營性用地，完善征地補償機制，規范征地拆遷管理，加大土地督察和執法力度，維護被征地農民合法權益。去年國務院對征地拆遷開展檢查，監察部等四部門通報了11起強制拆遷致人傷亡案件調查處理情況，57人被給予黨紀政紀處分和行政問責，31人被移送司法機關處理。這就警示我們要正確處理好發展速度與群眾承受能力之間的關系，不能以犧牲被拆遷者合法權益 為代價片面追求發展。我國的土地分為城市國有土地和農村集體土地,《國有土地上房屋征收與補償條例》已于去年初出臺,對遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農村集體土地的征收和補償還缺乏專門法規予以規范。

鑒于以上情況，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成為各級政府和領導以致廣大農村基層組織面臨的重要課題。下面，我重點從三個方面給大家介紹：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形勢與對策。

一、土地管理核心制度 這部分主要講三個內容：

（一）土地管理核心制度

1986年我國頒布了《土地管理法》，這是土地管理的基本法律依據。《土地管理法》確立了我國現行土地管理實行三大核心制度：土地用途管制、耕地保護和土地有償使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通過編制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上許多國家廣泛采用的制度。其特點具有法律強制性。

土地用途管制主要通過三個措施來實現（1、2、3）： 一是運用土地利用總體規劃管控。在土地利用總體規劃中，按照用途把土地分為三大類：農用地、建設用地和未利用地，全國三大類土地構成比例是：農用地69.1%、建設用地3.4%、未利用地27.5%。

總體規劃管控就是確定一個地區在規劃期限內（15年）的新增建設用地總量、耕地保有量和基本農田保護面積，以及通過土地開發整理補充耕地的總量。用地單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的總量和用途去使用土地。

二是實施土地利用計劃。國家根據土地利用總體規劃，對每的建設用地總量以及可以使用的農用地、未利用地指標作出安排，下達到各省級政府，各地要在下達的用地指標內使用土地。

三是實行農用地轉用征收審批制度。農用地轉用是指將農用地轉為建設用地。建設單位凡占用農用地實施建設工程的，必須先經過農用地轉用審批。國家對農用地轉用實行總量控制，指標性管理。

2、耕地保護制度。

人多地少是我國的基本國情。截至2010年，中國耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。甘肅耕地總量約7000萬畝，全國排名11位，人均占有耕地2.65 畝，居全國第六位。根據人口增長、消費需求及糧食生產能力等因素測算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國 在人口高峰期（2033年控制在15億）對糧食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為我國的基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度。堅守18億畝耕地紅線的責任在地方各級人民政府。國務院要求對地方政府耕地保護責任目標實行考核，考核內容包括耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡及耕地保護責任落實制度等，考核結果報國務院和中組部。

耕地保護主要采取以下措施：

一是嚴格控制耕地轉為非耕地。未經批準不得隨意占用耕地。

二是實行占用耕地補償制度。凡建設占用耕地的必須“占一補一”。

三是實行基本農田保護制度。基本農田是依據土地利用總體規劃確定的不得占用的優質耕地，目前全國已劃定15.6億畝基本農田，各省劃定的基本農田應當占本行政區耕地的80%以上。基本農田以鄉（鎮）為單位劃區定界，并予以公告。去年國務院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田，計劃到2020年建成8億畝，不但從數量上保護，而且要從質量上提升。

四是運用經濟手段保護耕地。對經批準占用農用地搞建設的，要征收“新增建設用地土地有償使用費”和“耕地開墾費”，專項用于耕地開發，占補平衡，以經濟手段控制對 耕地的占用。

3.土地有償使用制度。

我國實行國有土地有償使用制度。除國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地可以作為劃撥用地外，都應當以有償使用方式取得用地。有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資入股等。其中，商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及工業用地，必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓。

（二）土地違法違規主要類型（主要有8個方面，且以政府主導）。

1.違法調整土地利用總體規劃。主要是違反法定程序或者擅自調整土地利用總體規劃；越權批準調整土地利用總體規劃。編制規劃是自上而下，調整規劃必須自下而上審批。

2.違規設立開發區或者擴大開發區范圍。主要表現是未經國務院和省級人民政府批準設立開發園區；擅自擴大開發園區的范圍。目前全國國家級開發區329個，省級開發區1251個，省級園區每個平均不足６平方公里。園區分散化的開發格局，難以形成規模效益，入住企業少，不易形成產業集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表現是違反規劃批準或越權批準農用地轉用和土地征收；或者未經農用地轉用和土地征收審批非 法批準供地。

去年，我們對蘭州市開展土地例行督察，發現部分區縣未經農用地轉用和土地征收審批，以掛牌方式出讓集體土地，涉及用地25宗，面積1134畝，其中耕地 687畝。

4.違規征收集體土地。主要是未經審批，擅自征收集體土地，侵占農民利益。

5.違規供地。一是違反產業政策供地（如兩高一資項目）；二是違反供地政策供地（如高爾夫球場、別墅屬于禁止供地項目）；三是違反劃撥用地目錄供地；四是違反土地出讓招拍掛規定（暗箱操作，權錢交易）；五是低價出讓國有土地使用權（底價出讓，造成國有資產流失）等。如永登縣2010年以75.5元/平方米的價格出讓給蘭州大成科技公司國有土地106畝；以60.53元/平方米的價格出讓給甘肅中科藥源生物工程公司國有土地208畝，出讓價均低于該縣工業用地最低120元/平方米出讓標準。

6.非法占用土地。包括五種表現：一是未報即用（領導說了算）；二是邊報邊用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破壞耕地或基本農田。去年蘭州例行督察發現違法違規用地84宗，10648畝，其中耕地4567畝，基本農田2099畝。國家重點項目非法占地比例大，如蘭新鐵路、蘭渝鐵路、永古高速等，占地4020畝，其中耕地2652畝，基本農田1896畝。去年衛片執法檢查中，甘肅違法土 地面積的57%是交通項目造成的。皋蘭縣一個農民未經依法批準，擅自在承包的基本農田中采砂，破壞基本農田110畝。

7.其他違法違規行為。主要有閑臵土地（閑臵兩年無償收回）、非法轉讓土地使用權等。去年蘭州例行督察發現四個區縣涉及閑臵土地10宗，1117畝。其中，蘭州金泰房地產公司一宗面積70畝的土地，閑臵長達17年。

8.相關部門違法違規行為。如發改部門未經土地預審或違反產業政策違規批準（核準、備案）建設項目；規劃部門、建設部門為沒有取得合法用地手續的項目頒發建設用地規劃許可證或建設施工許可證；房地產管理部門違規辦理土地轉讓手續；林業部門違法批準用地。如蘭州市南北兩山環境綠化工程指揮部批準甘肅信和科工貿有限公司等單位占用林地搞建設；財政部門對土地出讓收益以及新增建設用地有償使用費等收支監管不力，拖欠現象普遍。去年我們對全國64個城市例行督察，追繳土地出讓金等款項292億元，蘭州市有7個區縣20宗地欠繳土地出讓金7.5億元；金融機構違規辦理土地抵押融資貸款。去年督察64個城市違規土地抵押融資金額756億元，蘭州市違規抵押融資項目22個，抵押面積5675畝，涉及金額41.31億元。

違規辦理土地抵押融資主要表現形式： 一是抵押土地沒有取得合法的土地使用權； 二是將集體土地做抵押； 三是將公共基礎設施等劃撥土地進行抵押； 四是將未解除抵押的土地直接出讓，重復抵押； 五是抵押地價評估虛高；

六是抵押期限過長。中國人民銀行《土地儲備貸款管理辦法》規定，“對土地儲備機構發放的抵押貸款，貸款期限不得超過2年”。

違規抵押融資潛伏債務風險，地方政府償還能力受土地市場波動影響大，融資平臺的風險壓在中央銀行，對國家就是潛在的金融風險。

（三）土地違法相應的法律責任。

對違反《土地管理法》的行為，必須承擔相應的行政責任和刑事責任。違法主體有兩方面：一是違法用地者，二是土地管理者。問責包括行政問責和刑事問責。

行政責任追究主要有兩個方面：一是非法占用土地的，責令退還非法占用的土地，不符合土地利用總體規劃的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用總體規劃的，沒收地上建筑物，可以并處罰款，并對相應責任人依法給予行政處分。二是非法批地的，撤銷批準文件，對相應責任人依法給予行政處分。

刑事責任追究按《刑法》規定，有4種犯罪類型：非法占用耕地罪，非法轉讓、倒賣土地使用權罪，非法批準征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪。根據《最高 人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，非法占用基本農田5畝以上或非法占用基本農田以外的耕地10畝以上就構成非法占用耕地罪。

關于《違反土地管理規定行為處分辦法》

經國務院批準，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部于2007年底聯合發布了《違反土地管理規定行為處分辦法》，簡稱“15號令”。

15號令問責主要對象：縣級以上地方人民政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員。問責形式：警告或者記過處分；情節較重的，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分。問責主要內容：一是土地管理秩序混亂，致使一內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15％以上或者雖然未達到15％，但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的；二是發生土地違法案件造成嚴重后果的；三是對違反土地管理規定行為不制止、不組織查處的；四是對違反土地管理規定行為隱瞞不報、壓案不查的。

這兩年，依據衛片執法檢查結果，對違法占用耕地超過15%的地方政府實施了約談和問責。2011年依據2010土地礦產衛片執法檢查結果，總督察對11個市縣主要領導實施了集體約談，并委托督察局對8各省政府登門通報，并委托約談了部分市縣政府負責人。最大的一個土地違法案例是2002年江蘇鐵本鋼鐵有限公司非法征地拆遷占用耕地案。

二、國家土地督察制度

（一）國家土地督察制度建立的過程。國家土地督察機構誕生于2006年。

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察專員，監督土地執法行為”的構思。

2006年7月國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題通知》。

2006年9月，中央編辦印發了《關于國家土地督察機構行政編制的批復》，批準國家土地督察機構總編制360人，覆蓋31個省、市、自治區，設立國家土地總督察辦公室及9個國家土地督察局，總督察由國土資源部部長擔任。西安督察局負責西北五省及兵團土地督察，轄區總面積310萬平方公里，約占全國總面積的1/3。

（二）國家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴格土地管理制度的重要內容。第二，是加強中央對地方政府土地管理和利用行為監管的重要形式。

第三，是加強和改善宏觀調控的重要舉措。土地政策與 貨幣政策、財政政策一樣，作為國家宏觀調控手段之一。國家土地督察制度在設計上，就是要對省級人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控的情況進行監督檢查，從而保障中央宏觀調控目標的實現。

（三）國家土地督察機構的職權。

派駐地方的國家土地督察局代表總督察對省級人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。這是國務院賦予國家土地機構的法律地位。

1．國家土地督察機構的職責。

國家土地督察機構的職責主要有四項：一是監督檢查省級人民政府耕地保護責任目標的落實情況；二是監督省級人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；三是監督檢查省級人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況；四是開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議。

（四）國家土地督察核心業務。土地督察有三項核心業務： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內容。

例行督察是指國家土地督察機構對某個地區一定時期內的土地利用和管理情況進行全面監督、檢查和評估。例行 督察對于重點城市要兩年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區重點城市有9個：5個省會城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。2011年在全國64個市（地、州）、564個縣（市、區）開展了例行督察，去年蘭州市8個區縣接受了例行督察。

例行督察主要內容是對地方政府一個的土地管理“批、供、用、補、查”的全過程進行全面審核。同時要對相關涉地部門和單位執行土地法律法規情況進行延伸督察。

2.審核督察。

審核督察是指對報國務院審批或由省級人民政府審批的農用地轉用和土地征收事項進行監督檢查。重點審核用地項目是否符合規劃計劃、耕地占補平衡以及對農民的補償安臵等內容。

審核督察的主要特點：抓住農用地轉用和土地征收審批這個土地管理的關鍵環節進行審查。是一項經常性工作。

3.專項督察。

專項督察是對一些苗頭性、傾向性問題進行的專項監督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項督察最根本特點在于“專”，內容單

一、主題集中，具有針對性。比如對高爾夫球場的清理整頓，對保障性住房用地的檢查等。

4.督察技術手段。土地督察目前采用的主要技術方法有衛星遙感監測和在線土地督察系統。

（1）衛星遙感監測。是以衛星遙感影像技術為依托，對土地利用實施影像動態監測，通過兩個時間點衛星影像變化的對比，監測土地利用發生的變化。對發生變化的地塊，我們稱之為一個“圖斑”。目前，土地遙感監測基本上采用1米左右分辨率的衛星遙感影像數據，1畝以上的變化圖斑都能在衛片上識別出來，可以準確、客觀的反映一個地區一年內土地開發利用的狀況。

（2）在線土地督察系統。在線土地督察系統是一個融合了土地利用總體規劃、土地利用現狀、衛星遙感監測圖和土地“批、供、用、補、查”多模塊數據，具備數據提供、圖件疊加、對比、分析和評價等多功能的信息系統，系統實現了對土地利用狀況的即時對比、即時分析和準確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監測下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機構與中央有關監督部門建立協作機制。比如：督察機構與中央巡視組已經開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內容，促進各級黨委對土地管理工作的重視。

三、西北地區土地管理面臨的形勢與對策

（一）面臨的形勢。我國當前土地主要問題是：建設用地供需矛盾突出，保護耕地、保障必要的建設用地難度加大，用地粗放浪費現象依然存在，違法違規用地、侵害群眾權益問題易發多發。隨著新一輪西部大開發戰略的深入實施，西北地區的跨越發展，用地需求急劇擴張，土地管理面臨的形勢更為嚴峻。

一是土地供需矛盾突出。

土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產投資規模密切相關，近幾年西部投資增長強勁。2011年全國固定資產投資增長23.8%，其中東、中、西部投資分別增長21.3%、28.8%和29.2%，而甘肅省增長36.5%，固定資產投資達3866億元，2012年計劃實現40%的高投資增長率。大量交通、能源、電力等基礎設施建設項目陸續上馬，用地需求急劇上升。甘肅省去年實際審批建設用地14.8萬畝，同比增長45%，仍有很大缺口。西北未來5-10年土地需求將加速增長。

二是用地粗放浪費現象依然存在。土地粗放利用問題主要表現在：土地投入產出效益低；工業用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農村建設用地效益低、騰退難；非建設用地集約利用水平低等。全國城鄉建設用地總規模已達34萬平方公里，按人均100平方米計算，可以容納34億人口，但是農村占地大，空心村和閑臵住宅地達10-15%。甘肅經濟發展尚處在打基礎階段，依靠 投資拉動和資源優勢發展的特征明顯。甘肅土地結構是：農用地2541.22萬公頃，占土地總面積的55.90%。三分山、三分草、兩分沙、一分林、一分地。耕地質量比較差,70%是質量較差的山旱地。建設用地98.17萬公頃，占土地總面積的2.18%。未利用地1900.61萬公頃，占土地總面積41.98%。且難以利用面積較大，由于水資源匱乏，未利用地開發潛力也有限。優質土地不多，節約集約利用土地任重道遠。

集約節約利用土地一個重要考量指標是國土經濟密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國土空間利用效率。中國與美國的陸地面積相當，但中國經濟總量和國土經濟密度約為美國的1/4 —1/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經濟密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。上海工業用地產出效率高，達13-14億元/平方公里，但只是上世紀80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國城鎮人均用地量達133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人。可見我們的土地投入產出效率與發達國家地區的差距。

三是違法違規用地依然嚴重。2010土地衛片執法檢查結果顯示，全國違法用地比例總體呈下降趨勢，但西部地區違法用地面積總量比2009增加了2.4倍，違法用地面積占全國的一半以上，被通報的8個省都是西部省份，西北占5個。去年甘肅違法用地面積2.89萬畝，占全國違法 用地面積的2.1%；其中耕地面積0.98萬畝，占全國違法占用耕地面積的2.2%；違法占用耕地面積比例達17.1%，超過15號令規定的問責線。與2009相比，甘肅違法用地宗數、面積、耕地面積分別增加了305.92%、351.4%、368.8%，違法用地上升趨勢明顯。全省有6個市（州）（蘭州市、金昌市、武威市、平涼市、天水市、臨夏回族自治州）、28個縣（市、區）違法占用耕地面積比例達到15%以上。衛片檢查一年查一次，一次查一年，大家要高度重視。

（二）做好土地管理的對策

1、轉變發展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學習時有一段精辟論述，對我們樹立科學發展理念有重要啟示：我們的發展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發展空間。要以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，加強土地資源節約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經濟社會發展與土地資源利用相協調。堅持各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長；堅持經濟效益、社會效益、生態效益協調統一，不斷提高土地利用效率；堅持統一規劃、合理布局，促進區域、城鄉、產業用地結構優化；堅持當前與長遠相結合，提高土地對經濟社會發展的保障能力，努力建設資源節約型、環境友好型社會。

這是黨中央從社會主義現代化建設全局出發，對土地管 理作出的重大戰略決策，是今后土地管理的指導思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強調，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制。國土資源管理部門要積極主動服務，不斷提高土地管理工作水平，各有關部門要密切配合，加強統籌協調，形成工作合力。

土地管理涉及各行各業和千家萬戶。保護和合理利用土地第一責任人是地方人民政府，國土資源部門履行監管職責。當前土地違法違規主體大多是地方政府。管好用好土地不僅是國土資源部門的事，而是各級政府和相關部門的共同責任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責任機制。

3、依法依規管好用好土地。堅持“四保”理念：一是保障發展。地方發展的任務很重，特別是西北用地需求猛增，建設用地指標緊張。要從節約集約用地上做文章，把重點項目、民生項目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護資源。要通過土地利用總體規劃，計劃對土地進行管控性保護。耕地保有量、基本農田不要碰，有兩句話要堅持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權益。要維護農民土地合法權益，處理好征地拆遷中的權益糾紛。四是保護干部。大家一步一步走上領導崗位不容易，不要倒在 紅線上。不僅自己要依法依規批地、管地、用地，還應要求自己的下屬依法依規批地、管地、用地，也應該提醒你的上級依法依規批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力處理好保障發展和保護資源的關系。

4、加強土地督察與執法

加強各級執法巡查力量，提高基層土地執法監管效能，充分利用信息化手段強化監管，做到“早發現、早報告、早處臵”，改變被動查處的局面。同時，進一步加強執法監察隊伍建設，改善執法監察工作條件，配備必要的執法裝備，配齊配強執法監察工作人員，并加大培訓力度，切實提高執法監察工作人員的業務素質和執法能力。

最后，引用溫家寶總理的一段話作為這次講課的結束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”。

謝謝大家！