第一篇：鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及問題

學(xué)者霍軍亮認(rèn)為，以城市化與工業(yè)化為基本標(biāo)志的現(xiàn)代化帶來農(nóng)村社會的危機和破產(chǎn)，似乎已被證明是全世界的規(guī)律。

（一）鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)

從中央到地方，中國的政權(quán)組織共有五個治理層次，它們是中央、省（區(qū)、市）、市（地）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家在鄉(xiāng)村地方設(shè)立的基層治理單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織結(jié)構(gòu)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府、上級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能派出機構(gòu)（所謂七所八站）、各類協(xié)會及社團組織等等。學(xué)者郭正林認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實質(zhì)上是“多元共治”，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為治理中心，政府組織與社會組織的協(xié)同運作。

1、“三位一體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)

中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委——人大——政府的“三位一體”的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委事實上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟和各項事業(yè)的主要決策者和制裁者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力機關(guān)，由它選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政中樞組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議的執(zhí)行機關(guān)，也是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策的辦事機構(gòu)。

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運作仍然深受人民公社時期實行的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際工作，以新的形式強化了黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經(jīng)濟組織成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的從屬機構(gòu)。特別是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機構(gòu)和職能權(quán)限，基本上還是五十年代的框架，其運行機制在相當(dāng)程度上沒有擺脫舊體制的慣性。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條塊分割嚴(yán)重肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使其處于有責(zé)無權(quán)并受制于“七所八站”。

（1）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的權(quán)力中樞系統(tǒng)

在現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是治理的權(quán)力中心、決策中心、指揮中心和控制中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接受縣（或縣級市）黨委領(lǐng)導(dǎo)，實行集體決策和書記分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度，形成“書記掛帥、分兵把口”的工作格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的合法性來源于中共中央在1999年3月制定和發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。

（2）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力系統(tǒng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權(quán)力機關(guān)，基本的功能就是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理結(jié)構(gòu)的合法性。我國《地方組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的12項基本職權(quán)，其中最重要的是由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作報告，決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位和職權(quán)都有待提高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間，由于其缺乏常設(shè)機關(guān)，人大主席團難以有效履行法律所賦予的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。而且在黨政不分的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多職權(quán)實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或者政府所代行，人大“橡皮圖章”的形象難以根本改變。

（3）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主渠道的行政體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國最基層的國家行政機關(guān)，是國家政策輸出的終端，也是整個國家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施。“上面千條線，下面一根針”的說法表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家行政體系中的基礎(chǔ)性和重要性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一般分經(jīng)常性工作和非經(jīng)常性工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大量“中心工作”是非經(jīng)常性工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點是以完成上級布置的“中心工作”為重頭戲。為了高效率地完成上級布置的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般實行“書記掛帥、鄉(xiāng)長動手、人大主席協(xié)作”的三位一體的分工合作的領(lǐng)導(dǎo)方式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直存在人員編制少與上級布置的任務(wù)多的矛盾，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按照職能分工、各負(fù)其責(zé)的行政原則運行，在目前的條件下是不現(xiàn)實的。

2、“條條”與“塊塊”

迄今為止，我國農(nóng)村基層仍實行“條塊結(jié)合”的管理體制。縣市下派部門（“七站八所” 即“條條”）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（“塊塊”）共同治理鄉(xiāng)村。從實踐來看，這種體制是造成“條塊分割”以及加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度性根源，不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，應(yīng)進(jìn)行根本改造。

“七站八所”的設(shè)立及“條塊結(jié)合”的管理體制是對鄉(xiāng)村社會事務(wù)實行專業(yè)化、計劃化和集權(quán)化管理的產(chǎn)物，其危害表現(xiàn)為：（1）持久的“條塊分割”的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直抱怨上級機關(guān)控制著“管財管物和有權(quán)有利”的部門，剝奪了自己對鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)力，侵害甚至剝奪自身的權(quán)益，而且難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)管理，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“牌子大、權(quán)力小；責(zé)任大、待遇差”。（2）“七站八所”的擴張和膨脹是造成鄉(xiāng)村“食之者眾”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的機構(gòu)和人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另一方面，縣市及上級各部門不僅常常以加強管理的名義在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層設(shè)立自己的派出機構(gòu)，爭著擠著向基層“插一腳”，造成“七站八所”及機構(gòu)和人員不斷增多，也借助上級部門的權(quán)勢對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)各項任務(wù)要求，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置相關(guān)的部門、確定專門的人員以配合部門工作，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷增加部門和人員。在人員不夠的情況下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能是一人數(shù)職，窮于應(yīng)付，以至于基層牌子“泛濫成災(zāi)”。（3）眾多的“條條”不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)，最終也使農(nóng)民群眾不堪重負(fù)。特別是上級下派機構(gòu)和部門大都擁有與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的糧食收購、水電分配、稅費征收、土地使用及生產(chǎn)經(jīng)營等等方面管理權(quán)，不少機構(gòu)在行使管理權(quán)力的同時巧立名目“搭車收費”，有的“只收錢、不辦事”，甚至“收了錢還亂辦事”，對農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營橫加干涉，亂收費、亂罰款，隨意加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。取消農(nóng)業(yè)稅雖然成功地堵死了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織攤派和收費的渠道，但是，“七站八所”和部門收費的口子依然存在。有不少縣直部門甚至不經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村直接到農(nóng)村罰款和收費。可以說，現(xiàn)存的“七站八所”及“條塊結(jié)合”管理的體制不僅是加劇農(nóng)村管理混亂，也加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度性根源。（4）隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一些“條條”及其部門的存在及運行方式日益喪失其合理性。如郵電、金融、農(nóng)機、農(nóng)技、文化、廣播、經(jīng)管、客運等等不過是計劃管理體制的延續(xù)，隨著市場經(jīng)濟及改革的發(fā)展，這些機構(gòu)的業(yè)務(wù)及活動方式也日趨經(jīng)濟化和市場化，已經(jīng)喪失作為國家機構(gòu)行使行業(yè)政管理的必要性。（5）現(xiàn)存的“條條”和部門均是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃組建和運作的，在機構(gòu)設(shè)置上強調(diào)上下對口，層層節(jié)制，分區(qū)而治。其結(jié)果使各部門的業(yè)務(wù)工作被行政區(qū)劃割裂開來，難以實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)管理的優(yōu)化配置。同時，也使各地方及各部門管理呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的孤立、分散和封閉性，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門也僅由垂直的行政權(quán)力上下聯(lián)系起來，缺乏橫向的聯(lián)系，一旦上級部門對下派單位缺乏有效的監(jiān)控，或者垂直領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)障礙，必然喪失對下派機構(gòu)行為的有效約束。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系

（1）“官民共治”的特征

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理屬于國家行政的范疇，村民自治具有社區(qū)自治的特征。在鄉(xiāng)村治理的綜合體系中，鄉(xiāng)政包含村政的內(nèi)容，村政滲透著鄉(xiāng)政的要素，鄉(xiāng)村治理的行為與制度具有“官民共治”混合性質(zhì)。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種領(lǐng)導(dǎo)體制一直是維系國家與鄉(xiāng)村社會政治聯(lián)系的主軸。黨支部建在村莊是中國基層政治體制的特色，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的制度保障。村黨支部是農(nóng)村各項事業(yè)和各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，實質(zhì)上是黨的執(zhí)政權(quán)在農(nóng)村社會的貫徹或延伸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部直接全面的領(lǐng)導(dǎo)，使鄉(xiāng)村兩級基層黨組織結(jié)成了類科層制的組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村基層黨組織具有“準(zhǔn)政府”的功能特征。鄉(xiāng)村黨組織系統(tǒng)是中國鄉(xiāng)村政治的實際整合中心，這種治理結(jié)構(gòu)決定著鄉(xiāng)——村政治關(guān)系的基本特征。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系

《村委會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不是科層制意義上的上下級關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的權(quán)力，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的那樣直接領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過指導(dǎo)、協(xié)商、合作等行政措施來實現(xiàn)。顯然，這種制度設(shè)計的著眼點之一是為了減少政府對村委會的行政干預(yù)，增強村委會的自治能力，拓展農(nóng)村社會的自由度。但在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部習(xí)慣于把村委會看作自己的下級機構(gòu)或“腿”，習(xí)慣于采取行政命令的方式，這就難免與村委會的自治性質(zhì)產(chǎn)生沖突和矛盾。而且，國家下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的硬性任務(wù)越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就越傾向于行政命令的工作方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，在形式上是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，而在實際運作上往往表現(xiàn)為“指揮與執(zhí)行”的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

（4）鄉(xiāng)政與村政的兩個紐帶

在現(xiàn)實的制度框架下，鄉(xiāng)政與村政之間依賴兩個紐帶而連接起來，一是以黨組織系統(tǒng)為載體的“黨的紐帶”；二是以政府系統(tǒng)為組織載體的“行政紐帶”。上級強調(diào)加強農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和戰(zhàn)斗力，目的是通過強化“黨的紐帶”，來保障村莊不脫離國家政治控制范圍，使“村民自治”不至于演變成不受制約的“村堡政治”。這兩個紐帶自上而下地在村莊社區(qū)的交織。村莊二元權(quán)力決策之間的矛盾以及調(diào)節(jié)，在很大程度上取決于上級黨政關(guān)系及其變化。在實施村民自治的過程中，如何保持和加強農(nóng)村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又避免以黨代政的弊端，確實是村政制度建設(shè)所面臨的一個亟待解決的大問題。

（二）鄉(xiāng)村治理面臨的經(jīng)濟危機

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會危機的經(jīng)濟表現(xiàn)為：近年來中西部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品價格下降，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，鄉(xiāng)村債務(wù)惡性膨脹，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展難以為繼。

1、鄉(xiāng)村巨債背后的隱患

農(nóng)業(yè)部1998年的統(tǒng)計表明，全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)共計3259億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個村20萬元。另有官員統(tǒng)計，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元，計2200億元左右。還有基層干部推算，全國近3000個縣（市），如平均每個縣（市）的債務(wù)按2億～3億計算，全國農(nóng)村債務(wù)大約在6000億～9000億元之間。但有專家學(xué)者認(rèn)為遠(yuǎn)不止這個數(shù)。財政部科學(xué)研究所研究員白景明認(rèn)為，在省級行政單位中，鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達(dá)279億元，有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超過了這一規(guī)模，如果采用取中間值法則估算，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷，全國可能突破１萬億元。鄉(xiāng)村債務(wù)占我國ＧＤＰ的比重在5％～10％之間，占我國財政收入的比重在30％～50％之間，鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實際上已超過長期建設(shè)國債負(fù)擔(dān)，在轉(zhuǎn)軌時期已積累成為一個沉重的、影響到國家財政安全和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的包袱。但目前中國對鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額尚未有完整的統(tǒng)計體系和統(tǒng)計結(jié)論。

白景明認(rèn)為，沒有任何一個國家像我國這樣輕視地方政府債務(wù)管理。西方國家很早就從理論、政策、法律三方面應(yīng)對地方債務(wù)增長，因而時至今日未出現(xiàn)大的問題。我國在轉(zhuǎn)型時期，政績型評價體制使每一個上級都可能會布置一些短期行為式的任務(wù)，而只對上級負(fù)責(zé)的每一個下級，都可能會執(zhí)行對農(nóng)村未來發(fā)展構(gòu)成長期不良影響的決策，這是導(dǎo)致鄉(xiāng)村負(fù)債惡性膨脹的最根本原因。我國鄉(xiāng)村負(fù)債的程度已陷入無人控制的困境，上級政府把鄉(xiāng)村政府的舉債行為看做是一般性經(jīng)濟行為，正是上級政府對鄉(xiāng)村負(fù)債的漠視，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村負(fù)債的無度和欠債不還。而鄉(xiāng)村負(fù)債的特點是債權(quán)人結(jié)構(gòu)復(fù)雜，債務(wù)利息高（其借貸利率一般都在15％以上，有的甚至高達(dá)20％～30％），債務(wù)累積時間長且呈逐年上升趨勢。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組調(diào)查研究表明，鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)引發(fā)了激烈的農(nóng)村社會矛盾，“以債抵稅”現(xiàn)象普遍存在，鄉(xiāng)村政府和組織正常運轉(zhuǎn)受到影響。此外，鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)使鄉(xiāng)村政府和組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力受到影響。

2、原稅費征收體制存在弊端

學(xué)者項繼權(quán)認(rèn)為，原稅費征收體制存在弊端：一是“多頭征收”。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”分別由財政、地稅和經(jīng)管等不同部門分別征收；二是“政府征稅”。雖然農(nóng)村稅費由不同部門征收，但是，這些部門通常將農(nóng)村稅費征收任務(wù)分派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會征收；三是“戶交村結(jié)”。雖然有關(guān)文件要求農(nóng)村稅費征收要“戶交戶結(jié)”，征收到戶、結(jié)算到戶，但事實上是由村代征代繳，間接征收；四是“突擊征收”，每年夏秋兩季，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部都展開稅費征繳行動，集中時間和力量對稅費進(jìn)行突擊征收；五是“行政強制”。一方面對抗拒不交的農(nóng)民“拔釘子”，對完不成上繳任務(wù)的干部克扣工資，給予一定的處罰；另一方面對完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組實行“硬結(jié)賬”，從下?lián)芸钪锌鄢胁簧俅褰M及干部則不得不先借款墊解上交。

顯然，原稅費征收體制是一種“稅政不分”、“以政代稅”的體制，不僅政府的行政管理權(quán)與征稅權(quán)不分，而且農(nóng)村基層政府成為征稅的主體。在實踐中，一些鄉(xiāng)村干部百分之七八十的時間投入到完成稅費任務(wù)之中，難以有效地進(jìn)行公共管理，也難以給農(nóng)民提供公共服務(wù)，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“種了別人的田、荒了自己的地”。上述體制也是一種“委托代征”的間接征稅體制。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為征稅部門的執(zhí)行者，村組也成為稅費征收的代理者。由于稅費征收機關(guān)與納稅者脫節(jié)，不可避免地出現(xiàn)征管“盲區(qū)”，不可能杜絕村民所反映的稅費“分配不公”和“層層加碼”的問題，出現(xiàn)隨意核定稅費任務(wù)、轉(zhuǎn)稼負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)所謂的“有地?zé)o稅”、“有稅無地”和“平均攤派”等問題。“戶交村結(jié)”及行政強制迫使村委會及村組干部借貸上交，這是形成村級債務(wù)的重要原因之一，且依靠行政手段征收稅費不可避免引發(fā)干群矛盾。

從歷史上看，歷代王朝均未能消除農(nóng)稅代征者欺上瞞下、加征加派、從中漁利的弊病，也難以杜絕因上催下抗難以完成糧款任務(wù)使代征者陷入傾家蕩產(chǎn)、無人應(yīng)役的境地。在任何社會中，委托者與受托者之間的信息始終是不對稱的，委托者也難以對受托者進(jìn)行有效地監(jiān)督。過分地放縱和過分地施壓都會使受托者的行為發(fā)生變異。也正因如此，委托代征有著內(nèi)在的危險和風(fēng)險，取消農(nóng)業(yè)稅是一種“一勞永逸”的解決辦法。對于當(dāng)前已經(jīng)陷入財政困難的農(nóng)業(yè)縣市來說，如何保障其合理的穩(wěn)定的財政來源，是取消農(nóng)稅后首先必須解決的問題。否則，農(nóng)民負(fù)擔(dān)同樣可能反彈。當(dāng)然，取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并不是取消農(nóng)村所有的稅種，更不是不需要獨立而高效的農(nóng)村稅務(wù)征管機構(gòu)。因此，對于農(nóng)村稅費征管體制的改革仍然有其現(xiàn)實性和必要性。在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國，面對廣闊的鄉(xiāng)村和分散的農(nóng)民，征收任務(wù)與征管能力之間的矛盾將是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益則始終是一個難題，也是中國鄉(xiāng)村治理的困難之所在。

（三）鄉(xiāng)村治理中的低水平社會關(guān)聯(lián)

學(xué)者賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)村社會處于深刻的危機中，而造成這種危機的，除了經(jīng)濟政治兩維因素以外，農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)這一結(jié)構(gòu)性因素也具有不可忽視的影響。

1、村莊社會關(guān)聯(lián)

在每一個特定的社會中，人與人之間都會發(fā)生種種并不均質(zhì)的聯(lián)系。這些聯(lián)系構(gòu)成一系列的結(jié)點和凸凹結(jié)構(gòu)，從而使這個特定社會本身復(fù)雜化。舉例來說，在一個村落社區(qū)范圍內(nèi)，人們大都會以家庭為基礎(chǔ)，以差序的形式向外推展形成自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這便是費孝通先生所謂的中國鄉(xiāng)村社會中的“差序格局”。處于“差序格局”的村落中，人們便依關(guān)系遠(yuǎn)近來建構(gòu)利益群體，并以這種關(guān)系遠(yuǎn)近來劃界展開利益斗爭。特定人際聯(lián)系的性質(zhì)與深度，決定了人們在為獲得利益和聲譽所進(jìn)行斗爭中的協(xié)作能力與狀況。

在當(dāng)前中國社會，人與人之間社會關(guān)聯(lián)可分為三種類型：（1）傳統(tǒng)勢力特別是宗族勢力依然強大，人與人之間社會關(guān)聯(lián)嚴(yán)重受制于宗族影響的社區(qū)，宗族聯(lián)系超越人與人之間的其他聯(lián)系，宗族利益成為人與人之間進(jìn)行劃界的主要工具，宗族成為社會中最為顯明的結(jié)構(gòu)。（2）經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)，特別是個體私營經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會經(jīng)濟分層十分明顯，農(nóng)村經(jīng)濟精英因為掌握著大量經(jīng)濟資源，而在一些方面對其他人形成了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上的優(yōu)勢，這時，既存在經(jīng)濟精英內(nèi)部之間聯(lián)系強化的趨勢，也存在不同精英之間爭奪對村民關(guān)系主導(dǎo)權(quán)的趨勢，經(jīng)濟精英開始替代權(quán)力精英，普通村民聚集在經(jīng)濟精英們的呼號下面謀求自己的利益和表達(dá)他們的意愿。（3）傳統(tǒng)迅速消解而經(jīng)濟又不很發(fā)達(dá)，無論是傳統(tǒng)權(quán)威還是現(xiàn)代權(quán)威都未發(fā)展起來，村民在某種意義上既失去傳統(tǒng)的關(guān)聯(lián)，又未建立起現(xiàn)代關(guān)聯(lián)。第一類關(guān)聯(lián)為法團主義者所主張；第二類關(guān)聯(lián)“公民社會”論者所主張。無論是哪一種情況，農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)度都十分強勁，農(nóng)民作為一個集團的意愿，國家不能忽視。特別是這種社會關(guān)聯(lián)已經(jīng)產(chǎn)生出突生結(jié)構(gòu)的情況下，如在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)或正在出現(xiàn)的“非官方的、非正式的民間經(jīng)濟和組織”，和大量私營企業(yè)，再如在某些地區(qū)宗族組織的重建等等，都使得這些地區(qū)的社會關(guān)聯(lián)呈強勢擴展，其對外表達(dá)政治社會意愿的能力和對內(nèi)維持秩序和合作的能力，都大大增強。在當(dāng)前中國農(nóng)村的大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)屬第三類關(guān)聯(lián)，沒有突生結(jié)構(gòu)，這種情況下，無論是對外表達(dá)自己的經(jīng)濟社會意愿，還是對內(nèi)維持內(nèi)部秩序與社會協(xié)作，都相當(dāng)困難，農(nóng)村社會處于一種甚至比以前更為軟弱無力的困境之中。

2、社會關(guān)聯(lián)影響鄉(xiāng)村治理

好的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該解決兩個方面的問題，一是在與外界的聯(lián)系中，具有討價還價的能力，而不淪為任人宰割的羔羊。二是必須協(xié)調(diào)好內(nèi)部協(xié)作，以經(jīng)濟地解決共同面臨的社會秩序和生產(chǎn)合作等問題。

解決以上兩個問題，都與社會關(guān)聯(lián)有密切聯(lián)系。無論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)比較強的農(nóng)村，特別是存在有突生結(jié)構(gòu)的地方，一定區(qū)域農(nóng)村社會的人們都有可能以一個整體來理性行動。整體行動不僅可以抑制外界的掠奪，而且可以帶來廉價的秩序和協(xié)作。但是，在社會關(guān)聯(lián)度不高的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民作為一個整體行動起來就會十分困難，這個時候，無論是對外界掠奪的抵制還是在內(nèi)部協(xié)作的達(dá)成上，都十分困難，社區(qū)內(nèi)部諸多不經(jīng)濟行為比比皆是，鄉(xiāng)村治理處于不良狀態(tài)。具體地說，在農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)度不高的社區(qū)，國家對農(nóng)村社會的超額提取成為可能，社會缺乏抑制這種提取的能力，鄉(xiāng)村社會可能因此而將危機向深處轉(zhuǎn)化，國家與社會關(guān)系失去了本應(yīng)具有的彈性互動的韌性，社會地痞也會借助暴力來騷撓農(nóng)民。而在內(nèi)部合作方面，大量公益事業(yè)無人過問，社會公道不再具有強制力，“各顧各”的村民喪失了對集體事業(yè)的熱情和集體事業(yè)可以為自己帶來好處的信心，一些臨時的，缺乏長遠(yuǎn)眼光的事情到處發(fā)生。生產(chǎn)合作、公益事業(yè)、社會輿論都不再具有價值。

任何一個社會得以存在的基本前提是解決內(nèi)部的秩序問題。在當(dāng)前實行村民自治的情況下，由村民選舉產(chǎn)生的村委會這一結(jié)構(gòu)應(yīng)該在抑制上級過度的提取和形成內(nèi)部的協(xié)作上，發(fā)揮一些作用。但事實上，在社會關(guān)聯(lián)度較低的農(nóng)村選舉中，一個方面，村民的自由往往是不受其他結(jié)構(gòu)性力量(諸如宗族，經(jīng)濟大戶)影響的投票自由，另一方面，每個村民只擁有分散的一票，不足以構(gòu)成與當(dāng)選村干部之間的互動，選舉出來的村干部并不能從他的得票中感受到真正的力量。有時村民干脆就選那些強悍的人來當(dāng)村干部。這些強悍的人來當(dāng)村干部時，他們強烈的個性使他們敢于抵制上級的不良安排。他可能憑借自己的身體暴力和以身體暴力為基礎(chǔ)的語言暴力，對村內(nèi)一些破壞公益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。有時，這些選舉出來的強悍的村干部們，反而將村莊治理得較好，但顯然，他很少依靠選舉獲得了可以治理好村莊的資源與力量。也正因為這些選舉出來強悍的村干部們并不從選舉中獲得什么，他們在村莊治理中就可能有時有益，更多的時候有害，以至村民不久就發(fā)現(xiàn)，他們對那些選出來的橫行霸道的村干部無可奈何。

在社會轉(zhuǎn)型時期和市場經(jīng)濟的初步發(fā)育之下，農(nóng)村社會充滿著騷動不安的氣息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在向村民收取稅費時竭澤而漁，村民根本不關(guān)心那些日漸沉重起來的村級債務(wù)，村干部們也可能因為無長遠(yuǎn)預(yù)期而不負(fù)責(zé)任。在各級政府都存在短期行為及政策常常不配套的情況下，如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對人民負(fù)責(zé)？假若在農(nóng)村社區(qū)，村民之間存有強有力的關(guān)聯(lián)機制，村民具有強大的一致行動能力，情況就可能有些不同。比如在村干部高息借貸上繳提留時，高息可能留下禍患全體村民的理由，就可以讓村民一致行動起來，迫使村干部考慮高息借貸的后果。不僅是借貸，而且所有重要的與全體村民利益相關(guān)的事項，因為村民強大而一致行為的可能性，致使村干部們不得不慎重對待。選舉可以進(jìn)一步加強村干部對強大而一致行為的村民集團讓步。在社會關(guān)聯(lián)緊密的農(nóng)村社會，大致不會出現(xiàn)明明是將農(nóng)村推向絕境，村民感到無可奈何，鄉(xiāng)村組織得過且過，所有人都眼睜睜看著走向深淵的情況。而在那些社會關(guān)聯(lián)較弱的地區(qū)，已經(jīng)有太多的農(nóng)村走向了較一般農(nóng)村危機嚴(yán)重得多且并非非得如此的困境之中。

（四）當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式的政治局限

目前中國政治所面臨的是結(jié)構(gòu)性的功能障礙，具體來說，就是其貫徹意志的能力遠(yuǎn)小于形成意志的能力。經(jīng)濟學(xué)家諾斯指出，經(jīng)濟制度的演進(jìn)要求政治制度從非正式化走向正式化，即依靠法律手段和獨立的司法機構(gòu)來約束統(tǒng)治者及其代理人的行為，否則經(jīng)濟制度將難以得到有效的實施。在鄉(xiāng)村基層的實際生活中，制度的實際影響力是極為有限的，在國家設(shè)定的制度原則與制度的實際運作之間，存在著明顯的不一致。這種制度危機使鄉(xiāng)村經(jīng)濟制度變遷可能產(chǎn)生的績效為鄉(xiāng)村政治的結(jié)構(gòu)性障礙所吸納，從而難以在實際生活中得到體現(xiàn)。

1、鄉(xiāng)村治理模式的慣性

學(xué)者張鳴認(rèn)為，歷史留給鄉(xiāng)村自治的是帶有很濃的傳統(tǒng)色彩的基層政權(quán)，基本上屬于任務(wù)導(dǎo)向的，只關(guān)心稅收和秩序的問題，且行政效率低下、結(jié)構(gòu)相對臃腫。現(xiàn)在的基層政權(quán)，不僅承擔(dān)著與傳統(tǒng)政府類似的事務(wù)，而且還負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的職責(zé)。結(jié)果，一方面“拍腦袋”式的“首長工程”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊遍地開花，造成大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了足以令它們破產(chǎn)的債務(wù)危機。而且，政府機構(gòu)自身福利過分依賴“創(chuàng)收”，本身已經(jīng)使政府行為趨向牟利化。另一方面，剛剛從行政體系中剝離出來的半行政機構(gòu)，諸如電力、電信、保險等部門理直氣壯地走向牟利化，壟斷性和強制性地向農(nóng)民榨取高額利潤，它們的行為往往又和基層政府行為攪在一起，強化了政府行為的牟利化趨向。而且，鄉(xiāng)村政權(quán)仍然帶有過去動員體制的色彩，不僅治理架構(gòu)是劃一的半軍事化的殘余，而且基本的政治運作方式也還是運動式的，以任務(wù)導(dǎo)向的政府面對各種上面下來的剛性任務(wù)，必須剛性地執(zhí)行，根本不允許村級架構(gòu)有任何的討價還價的余地。

2、“明星村”治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在矛盾

學(xué)者喬新生認(rèn)為，在中國鄉(xiāng)村普遍實行承包制的今天，以華西村為代表的中國明星村的治理模式面臨特殊的困難，它必須以社員個人財富的不斷增加來證明組織的優(yōu)越性，而這樣做與發(fā)展集體組織經(jīng)濟又存在著一定的矛盾。隨著明星村的發(fā)展壯大，明星村的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了傾斜。少數(shù)人的決策代替了當(dāng)初的集體選擇，民主的氣息逐漸地淡化了。為了防止不同的聲音出現(xiàn)，以集體財富的再分配為主要約束機制，輔之以個人崇拜的治理手段被不斷強化，這對明星村來說不是一個好的兆頭。因為集體主義下的治理結(jié)構(gòu)是建立在最充分民主基礎(chǔ)之上的。在集體組織內(nèi)部必須實行徹底的民主管理。這種民主管理不同于民營企業(yè)的內(nèi)部分權(quán)決策，也不同于國有企業(yè)的廠長負(fù)責(zé)制下的職工代表會制度，而是一種絕對的民主體制。在集體組織內(nèi)部，每一個成員擁有絕對平等的權(quán)利，他們通過集體投票決定組織的事務(wù)。如果村民的權(quán)利無法實現(xiàn)，那么集體主義的靈魂就不存在了。一個只有集體主義的軀殼，而不具備集體主義靈魂的村莊不可能再沿用集體主義的治理結(jié)構(gòu)發(fā)展下去。

集體主義的治理結(jié)構(gòu)是建立在一定的道德高地之上的，這種近乎無私的組織結(jié)構(gòu)在險惡的環(huán)境中往往有頑強的生命力，因為任何一個成員的生存都必須依賴其他人的幫助，以色列的基布茲就是一個非常典型的例子。在明星村的治理結(jié)構(gòu)中，不是沒有集體決策的形式，而是這種集體決策的形式被異化了；不是沒有個人財富，而是個人財富與集體財富混淆在了一起，或者說有人故意將個人財富與集體的財富混淆在一起；明星村不是沒有集體勞動，而是在集體勞動的過程中，引入了現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，實行所謂“外圓內(nèi)方”，而這種現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)又在制度上否定了集體經(jīng)濟組織的管理原則；明星村不是不允許個人私欲，而是沒有用集體主義的道德原則引導(dǎo)每一個人將個人私欲和集體的發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起，或者說，少數(shù)人的私欲試圖代替大多數(shù)人的私欲，集體主義的決策原則失敗了。明星村內(nèi)部民主的異化可能是導(dǎo)致今后明星村衰敗的最大原因。

3、鄉(xiāng)村自治的二元張力

有統(tǒng)計顯示，全國村支部與村委會關(guān)系協(xié)調(diào)并能順利開展工作的不超過60%。學(xué)者霍軍亮認(rèn)為，村“兩委”矛盾主要為三種形態(tài)：支部“貪政”，即村支部把黨的領(lǐng)導(dǎo)絕對化，事必躬親，村委會不能獨立行使職權(quán)；村委“攬政”，即村委會事事越權(quán)“不讓管”，而黨支部無原則退讓“不愿管”；兩委“奪政”，村支書和村主任都想把權(quán)力完全集中到自己手里。

造成此種矛盾和沖突的原因主要有：

（1）“公共管理領(lǐng)域”的誘導(dǎo)。安妮·奧羅姆認(rèn)為，對有著共同目的的兩個不同的組織而言，如果雙方在職能和權(quán)限等方面沒有重合，那么都可以按照自己的邏輯運作下去，不會發(fā)生沖突。但是，如果雙方在職責(zé)、權(quán)限和管理對象上沒有做出明確的劃分，存在管理上的公共領(lǐng)域，這些公共領(lǐng)域就構(gòu)成了不同組織之間的“沖突點”。《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》規(guī)定：村支部的主要職責(zé)是討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。而《村委會組織法》則規(guī)定：村中大事應(yīng)由村民通過村委會、村民代表會議和村民大會等自治組織來決定。這就出現(xiàn)了“公共管理領(lǐng)域”，“村中重要問題”和“村中大事”如何界定沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。按照這些規(guī)定，村莊中自然就有兩個決策中心，一個是村支部，一個是村委會，一旦村支部與村委會的意見不一致，組織間的沖突就不可避免。

（2）傳統(tǒng)體制的影響。在計劃經(jīng)濟體制下，往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命的黨支部書記決定村中的一切事務(wù)。但隨著村民自治體制地確立，農(nóng)村的治理就產(chǎn)生了雙重矛盾：一是任命制與選舉制的矛盾，即黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會成員則由選舉產(chǎn)生，形成了“上級來人找支書，村民有事找主任”的局面。二是二元決策的矛盾，黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。民主選舉使村主任在村務(wù)決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)體制仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位，出現(xiàn)了法律與傳統(tǒng)體制、傳統(tǒng)觀念的矛盾。

（3）權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。“兩委”關(guān)系的實質(zhì)是國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的關(guān)系，是政務(wù)與村務(wù)的關(guān)系，是國家與農(nóng)民的關(guān)系。村黨支部不僅是對村莊公共生活進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，更重要的是扮演了國家行政機構(gòu)的角色，行使的是國家行政權(quán)力，更多的是體現(xiàn)和維護國家利益。而村委會更多的是扮演“村民當(dāng)家人”的角色，本質(zhì)上反映的是村民的利益。于是也就出現(xiàn)了兩種利益中心和兩個權(quán)力中心，兩委沖突就是行政權(quán)與自治權(quán)沖突、政務(wù)與村務(wù)沖突和國家與農(nóng)民關(guān)系緊張的外顯。由于兩種權(quán)力中心之間沒有任何緩沖地帶，沒有設(shè)置特殊的“安全閥”，直接導(dǎo)致了兩者的正面沖突。

（4）行政指導(dǎo)的錯位。在村民自治過程中，行政指導(dǎo)缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范的政策規(guī)定，指導(dǎo)的程序也不完善。在指導(dǎo)中往往又是就事論事，缺乏示范效應(yīng)，或者以包辦代替指導(dǎo)，甚至出現(xiàn)因指導(dǎo)者認(rèn)識不清、經(jīng)驗不足而導(dǎo)致指導(dǎo)失誤，使村委會的組織目標(biāo)難以實現(xiàn)，大大降低了法律的嚴(yán)肅性和村民對黨支部與政府的信任度。

4、鄉(xiāng)村自治的弱勢地位

學(xué)者徐湘林認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治的制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導(dǎo)性，自治權(quán)威仍然帶有相當(dāng)程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底，村黨支部仍然是村級權(quán)力組織的核心；而村委會的權(quán)威仍然依賴于上級黨政機關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級黨政機關(guān)對村級選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權(quán)。另外，這種村民民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。由于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，村民自治更多是表象性的而不是實質(zhì)性的。由于相互隔離的、分散的單個行政村落的自治和民主選舉自治組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無法改變農(nóng)民在社會利益分配格局中的弱勢地位。國家通過政府基層行政機構(gòu)對農(nóng)村社會的強控制治理模式也沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。所以在目前的情勢下，中國鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型，不能夠徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境。

5、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度性缺陷

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是指鄉(xiāng)村治理權(quán)力產(chǎn)生、運作與變更的制度安排與組織架構(gòu)，具體由一系列制度規(guī)定。制度由非正式約束和正式約束構(gòu)成，前者包括道德文化、社會習(xí)俗等行為規(guī)范，后者包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約等。

學(xué)者劉曄認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理處于一種低穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，它不斷卷入甚至制造社會沖突。一方面，它與鄉(xiāng)村社會的利益處于脫節(jié)狀態(tài)，其權(quán)威合法性受到挑戰(zhàn)；另一方面，它沒有有效連接國家目標(biāo)與社會目標(biāo)，其工作效能受到危害。具體來說，低穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)通過兩個互相關(guān)聯(lián)的特征表現(xiàn)出來。第一個特征是蜂窩狀結(jié)構(gòu)的加劇。改革以后，國家的退出使鄉(xiāng)村權(quán)威獲得了自由行動的更大空間，他們強化“集體”財產(chǎn)支配地位，嚴(yán)格控制資源分配權(quán)，實際上形成了與國家利益、農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)性很弱的自治體系。這種狀況導(dǎo)致第二個特征，即政策執(zhí)行中變通方式的普遍化和常態(tài)化。變通的特點在于非程序化與非規(guī)范化，其微妙之處在于似是而非，表面上看，它所遵循的原則及試圖實現(xiàn)的目的與國家和上級政府的政策目標(biāo)相一致，但經(jīng)過變通后所達(dá)到的實際目標(biāo)就其更深刻的內(nèi)涵來看則可能與原目標(biāo)從根本上背道而馳。改革初期，變通作為制度運作的正當(dāng)方式是為了鼓勵各個地方的大膽探索。改革至今，當(dāng)國家需要重塑權(quán)威時，原來推動改革的措施，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理權(quán)威對抗上級政府的手段了。

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的諸多沖突，根源在于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度性缺陷。在治理規(guī)則方面，鄉(xiāng)村權(quán)威沒有貫徹統(tǒng)一普遍的代表國家的治理規(guī)則，相反，鄉(xiāng)村治理組織發(fā)展出了自己的治理規(guī)則，并取代了其他組織的授權(quán)有效性，代替憲政組織實現(xiàn)村民的一般權(quán)利。由此，村民生活的一般權(quán)利并非由抽象意義上的憲法或國家授予，而是在實際意義上由他們所生活的初級治理組織授予。鄉(xiāng)村治理組織往往具有在長期實踐中被默認(rèn)的權(quán)力，大量成文的或不成文的鄉(xiāng)規(guī)民約強化了鄉(xiāng)村治理組織的這種權(quán)力，國家治理規(guī)則的剛性被談化，特殊處理成為鄉(xiāng)村秩序的主流特征。鄉(xiāng)村治理組織的巨大權(quán)力與制度空間表明，在治理規(guī)則方面它仍因循鄉(xiāng)間的慣例，鄉(xiāng)村社會仍在鄉(xiāng)村權(quán)威的控制之中，盡管各種政治變革改變了權(quán)威集團，但近代以來形成的權(quán)威與鄉(xiāng)村社會的基本結(jié)構(gòu)沒有改變，國家與社會的有效整合并沒有產(chǎn)生。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中這種不同于國家治理的“潛規(guī)則”，構(gòu)成了鄉(xiāng)村秩序的制度基礎(chǔ)，并導(dǎo)致國家政權(quán)建設(shè)中嚴(yán)重的行政低效性，一種實質(zhì)上的自治在不必與國家法制發(fā)生明顯對抗的條件下得以成立。這種潛規(guī)則體現(xiàn)在一系列的地方性制度中，并維系著現(xiàn)階段鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)聚。從財政制度來說，鄉(xiāng)村治理組織的稅收收繳范圍和數(shù)量顯然不在上級政府的控制中，只要是針對公事工作，公開違背行為并沒有經(jīng)常面臨嚴(yán)厲懲處的的風(fēng)險，多數(shù)情況下按照基層自定的原則行事是成功的。所有這些慣例，都方便了基層財政掌握在極少數(shù)權(quán)威人物手中。而在一般情況下，上級并不追問這種權(quán)力是否得當(dāng)，除非遇到專門的運動或引起廣泛的不良影響。同時，一旦破壞這種上下默認(rèn)的定稅權(quán)力，基層執(zhí)行上級指示的效率會更低。這樣，國家對財稅的支配權(quán)，就在不經(jīng)意中被層層削減。在土地承包方面，1993-1997年間，國家連續(xù)下發(fā)的文件要求延長土地承包期限，將第一輪承包到期的土地再延長30年，以穩(wěn)定現(xiàn)有制度。但在鄉(xiāng)村兩級，土地調(diào)整行動仍在按照各地自己的需要展開，延長承包期限的政策遭到變通執(zhí)行，因為保持調(diào)整土地的權(quán)力涉及基層組織的存在基礎(chǔ)——對資源的控制權(quán)，因此鄉(xiāng)村治理組織總是用各種借口和方法抵制國家政策的深入，維護自己的控制權(quán)。從這個意義上說，“人地矛盾”在很大程度上是默認(rèn)的不良制度造成的，這種制度使得國家政策在有效解決矛盾方面無能為力。同時，基層組織還積極阻止來自鄉(xiāng)村個體的控制權(quán)競爭，他們發(fā)展出一系列集體經(jīng)濟組織，強調(diào)集體資產(chǎn)的管理，以阻止民間經(jīng)濟組織擴大對資源的控制能力。這種集體所有制往往是形式上的，許多基層公務(wù)人員的私人需要在制度上被“合理”地納入公費支出的范圍，這使得他們從利益上成為集體所有制的堅實基礎(chǔ)。這樣，集體所有制在缺乏有效約束的條件下，演變成基層干部群體所有制。最后，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的人事制度安排與真正意義上的選舉尚有相當(dāng)距離，盡管上級政府有挑選、批準(zhǔn)與任命村官的權(quán)力，但選人的重要過程卻是從基層開始的，被鄉(xiāng)村干部不容的人很難在村干部位置上做得長久。基層長期形成的人事更替的程序是：原村班子提名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派人進(jìn)村考察，取得共識后組織選舉，再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)任命。這種制度事實上將選擇權(quán)賦予鄉(xiāng)村兩級治理組織，村民不可能廣泛介入。這樣，鄉(xiāng)村共同利益的內(nèi)聚通過人事變動得以保存。

潛規(guī)則以及作為這些規(guī)則體現(xiàn)的地方性制度，使得鄉(xiāng)村治理組織構(gòu)成了一種“隔離地帶”，將國家與鄉(xiāng)村民眾隔開。它既阻止國家管轄權(quán)的干預(yù)，也使鄉(xiāng)村干部濫用職權(quán)時國家難以施行有效的監(jiān)督。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理組織融合了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)威和官方身份，以形成治理的合法性來源，它不必像紳治模式那樣通過對社會公共事務(wù)的貢獻(xiàn)去獲得合法性地位，也不必像政社合一的官僚組織那樣，僅僅依賴官方身份行動，它通過實施自己的潛規(guī)則，并控制集體財產(chǎn)和資源，建立相互支持的政治網(wǎng)絡(luò)，鞏固并強化了鄉(xiāng)村社會的秩序，它通過將國家的治理權(quán)形式化和抑制村民參與的實踐，將國家和鄉(xiāng)村社會的影響降到最低限度，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)發(fā)展出了一種利益相對獨立的政治團體。

6、鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)和體制“瓶頸”

從國家政策結(jié)構(gòu)的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會結(jié)構(gòu)和對農(nóng)村仍然區(qū)別對待的政策，造成農(nóng)村的相對貧窮落后。在稅負(fù)方面，以前的“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農(nóng)民比城市人口承擔(dān)了更多的稅負(fù)。90年代以來，隨著市場體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村的反哺能力。在中西部地區(qū)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更少，且生產(chǎn)效益差，對農(nóng)村的反哺能力更為有限。

從行政管理體制的層面看，由于財政權(quán)下放、行政承包、和壓力型體制的強化，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制形成高成本運行的格局。縣、鄉(xiāng)級政府機構(gòu)和行政人員普遍過于龐大并不斷的自我膨脹，為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補貼財政支出，其辦法是將這些財政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費以及各種名目的集資等方式強加在農(nóng)民的頭上。農(nóng)民與地方基層政府之間的對立和沖突不斷升級和惡化，這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴(yán)重。

十六大以來新的國家領(lǐng)導(dǎo)集體業(yè)已將解決“三農(nóng)”問題列入重要政治議程。一些相關(guān)的具體政策已進(jìn)入試點推行階段，同時加大了中央財政對包括義務(wù)教育在內(nèi)的農(nóng)村公共財政的支持。但是，在國家農(nóng)村整體政策沒有結(jié)構(gòu)性變化以及縣鄉(xiāng)管理體制沒有進(jìn)行實質(zhì)性改革的情況下，解決具體問題的具體政策大多遇到執(zhí)行難的政策瓶頸，觸及到了國家宏觀政策中的結(jié)構(gòu)性問題，涉及農(nóng)村治理模式、農(nóng)村基本政策和管理方式的大幅度調(diào)整和創(chuàng)新。只有通過國家政策結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整和行政管理體制上的重大改革才有可能徹底解決目前的困境。具體講，國家的宏觀政策必須打破“二元”社會政策基調(diào)，進(jìn)一步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分離的相關(guān)政策，允許農(nóng)村剩余勞動力向城市勞動力市場的合理流動，減少農(nóng)村人口，加快城市化進(jìn)程。這些政策必然要涉及到城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，涉及到鄉(xiāng)村治理中國家和鄉(xiāng)村社會關(guān)系的調(diào)整。

第二篇：淺析水污染現(xiàn)狀及治理

淺析水污染現(xiàn)狀及治理

世界水資源狀況：地球上水占70%的面積，其中海水占97.3%，可用淡水只占2.7%，在淡水中77.2%存在雪山冰川中，22.4%存在土壤中和地下水（降水與地表水滲入），只有0.4%為地表水，地表水為河流、湖泊、冰川等水體。我國水資源概況：我國大小河川總長42萬公里，3湖泊7.56萬平方公里，占國土總面積的0.8%，水資源總量28000億m，人均2300立方米，只占世界人均擁有量的1/4，居121位，為13個貧水國之一。目前中國640個城市有300多個缺水，832.32億人年均用水量嚴(yán)重不足。我國污水、廢水排放量每天約為1×10m之多。水污染現(xiàn)狀更是觸目驚心，一項調(diào)查表明，全國目前已有82%的江河湖泊受到不同程度的污染，每年由于水污染造成的經(jīng)濟損失高達(dá)377億元。

一．污染現(xiàn)狀 城市水污染水現(xiàn)狀

水源污染源于城市工業(yè)、生活污水排放。水利部水資源司和國家環(huán)保局的調(diào)查表明，1988年全國城市污水排放量達(dá)340億噸，大量污水排入江河湖泊。長江、黃河、珠江、海河、灤河、遼河、松花江七大水系，接納了全國城市污水排放量的70%。全國目前有381座城市面臨水污染威脅。農(nóng)村水污染現(xiàn)狀

過去，我們一直把環(huán)保工作重點放在大中城市，而忽視了占全國總面積近90%的廣大農(nóng)村。從而致使農(nóng)村環(huán)境問題日益惡化，而水污染環(huán)境問題尤為突出，呈現(xiàn)出迅速惡化趨勢，生活污水直排、隨處潑灑。由于農(nóng)村地區(qū)的居民居住分散，不可能對生活污水進(jìn)行統(tǒng)一處理，所以農(nóng)村地區(qū)生活污水對水資源的污染呈上升趨勢。目前，我國農(nóng)業(yè)每年的化肥使用量已經(jīng)超過4000萬噸，而利用率卻只有30%—40%。農(nóng)藥的年使用量達(dá)120萬噸以上，其中10%—20%附在植物體上，其余都散落在土壤和水中。并且，農(nóng)藥化肥和地膜的使用量有逐年大幅提高的趨勢這些都將對水體造成嚴(yán)重的危害。據(jù)國家環(huán)保總局在全國23個省市的調(diào)查，90%的規(guī)模化養(yǎng)殖場沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價，60%的養(yǎng)殖場缺乏必要的污染防治措施。我國農(nóng)村有近7億人的飲用水中大腸桿菌超標(biāo)，1.7億人的飲用水受到有機污染。工業(yè)水污染現(xiàn)狀

工業(yè)污水不經(jīng)處理即排入河道，給河流和附近的人、畜及其它生物都帶來了無窮的危害。這些污水中含有汞、鉻、鎳、銅、鐵和氮、酚等有害物質(zhì)，不但會使河里的水生生物變形或絕生，而且用這些污水灌溉過的莊稼，不是枯萎，就是籽粒含有毒素，人、畜吃了這些籽粒或蔬菜，有的中毒，有的得病，影響了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民的身體健康。據(jù)統(tǒng)計1985年全國污水排放量達(dá)342億t其中工業(yè)廢水占75%，生活污水占25%。80%以上的污水未經(jīng)處理直接排入水域造成水體污染。1990年全國污水排放總量為量為414億t，其中工業(yè)廢水占72%生活污水占23%。由此可見，工業(yè)廢水始終是我國水域的主要污染源。海洋水污染現(xiàn)狀

我國擁有漫長的海岸線，擁有大量的港口，隨著船舶數(shù)量的增加、漏油事件的頻繁發(fā)生以及人為的將大量的廢棄物和含油污水不斷地排入海洋等造成了嚴(yán)重的海洋水污染，雖然我國海域總體污染狀況有所好轉(zhuǎn)，但近岸海域污染形勢依然嚴(yán)峻。全海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積約13.9萬平方公里，嚴(yán)重污染海域仍主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、錦州灣、長江口、杭州灣、江蘇近岸、珠江口和部分大中城市近岸局部水域，污染面積逐年增加。湖泊水污染現(xiàn)狀 我國大量的湖泊也遭受嚴(yán)重的水污染。其中以水體富營養(yǎng)化和外界污水的大量排入最為嚴(yán)重。在我國35個較大湖泊中，有17個已遭嚴(yán)重污染。地下水污染現(xiàn)狀

我國水資源總量為28000億立方米，而多年平均地下水資源量8186.43億m。在我國的69個城市中：Ⅰ類水質(zhì)的城市不存在，Ⅱ類水質(zhì)的城市只有10個，只占14.5%；Ⅲ類水質(zhì)城市有22個，占31.9%；Ⅳ、Ⅵ類水質(zhì)的城市有37個，占評價城市總數(shù)的53.6%，即1/2以上的城市地下水污染嚴(yán)重。

二.污染分析

水污染分布情況:

全國地表水污染嚴(yán)重，七大水系總體為輕度污染，浙閩區(qū)河流和西南諸河水質(zhì)良好，西北諸河水質(zhì)為優(yōu)。湖泊（水庫）富營養(yǎng)化問題突出。全國地下水質(zhì)也不容樂觀，其中，水質(zhì)變差的城市主要集中在華北、東北和西北地區(qū)。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系主體為輕度污染。水污染原因：

工業(yè)污染源：工業(yè)廢水是水域的重要污染源，具有量大、面積廣、成分復(fù)雜、毒性大、不宜凈化、難處理等特點。

農(nóng)業(yè)污染源：農(nóng)業(yè)污染源包括牲畜糞便、農(nóng)藥、化肥等。中國是世界上水土流失最快的國家之一，每年表土流失量約50億噸，三分之二的湖泊受到不同程度富營養(yǎng)化的危害，造成藻類以及其他生物異常繁殖，引起水體透明度和溶解氧的變化，從而致使水質(zhì)惡化。

生活污染源：生活污染源主要是城市生活中使用的各種洗滌劑和污水、垃圾、糞便等，多為無毒的無機鹽類，生活污水中含氮、磷、硫多，治病細(xì)菌多。水中污染物：

據(jù)統(tǒng)計，目前水中污染物已達(dá)2千多種（2221），主要為有機化學(xué)物、碳化物、金屬物，其中自來水里有765種（190種）對人體有害，20種致癌，23種疑癌，18種促癌，56種致突變。在我國，只有不到11%的人飲用符合我國衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水，而高達(dá)65%的人飲用渾濁、苦堿、含氟、含砷、工業(yè)污染、傳染病的水。2億人飲用自來水，7000萬人飲用高氟水，3000萬人飲用高硝酸鹽水，5000萬人飲用高氟化物水，1.1億人飲用高硬度水。水中的有害物質(zhì)：

有機物：三氯甲烷、四氯化碳、農(nóng)藥、氨氮等。重金屬：鉛、汞、錳、鎘等。微生物：細(xì)菌、致病菌等。

圖表1:中國人均水資源量僅為世界平均水平的四分之一

圖表2:南北水資源分布極不均衡

圖表3:海河流域為重度污染，黃河、淮河、遼河流域為中度污染

圖表4:國內(nèi)水污染事件頻繁發(fā)生

圖表5:我國2011年生活污水排放量遠(yuǎn)超工業(yè)污水

三、污染治理措施

1）、加快污水處理企業(yè)改革的步伐

當(dāng)前，我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)排水、污水處理單位改制不徹底、不到位，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須加快體制改革和機制創(chuàng)新的力度，建立企業(yè)自我激勵和自我約束的機制，提高企業(yè)的管理水平和服務(wù)水平，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。2）、進(jìn)行合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

水體的自然凈化能力是有限的，合理的工業(yè)布局可以充分利用自然環(huán)境的自然能力，變惡性循環(huán)為良性循環(huán)，起到發(fā)展經(jīng)濟，控制污染的作用。關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)那些耗水量大、污染重、治污代價高的企業(yè)。也要對耗水大的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，特別是干旱、半干旱地區(qū)要減少水稻種植面積，走節(jié)水農(nóng)業(yè)與可持續(xù)發(fā)展之路。3）、發(fā)行市政券融資工具

發(fā)行市政券投資城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是發(fā)達(dá)國家的通行做法。在美國的水務(wù)公共事業(yè)領(lǐng)域，每年建設(shè)性投資的85％來自市政債券；在日本，城市污水處理設(shè)施建設(shè)投資的20％～40％來自地方債券。鑒于未來我國水處理需要巨額資金支持，應(yīng)考慮引入這一融資工具。我覺得在嚴(yán)格發(fā)行審批和限定用途的前提下，可以選擇一些具備條件的城市進(jìn)行發(fā)債試點。4）、建立水污染治理的技術(shù)保障體系

首先，在繼續(xù)完善城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系與評估體系的基礎(chǔ)上，篩選技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟適用、環(huán)境友好的工藝流程、處理路線、定期公布最佳實踐技術(shù)，指導(dǎo)并促進(jìn)我國污水處理的健康發(fā)展。其次，針對城鎮(zhèn)污水處理和再生水利用存在的關(guān)鍵技術(shù)問題，應(yīng)組織技術(shù)開發(fā)、示范和推廣作用，組織實施關(guān)鍵技術(shù)與裝備國產(chǎn)化示范過程，提高城鎮(zhèn)污水處理和再生水利用水平。再有，加快建立科學(xué)的減排指標(biāo)和監(jiān)測體系，準(zhǔn)確反映實際情況。5）、發(fā)揮價格杠桿作用

提高污水處理費，會在一定程度上影響居民的當(dāng)前利益，但是從長遠(yuǎn)來看，卻是有利的。征收污水處理費對增加污水處理率、減少污染物排放等方面起著重要的作用。建議盡快在全國城市全面征收污水處理費，逐步提高污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)，以減少污水排放、促進(jìn)節(jié)約用水及加快水污染的治理，同時吸收社會資本參與污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營，充分利用價格這個經(jīng)濟杠桿的作用，推動水資源的保護和節(jié)約用水工作。參考文獻(xiàn)：

１、《2007中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告——水：治理與創(chuàng)新》，中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組，科學(xué)出版社，2007.2 ２、《世界的資源與環(huán)境》，張鏡湖，科學(xué)出版社，2004.7 ３、《環(huán)境與人類》，武寶軒、韓博平，電子工業(yè)出版社，2004.6 ４、《環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展》，田京城、繆娟，化學(xué)工業(yè)出版社，2005.8 ５、《人口、資源與環(huán)境》，黃潤華、許嘉琳、馮年華，高等教育出版社，2006.8 ６、《統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展——領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)讀本》，曲格平、于今，黨建實物 出版社，2005.9

第三篇：我國商業(yè)銀行公司治理的現(xiàn)狀及存在的問題

摘要

公司治理問題是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)，是公司制度的核心，因而一直受到人們的廣泛關(guān)注。在金融全球化和金融自由化的背景下，對金融機構(gòu)尤其是商業(yè)銀行公司治理模式的探討，逐漸成為一個全球性的話題。金融機構(gòu)高風(fēng)險、高回報，以及其較強的外部影響，使得金融機構(gòu)的公司治理存在一定的特殊性。銀行業(yè)作為金融機構(gòu)的主體，它的公司治理結(jié)構(gòu)完善與否，較其它行業(yè)就顯得更為重要。現(xiàn)代西方商業(yè)銀行根據(jù)利益主體權(quán)利和責(zé)任的不同形成了兩種比較典型的公司治理模式：以英美為代表的市場導(dǎo)向模式和由大股東掌握控制權(quán)的德日股東監(jiān)控模式。本文分析了我國商業(yè)銀行公司治理的現(xiàn)狀及存在的問題，并在借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步優(yōu)化我國商業(yè)銀行公司治理模式的對策和建議。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行 公司治理 股權(quán)結(jié)構(gòu) 激勵機制

Abstract Corporate governance is the most important modern enterprise system, organizational structure, the core of the company's system, which has been widespread concern.Financial globalization and financial liberalization in the context of financial institutions, particularly commercial banks, models of corporate governance, has become a global issue.The main body of the banking industry as a financial institution, and its corporate governance structure, perfect or not, than other industries to become more important.Modern Western commercial banks in accordance with the rights and responsibilities of stakeholders to form two different typical corporate governance model: Anglo-American market, as represented by the largest shareholder-oriented model and in control of the German and Japanese shareholders monitor mode.This paper analyzes the corporate governance of commercial banks in the current situation and existing problems and experiences from abroad on the basis of excellence, the further optimization of the corporate governance of commercial banks, the countermeasures and suggestions.Keywords Commercial Banks

Corporate Governance

Ownership Structure Incentive

目 次

引言..............................................................................................................................................1 一 商業(yè)銀行公司治理的內(nèi)涵和特殊性..........................................................................................1

1.1商業(yè)銀行公司治理的內(nèi)涵....................................................................................................1

1.2商業(yè)銀行公司治理的特殊性................................................................................................1 二

我國商業(yè)銀行治理現(xiàn)狀............................................................................................................2 三

國際商業(yè)銀行公司治理模式比較以及我國商業(yè)銀行的路徑選擇........................................3 3.1國際商業(yè)銀行公司治理模式比較......................................................................................3 3.2我國商業(yè)銀行公司治理模式的路徑選擇..........................................................................4 四

關(guān)于我國商業(yè)銀行治理模式的政策建議................................................................................4 4.1進(jìn)一步推進(jìn)股份制改革，促進(jìn)股權(quán)和理化、多元化......................................................4

4.2建立有效地制衡與約束機制..............................................................................................5 4.3建立健全有效地激勵機制..................................................................................................5

4.4加強信息披露制度建設(shè)，提高公司治理的透明度..........................................................5

4.5營造競爭性市場，培育銀行業(yè)公司治理環(huán)境..................................................................6 結(jié)論....................................................................................................................................................6 致謝....................................................................................................................................................7 參考文獻(xiàn)............................................................................................................................................7

II

引言

公司治理結(jié)構(gòu)是一種對公司進(jìn)行管理和控制的體系。良好的公司治理結(jié)構(gòu)，可解決公司各方利益分配問題，對公司能否高效運轉(zhuǎn)、是否具有競爭力，起到?jīng)Q定性的作用。20世紀(jì)90年代中期以來，隨著商業(yè)銀行的發(fā)展其特殊性越來越顯著，尤其是1997年的東南亞金融危機使人們更深刻認(rèn)識到商業(yè)銀行的特殊性及其公司治理的重要性。1999年9月巴塞爾委員會發(fā)布的《加強銀行機構(gòu)的法人治理》使得商業(yè)銀行公司治理問題成為全球關(guān)注的焦點。隨著我國金融體制改革的深化、特別是加入世貿(mào)組織后中外銀行業(yè)競爭態(tài)勢的加劇，我國商業(yè)銀行公司治理模式中存在的問題日益凸顯.我國商業(yè)銀行兼具轉(zhuǎn)軌與發(fā)展的雙重任務(wù)，其公司治理問題就顯得尤為重要。分析我國商業(yè)銀行公司治理優(yōu)化的目標(biāo)取向、與風(fēng)險控制的內(nèi)在關(guān)系、當(dāng)前制約商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化所面臨的困難與障礙，從而更好地推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)改革，成為我國理論界討論的一個重要話題。

一 商業(yè)銀行公司治理的內(nèi)涵和特殊性

（一）商業(yè)銀行公司治理的內(nèi)涵

從含義上看，商業(yè)銀行公司治理是對一般意義上公司治理概念的延伸，它不僅規(guī)定了商業(yè)銀行的各個參與者，如董事會、經(jīng)理層、股東和其他利益相關(guān)者的責(zé)任和權(quán)力分布，而且明確了決策事務(wù)時所應(yīng)遵循的規(guī)則和程序。商業(yè)銀行公司治理是指建立以股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層等機構(gòu)為主體的組織架構(gòu)和保證各機構(gòu)獨立運作、有效制衡的制度安排，以及建立科學(xué)、高效的決策、激勵和約束機制。從本質(zhì)上說，商業(yè)銀行公司治理必須遵循五條基本準(zhǔn)則，即（1）完善股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層的議事制度和決策程序；（2）明確股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員的權(quán)力、義務(wù)；（3）建立、健全以監(jiān)事會為核心的監(jiān)督機制；（4）建立完善的信息報告和信息披露制度；（5）建立合理的薪酬制度，強化激勵約束機制。

（二）商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)的特殊性

商業(yè)銀行的公司治理問題之所以廣受關(guān)注，原因并不在于其公司治理機制的設(shè)計理念和設(shè)計原則與其它類型的公司有多大差異，其原因在于金融機構(gòu)的公司治理失敗對金融業(yè)乃至整個經(jīng)濟體系所可能造成的巨大影響。金融機構(gòu)高風(fēng)險、高回報，以及其較強的外部影響，使得金融機構(gòu)的公司治理存在一定的特殊性。對于商業(yè)銀行銀行等金融機構(gòu)來說，公司治理 III

問題具有三方面的特殊性：

首先，金融機構(gòu)的脆弱性決定了其公司治理的重要性。金融機構(gòu)都是一些高負(fù)債企業(yè)，它們承受風(fēng)險沖擊的能力一般比較低。同時，金融機構(gòu)所從事的都是一些高風(fēng)險的投資活動，特別是隨著金融衍生工具的大量出現(xiàn)和金融市場投機機會的增多，金融機構(gòu)所面臨的各類風(fēng)險在加大。因此，金融機構(gòu)是非常脆弱的企業(yè)，需要通過制定良好的公司治理機制來控制風(fēng)險，以保證企業(yè)的長期生存和發(fā)展。

其次，金融機構(gòu)高負(fù)債、高風(fēng)險和高回報、高報酬的特征，使得金融機構(gòu)的經(jīng)理人為追求業(yè)績，客觀上容易具有很強的冒險動機。因此，商業(yè)銀行公司治理需要設(shè)計各種有效的內(nèi)控制度和約束機制，來抑制金融機構(gòu)經(jīng)理人的道德風(fēng)險行為。

第三，金融機構(gòu)破產(chǎn)容易產(chǎn)生較強的外部影響，這不僅因為金融破產(chǎn)會在金融系統(tǒng)內(nèi)部快速傳染，同時也因為它可能會對其它經(jīng)濟部門乃至整個宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的沖擊。為防范其一旦破產(chǎn)而帶來廣泛的破壞力和巨大的影響力，所以在不同的國家、地區(qū)，不同的時期，政府出于不同的目的采取相應(yīng)的管制政策。管制作為一種增加的外部力量必然會影響商業(yè)銀行及其管理人員。尤其管制較市場而言，更注重公共利益，也對商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。

三、我國商業(yè)銀行公司治理現(xiàn)狀

（一）我國商業(yè)銀行公司治理現(xiàn)狀

我國商業(yè)銀行為了應(yīng)對我國加入WTO和金融全球化帶來的日趨加劇的金融風(fēng)險，在公司治理結(jié)構(gòu)方面作出了很多努力，也取得了一些成績。但目前，我國商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)仍存在一系列的問題，而國內(nèi)研究普遍認(rèn)為股權(quán)結(jié)構(gòu)過度集中是造成公司治理弊端的主要根源。從中國股份制商業(yè)銀行的組建背景來看，它們創(chuàng)建的初衷幾乎都是為適應(yīng)和促進(jìn)金融改革而進(jìn)行的，政府試圖通過 “增量改革”引入商業(yè)銀行，并在四大臃腫的國有銀行壟斷的銀行體系中引入競爭機制，以增強銀行休系的效率。這就使得市場準(zhǔn)入的市場性程度并不高，而且多數(shù)的股份制銀行的組建都有自己的特殊背景。這也使得中國股份制銀行的產(chǎn)權(quán)組織形式十分不規(guī)范。盡管從形式上看股份制銀行產(chǎn)權(quán)清晰、多元化，但是國有控股仍然十分嚴(yán)重，對于非上市的股份制銀行，情況更嚴(yán)重一些。大股東往往財大氣粗，使得股東大會、監(jiān)事會、董事會無法行使應(yīng)有的職權(quán)，大股東的行為得不到有效制約，侵犯中小股東的利益的行為在所難免。具體來說，在我國股份制商業(yè)銀行的治理中由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理引發(fā)的公司治理問題主要表現(xiàn)為以下幾點：第一，資本多數(shù)決策使得小股東根本無法、也無任何意 IV

愿去參與公司治理。對中小股東來說，股東大會往往是走過場，并不能真正反映中小股東的意愿。在這種情況下，中小股東對參加股東大會往往沒有足夠的熱情；第二，董事會“家天下”。調(diào)查顯示，由于中國上市公司具有高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，大股東不僅可以影響股東大會的決議，更可以通過選舉“自己人”為董事來控制董事會的運作，平均而言，來自第一大股東的董事人數(shù)已超過董事總數(shù)的50%。這樣一來，董事會極易成為大股東的“一言堂”，大股東很容易在獲取自身利益的同時侵吞其它股東的利益，應(yīng)有的決定銀行經(jīng)營方針、進(jìn)行戰(zhàn)略決策、控制風(fēng)險等核心職能發(fā)揮不夠，與以董事會為決策核心的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)還相去甚遠(yuǎn)。第三，外部治理的邊緣化。在“一股獨大”下，作為外部公司治理機制的資本市場、經(jīng)理市場和公司控制權(quán)市場也失去了生存發(fā)展的基礎(chǔ)和環(huán)境。

四、國際商業(yè)銀行公司治理模式比較及我國的路徑選擇

（一）國際商業(yè)銀行公司治理模式

由于不同的國家的社會傳統(tǒng)、法律體系、政治體制及經(jīng)濟制度等存在差異，因而演化出的銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、融資模式和要素市場也呈現(xiàn)不同的特征，進(jìn)而形成不同的治理模式。國際上比較具有代表性的有股權(quán)相對分散的英美市場導(dǎo)向模式和由大股東控制的日德模式。

英美模式的優(yōu)點是存在一種證券市場“用腳投票”約束機制，能對業(yè)績不良的經(jīng)營者產(chǎn)生持續(xù)的替代威脅。這種模式不僅有利于保護股東的利益，而且也有利于以最具生產(chǎn)性方式分配稀缺性資源。但這種模式的不足也是明顯的：缺乏內(nèi)部直接監(jiān)督約束，經(jīng)營者追求企業(yè)規(guī)模的過度擴張行為得不到有效制約。

德日內(nèi)部控制模式的利弊可以概括為：其優(yōu)點是：銀行直接有效控制機制可以在不改變所有權(quán)的前提下將代理矛盾內(nèi)部化，管理失誤可以通過公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部機制加以糾正。缺點是：缺乏活躍的控制權(quán)市場；證券市場不發(fā)達(dá)，企業(yè)外部籌資條件不利，企業(yè)負(fù)債率高等。

（二）我國商業(yè)銀行公司治理模式的路徑選擇

盡管在一些具體的表現(xiàn)形式上英美模式和德日模式存在差異，但是其基本的原則體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下企業(yè)高效率運作的基本原則，如保持企業(yè)經(jīng)營的可競爭性、建立清晰的信息披露、采集、分析機制、合理配置和行使的企業(yè)控制權(quán)、對于董事會、經(jīng)理層和職工都要形成有效的監(jiān)督和評價體系、建立具有完善的、清晰的、市場化的激勵機制等等。這些原則的具體表現(xiàn)形式可能存在差異，但是其基本原則和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一致的。中國商業(yè)銀行公司治理 V

結(jié)構(gòu)的選擇必須要充分借鑒國際經(jīng)驗，分析英美模式和德日模式的合理成分，同時也要充分考慮中國具體的經(jīng)濟環(huán)境。

無論是典型意義上的英美模式還是德日模式，中國的選擇都不可能完全照搬，這是由我國的具體國情決定的。如就英美模式而言，中國的股市并不發(fā)達(dá)，企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中股市的影響十分有限，公司治理如果過分依賴于公司外部股市的力量，必然難以取得圓滿的效果；特別是考慮到占據(jù)支配地位的公股不能流通，股市對于改善公司治理的作用就更為有限。就德日模式而言，由于中國金融體制和經(jīng)濟體制方面的原因，銀行不能投資企業(yè)，持股公司的形式也不普遍，企業(yè)資本中銀行和財團的約束作用有限，難以通過這些長期的持股者與經(jīng)理層保持長期關(guān)系并對經(jīng)理實施直接監(jiān)督。

因此，中國的企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)需要結(jié)合中國的具體經(jīng)濟金融環(huán)境。中國的市場經(jīng)濟體制還在進(jìn)一步完善進(jìn)程中，我國商業(yè)銀行在選擇公司治理結(jié)構(gòu)的模式時，必須考慮到轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特殊性。我國商業(yè)銀行的有效的治理結(jié)構(gòu)，將是一種介于英美模式和德日模式之間的治理結(jié)構(gòu)：首先應(yīng)當(dāng)遵循被事實證明行之有效的關(guān)于公司治理的基本原則，其次要積極創(chuàng)造條件為治理結(jié)構(gòu)有效性的提高創(chuàng)造條件；第三，我國商業(yè)銀行還面臨進(jìn)行規(guī)范化公司制改造的任務(wù)，因而在建立有效的治理結(jié)構(gòu)的過程中，需要同時推進(jìn)兩個方向的改革，一是必須與相關(guān)的利益主體按規(guī)范的公司制原則明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，二是在銀行內(nèi)部逐步建立健全所有者（股東）和董事會之間的信任托管關(guān)系、董事會和公司經(jīng)理人員之間的委托代理關(guān)系。

我國商業(yè)銀行股權(quán)過于集中，且市場發(fā)育程度遠(yuǎn)低于英、美兩國，因此我國商業(yè)銀行公司治理模式最終選擇利益相關(guān)者共同治理模式。選擇共同治理模式可兼顧各利益相關(guān)者的目標(biāo)，不僅有利于商業(yè)銀行自身的利益，而且有利于社會的整體利益。

五、關(guān)于我國商業(yè)銀行的政策建議

銀行公司治理是一個國家的歷史、政治、法律與經(jīng)濟的綜合反映，由于國情不同，根本不存在一個普遍適用的公司治理模式，也不存在單一有效率的政策選擇，只存在對應(yīng)于每一種可能的既定制度條件下的某種有效率的政策選擇。如果不注意各項制度之間的復(fù)雜關(guān)系，簡單地照搬和引進(jìn)某一國家的單一制度，都不可能取得積極地效果。所以說完善我國國有商業(yè)銀行的法人治理，在借鑒國外寶貴經(jīng)驗的同時，更須立足我國的國情。我們可以從以下幾個方面對我國商業(yè)銀行的公司治理模式進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。

（一）進(jìn)一步推進(jìn)股份制改革，促進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化、多元化

多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)、明晰的產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系是銀行法人治理規(guī)范的前提，也是國際先進(jìn)銀 VI

行的有益經(jīng)驗。優(yōu)化我國商業(yè)銀行公司治理應(yīng)在確保國有控股的前提下，通過公開招募法人股、有條件吸收自然人股東和國際戰(zhàn)略投資者參股，培育多種形式的持股主體，形成商業(yè)銀行多元化、社會化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，有效解決企業(yè)所有者、經(jīng)營者與其他利益關(guān)聯(lián)者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。特別是通過引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者，外資股東進(jìn)入董事會或參與銀行內(nèi)部管理，發(fā)揮他們豐富的管理經(jīng)驗專長。應(yīng)將銀行產(chǎn)權(quán)主體落實到真正行使財產(chǎn)所有權(quán)的主體上，使銀行財產(chǎn)所有者（銀行投資者）可以憑借其對銀行投資額的比例真正行使管理銀行的權(quán)力并承擔(dān)義務(wù)，由此進(jìn)一步形成明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和剛性約束的資本經(jīng)營機制。

（二）建立有效的制衡與約束機制

一是在銀行內(nèi)部形成“股東大會—董事會/監(jiān)事會—經(jīng)營層”的法人治理結(jié)構(gòu)，從而對上可以有這樣的一個組織或機制抵擋來自政府的干預(yù)，真正實現(xiàn)商業(yè)化運營，對下可以形成對經(jīng)營者的約束，解決由于銀行內(nèi)部所有者缺位而引起的“內(nèi)部人控制”問題；二是在充分發(fā)揮股東大會和董事會作用的同時，要強化監(jiān)事會的監(jiān)督職能。其關(guān)鍵在于保證監(jiān)事會有足夠的獨立性，在監(jiān)事會成員中適當(dāng)增加外部監(jiān)事，監(jiān)事會成員的任免、收入、福利以及執(zhí)行監(jiān)督的費用由股東大會來決定等；三是要強化外部約束和市場約束，要完善證券市場，加快培養(yǎng)經(jīng)理人員人才市場，發(fā)揮證券市場的作用，促進(jìn)披露制度的實行，建立有效的約束機制。

（三）建立健全有效的激勵機制

建立針對經(jīng)營者的收益與業(yè)績掛鉤的機制。國有商業(yè)銀行公司治理必須解決經(jīng)營者收益函數(shù)與企業(yè)收益函數(shù)不一致的問題，使得經(jīng)營者的利益可以通過企業(yè)利益增長而實現(xiàn)，成為決定經(jīng)營者才能發(fā)揮和銀行治理成效的關(guān)鍵要素。完善激勵機制，適當(dāng)拉開收入差距，是國有商業(yè)銀行構(gòu)建公正、合理和高效的人員激勵機制的關(guān)鍵。在制定激勵方案時，可以靈活選擇業(yè)績工資、表現(xiàn)花紅和股票期權(quán)作為激勵手段，如果條件成熟，最好選擇股票期權(quán)作為激勵手段。建立針對一般員工的薪酬待遇和晉升制度。公司治理的目標(biāo)是實現(xiàn)企業(yè)價值最大化，而員工是創(chuàng)造企業(yè)價值的主要力量。對于一般員工而言，最具激勵效應(yīng)的因素是薪酬水平和晉升機會。國有商業(yè)銀行需要不斷深化勞動用工制度，強化崗位責(zé)任制，把員工的薪酬待遇與其工作績效、創(chuàng)新成果、技術(shù)水平相聯(lián)系，同時放寬晉升條件，鼓勵有能者參與崗位競爭和職務(wù)競爭，建立行內(nèi)外人才的合理流動機制。

（四）加強信息披露制度建設(shè)，提高公司治理的透明度

強有力的信息披露制度是對商業(yè)銀行進(jìn)行市場監(jiān)督的典型特征，是保護投資者利益的有力工具。信息披露的程度往往直接影響商業(yè)銀行的運營行為，強有力的披露制度有助于商業(yè)銀行吸納資金“，維持對資本市場的信心。一般而言，良好的商業(yè)銀行法人治理，一方面要

VII

求信息披露中采用高質(zhì)量的會計標(biāo)準(zhǔn)——國際會計準(zhǔn)則，以提高國家之間財務(wù)信息的可比性；另一方面，良好的商業(yè)銀行公司治理還要求可靠的信息審計，以確保信息披露的真實性和準(zhǔn)確性。建立強有力的信息披露制度是我國商業(yè)銀行公司治理中亟待完善的重要內(nèi)容。應(yīng)盡快建立信息報告制度和完善信息披露制度，完善信息溝通渠道，要求管理層定期向董事會、董事報告銀行經(jīng)營事項，以監(jiān)測管理層在日常經(jīng)營過程中是否有違銀行的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、承擔(dān)過多風(fēng)險、是否存在損害銀行利益追求自身利益的現(xiàn)象。同時加強對外信息披露的真實性、透明性、及時性，積極構(gòu)建和投資者的良好關(guān)系，增強投資者對我國商業(yè)銀行持續(xù)健康發(fā)展的信心，提升銀行的形象。在具體操作上，可以考慮商業(yè)銀行內(nèi)部的審計委員會成員由獨立董事?lián)危€可以充分利用現(xiàn)代通訊技術(shù)，在互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)立公司信息披露網(wǎng)站”，在網(wǎng)上召開股東大會等方式，使信息披露更加快捷和公開。

（五）營造競爭性市場，培育銀行業(yè)公司治理的環(huán)境

大力發(fā)展競爭性產(chǎn)品市場，發(fā)揮資本市場產(chǎn)生的替代效應(yīng)，促使商業(yè)銀行改善內(nèi)部治理；加大行業(yè)開放，鼓勵行業(yè)兼并，通過增加商業(yè)銀行生存壓力來促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化；塑造市場約束機制，發(fā)揮資本市場中的股權(quán)市場治理機制和債權(quán)市場治理機制對于銀行公司治理優(yōu)化的促進(jìn)作用；加強外部監(jiān)管。可按國際接軌監(jiān)管要求對國內(nèi)商業(yè)銀行進(jìn)行評級，強化債權(quán)人約束，促進(jìn)商業(yè)銀行自覺優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)；大力培育競爭性的銀行家市場。通過銀行家市場的供求機制、競爭機制與價格機制的相互作用，形成由市場機制來甄選經(jīng)營管理人員的競爭局面，切實降低代理成本，發(fā)揮銀行家市場對銀行公司治理的促進(jìn)作用。

結(jié) 論

通過研究我們可以得出結(jié)論，我國商業(yè)銀行公司治理所存在的問題，很大一部分原因是由于股權(quán)過度集中。股權(quán)的高度集中，造成了管理的混亂及監(jiān)管的缺失，妨礙科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)的建立。股東大會、監(jiān)事會、董事會無法行使應(yīng)有的職權(quán)，大股東的行為得不到有效制約，侵犯中小股東的利益的行為在所難免。而中小股東能力的不足以及過高的成本付出，使得根本無法、也無任何意愿去參與到公司的決策、監(jiān)督、治理中去。

對比西方發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行治理的經(jīng)驗我們可以發(fā)現(xiàn)，不論是英美模式、德日模式都存在這樣或那樣的缺點，均呈現(xiàn)出改革的勢頭。其發(fā)展的趨勢是，根據(jù)本國的實際情況在這幾種模式間取長補短。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都希望能夠在有益的國際銀行公司治

VIII

理原則的指導(dǎo)下，努力探索建立適合本國經(jīng)濟文化發(fā)展?fàn)顩r的銀行法人治理體系。這些都對我國銀行公司治理改革具有很大的啟發(fā)性。要建立有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)，就必須從我國的實際情況出發(fā)，借鑒國外的實踐經(jīng)驗，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在要求，完善我國商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)。通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、建立有效地約束制衡機制、健全積極地激勵機制、加強信息披露制度的建設(shè)以及營造競爭性市場等措施，爭取將我國的商業(yè)銀行打造成為產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營、自我發(fā)展的現(xiàn)代商業(yè)銀行。

致 謝

通過這一階段的努力，我的論文終于完成了。這同時也意味著大學(xué)生活即將結(jié)束。這短短的四年，承載了太多關(guān)于青春和理想的美好回憶！在此，由衷感謝每一位恩師對我的淳淳教誨，感謝身旁的每一位同學(xué)對我的關(guān)心、支持與鼓勵。

在本論文寫作過程中，我的導(dǎo)師郭旭紅老師傾注了大量心血，從選題到開題報告，從寫作提綱到一遍遍的修改指正，嚴(yán)格把關(guān)，循循善誘。在此特別向郭老師表示我由衷的感謝！同時還要感謝在此論文寫作期間給予我寶貴意見的每位同學(xué)。

畢業(yè)論文的寫作是又一次系統(tǒng)學(xué)習(xí)的過程，它的完成同時也意味著一段嶄新生活的開始。我將時刻銘記我曾是一名工大學(xué)子，并在今后的工作中把工大的優(yōu)良傳統(tǒng)發(fā)揚光大。

感謝各位老師的批評與指導(dǎo)！

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第四篇：鄉(xiāng)村治理影評

深圳大學(xué)考試答題紙

(以論文、報告等形式考核專用)

二○ 一四 ～二○ 一五學(xué)第一學(xué)期

課程編號

課程名稱 鄉(xiāng)村治理

專業(yè)年級 主講教師 鄒樹彬 評分學(xué)號 2013040536

姓名 董藝燕 管理學(xué)院大一

題目：從《盲山》透視中國的鄉(xiāng)村治理

在很早之前就看過《盲山》這部電影，之前看完的時候我的想法就挺多了，當(dāng)時心情也是挺復(fù)雜的。而今剛好鄒老師布置了觀后感這篇作業(yè)，我就重溫一次這部電影，真的是越長大想法越多越成熟，剛看完這篇影片，心情久久不能平復(fù)。

首先影片講述了一名婦女被拐騙到貧困山區(qū)到逃脫的過程。影片的女主人公是剛畢業(yè)的大學(xué)生，畢業(yè)后一直沒找到工作，后來遇見了兩個自稱是藥材商的人，也就是后來把他拐騙的人。那兩個對她說他們找到了一個大藥材商，要去找那個藥材商取藥，那個女生便信以為真，也跟著他們?nèi)サ搅似h(yuǎn)的山區(qū)，這一去便回不來了。直到第二天她才發(fā)現(xiàn)自己的身份證等證件都不見了，自己也被困在那戶人家不讓走，她這才明白自己被騙了。被騙之后，她也抗?fàn)庍^，逃跑過，可是都沒有成功。每一次逃跑都被那個村莊的人給抓了回來，她也請求過別人的幫助，她還天真的以為正義總是有人可以伸張的，可是那個地方的人都是向著自己本地人，還有的人為了一點利益而眼看著她深陷魔窟無法脫身。

我認(rèn)為這部電影題材很現(xiàn)實，卻又離現(xiàn)實很遠(yuǎn)，因為他把畫面定格在90年代初，當(dāng)時的大學(xué)生為了工作而四處以致被騙（一部分原因是鄉(xiāng)村教育的落后）。如今這種現(xiàn)象在當(dāng)今社會（尤其是欠缺合理管制的農(nóng)村）依然存在，而在鄉(xiāng)村中人販子拐賣婦女的事也有。《盲山》中故事發(fā)生的地點，是在一個是因為這是一個被重重大山包圍的小山村，幾乎與外界隔離。那個山區(qū)與外界的唯一通絡(luò)就只有一條窄窄的公路，是名符其實的盲山。但是這個盲山并不是陶淵明詩中所說的世外桃源，而是一個充滿野蠻之風(fēng)的山村。盲山，盲的不僅僅是山，盲的還有法，還有人。

首先說人盲。主人公白雪梅是一個大學(xué)畢業(yè)生，但萬萬沒有想到的是一個受過高等教育的大學(xué)生居然會因為急于減輕家人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，就被別人的三言兩語所欺騙。可見當(dāng)時學(xué)生在高校學(xué)到的東西可能僅限于書本上的科學(xué)知識，并沒有掌握一些明辨是非的能力。然而，更深一步，這初始問題又在哪里呢？在偏遠(yuǎn)地區(qū)的大學(xué)（專科)是挺多的，但是鄉(xiāng)村的教育機制本來就存在問題，這些在教育上相對大城市相對地落后，這就導(dǎo)致了即便身份是大學(xué)生還是很“單純”很容易被騙。而在女大學(xué)生雪梅真的是抓著根救命稻草就不放過，郵遞員、小學(xué)老師、賣醬油的。結(jié)果黃富貴用三包煙就從郵遞員手中拿到了信；小學(xué)老師在目的達(dá)到之后就一走了之；還被買醬油的騙了色。最后還是在學(xué)生李青山的幫助下才把信送了出去，為自己帶來了一點希望。

其實除了主人公的盲，村里還有一些婦女也很盲從。最具代表的是德貴的母親，但是在她思想中女人，仿佛生來就是要嫁夫相子，成為男人的從屬品。而正是她這種愚昧執(zhí)拗的思想（這種思想在中國鄉(xiāng)村還是存在的）讓一個正當(dāng)風(fēng)華正茂的女孩越來越深的陷入泥潭。雖然明明知道雪梅是他們家強迫地買來的生兒育女的工具，可是她還是一而再的對雪梅“曉之以理”——“女人嫁誰都是嫁，嫁給我兒，我一家不會虧待你的。” 非但如此，她還叫同村幾個同樣被拐來的，已經(jīng)安分守已認(rèn)命的婦女來當(dāng)說客 “既然已經(jīng)是這個樣子了，你就想開點”女人面對命運難道就只能認(rèn)命？。

其次是文盲（這個在中國鄉(xiāng)村治理中是最突出的問題）。在這個盲山里，村民們都很野蠻，粗魯，完全不懂得婦女的權(quán)益（在當(dāng)今中國鄉(xiāng)村也是普遍存在的）。當(dāng)主人公白雪梅逃跑被抓回來后，他的“丈夫”就把她毒打了一頓。在平時，白雪梅如果稍有反抗，也會遭到他“丈夫”的威脅和謾罵。他們只認(rèn)為花了錢，不能打水漂。以致于村委會不管，甚至維護當(dāng)?shù)厝耍秽]遞員、稅收這樣的公家人也都不管這些事兒，沒有一個站出來的，不是不敢，而是不會。就連警察辦案，也拿他們不可奈何！在這樣一個盲山里，教育資源極其匱乏，全村只有一位小學(xué)教師，村民們的野蠻、粗魯、不懂法律似乎顯得情有可原。但為什么會出現(xiàn)這樣的情況？是真的由于“山高皇帝遠(yuǎn) ”的原因嗎？我想當(dāng)然不是。單單一句受教育程度低是不能解釋這個問題的，中國的歷史上缺乏一個啟蒙的階段，中國的社會一直就沒能孕育出自由、平等的東西，我們在沿著我們的道路前行，從外界移植了文明的思想體系，可它畢竟是強行接上的。除此之外，經(jīng)濟的落后，資源的不合理分配也是造成這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因。《盲山》的故事環(huán)境，讓我覺得那就是一個處于“原始狀態(tài)”的社會，是這個“世界的盲點”。文明與野蠻的沖突之地，是影片的重要主題，女大學(xué)生白雪梅就是宛如一個文明象征，她將這個村莊定為了一個野蠻之地，而那些無知，缺乏法律知識的村民，就是野蠻的象征，白雪梅逃跑的過程就是像文明為了逃跑野蠻的一個寫照。而那些可以與外界接觸的郵遞員，稅務(wù)員，村委領(lǐng)導(dǎo)等公務(wù)人員們，還有鎮(zhèn)上的司機等，他們也可以說是文明的象征，他們都可以伸出援助之手幫助白雪梅逃脫這個野蠻落后的村莊，但是他們都沒有做，沒有伸出哪希望之手。他們對盲山里的事基本上是睜一只眼閉一只眼，面對著敲窗呼喊的可令女人，他們只是說了一聲，你們家里的事，我們管不了。在這部影片中還有一個代表文明的象征，那就是有著高中文化的小學(xué)教師黃德成，在影片中介紹自己名字的時候是這樣介紹的：“道德的德，誠信的誠”，然而，這個人卻是一個諷刺，看著他的活動與行動，不禁讓人覺得事態(tài)炎涼唯有在最后，那個為白雪梅寄出求救信的小學(xué)生李青山。是野蠻村莊中文明的希望。一個“盲”字，道出了當(dāng)前主流社會對中國鄉(xiāng)村治理些現(xiàn)狀的忽略。影片中的小山村就是一個典型的“原始狀態(tài)”的社會。

在這個“社會“中，傳宗接代是至高無上的，可以棄其它一切于不顧（中國鄉(xiāng)村中把傳宗接代作為頭等大事）。因此，黃家才會花了七千元買媳婦，并且在父母的幫助下強奸了自己的“媳婦”。他們在做這些事情時，并沒有覺得這是在犯法，花錢買來的，就是天經(jīng)地義的。這就是他們的是非觀。

在這個“社會“中，人性是冷漠的。在她一次次求救的過程中，很多人事不關(guān)己的態(tài)度，實際上縱容著事態(tài)的發(fā)展。如村主任說，“你怎么證明你是被騙的？”“好的，我調(diào)查調(diào)查”一副官場作風(fēng)，推了個一干二凈。戴紅袖標(biāo)收費的人，面對求救漠然地說“你們家里的事管不了”罷了還告訴黃“這也要象收費，來硬的。”還有不見錢不開門的面包車司機，以及開往縣城的客車司機都一次次將她的希望之門關(guān)閉。

但是人性的善良還是有的。小學(xué)生李青山，在她被囚禁的時候送她熱雞蛋吃。那種發(fā)自內(nèi)心的，人性的善良只有在他的身上體現(xiàn)了出來。最后還是他幫助她寄了那封信，她才得以解救。

也許，社會罪惡的制造者從來不是個人，也從來不是小團體，它是一個社會的整體罪惡，是直接實施者，裝聾作啞者以及我們這些視而不見的觀者們共同的罪惡。這種無法翻越的“盲”是眼盲，是法盲，是文盲，更是心盲。

為什么會出現(xiàn)這樣的“社會”？為什么人口販賣依然存在？這是我看完這部電影后深思的問題。我覺得，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)首先是一個法制的問題，我們的法律，僅僅是建成社會主義法律體系，有足夠多的法律條文是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這只是有法可依，是建設(shè)社會主義法治要走的第一步而已，使法律觀念深入人心，使人們真正懂法、用法、守法，才是重要環(huán)節(jié)。更深層次的還有著社會問題。中國正處于變革的時代，這時期會遇到很多問題，這是無可避免的。社會在發(fā)展的過程中必然會出現(xiàn)一些的弱勢群體。如果政策的不合理，沒有照顧到社會中的弱勢群體。就會導(dǎo)致各種問題的出現(xiàn)。

另一個原因，可以說盲山是我們自己壘起來的，于是我們也就遭受到了盲山的結(jié)果。習(xí)慣性的冷漠，相關(guān)人員的不作為，文明的落差......這些個深層的問題肯定不是幾個人造成的能夠何時解決影片中，周圍人的冷漠，尤其是村莊里的公職人員尤讓我印象深刻。沒有過分渲染戲劇性如此的現(xiàn)實主義。在鄉(xiāng)土中國，法律和人道主義在這里是失效的，本土主義永遠(yuǎn)第一。

如果這個社會能夠更加的公平，資源的分配能夠更加合理，使得一些弱勢群體的利益能得到保障，偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟能夠得到良好發(fā)展，人民受教育的程度普遍提高后，我相信，總有一天，販賣婦女這種現(xiàn)象就會消失。

第五篇：鄉(xiāng)村治理簡介

讓梁家河成為安居樂業(yè)的美麗家園

梁家河村鄉(xiāng)村治理工作簡介

一、基本情況

梁家河村位于石堡鎮(zhèn)政府駐地南9公里的川道，轄3個村民小組，216戶717人，近年來中，以普法依法治理工作為基礎(chǔ)，強化矛盾糾紛的預(yù)防和化解，以創(chuàng)建民主法治示范村、無邪教村、十個沒有平安村、零發(fā)案村為抓手，強勢推進(jìn)掃黑除惡工作深入開展，使得各項社會事業(yè)齊頭并進(jìn)，成為石堡鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興的典范。

二、強化基層基礎(chǔ)：

堅持黨建引領(lǐng)，示范帶動，實行支委包村組、黨員包農(nóng)戶，包宣傳、包輔導(dǎo)、包提高的三包責(zé)任制；推廣“菜單式”普法，將群眾的疑惑解決在家門口；樹立文明戶、平安家庭、遵紀(jì)守法戶等榜樣，輻射帶動周邊，共建和諧平安。

三、深化普法宣傳機制：

推行“一村一法律顧問”制度：聘請陜西綠源律師事務(wù)所律師為本村法律顧問，每個月定期到村值班服務(wù)1天，免費為群眾提供政策法規(guī)宣講、矛盾糾紛化解、合法權(quán)益維護等法律服務(wù)，為村重大事項的決定和社會管理方面的決策提供法律意見，前置防范關(guān)口，保障村務(wù)管理依法進(jìn)行。

講好一堂法制課：由包片領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)司法所人員、村第一書記精心準(zhǔn)備教案，每季度進(jìn)行一次法律知識講座并現(xiàn)場答疑解惑。自七五普法工作開展以來，共舉辦法制講座7次，受教群眾1100余人次。

廣辟普法教育資源，彌補農(nóng)村普法教育資源的短缺：充分利用黨員遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)資源廣，更新快，貼近生活的特點，組織干部群眾開展學(xué)習(xí)，把法律知識與科學(xué)技術(shù)傳播同步進(jìn)行，增強村民民主法治意識和依法辦事的觀念。

每戶培養(yǎng)一名法律明白人：通過六五期間的培養(yǎng)，我村已有126戶有法律明白人，在“七五”期間，我們將繼續(xù)培養(yǎng)看得懂、講得出、能熟悉運用法律法規(guī)的農(nóng)村“法律明白人”,依法維權(quán)，實現(xiàn)“小事不出組,大事不出村,難事不出鎮(zhèn)”。

四、豐富社會治理手段：

矛盾糾紛排調(diào)常態(tài)化：堅持普法走在排查前，排查走在發(fā)生前，調(diào)解走在激化前的方針，達(dá)到預(yù)防為主、積極化解的目的。

加強民主監(jiān)督,提高村組織管理民主法治化：采用村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合、以村民監(jiān)督為主的方法，敦促村干部依法履職，進(jìn)一步完善了村務(wù)管理。

在掃黑除惡專項斗爭中發(fā)布《舉報獎勵辦法》，廣泛動員群眾，廣辟線索來源，設(shè)立舉報箱、舉報電話，舉報窗口，印發(fā)電話舉報卡，發(fā)動群眾檢舉揭發(fā)，最大限度擠壓黑惡勢力滋生空間。

開展“十個沒有”平安村創(chuàng)建活動中，公示創(chuàng)建目標(biāo)，營造創(chuàng)建氛圍，使“十個沒有”深入人心，讓群眾自覺成為創(chuàng)建主體；為各小組治安信息員每月發(fā)放50元補助，進(jìn)一步消除線索盲區(qū)；強化巡邏制度的執(zhí)行，采取定期巡邏與臨時巡查相結(jié)合的辦法，鼓勵群眾鄰里守望，最大限度的保護人民群眾財產(chǎn)安全。

在零發(fā)案村創(chuàng)建活動中，制定創(chuàng)建方案，明確防范重點，扎實推動創(chuàng)建工作深入進(jìn)行；對輔警力量進(jìn)行調(diào)整，并配備輔警服裝，確定考核指標(biāo)，順利開展創(chuàng)建工作。