第一篇：完善媒體公益普法制度研究(論文)

完善媒體公益普法制度研究

莆田市司法局 余永華

近年來，以互聯網為代表的各種媒體已經成為重要的普法陣地和平臺，在開展法治宣傳教育中發揮了重要作用。然而就目前的研究現狀來說，媒體公益普法傳播研究仍然是滯后的。對于非常態時期的公益傳播研究以及新媒體公益傳播方面的研究，更多是從公益廣告層面來關注，遠不能滿足現實社會的法律需求。作為普法人之一，希望社會、尤其是理論界，建立起符合現實需要實際的媒體公益普法理論框架，推動社會營造學法尊法守法用法的良好法治氛圍。

一、釋意及特點

公益普法傳播媒介主要形式包括新聞媒介：報紙、期刊、廣播電臺、電視臺等。互聯網站：各級政府門戶網站、新聞網站和商業網站。新媒體：手機短信、彩信、手機報、微博、微信及APP應用等。戶外廣告媒介：立柱、墻體、路桿道旗、候車亭、交通護欄、電子顯示屏、燈箱、招貼、條幅、櫥窗、建筑工地圍擋（圍墻）和城市廣場等。其他廣告媒介：交通工具、固定形式印刷品、投影、樓宇電視、車（船）載電視、候船（車、機）室、影劇院等。1947年，美國新聞自由委員會（又名哈欽斯委員會）所作的《一個自由而負責的新聞界》報告中指出：“我們的社會今天需要的是：第一，一種就當日事件在賦予其意義的情境中的真實、全面和智慧的報道；第二，一個交流評論和批評的論壇；第三，一種供社會各群體互相傳遞意見和態度的工具；第四，一種呈現與闡述社會目標與價值的方法；第五，一個將新聞提供的信息流、思想流和感情流送達每一個社會成員的途徑。”以上幾條實際上對我們的新聞媒體提出了具體的責任要求，概括地說，即信息傳播與輿論監督功能。隨著法治文明的不斷推進，對于“自由而負責”的新聞界來說，面對各類突發事件和公眾普遍關注的熱點話題，其承擔的社會責任與功能還應加上普及法律常識、保證法律公平正義、推動法治文明進程等。當前，媒體在熱點事件報道中尤應承擔好普法責任。

二、優勢

普法尊憲，不妨從媒體公益普法教育基礎做起。現在傳媒根據受眾需求不同，搞分眾傳播，實際上就是按照讀者的不同需求分類供應。不同的傳媒，就是要在公眾需求與傳播功能中分別找自己的定位。

(一)發揮互聯網公益普法的優勢。微而有“力”。傳統媒體無論是電視、報刊、廣播還是燈箱海報，都不能高時效、跨越地區傳播，而只能對某一特定區域在特定時間產生影響。但任何信息一旦進入網絡，不僅可以不受時間、地點的限制，擴大普法覆蓋面，而且費用低廉，可以有效減輕公眾因處理法律問題或者法治宣傳教育工作者傳遞信息而節省大量的人力、物力、財力。新媒體雖微而不“薄”，微而有“力”。微而有“情”。網絡傳播突破了傳統的媒體你登我讀，你講我1 聽，你播我看的被動地位這一模式。在網絡傳播中，個人可以自由選擇傳播的內容，有更大的主動性，能滿足人們對特定信息的需求。同時還提供了自由發表意見的空間和保障，并能得到迅速、及時的反饋，加強了對一些法律問題的討論。讓人們在愉快的氣氛中接受微“情”，體查“法”情。微而有“樣”。與傳統傳播媒體相比，新媒體具有其獨特的優勢，可以利用文字、圖片、音視頻、動漫、微信、QQ等多種形式開展法治宣傳教育。這樣利用新媒體進行法制宣傳教育，可以不斷增強法制宣傳教育的感染力、吸引力、參入力，提高法制宣傳教育效果。平時是無形無聲，關鍵時微而有“樣” ①。

（二）發揮電視公益普法的優勢。電視法治欄目的形式不斷創新，社會影響力持續增強，其普法的示范效應達到了空前的高度。做好法治類的新聞節目無疑是增強法治宣傳效果的一個正確方向。社會新聞法治化、法治新聞社會化成了許多法治類節目提升傳播效果的手段。生活中的許多小事、家常事都可以在法律上找到落腳點，放眼生活小事、闡述法理法規成了電視法治類節目常用的方法。在內容上，贍養與撫養、家庭暴力、婚姻糾紛、青少年犯罪、鄰里矛盾、心理疾病等題材具有現實參照性，容易讓受眾與現實生活相對照，從而起到解惑或者警示的作用。在敘述方式上，電視法治類節目從權威敘事向人文敘事轉變，努力去探尋和剖析犯罪嫌疑人的作案動機、心路歷程、性格成因、成長環境、情感世界、人生際遇、行為方式和生活態度②。

（三）發揮法治類報紙公益普法的優勢。法治類報紙主要表現的以下四個方面：普法效能。它在法律宣傳教育方面的龍頭作用是其他任何媒介都無法替代的，它讓廣大讀者在輕松的閱讀中學法、知法、懂法，從而增強法制觀念，更好地維護自身的合法權益。監督效能。通過對違法亂紀、消極腐敗等現象進行批評、揭露，發揮新聞輿論監督作用，使不法現象得到遏制，這就是法治類報紙的批評監督效能。應該說，具有這種效能的法制類報紙當仁不讓地擔當起了輔助國家法律強制手段實施、維護社會正常秩序、保障社會健康發展的重任。服務效能。在提供法治信息為公眾服務方面產生的社會效益。法治類報紙通常以最新消息、案例通訊、知識問答、法制評論等多種形式來滿足廣大讀者對現實生活中有關法制信息的需求。警示效能。法治類報紙具有的警示效能是通過輿論宣傳，在引導社會樹立正氣，打擊邪惡，伸張正義，動員人民群眾同違法犯罪作斗爭，以及在建立良好的社會秩序等方面所產生的正面效應③。

二、趨勢

目前，發展媒體普法已經成為社會發展的時代要求和普法宣傳的必然趨勢。原因有三點：

（一）時代必然。當今，因為有了新媒體的發展，人們生活的方方面面都在發生著變化。法治宣傳與新媒體的結合這是必然趨勢。看看身邊人，我們的父母和孩子都可以熟練使用智能手機和平板電腦，日常的溝通不只是一通電話，也許是個視頻或是一條微信。甚至在世界的各個角落，我們都可以隨時用互聯網傳遞信息。報紙雜志等傳統媒體都受到影響，不斷發展報刊電子版，否則閱讀量將逐年遞減④。

（二）成本因素。傳統上，我們進行普法宣傳是面對面的宣傳，不論是師資還是場地都需要一定經費投入。更何況需要普法人一場場的籌備，耗費了許多的人員、時間和精力。如果我們推進新媒體普法，更多的是前期對宣傳作品的創造成本，后期將節約很多的宣傳經費和人員的投入。或許由于企業、組織或群眾的下載量比較大，還可以平衡前期的投入費用。這樣良性循環，將使普法宣傳的路越走越寬。

（三）效果因素。試問信息最快最廣的傳播渠道是什么，那答案必然是互聯網、微信、微博等新媒體。如果我們創作的宣傳作品的確能打動人的話，那也許幾分鐘之類，普法人群可以過千萬。同時，隨著國際化交流的加強，很多外國人在中國也需要遵守中國法律，也可以通過創作簡單易懂的英語版普法短片，對此類特定人群進行普法。總而言之，新媒體的運用，其普法效果必將事半功倍。

三、現實問題

針對當前普法工作面臨的形勢和要求，媒體公益普法宣傳遇到的一些現實問題需要重視，亟需破解。

（一）新媒體普法專門人才缺乏。現有的新媒體法制宣傳教育人才比較缺乏，知識結構、能力結構上都難以勝任新媒體法制宣傳教育。隊伍專業化的不足將在一定程度上困擾新媒體法治宣傳教育的發展。新聞報道中屢屢出現與法律規范相抵觸，與司法行為相沖突的情況。有的節目展現犯罪過程，難免有教唆的負效應。法律用語也出現了許多不科學、不規范的現象，嚴重地干擾了人們對法律知識的認識和理解，影響了人們對案情及其性質的準確把握。現在一些媒體的報道往往是在司法機關定論之前，先給犯罪嫌疑人“定性”，“滅絕人性”、“罪不容誅”、“嚴懲不貸”等語句隨處可見，嫌疑人家屬如何表態、群眾如何氣憤、網民如何要求嚴懲兇手等報道比比皆是。司法機關還沒有判案，媒介已經確定嫌疑人有罪，而且連量刑也擬了。媒介的責任在于報道新聞事件，至于如何審理應該由司法機關解決，媒體的越俎代庖雖然經常出于好心和正義，但是難免有失媒介的客觀與公正性⑤。

（二）新媒體宣傳精品很少。新聞媒體過分注重表現和擴張法治新聞中的獵奇和戲劇化因素，有意或無意地減少法治新聞中的法律知識教育和法治觀念傳導因素；有了新的形式還需要好的內容，光有皮囊沒有骨架是不行的。多數媒體僅重視法治資訊的傳播和展示，專題報道和深度報道不夠；對法治題材的處理還有待進一步改進；法治媒體的自身特色不夠鮮明，有些內容有雷同重復的情況；目前的官方微博等宣傳形式，普遍只是一種信息發布平臺，讓人記憶猶新的宣傳作品3 非常之少。另外，近年來一些新聞媒體的法治欄目極受歡迎，擁有較高市場占有率，但其中不少法治新聞對普法因素和娛樂因素的搭配比例設計稍顯失調，真正起普法作用的報道時間或報道版面過少，多數時間或版面被用于烘托氣氛、展現“劇情”。現在的法制宣傳的載體非常豐富，但載體所承載的能撞擊人們心靈的宣傳作品太少。靜心思考，我們往往宣傳只是法條式宣傳，空洞枯燥，效果甚微。但如果可以用專業的拍攝手法，或者新穎的表演形式，將法條融入故事、采訪、精彩的旁白??讓觀看者增強法律的意識，認識到漠視法律的后果，這樣比羅列法條可能更能達到普法的效果。

（三）案件報道有待平衡。按照法律案件的性質，我們可以將其分為行政糾紛案件、民事糾紛案件和刑事案件等。就目前媒體中報道的案件比例而言，各種法律案例很不平衡，刑事案件所占比例較多。事實上，在《憲法》這個根本大法下，與《刑法》處于同一平臺的還有《民法》、《經濟法》、《行政法》等等，這些法律都與人們的生產生活關系極大。近十多年來，全國人大通過的法律，其中刑事法律的比例不到 10％，我們的案例報道在宏觀上也應該有個比例⑥。一講普法，就想到打擊犯罪。似乎除了犯罪，其他都不違法。日常生活處處關系到人們的權利，處處需要法來調整。所以，應當根據現實社會發展的需求選擇好報道的著力點，傳媒的法治報道才能從根本上提高受眾的社會責任感和國民素質，而不是嘩眾取寵，只求轟動效應，像魯迅講的那樣“聳動低級趣味者的眼淚”。

（四）社會資源急需整合。互動性功能開發不夠，與受眾的互動交流很少，媒體的優勢未能充分顯示；優勢整合上仍有欠缺，媒體之間的合作，網站與其他大眾傳媒的合作不夠，影響了各種媒體間在信息資源、人力資源、技術資源、經費資源等方面的整合，缺乏信息共享和優勢互補，沒有完全形成媒體互通互聯所具有的效果；政府網站還沒有充分利用網絡為公益普法服務，運用網絡在實現提高公民法律素質方面的功能還不夠。沒有真正有效整合資源，還存在各自為陣、單兵作戰，媒體公益普法的內容和形式重復和空擋現象，工作難以形成“一盤棋”。“各吹各的號，各彈各的調”是困擾在媒體公益普法中的難題，（五）保障力度有待加強。過分看重法治新聞給媒體帶來的市場利益，相對忽略受眾對普法教育的客觀需求。目前，對于普法公益宣傳收費，電臺、報刊、網絡、戶外電子顯示屏等媒體和廣告公司的普法公益宣傳收費混亂且費用昂貴，有些近乎等同于商業宣傳收費。2003年開始，市司法局在莆田電視臺開辟了《公民與法》節目，堅持10年了，市直有關單位曾經與莆田電視臺合辦過部門電視法治欄目，但由于投放力度不足等原因，有些電視法治欄目如曇花一現，不能持久。新媒體是高科技和財政經費在做支撐，要想在法制宣傳教育中做出成績，必須要較大資金的支持。我市的普法公益宣傳投放一般應占總公益廣告投放量的很少。中宣部、國家新聞出版總署等部門 2012年制定的《關于進一步做好公益廣告宣傳的通知》中要求廣播、電視媒介每套節目用于發布公益廣告的時間應不少于全年發布商業廣告時間的3％。平均每天在19∶00-21∶00時段每套節目發布公益廣告的時間應不少于該時段發布商業廣告時間的3％。報紙、期刊媒介每年刊出公益廣告的版面應不少于發布商業廣告版面的3％。發布商業廣告的互聯網站也要按照商業廣告3％的比例發布公益廣告。現實中，我市無論是投放時長還是投放比率量遠未達到這一要求。普法公益廣告在報刊、網絡、各類電子屏幕、市中心路段戶外廣告設施等媒體上所占版面也非常有限，尚未形成常態化和制度化的法治宣傳態勢。

四、對策

新媒體廣泛地運用于法制宣傳的方方面面是趨勢，媒體應主動承擔起普法責任，媒體人應成為當代法治進程的模范踐行者，用自己的這種踐行推進社會的公正、公平和公道，讓獨立的法治精神能夠傳播、發揚光大。但我們要推進新媒體普法還有漸進的過程，需要在以下幾個方面的不斷提升。

（一）只有整合社會各界的資源，才能破解公益媒體普法之局。管理學上還有一句名言：加強管理不如增強互補，增強互補不如增進參與。新聞媒介是一個柱子，新媒體是一個柱子，戶外廣告媒介也是一個柱子，各宣傳職能部門也是一個柱子。各種地方傳媒要增強互補、增進參與，構建普法格局，實現資源共享，節約各方面的的資源，取得良好的成效。地方自己的媒體，往往最能確切和實地反映當地的政治、經濟、文化。當地民眾對它的接受也很多，它對當地情況真實的反映，讓群眾感到親近。要植根于當地城鄉，從細節上開展普法工作，以大眾的需求為己任，認真彌補主流媒體所缺失的問題，促進普法工作的開展和完善。要注重不同種類的網站之間密切合作，做到綜合網站與專業性法治網站相連，地方性法治網站與全國性法治網站相連，門戶網站與政府網站相連，形成網網相連共同開展法制宣傳教育的積極態勢和良好局面。

（二）只有契合公眾學法的需求，才能體現媒體公益普法的實際作為。社會學家指出，人的現代化就是從“消極公民”轉變為理性參與公共事務的“積極公民”。對公眾而言，只有理性參與公共事務，才能涵養“無窮的遠方、無數的人們，都與我有關”的公共精神，這本身就是最好的民主演練；對政府而言，以制度渠道海納公眾的“參與百川”，能夠促進自身的制度創新，尊重民意也是公權力最好的民主素養⑦。各媒體公益普法的工作如何讓公眾喜歡，從“消極公民”轉變為理性參與公益普法的“積極公民”，在思想引導體系建設方面提出了一個理論，叫交集理論：在兩個群體沒有交集的時候，單靠魅力其實引導力是有限的；如果有了小小交集，那么它的引導力就變大了⑧；當媒體公益普法與公眾越有交集，引導力、吸引力也是越大的。除了要把握好正確的輿論導向，牢牢占領網上法制宣傳教育主陣地外，還要準確把握好受眾需要，處理好嚴謹性5 和可讀性的關系。法制宣傳教育成效如何，要看內容是否與人們的日常生活、工作、學習密切相關，是否符合人們需要，人們是否愿意接受。對法治內容表現形式的需求應當是通俗易懂，可讀性強，而不僅僅是簡單的條文羅列，或者刻板的說教，內容應當是對法治內容深入淺出地介紹和講解。

（三）只有占領新媒體的制高點，才能更好地服務公眾學法需求。新媒體就是當下以互聯網為載體的新媒介，相信形式還將層出不窮。要想運用這些新載體宣傳法律，司法人、普法人必須吸收人才、加強學習、勇于嘗試。要在法治新聞人才培養與使用方面下功夫，盡量培育和使用兼具法學和新聞知識的復合型人才。簡而言之，就是專業知識地培養和專業人才的吸收。要想將新媒體普法做得有聲有色，那我們的司法人、普法人不能只自己懂法，能夠講法，還要逐步學會用新媒體宣傳法。一方面對目前人員的分層次多渠道、進行新媒體宣傳的培訓，另一方面今后引進人才方面除法律人才以外，同時注重新媒體制作專業人才的招錄。現在新的技術比較多，它非常需要市場的檢驗。我們所要做得就是，努力研究和研判，占領下一個新媒體的制高點，用新媒體優勢和我們的熱情更好地服務公眾學法需求。要研究創作適合傳精品，達到新媒體宣普法的效果。

（四）只有建立合理的普法公益宣傳機制，才能保障普法的生命力。在建立吸引社會力量參與媒體公益普法機制，逐步嘗試采取政府購買社會服務的方式，推進普法教育市場化。媒體要切實執行落實國家的有關公益廣告的投放規定，確保普法公益廣告投放應不少于公益廣告投放總數量規定。城市監督綜合管理部門、工商部門要負責制定我市公益廣告管理辦法，明確我市公益宣傳在廣播電視、報刊、網站、各類電子屏幕、戶外廣告設施等各類廣告媒介上所占的時長、時段、版面以及免費范圍，規范我市公益宣傳投放、收費及管理。各新聞媒體對普法公益宣傳按照對市直行政事業單位的公益宣傳的收費標準以“保本”、“保本微利”的原則收費。廣告公司、網絡、報紙等公益宣傳收費價格主管部門也應當進行規范，制定合理的公益宣傳市場指導價。進一步完善細化相關法律法規,對自媒體平臺形成剛性可供追究的監管責任，保證自媒體發展走上法治化、規范化道路。“沒有無權利的義務,也沒有無義務的權利”。如，侵權責任法第36條“網絡服務提供者的責任”，微信平臺在明知和應知的情況下，如及時撤銷存在侵權的內容則沒有責任；若接到舉報依然不及時撤銷，則會附有連帶責任??⑨。參考文獻

①宜昌市司法局網站，2014-12-05 13:02:55。作者：枝江市司法局宣教科《淺談基層如何搞新媒體時代法制宣傳教育》。

②人民網，2015年03月25日13:06。作者：唐龍《踐行“依法治國”理念

做好電視法治節目——以廣西電視臺綜藝頻道法治節目為例》。

③豆丁網，2014年5月7日。作者：胡愛華《法制類報紙的特性 效能與發展》，首都保安報編 輯部。

④南京市棲霞區司法局網站，2013年08月12日。作者：金萍《新媒體時代開展法制宣傳教育的幾點思考》。

⑤青年記者，2013-11-14 10:06:00。作者:徐博《媒體在熱點事件中的普法責任》。

⑥人民網-人民日報新聞研究網，2014年07月08日 11:10。作者：梁 衡《傳媒法制報道的三個理論問題》

⑦人民日報，2012-11-17 04:19:00。公民主體意識和參與意識日益增強

⑧《 中國青年報 》（中青在線），2014年01月09日08 版。作者：福建師范大學團委《構筑思想引領新高地》。

⑨法制日報（法制網），2015-05-08 10:06:36。作者：杜曉《分解責任讓自媒體良性發展》。

第二篇：淺析環境公益訴訟制度及完善

淺析環境公益訴訟制度及完善

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張敏 學號: 11 / 1321154666 摘要：

改革開放三十五年來，隨著我國的經濟快速增長，工業化、城市化的步伐越來越快，社會進步的同時也給環境帶來了巨大壓力和破壞，給人體健康和自然資源帶來了嚴重危害。美國為此最早出現了一種新型的訴訟制度，允許與環境侵害案件無直接利害關系的公民和社會團體為了公共環境權益向法院提起的訴訟，就是本文所指的環境公益訴訟。本文針對我國目前環境污染，結合典型環境案例，提出了公益訴訟、環境公益訴訟的概念、特征和分類，研究當前實施環境公益訴訟的必要性和可行性，針對我國現階段環境公益訴訟的立法不足之處，提出了相應改進措施，彌補環境公益訴訟的空白區域。

關鍵詞：

公益訴訟

公益訴訟

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

隨著經濟的發展、社會的進步，我們生活的自然環境逐漸受到破壞，人們的生活質量受到嚴重的影響，在此大背景下《環境保護法》應運而生。一大批心懷社會群眾的公民為了保護大眾的利益希望那些為個人或小團體利益的人對自己的行為承擔一定的代價，但是，由于《民事訴訟法》的限制，這些并沒有直接受到環境污染的公民的訴權沒有得到充分的實現，我們將這些公民的而主張的訴訟成為環境公益訴訟。環境公益訴訟是一種新出現的訴訟類型，對于解決環境污染和破壞問題有著重要作用。當前現有的環境公益訴訟還并未很完善，亟需在不斷的理論探討和實踐中發展壯大。

一、當前中國的環境污染概況

三十五年來的經濟飛速發展，導致了一些列環境問題，這些環境問題的背后反映出當前中國主要面臨幾大環境污染。

首先是水資源的污染，據國家環保局2008年統計，全國廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7％，水體污染形勢嚴峻；國家環境監測網七大水系的411個地表水監測斷面中，I一Ⅲ類、Ⅳ～V類和劣V類水質的斷面比例分別為41％、32％和27％，地表水體污染現狀也不容樂觀；在對我國118個城市地下水監測資料的評價，污染較重的城市有76個，占64%，污染較輕的城市39個，占33%，基本未受污染的城市只有3個，不足3％，地下水體嚴重污染。

其次是大氣污染，我國目前還處于第一代環境污染和生態破壞階段，其趨勢是農村好于城市，小城市好于大城市，輕工業城市好于重工業城市。

再次是酸雨，據84個國控網絡城市監測降水平均pH值<5．6的城市有43個，pH值最低達到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4個。形成了華中酸雨區、西南酸雨區、華南酸雨區、華東沿海酸雨區等幾大酸雨區。

除了以上三大污染之外，噪聲污染、固體廢棄物污染的影響也越來越大。

二、環境訴訟的相關案例

1、美國聯邦最高法院于2000年審結的“地球之友”訴萊德洛公司案，起訴萊德洛公司違反排污許可，排放了過量的汞和其他污染物，要求法院進行禁令救濟并對萊德洛公司進行民事罰款。聯邦最高法院最后作出判決，原告所受的損害具有救濟可能性。2、2003年11月，四川省首例環境污染公益訴訟案在閬中市“塵埃落定”，閬中市人民法院依法判決該市群發骨粉廠停止對環境的侵害，并在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。3、2005年6月17日，北京市華清嘉園小區綠地行政訴訟案，最終以和解結束。北京市園林局于2005年7月10日對華清嘉園小區的綠化工程實地測繪并出具此綠化工程竣工驗收單，與廣告宣傳作對比。

與此相似的環境案件還有許多。其中第一例號稱美國環境公民訴訟原告資格的第一案，對于我國擴寬環境公益案件主體資格具有重要借鑒意義；最后一例案件被稱為成功的中國環境公益訴訟第一案，標志著中國環境公益訴訟突破固有傳統法律模式的羈絆，創造了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規管企業的環境侵權行為的成功范例。

三、公益訴訟與環境公益訴訟

（一）公益訴訟

公益訴訟，在國外被稱為“public interest litigation”，就是當國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織或個人代表國家或整個社會向審判機關提起訴訟，以維護國家和社會公共利益的一種制度。①

（二）環境公益訴訟

環境公益訴訟最早出現在美國1970年的《清潔空氣法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政機關或其它公共權力機構、公司、企業或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭到侵害或有侵害可能時，法律允許公民、社會團體、有關組織或國家機關為維護社會公共利益，而向法院提起訴訟，追究環境違法者法律責任的訴訟制度。②換言之也可以理解為，允許案件無直接利害關系的公民或者非政府組織出于公益的目的和維護社會大眾的利益，在環境可能受到破壞、正在受到破壞或者已經受到破壞的情況下，向法院提起的，要求法院通過審判對相關的民事主體和行政機關的不法行為予與阻止或者制裁的一種新型訴訟制度。

環境公益訴訟順應了時代的發展，立足于解決普遍民事主體享受大自然優美環境的權利和國家環境行政機關的不法行為造成的環境損害之間的矛盾。這一制度為世界各國所接受，通過其特征可以得到反映。

第一、當事人的廣泛性，并非環境侵害的直接受害者。環境公益訴訟中只要有導致公共環境權益和生態平衡發生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟。它突破了傳統“訴的利益”的觀念，原告不僅僅局限于直接的受害人，也賦予某些希望保護環境權益的公民和非政府組織以訴訟資格，包括國家、公民、法人以及其他社會團體。

第二、訴訟目的的特殊性，對公共權進行保護。環境公益訴訟保護的是公共環境利益，并非私益訴訟上的私權。

第三、訴訟功能的預防性與補救性。環境公益訴訟的請求事項不僅針對過去已發生的事件采取救濟措施，還具有指向未來，防止或減輕對環境公益損害結果發生的意義。它和傳統訴訟的事后被動性有很大不同，這種未雨綢繆的防范功能能使環境和社會大眾的利益得到最大化的保護，這也是根據環境一旦破壞便難以恢復的特征所作出的制度設計。補救功能相比之下發揮的作用小一些，環境公益訴訟的重點還是在環境受到破壞之前加以防范。

第四、環境公益訴訟附屬性。環境訴訟包括民事、行政、刑事三大方面，當為被告為行政機關時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規定；同理，被告為企業時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規定。

第五、訴訟裁判效力范圍的擴張性。在環境公益訴訟中，對立的利害關系具有公共性，其涉及的利益范圍更廣，原告體現的是民眾和社會對環境的整體性和普遍利益，因此其涉及的范圍呈現廣域化和規模化的特點。其裁判效力不僅直接拘束本案的當事人，而且對未參加訴訟的一般民眾也產生拘束力和引導力，通過環境公益訴訟能夠起到形成或促進環境保護公共政策的作用。③

（三）環境公益訴訟基本分類

第一、根據性質分，環境公益訴訟應該包括民事環境公益訴訟、行政環境公益訴訟、刑事環境公益訴訟三種類型，無論三種類型中的任何一種環境公益受到侵害，都應得到救濟。

第二、根據起訴的主體分，環境公益訴訟可分為公民之訴、國家公訴、后代人之訴和自然物種之訴。④

還有的學者根據起訴主體把環境公益訴訟分為公民個人、社會團體、檢察機關和政府機關提起環境公益訴訟。⑤

第三、根據訴訟功能分，環境公益訴訟可分為事前預防的環境訴訟和事后補救的環境訴訟。

四、施行環境公益訴訟的必要性和可行性

馬克思曾經說過；“資本從一出生就是沾滿鮮血的，當利潤達到10%的時候，他們將蠢蠢欲動；當利潤達到50%的時候，他們將鋌而走險；當利潤達到100%的時候，他們敢于踐踏人間的一切法律；當利潤達到300%的時候，他們敢于冒絞刑的危險。”在利益的驅動下，眾多企業都選擇了以犧牲環境為代價去換取高額的經濟利益，其結果可見一斑。出現了前文所述的眾多環境污染以及環境問題，環境不斷惡化，人民的生活水平、生活質量急劇下降。在此大背景下應運而生的《環境保護法》給我們帶來了環境公益訴訟的可能性，環境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環境，而且還可以懲罰環境違法者、預防環境污染和環境破壞的產生、增強公民的環保意識、提高公民的環保責任感。同時，公司人類社會的一大發明——公司更是迅猛發展，其驕傲的代表跨國公司越來越多，將帶來更多的環境污染問題，因此建立環境公益訴訟在國際安全保障問題上也具有重要意義。

2005年12月3日，國務院通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第（二十七）項中指出“健全社會監督機制??發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”這是國務院首次在文件中明確提出推動環境公益訴訟，可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發展。同時，廣大學者們紛紛盡自己的最大力量去呼吁立法部門加快立法步伐，盡快建立我國的環境公益訴訟制度。隨著人民生活水平的不斷提高，人們對環境質量的要求也越來越高。我們有理由相信環境公益訴訟立法、完善的環境公益訴訟制度實施與中國社會主義法律體系之下指日可待。

五、當前環境公益訴訟的立法不足

1、中華人民共和國憲法對于環境公益訴訟的規定較少，并沒有對環境公益訴訟作出直接性的規定，只是簡單表現在個別法條中。作為根本大法的憲法，應當把握現實情況之所需，對符合時代發展大趨勢的內容列入其中，為環境保護基本法律的制定提高指導，促進環境公益訴訟立法進程。

2、環境公益訴訟的訴訟難度過大，民事訴訟法、行政訴訟法對于公益訴訟的原告主體資格要求太高。我國《民事訴訟法》第108條規定：起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。我國的《行政訴訟法》第四十一條規定：“提起訴訟應當符合下列條件：(1)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；(2)有明確的被告；(3)有具體的訴訟請求和事實根據；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”可見，在我國現行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，都對原告的訴訟資格做了嚴格的限制。《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。法律也沒有賦予一切單位和個人有對污染和破壞環境的行為具有提起訴訟的權利。因此，在司法實踐中，環境公益訴訟幾乎是處在無法可依的狀況，我國應該盡快完善環境公益訴訟制度，使公民的合法權利和環境得到保護。

3、沒有環境公益訴訟的管轄、審級規定。我國關于環境公益訴訟的法律并不完備，法院受理的多起環境污染和破壞的環境公益訴訟案件，都以沒有管轄權、審級無法確定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、環境公益訴訟缺乏獨立地位，受到訴訟時效的限制。環境公益訴訟沒有取得獨立的地位，只能附屬于民事、行政、刑事三大方面，成為民事環境公益訴訟、行政環境公益訴訟、刑事環境公益訴訟三種類型的訴訟。當為被告為行政機關時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規定；同理，被告為企業時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規定。

5、公益訴訟費用的交納沒有具體規定、舉證責任沒有合理配置。我國因為環境公益訴訟立法不完善的緣故，對于為了公益訴訟費用的交納也沒有具體規定、舉證責任也沒有合理配置。使得眾多想提起公益訴訟的個體因為經濟原因無力提起訴訟，無法承擔舉證責任，出現被迫的舉證不能，極易導致法律不平等的狀況。在此方面，美國走在了前面，《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。我國也應當把減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用作為立法的一大重點，對環境公益訴訟費用的交納作出具體規定、合理分配舉證責任。

六、環境公益訴訟制度架構的完善

第一、適當的時候完善憲法，對環境公益訴訟明文規定。中華人民共和國憲法已經30年未再做修改，當前時代發展速度迅猛，社會日新月異，應當在合適的時候完善憲法，作出相應的增刪。

第二、放寬環境公益訴訟中的訴訟資格。環境公益訴訟將公益引入到訴訟中，突破了以往訴訟中要求原告須是與案件有利害關系的當事人。環境公益訴訟最關鍵的問題就是訴訟資格的確立。只有放寬了訴訟資格，才能使環境公益訴訟發生。擴大原告的范圍是因為環境是一種公共物品，任何公民都是環境的享有者和保護者。按照我國目前的法律，如果被告人無力提起訴訟，就很容易使侵權人逃避法律的制裁，這不利于社會的穩定。環境一旦破壞就很難恢復如初，如果賦予一切單位和個人以訴權，相信會很好地保護環境，也能使環境的損失降低到最小值。根據以上分析可知，要構建環境公益訴訟首先就要放寬公益訴訟中的訴訟資格。

第三、環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制。為了使權利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節省司法資源，我國現行三大訴訟法均規定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失法院救濟的權利。環境公益訴訟不同于傳統的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170 條規定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制。”⑥這是出于保護國家利益而規定，而環境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認為環境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，其才能發揮很好的作用。

第四、訴訟費用的承擔。環境訴訟費用相對一般案件費用高昂，再加上因果關系的證明較為困難，需運用高科技知識和方法，其所需費用之巨，非經濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理，這使得被害人的權利得不到法律的有效保護，在未來修訂的有關公益訴訟立法中務必要將該內容規定進去。

第五、確立環境公益訴訟獨立地位，規定案件管轄規則，保障判決執行力——由法院直接執行。通過環境公益訴訟立法，確立環境公益訴訟的獨立地位，不再局限于民事、行政、刑事訴訟法的限制，更好的保障被害人權利。同時明確規定管轄規則，使人民起訴有門、起訴有方，法律能夠得到貫徹落實。我們可以注意到，在一般的民事訴訟案件中，只有義務人拒不履行義務，權利人才會申請人民法院強制執行。由于環境公益訴訟涉及的受害人數眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。為了能有效地保護對國家環境利益和社會公共環境利益，保護受害人利益，可以由法院直接執行生效的裁判文書，以達到環境公益訴訟的目的。

七、環境公益訴訟制度建設期望

由于環境被不合理開發和利用，我們面臨著嚴重的環境破壞與污染，我們的生存與發展受到了嚴重的挑戰。在解決環境污染與破壞方面問題，環境公益訴訟顯得愈發重要。由此而產生的環境公益訴訟在西方已有較為成熟的理論和實務基礎，在我國目前還處于較為薄弱的起步階段，需要構建完善的理論基礎和較長時期的實踐摸索，相信通過我國理論界和實務界的共同努力，通過法律的修改、制定，一定能夠確立有中國特色的環境公益訴訟制度。

參考文獻：

① 董開軍, 張衛平, 俞靈雨.民事訴訟法修改問題研究—中國法學會民事訴訟法學研究年會論文集2011年卷[D].廈門:廈門大學出版社, 2011年6月.519頁

② 徐安住, 甘德懷.司法創新—從個案到法理的展開[M].北京:中國檢察出版社, 2004年4月.172頁

③ 別濤.中國的環境公益訴訟及其立法設想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25頁

④ 別濤.中國的環境公益訴訟及其立法設想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26頁

⑤ 鄧一峰.環境訴訟制度研究[M].中國法制出版社,2008.第1版第第79頁,113頁

⑥ 唐力.新舊合同法比較釋義例解[M].北京:中國檢察出版社, 1999.1934頁

第三篇：完善黨政領導任職回避制度研究

完善黨政領導任職回避制度研究

青島市委組織部課題組

作者：來源：組織人事報2005-12-9時間：2005-12-16

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任職回避制度是我國歷史上一項行之有效的官吏管理制度。建國以來，任職回避制度成為黨政機關加強對領導干部廉政建設的重要管理措施。特別是80年代以來，隨著干部人事制度改革的不斷深化，中央陸續出臺一些黨政領導干部任職回避的規定，逐步使黨政領導干部任職回避制度走向制度化、規范化。黨的十六屆四中全會《決定》提出了“加大干部交流力度，進一步落實和完善干部任職回避制度”的要求，為完善這項制度指明了方向。我們在調查研究的基礎上，結合青島的實際，認真總結了我國實行任職回避制度的歷史，特別是在總結《干部任用條例》實施以來的成功經驗的基礎上，重點圍繞任職回避制度的主要內容和實行任職回避制度的配套措施進行了初步的探討。

明確黨政領導干部任職回避制度的主要內容

研究任職回避的主要內容是建立完善黨政領導干部回避制度的基礎。

親屬回避和地域回避

——親屬回避。按照《干部任用條例》規定，在需要回避的親屬關系中，第一類是夫妻關系，如果他們在一起工作，對于那些與他們有利害關系或與他們的親屬有利害關系的人或事的處理，就很難做到秉公執法，即使嚴格按國家規定作出了處理，也難以逃脫涉嫌。第二類是直系血親關系，指具有直接血緣關系的親屬，如生育自己和自己所生育的上下各代親屬。第三類是三代以內的旁系血親，他們雖然沒有直接的血緣關系，卻是出于一個祖先的親屬。第四類是近姻親關系，即以婚姻關系為中介而產生的親屬關系。在任職回避的對象中，上述四個方面包括了應回避的主要親屬關系。從目前我國的國情看，將親屬關系擴大到三代以上沒有實際意義，而將親屬關系縮小為二代以下，則會使一大批本應回避的領導干部逃脫回避。在調研過程中，有觀點認為可擴大回避的面，將可能影響領導干部的同學、戰友、同鄉、老同事也納入回避范圍。但是，多數人不同意這一建議，主要理由：一是同學、戰友、同鄉、老同事的外延難以界定；二是擴大回避對象后，需要回避的人數將大幅度增加，管理的難度加大，管理的成本提高，而回避取得的效果卻不一定明顯；三是對因同學、戰友、同鄉、老同事等關系，可能影響公正執行公務的，可以用公務回避的方式取代，對因公務回避影響工作正常開展的特殊情況，用人機關可以進行回避，但這只是特殊的情況，不應當作一般性的規定。

當然，在實踐中，不管是《公務員法》還是《干部任用條例》規定的親屬回避的標準，對大多數單位和領導干部來講都是可行的，親屬回避的實施效果也是好的。但對于一些基層單位或工作性質特殊的行業，由于工作條件的限制，有親屬關系而在同一單位的情形大量存在，若嚴格按照親屬回避的要求，勢必影響工作的開展。如監獄等工作性質特殊的機關，由于遠離城鎮，周圍幾乎沒有其他單位，有親屬關系在同一單位工作的情況較為普遍，實行任職回避又沒有單位可去。考慮到這一實際情況，對執行任職回避確有困難的一些特殊行業，應給予政策上的放寬。因此，《公務員法》規定，“因地域或者工作性質特殊，需要變通執行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規定”。這樣規定，既照顧了實際工作中的特殊情況，增強了干部管理的靈活性；同時為避免這種政策放寬可能帶來的隨意性，明確規定必須經過省級以上公務員主管部門規定，即需要變通執行任職回避的情形，不能一事一議，必須事先作出明文規定。

——地域回避。所謂地域回避，是指黨政領導干部，為了公正履行職務，不得在親屬比較集中的地域任職。

地域回避是回避制度中管理成本較高的一項措施。如何科學合理地確定回避對象，是地域回避制度中的核心問題。在規定地域回避對象方面，《干部任用條例》規定：“擔任縣（市）委書記、縣（市）長職務以及縣（市）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職。”從有利于廉政建設的角度，地域回避對象的范圍應適當擴大。但從降低管理成本，提高工作效率的角度，地域回避對象的范圍應適當縮小。盡管我們實施了公務員制度，但在實施地域回避方面都是由各級黨委統一對包括公務員在內的黨政干部實行地域回避，縣以下的黨委、紀檢機關、人民法院、人民檢察院的主要領導職務實際上也列入了回避對象。

在實踐中發現，確定縣級及縣級以下的地區進行地域回避是符合實際的。因為在縣級及縣級以下的地區，親屬相對集中，在執行公務過程中遇到親屬關系較多。若不進行地域回避，只實行公務回避，則會影響正常的工作。而在地市及地市以上的地區，則沒有必要實行地域回避。因為地市及地市以上的層次相對較高，盡管親屬相對集中，但在執行公務過程中遇到涉及親屬關系的公務比例很低，完全可以通過公務回避代替。因此，在地域回避范圍方面，可以確定為縣級及縣級以下的地區。關于縣級及縣級以下領導干部進行地域回避應確定的具體對象，也存在不同的意見。第一種觀點，凡是擔任縣級及內設部門領導職務的領導干部都要進行地域回避，因為這些領導干部都具有很大的權力，都可以利用自己手中的權力為親屬謀利益；第二種觀點，凡是擔任縣、鄉級領導職務的領導干部都要進行地域回避，擔任內設部門領導職務的領導干部沒有必要進行回避，因為縣級部門的權力主要集中在縣級領導的手中，沒有必要擴大回避的范圍；第三種觀點是，凡是擔任縣、鄉級主要領導職務及其負責人、財、物等重要權力的內設部門主要領導職務的領導干部，都要實行地域回避，因為他們掌握的權力最集中，影響公正執行公務的可能性最大，因此進行回避的針對性更強，達到的管理效益也最高。經過綜合分析，我們認為第三種方案比較適應，它全面考慮了地域回避的效果和管理成本兩方面的因素，是切實可行的方案。因此，《公務員法》明確規定：公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避。考慮到民族區域的特殊情況，所以，又補充了一點：“法律另有規定的除外”。

任職回避的實施

從一定意義上講，任職回避程序是否科學合理，直接決定領導干部任職回避的成敗。盡管《干部任用條例》沒有涉及領導干部任職回避的程序，但是在《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》和《公務員法》中，對公務員的任職回避程序做了詳細的規定。《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》對公務員任職回避規定的程序是：“

（一）本人提出回避申請或者任免機關提出回避要求；

（二）按管理權限進行審核，需要回避的，予以調整。職務不同的，一般由職務較低一方回避；職務相同的，由任免機關根據工作需要和公務員的實際情況決定其中一方回避。”《公務員法》對公務員任職回避規定的程序是：“一是本人應當回避申請；二是利害關系人有權申請公務員回避；三是其他人員可以向機關提供公務員需要回避的情況；四是機關根據公務員本人或者利害關系人的申請，經審查后作出是否回避的決定，也可以不經申請直接作出回避決定。”我們認為領導干部作為公務員隊伍的一個特殊群體，理應遵循這些基本程序。具體來說：一是領導干部本人提出回避申請；二是利害關系人有權申請領導干部回避；三是其他人員可以向機關提供領導干部需要回避的情況；四是根據領導干部本人或者利害關系人的申請，經審查后作出是否回避的決定，也可以不經申請直接作出回避決定。這里需要指出的是，利害關系人一般是指黨委所作出決定的相對人，或者受決定影響的相對人。不是利害關系人的其他人員，發現領導干部有法律規定的應當回避情形的，雖然不能直接提起要求領導干部回避的申請，但是可以向上一級黨委提供領導干部需要

回避的情形，由上一級黨委決定領導干部是否需要回避。還要強調一點就是在實際工作中，對是否應當進行回避最清楚的是領導干部本人。除了加強對領導干部的教育外，還應當加強對執行回避制度的紀律要求，不斷提高領導干部自覺申請回避的意識。對領導干部本人，若有應當回避的情形個人隱瞞不報的，要及時批評教育，其中，對因未回避給工作造成損失或者惡劣影響的，應根據情節輕重給予相應處理。

實行黨政領導干部任職回避制度的配套措施

領導干部任職回避制度作為干部管理的單項制度，同時又是干部人事制度改革的一個重要方面。任職回避制度能否順利實施，還有賴于與其他干部管理制度的配套銜接。惟有如此，才能整體推進，增強工作的整體效果。

建立健全監督體系

任職回避作為一種具體的干部管理規定，為防止或減少領導干部運用手中權力徇私舞弊的機會和可能，為黨政機關的廉政建設提供了保障機制。但任職回避制度只是一種限制性人事管理制度，它是基于親屬聚集在某一機關，影響工作的正常開展這一現實而產生的。這一制度自身存在一定的局限性，再加上與其他一些制度的矛盾，在實施中必然會遇到一些困難，除了對領導干部進行廉政教育之外，還要配之以健全的監督體系，這是領導干部任職回避得以執行的根本。但是，目前這樣的監督體系還很不健全，領導干部在任職中履行回避義務很大程度上要取決于領導干部的自覺，但由于覺悟的高低不同或者利害關系重大，并不是所有領導干部都能有這樣的自覺性。要想使任職回避制度能夠真正落到實處，必須從制度上確立一種監督體系，使每位領導干部均處于這樣一個監督體系中，使領導干部在需要回避時不僅自覺地回避，而且不敢不回避。要建立有效的監督檢查制度，特別是各級組織人事部門要定期對任職回避制度實施情況進行監督檢查，對違反規定的要給予相應的處分。同時，要充分發揮民主黨派、人民群眾、新聞輿論以及法律監督等形式，逐步形成任職回避制度的監督體系。

與相關法律的銜接

在這方面，需要做好三個銜接：一是與包涵回避內容的有關法律的銜接。由于工作性質的不同，法官、檢察官和人民警察等公務員，法律對他們的回避有專門的規定。如《法官法》、《檢察官法》、《人民警察法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等，分別對法官、檢察官和人民警察的任職回避作了規定。上述公務員不但要按照《干部任用條例》進行回避，而且必須按照上述法律的要求進行回避。為保證《干部任用條例》與這些法律的銜接，在實行任職回避時，就應當考慮這些特殊的情形，凡是有關法律對這些人員的任職回避有特別規定的，應適用特殊規定。二是與包涵選舉內容的有關法律的銜接。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》對包括縣級人民代表大會的選舉做出了明確規定，但沒有要求縣級領導干部在被選舉時要進行籍貫或者生長地回避。按照這一規定，包括在籍貫、出生地或者成長地任職的領導干部，有被選舉的權利；而按照地域回避的要求，則應當回避。因此，在對回避進行立法時，應充分考慮領導干部參加選舉的合法權利，保證《干部任用條例》與《選舉法》的銜接。三是與有關民族區域自治法的銜接。實行民族區域自治地區，按照民族區域自治的有關法律，實行本民族的自治管理。地域回避不一定適應民族區域自治地區。為保證《干部任用條例》與民族區域自治法的銜接，對地域回避的規定，實行民族區域自治的地區可以根據自己的情況另行規定。可見，只有使任職回避制度與其他相關法律相互銜接，才能構建領導干部任職回避制度的完整體系，保證任職回避制度運行規范，切實可行。

保障回避人員的生活

實行任職回避制度，一部分領導干部需要調整工作崗位或部門。因此，要妥善解決好他們的生活保障問題。只有如此，才能保證調整人員在新的工作崗位安心工作，履行好自己的職責。一是要實行工資福利統一化。對領導干部來說，盡管由于地區的差異，所折射出來的經濟社會發展水平不同，但對整個社會的貢獻是相同的。因此，在工資福利待遇上要一視同仁。目前，在部分城市實行的陽光工資和補貼，不失為一個解決地區工資差異的好辦法。對于一些沒有能力實現陽光工資和補貼的地區，建議由中央進行統籌協調，保證各地區在工資福利上的一致性。二是住房過渡化。住房是領導干部比較關注的問題。由于地區的差異，房屋的價值也有所不同。對于一些從欠發達地區工作到發達地區的領導干部很難自己解決住房問題。針對這個問題，一些城市正在進行周轉房的試點。就是對新來的領導干部先安排一個住房，然后根據有關的政策，進行經濟適用房的配置。這個辦法對解決領導干部的住房問題有一定的推廣意義。但是必須注意一點就是要充分考慮經濟適用房的價值，不能過高，否則對領導干部就又可望不可及了。三是配偶、子女就業上學等問題。在這方面，應當堅持不低于原來條件的原則。特別是對一些從發達地區到貧困地區工作的領導干部的配偶子女的就業上學，由于地區的差異，在安排方面可能會不如原先的條件，但應盡量給予一些政策上的傾斜，把一些負面影響降到最小程度。當然，還應該注意，不能利用回避交流之機，對其配偶子女實行特殊化待遇。

第四篇：關于完善民事抗訴制度的研究

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關于完善民事抗訴制度的研究

作者：陳逸

來源：《法制博覽》2013年第08期

【摘要】隨著2013年1月1日正式頒布施行的《中華人民共和國民事訴訟法修正案》的出臺，對于這項法案中新增或者修改的內容備受關注，其中關于民事抗訴制度的內容，修改幅度也較大，由此可見我國對該制度的重視程度，本文將結合該制度存在的法律意義、社會意義以及新增的內容對制度完善的積極作用，以及該制度在今后還有哪些地方可以加以完善這幾個方面，對該制度進行一個闡述。

【關鍵詞】司法公正；抗訴期限；抗訴級別；公共利益

所謂民事抗訴權，也即民事公訴權，它是指檢察機關對于法定案件，發起民事訴訟程序，主動追究違法者的民事責任的權利。

我國在1997年實行的《中華人民共和國民事訴訟法》以及2013年1月1日正式頒布實行的最新《中華人民共和國民事訴訟法修正案》中都明確規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。”①

民事抗訴權，雖然在法律中加以規定，但是這項制度還有許多地方有待進一步完善，在闡述完善措施之前，我們很有必要先來討論下，這項制度的存在具有怎樣的現實意義：

第一，有利于保障當事人的合法利益。顯而易見，民事抗訴權的主體是國家機關——檢察院，相比公民作為當事人而言，檢察院的國家地位，使得它在為受害者維護權益的時候，能夠更有力的加以保護。

總結民事訴訟法中法第二百條規定的可以提起抗訴的事由，大致包括以下幾種分類：有足以推翻原判決、裁定的新證據，原證據是偽造的；關系到當事人輸贏的重要證據，當事人必須向法院申請才可調取而法院置之不理；審判人員違反法定程序剝奪當事人權利以及審判人員貪污受賄等違法行為等。歸根結底，抗訴事由的根源大部分還是源于法院工作人員的不作為或者違法的作為行為。

有數據統計，2005年——2007年之間，人民法院對檢察機關提起抗訴的民事案件進行再審的過程中，改判、發回重審以及調解的案件比例達到全部提起抗訴案件的69。6℅、68.9℅以及67.3℅。其中改判率達到49℅、44.9℅以及41.7℅。改判率高這一現象表明，被提起抗訴的原生效判決、裁定的確存在較高比例的錯誤，民事抗訴權存在是非常具有必要的。

第二，有利于維護司法公正、提高辦案質量。人民檢察院與人民法院同屬司法機關，他們的任務都是為了履行自己的職責，維護司法的公正，表面上看，檢察機關代表著當事人的利益與法院抗衡，實際上，兩者的關系應該是相互配合、相互合作。雖然法院在進行審判工作過程中，應當做到司法獨立，但是如果沒有其他機關予以監督，就會滋生不法審判、法官貪污受賄，腐敗之風盛行，導致的后果就是枉法裁判、任意擅斷的現象加劇，大大降低了司法的公信力，不利于司法工作的展開，而我國法律賦予了檢察機關的法律監督權，在民事領域賦予它以“民事抗訴權”無疑是遏制這些不正之風的有效手段。

第三，有利于與刑法上的抗訴權平行運作。眾所周知，我國刑事訴訟法同樣賦予了檢察機關以抗訴權，而這項權利的產生，目的是保護國家利益、社會利益以及犯罪嫌疑人的人權利益，基于如此的權利設立基礎，如果不在民事領域賦予其以同樣的權利，會造成法律偏頗公利益而不積極的保護公民的個人利益的誤區，因此，為了實現在利益保護上，公利益與私利益的同等重視，也需設立民事抗訴權。

既然民事抗訴權存在具有這些積極的意義，那么這項制度的完善，對于我國司法工作的有序良好展開具有十分積極的作用，但是就先行法律對該制度的規定來看，還有很多內容沒有明確，有許多內容需要進一步加以完善：

首先，隨著最新的《中華人民共和國民事訴訟法修正案》的出臺，針對之前很多民事抗訴相關內容的問題都得到了積極的解決。

在該法案的第二百零八條中，針對之前民事抗訴過程中出現的對于人民法院調解的案件可否加以抗訴的問題，做了明確的規定，即檢察機關發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

同時，第二百零九條新增了當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴的權利，并明確列舉了申請的前提條件等。

這一系列關于民事抗訴內容的增加與完善，可以看出我國對該項制度的肯定和重視程度，但是，與以上這兩個問題并存的一些其他問題，在新的修正案中仍然沒有得到體現與解決：首先，對民事抗訴案件的審理級別作出調整。新出臺的民事訴訟法修正案在民事抗訴案件的審理級別，與以往相比作出一些調整，即同級檢察院可以向同級法院提起檢察建議，并報上級檢察院備案。

但是筆者認為民事抗訴案件的審理級別一直存在“上抗下審”的現象，盡管修正案規定，同級檢察院發現應當提起抗訴的事由時，可以向同級法院提起檢察建議，但是畢竟仍然不是法定的權利，而上級檢察院向其下一級法院提起抗訴，筆者始終認為級別分配不平等，抗訴主體與

審理主體的級別不對應，在現實操作中，就可能造成由于忌憚向對方的級別地位，而不能夠公平公正的進行裁判。

其次，檢察機關提起抗訴的期限應當加以明確。新的民事訴訟法修正案第二百零五條規定：當事人應當在判決、裁定發生法律效力后六個月內提出，但是對于檢察機關應當在多長時期內提起抗訴，卻沒有加以法律上的規定。

雖然檢察機關作為國家公權力機關，但是也不應當對其權利過于放寬，應當使其與一般當事人受到同等或大致的權利限制，因為，一方面，檢察機關的主要職責還是體現在刑事訴訟領域，工作量也是十分巨大的，如果對其民事抗訴權的行使期限不加以限制，會造成檢察機關不積極行使該權利，而成為了在“權利上睡覺的主體”，會造成檢察機關先去處理刑事案件，等到空閑下來，再去提起民事抗訴，如此一來，一方面對于生效時間已經很久的民事判決、裁定，法院再去對當時的不符合民事訴訟程序的事由加以調查，會很難取到有價值的證據，因為同樣，法院每天處理的各類案件數量也是十分龐大的；而且生效這么久的判決、裁定，檢察機關仍然可以提起抗訴，也非常不利于維護生效裁判的穩定性和權威性。

另一方面，如果是由于當事人向檢察機關申請提起抗訴的案件，檢察機關遲遲不予答復，或者符合抗訴條件，而不向法院提起抗訴，就會使得當事人對檢察機關的公信力產生質疑，認為檢察機關的抗訴權形同虛設，并不能真正及時的保障當事人的利益，從而降低司法的公信力，也不利用維護社會秩序的穩定性。

因此，筆者認為，對于檢察機關提起抗訴的期限應當在法律規定中加以體現，可以參考當事人申請再審的期限六個月加以規定，也可以對檢察機關的日常工作量，取證期限等進行實證考察后，對其期限專門進行一個規定。

再次，檢察機關提起抗訴的次數應當加以限制。雖然在民事抗訴的過程中，檢察機關與法院的角色分配是監督者與被監督者的劃分，但是如前所述，監督者的權利不能被無限放大，如果對檢察機關的上訴次數沒有限制，檢察機關就可以一次又一次的上訴，直到達到其希望達到的裁判結果，如此一來，一方面非常不利于檢察機關與法院之間的關系維系，會進一步加劇兩者之間的摩擦，不利于達到當事人對法院裁判的信服，危及到里司法的公正性，另一方面，檢察機關不限次數的抗訴，會造成司法資源的極大浪費，也許有些裁判已經達到了實體和程序公正，但是不符合檢察機關期望的裁判結果，檢察機關一次次的提出抗訴，實際上是對無可爭議的裁判進行進一步的審判，可想而知，在這一過程中會浪費多少人力，物力和精力。

第五篇：淺談完善公務員制度的必要性論文

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一、緒論

制度建設本身具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點，所以我國公務員制度在不斷發展中勢必遇到諸多困難、出現很多新問題。我們得妥善的面對和處理這些制度發展中的障礙。在我國社會主義市場經濟體制逐步確立的過程中，行政體制改革和國家公務員制度建設作為體制轉換的重要方面正在全面推開。如何健全和完善我國公務員制度，進一步提高“依法治國”的執政水平，已成為當代中國行政體制改革中亟須解決的課題。通過公務員制度的不斷完善，可以不斷加強公務員隊伍的建設，從而不斷提高我們每一個公務員的素質水平，因為公務員素質的優劣直接影響著一個國家的政務水平，縱觀中外歷史發展的軌跡，我們可以發現一個沒有文化底蘊的政府是沒有希望的政府，而一個僅有文化而不能使之化為力量的政府同樣是沒有前途的政府。對致力于公務員制度建設且有良好開端的中國政府來說，與時俱進、加大努力使公務員制度化是順應歷史發展趨勢的必要舉措。

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二、我國公務員制度的建立與發展

公務員制度，又稱為“文官制度”，是指對各級事務官員或文職人員進行管理的制度，包括公務員的考試、錄用、考核、晉升、退休等。現代公務員制度起始于西方，是在西方政治體制之下產生的文官管理制度。它基本原則包括：職位分類、競爭性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等，其中競爭性的考試錄用、職位終身制和政治中立原則是西方公務員制度的核心原則。它涵蓋了公務員的選拔、管理、待遇、考核、退休各個方面，也涉及到了公務員的基本價值信念問題。

（一）我國公務員制度建立的四個階段

1、調研準備階段(1984一1989年)主要以研究、草擬法規為工作重點。為落實小平同志指示，1984年下半年，中央決定加強干部人事立法，將干部的升遷、選拔、考核、獎懲等環節用法律規定下來。1984年11月，中央組織部和勞動人事部開始組織力量進行相關法規的研討起草工作。1987年10月召開的黨的十三大做出了建立國家公務員制度的決策。1988年3月召開的七屆全國人大一次會議，進一步提出要“抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”。

2、試點運行階段(1989一1993年)根據邊實踐、邊探索、邊修改條例的精神，從1989年初開始，首先在國務院六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行國家公務員制度試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行試點。試點工作的實踐進一步完善了條例的內容。

3、推行實施階段(1993一1999年)1993年8月14日，國務院總理李鵬簽署中華人民共和國國務院令第125號發布《國家公務員暫行條例》，規定自1993年10月1日起施行。之后，國務院召開會議，對公務員制度的推行工作做了部署，提出“爭取用三年或更多一些時間在全國基本建立起公務員制度，然后再逐步加以完善”。同年，國務院又制定了《國家公務員制度實施方案》(國發〔2003〕78號)作為制度推進的依據。各地各部門按照黨中央、國務院的部署，自上而下積極做好推行工作。推行工作在維護社會穩定的前提下，采取了“整體推進，突出重點，分步到位”的方法，根據各項改革的難易程度和基礎條件，針對人民群眾關心

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第3 頁 的重點難點問題，一年一個突破口，逐步達到目標。到1998年底，國家公務員制度入軌工作基本到位，有中國特色的國家公務員制度在中央和省、地(市)、縣、鄉(鎮)五級政府機關基本建立，公務員制度顯示了蓬勃的生命力。

4、健全完善階段(1999一至今)1998年的政府機構改革，進一步轉變了政府職能，為逐步建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，建設高素質、專業化的公務員隊伍，莫定了良好的基礎。2002年黨的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務員制度，為新世紀公務員隊伍建設和制度建設指明了方向。2003年5月23日召開的中央政治局人才工作會議，提出要大力實施人才強國戰略，著力建設黨政人才、企業經營管理人才和專業技術人才三支隊伍，為全面建設小康社會提供堅強的人才保證等。這些要求進一步明確了公務員隊伍建設和制度建設的方向。

（二）我國公務員制度的特點

現如今我國新建的公務員制度吸收借鑒了古今中外人事管理的經驗和方法，體現了現階段國情，保持了中國特色并具有鮮明的時代特征。

中國的行政管理制度經歷了由傳統的干部制度向現代公務員制度過渡的過程，受古代長期的官僚制度的影響，中國的公務員制度呈現出一種既有古代官僚制度的沉淀，也有蘇聯式的干部管理風格，并且也包含著現代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。

建國以來，中國經濟上是蘇聯式的計劃經濟，因此在政治上也借鑒了蘇聯的干部管理模式。將國家機關工作人員、黨組織和社會團體的專職工作人員、企業事業單位的管理人員和專業技術人員，統稱為干部。由國家對干部進行統一管理、統一分配，每個干部都要服從上級的統一調動和安排任用。

采取單一層級結構，按級別對干部進行管理。在中共中央和各級黨委統一領導下，在黨的組織部門統一管理下實行分級分部管理體制。將全國各行各業的干部融入單一層級式構架之中。根據職務高低，將干部職務從上到下分為國務院總理、國務院副總理（國務委員）、部（省）級正職、部（省）級副職、司（廳）級正職、司（廳）級副職、處（縣）級正職、處（縣）級副職、科（鄉）級正職、科（鄉）級副職、科員和辦事員12個層級。干部之間最大是差異是級別的不同，而不是職業的不同。所有稱為“干部”的國家工作人員，不分工作性質、職業的不同，都是按照國家行政機關的管理模式。干部

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統一選拔，集中調配，責權分離，不分黨政，不分政企。干部選拔主要采取領導推薦的方式。國家機關、國有企業和事業單位的各層次干部職位出現空缺，由干部管理機關按照一定的標準和條件，采取直接或間接推薦的方式進行選拔，然后按規定程序決定任命。因此造成了干部管理機制的僵化，管理權限過分集中，缺少法制和公平競爭，缺乏活力，對于社會發展的應激反應能力比較差。改革開放以前，干部管理權限雖然經歷過多次調整，但這種體制構架基本未變。

我國傳統的干部管理模式是與高度集中的計劃經濟體制和政治體制相適應的，在計劃經濟時代有著自己獨特作用，對我國的經濟恢復和發展，以及社會管理起過巨大的作用。但是伴隨著社會主義市場經濟的發展，傳統的干部管理模式越來越不適應社會、經濟的發展。

我國公務員制度是在借鑒西方公務員制度的優點和繼承我國傳統的干部制度基礎上產生的，與西方的公務員制度相比較，在范圍、特征、管理等方面存在許多不同點。中國公務員是指在政府部門中行使國家權力,執行公務的人員。它的涵蓋范圍要遠遠大于西方公務員所涵蓋的范圍，甚至超越政府雇員（Government Employee）,接近于公職人員（Civilian）的范圍。

我國公務員制度堅持和體現了黨的基本路線，在《國家公務員暫行條例》的總則中，明確規定“國家公務員制度貫徹以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。”

我國公務員制度堅持黨管干部的原則，我國公務員制度根據黨的組織人事路線、方針、政策制定，堅持黨對人事工作的領導。各級政府組成人員的國家公務員是由各級常委及其組織部門負責考察，依法由各級人民代表大會及其常務委員會選舉或決定任免。

我國公務員制度強調德才兼備，國家公務員在錄用中采用公開考試、嚴格考核、對思想政治方面要求嚴格。在晉升中注重思想政治表現和工作實績。因此堅持德才兼備標準是國家公務員制度的重要特色。

我國公務員制度強調全心全意為人民服務的宗旨，國家公務員不是一個獨立利益集團，全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，我國公務員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務的精神。

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三、西方公務員制度的概述及對我國公務員制度的影響

（一）西方公務員制度的概述

英國是世界上最早爆發資產階級革命的國家，也是公務員制度產生最早的國家。西方國家的公務員制度是建立在資本主義經濟發展的基礎上，并切實為維護資本主義經濟制度服務的。西方國家在各國陸續完成資產階級產業革命以后，社會經濟發展迅速，要從根本上提高整個資產階級統治的水平，就需要建立完善、科學的官吏選拔制度，運用科學的方式有效地吸收各類專門人才參與行政管理。同時，政府職能也日益擴大，西方國家原有的管理體制和人事管理制度不再適應當時的經濟、政治和社會的發展趨勢，因此他們不得不建立一套新的能夠更加適應政府和社會的需求的行政管理制度，即現代公務員制度。隨著社會發展和科技進步、經濟的全球化發展，公務員制度陷于缺乏活力及效率、無法回應環境及管理訴求、越來越僵化的困境之中，進而影響了政府公共管理、公共服務功能的有效發揮。西方國家政府紛紛對公務員制度進行大刀闊斧的重塑性改革，形成了一種既以功績制和公正為基礎又能夠適應目前的管理需要和面向未來的公務員制度。

在西方國家，“公務員”一般是指通過非選舉程序被任命擔任行政機關職務的工作人員。法律規定公務員在國家政治活動中要保持“中立”，公務員參加政黨或其他政治組織的活動受到禁止或限制。西方國家實行兩黨制或多黨制。為了避免執政黨的更替而造成政府工作人員更替的混亂，強調公務員是一個獨立的管理系統，與黨派脫鉤，黨派不直接管理公務員，而是由獨立的機構進行管理。西方國家公務員的基本類型的劃分可能不完全相同，但適用于《公務員法》的公務員主要是實行職務常任、不與內閣共進退的職業文官，而不適用于《公務員法》的公務員基本上是經選舉產生或政治任命的官員。因此，公務員大致可以分為政務官和事務官兩大類型，各有各的管理辦法。

（二）西方公務員制度對我國的影響

我國的公務員制度與西方文官制度存在著某些共同點,又具有某些差異,必須采取正確的態度對待它。同時,應該指出的是,文官制度的產生時期,正是機器大工業全面戰勝和取代手工業的時期,它是社會化大生產的必然產物。從這一點上講,文官制度必然反映人類社會管理的共同規律,它是人類社會的共同財富,我們應大膽地借鑒和吸收。但文

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官制度又是資產階級國家政治制度的一個重要組成部分,其階級性十分明顯,因此必須批判地借鑒吸收,對文官制度的借鑒吸收主要是它的精神原則,概括地說,主要有以下幾點:

1、公開考試,擇優錄取原則。

考選制不僅是科舉制的核心,也是西方文官制度真正從科舉制中所借鑒的內容,他也應當成為我國公務員制度所必須堅持和強調的內容。它不僅摒棄了“以人選人”的做法,采取了“以試選人”的新辦法,把銓選媒體由“人”變成了“考試”,更重要的是它還實行了根據考試面前人人平等的民主精神,而且也真正地將競爭機制引入進了官員銓選制度,有效防止了“高下任意,榮辱在手”人為因素對人才選拔過程的不良影響。從長遠觀點來看,公開考試,擇優錄用公務員,是一個必然的趨勢,它可以把社會上大量有真才實學的人選拔到行政崗位上來,這對于搞好國家行政管理具有重要意義。

2、職位分類,科學管理原則。

分類是管理的基礎,沒有科學的公務員分類就沒有科學的公務員管理。正如美國行政學家懷特所說:“現今人事管理建立在兩大柱石之上,一為選賢任能,一為職位分類,兩者缺一不可。”韋洛貝則進一步強調:“職位分類是人事行政工作的起點,也是人事行政工作的基礎。” 但僅有職位分類制度還不夠,職位分類制度的科學性、合理性如何,如何規范地實施等問題,都會對公務員管理這一基礎的作用發揮產生重大影響。要實現公務員管理的科學化,有賴于職位分類制度的完善,有賴于這一基礎的夯實。從我國公務員職位分類制度本身(《國家公務員暫行條例》、《國家公務員職位分類工作實施辦法》)和全國各地實施職位分類的具體操作情況來看,現行的職位分類制度的設計并不科學、合理,實施也不很規范,因此,職位分類作為公務員管理的基礎并不穩固,其作用也沒有得到很好的發揮,從而引起公務員管理上的諸多問題。如:分類過簡,范圍過窄;非領導職務的“虛職化”現象嚴重;一般行政管理類公務員和專業技術類公務員沒有區分;機構改革與實行職位分類相脫節;制訂和填寫職位說明書的規范性還有待提高等等。我們應當借鑒西方文官制度分類管理的具體方法,如職位調查、劃分職位系列、進行職位評價、編制職位評價、職位歸檔等。

3、嚴格考核,獎懲分明原則。

“政治生活中最大的弊端是腐敗,而腐敗中最大的腐敗是用人的腐敗。” 克服這一

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現象,除了上述兩點外,嚴格考核,獎懲分明的原則是解決這一問題的又一件有力武器。那么,首先,應如何保證考核的嚴格性呢? 筆者認為有以下幾點值得參考:(1)合理確立考核標準,使考核工作具有可視性和可操作性。(2)提高考核者的素質,減少人為情感因素,使考核工作建立在被考核者的能力和實績上。同時實行責任連帶制度,對在考核中徇私舞弊、出現重大失誤,致使優秀人員遭受不公正待遇的人或組織,視情節輕重,給予處罰。(3)建立健全各項工作制度和監督機制,使考核工作步入正規化和程序化的同時,也自覺的接受法律和人民的監督。其次,應予以重視的是獎罰分明,這是激發公務員廉政行為的重要因素。國家作為全部公務活動的主體,對每個公務員行為結果的評價和獎罰,直接關系到政府是否能保持廉潔的問題。不言而喻,獎勵廉潔行為,就可以強化這種行為以及產生這種行為的動機與需要,懲罰腐敗行為就可以有利于減弱乃至克服這種行為以及產生這種行為的動機與需要,從而使廉潔之風逐步克服腐敗之風,保證整個政府的廉潔。因此,加強國家對公務員行為結果的評價和獎罰,是激發公務員廉政行為的一個重要的不可忽視的因素。

4、注重立法、依法管理原則。

行政管理必須法制化,首先干部人事制度就必須法制化。這樣才能夠擯棄“人治”的傳統,真正做到有法可依,也才能使我國的公務員制度具有民主、效率的功能。離開了法制,民主和效率將會是一句空話。為此應在實踐的基礎上汲取經驗教訓,盡早頒布實施相關法律。目前我國與公務員制度有關的法規是1993 年8月頒布的《國家公務員暫行條例》,這個條例與西方國家頒布的有關法規相比,不僅在數量上不夠,而且在內容上也有待于進一步細化和完善。唯有如此,才符合黨和國家所提出的“依法治國”的基本國策的精神,也才順應了當代人事行政改革和發展的歷史潮流。

5、注重行政道德建設。

公務員隊伍的行政道德是一種特殊的社會道德,屬于職業道德的范疇。它是人們以行政管理為職業,在履行行政管理職責活動中形成并應當遵守的道德原則和規范的總和。雖然文官制度的階級本質和“人性弱點”決定了其所有的文官都不一定能為政清廉,恪盡職守,但事實證明,西方的行政腐敗現象要比發展中國家的情形好的多。其重要原因之一就在于西方很注重行政道德建設。這值得我們充分重視與借鑒。我國正處在計劃經濟與市場經濟的轉軌時期,應當看到,“法制的不健全,市場經濟利潤化所異化出來的金

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錢主義和物質利益至上觀念,在沒有受到社會主義行政道德和共產主義政治理想的內在限制的情況下,會似的腐敗愈演愈烈”。因此加強行政道德建設是擺在我們面前一個刻不容緩的任務。

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四、目前我國公務員制度還存在的問題

(一)公務員系統的“多入口”

根據《公務員法》規定，我國公務員系統有多個入口。一是選任和委任，適用于各級政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領導職務；三是調任，即黨、政、立法、司法、群團、國有企事業單位的國家工作人員可以通過一定的程序和辦法相互交流，適用于領導職務中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領導職務。這與世界各國通行的做法不同。一般說來，世界各國公務員的錄用一般只有兩個入口：政務官是選任或委任，事務官是考任。我認為，我國公務員目前存在的問題主要是表現在調任上。選任和委任主要通過組織法、國家權力機關來保證其素質要求，實現其身份的合法性；考試錄用通過公開平等競爭性的考試來保證人員的素質和合法性。那么調任呢？如何保障調任者的素質？目前對于所謂“一定的程序和辦法”并沒有明確的規定，沒有引入競爭機制。當然，近年來，很多地區都嘗試進行了“副局級干部公開招聘”，但是，這些都是局部的試點，而不是普遍的制度化的做法。

(二)國家公務員的報名資格規定不統一，給錄用舞弊以很大空間。

平等原則是國家公務員考試錄用制度中的一項基本原則，所謂平等，就是指應考者不論其政治派別、種族、膚色、宗教、信仰、年齡、性別、婚姻狀況如何，在“分數”面前人人平等。公民在擔任公職方面具有平等的權利與機會。所以有的國家也把平等原則稱之為機會均等原則。可是我國目前在對國家各級公務員的考試錄用中，對某一職位的報考條件往往是由用人單位來隨意規定。這就為考試錄用過程中的不正之風開了方便之門。如果用人單位事先想錄用某個關系人，這個人是二十七歲，那就把年齡限制為二十八歲以下，專業是經濟管理，那就把專業限定在經濟管理，如果是還沒有結婚的話，那再把未婚規定為一個限制條件。這樣一來，就把大多數本來有資格報考這個職位的考生給限制到門外。競爭性大大削弱，考上后再利用面試階段的弊端，使關系人順利通過。從而讓國家公務員考試變成了失去“公平”靈魂的騙人作秀。(三)考試科目和內容設置不科學，缺乏考試信度。

在國家公務員考試科目與內容的設置中，應該綜合考慮兩種因素：第一，職位分類的需要。不同職位有不同的工作要求，在考試中對科目的設置也應與之相對應。第二，與教育制度相銜接。要從職位的專業構成尋找學校專業的“對口”資格條件。從職等的

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結構中認定對應的學歷要求。而當前在我國公務員考試中，職位分類工作在公務員考試中沒有科學體現，在考試內容的設置中，專業科目的考試題目都是由用人單位自己安排，這樣極不科學，這是因為用人單位是一種實際工作部門，而不是一種考試機構，他們對考試的科學命題所知甚少，無論是在筆試命題還是在面試中，用人單位一般不宜參與其中。可是在目前的國家公務員考試中，用人單位卻在這兩種考試中的作用出奇地大，用人單位自己選人的現實，讓我國公務員考試的信度大打折扣。(四)考錄環節不合理，考試缺少效度。

在我國的公務員考試錄用環節中有以下問題很不科學，也不符合公平原則。一是考試輪制不科學，我國從中央到地方，公務員招考都是實行的二輪考試制度，即第一輪考公共科目，進行統考，較為公平。第二輪面試，包括專業考試，由用人單位進行考試，因為用人單位并不太懂考試科學，這樣一來就難以客觀公正地選拔真正的人才。二是考試不分層次和級別。如報考一般辦事員與報考主任科員使用同一試卷進行考試，很明顯，把兩種不同職位要求的人同用一試卷進行測試是不科學也是不公正的。而且不與教育實際相銜接，不管什么級別的職位，一般都是對文化程度劃一個線，如中專以上或大專以上，那學士、碩士、博士還要它何用?實事求是地說，他們到底還是有差距的，不過一兩次的考試與面試看不出來效果，因為考試的效度是有限的。三是面試的入圍比率不科學。在目前的國家公務員考試錄取中，一般都在第一輪考試后采取每一職位以三比一的比例從高分到低分來安排入圍人數，而不劃分最低分數線。我們必須承認此時此刻考試成績是與能力素質成正比關系的，否則我們的考試就應該被否定。不劃最低分數線的后果就是讓一些素質不高的人通過入圍，打通關系，利用面試的缺陷，達到被錄取的目的。四是面試問題多，難以保證科學錄取。目前在國家公務員考試中面試成績在總分中所占的比例很大，而按規定面試所負擔的任務也很重，要測試應試者的綜合分析能力、語言表達能力、組織協調能力、情緒控制能力、應變能力、人際關系能力等。要在短時間內全面測試出如此多的能力，首先，測試方法和測試內容要科學、準確、全面。其次，面試考官要有嚴格的專業訓練、精通面試方法、具備現代面試技術和經驗，并且尤其要具備客觀公正的素質。這兩方面可以說在我國的公務員面試工作中都沒有完全具備，其公平、公正性難以保障。

(五)考試監督體系不完善，徇私舞弊作為難以避免。

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在我國的公務員考試錄用管理中監督環節相當薄弱，主要存在以下兩方面的問題：第一是立法方面的工作滯后。至今還沒有一部真正意義上的法律來專門對我國公務員考試監督工作進行科學的規范。已經有的《國家公務員暫行條例》和《國家公務員錄用暫行規定》也是行政法規，法律地位相對較低，不具有應有的權威性。況且，也還不是對國家公務員考試錄用過程進行監督管理的專門法規。第二，監督管理機構尚未獨立。我國《國家公務員暫行條例》第八十五條規定：國務院人事部門負責國家公務員的綜合管理工作。縣級以上地方人民政府人事部門，負責本行政轄區內國家公務員的綜合管理工作。第八十六條規定了對不按編制限額、所需職位要求及規定資格條件進行國家公務員的錄用、晉升、調入和轉任的；對違反國家規定，變更國家公務員工資、養老保險金及其他保險、福利待遇標準的；不按規定程序錄用、任免、考核、獎懲及辭退國家公務員的，都由縣級以上人民政府或者人事部門進行處理。由此可見，國家公務員的考試錄用與對此種活動的監督管理是一個部門。運動員與裁判員的職能集于一個部門，監督也就往往流于形式，空費人力和物力。

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五、完善我國公務員制度的淺析

首先，在我國傳統社會之中，“家長制”、“家長制作風”存在的基礎在于：名義上各級官員都是由皇帝任命的（各級官員都是朝庭的“命官”，其命運只能由皇帝的好惡而決定、都只能依附于皇帝本人）；但是，在上級官員面前，下級官員的種種權利同樣地得不到任何的保障，上下級官員之間在事實上更多地形成了人身依附關系。猶如上文中所剖析的那樣，“家長制”、“家長制作風”的惡習在目前國家機關中仍然有著一定的影響，它也是導致目前不能依法行政的主要根源之一。因此，盡快建立起一支具有獨立人格的公務員隊伍系建設法治政府、實現依法行政的當務之急。我們說，《公務員法》對公務員權利義務作出了明確的規范；但是，在傳統的家長制、家長制作風仍然存在著深刻的影響、并且成為不能依法行政的主要根源的時期，應當首先保障公務員的各項合法權利在實踐中確實落到實處、尤其是不因領導的打擊報復而受到影響，才能夠打破上下級公務員的人身依附關系、使得下級公務員敢于拒絕上級的違法命令和決定。

其次，公務員獨立的人格不僅僅表現為其合法的、合理的權利應當得到保障；同時還應當表現為其必須對自己行為承擔的相應責任。因此，一是在強調保障公務員的合法權利、打破公務員與上級領導的人身依附的同時，還應當加強對公務員是否履行了其法定的義務進行監督、懲戒，以防止因公務員自身在執行公務的過程中徇情、徇私等違法、違紀而不能依法行政現象的發生。《公務員法》對于公務員違反相關義務之后的懲戒措施及懲戒的程序都作出了明確的規定；在社會實踐之中，還應當加強對公務員執行公務行為的監督，對于其違背《公務員法》中規定的義務的行為及時發現、并且予以嚴厲地懲戒，使得法律和紀律確實成為公務員的“高壓線”，使得公務員不敢“越雷池一步”，從而保障公務員不因自身的徇情、徇私等違法、違紀現象影響到依法行政。二是，根據《公務員法》第四十五條的規定，“??公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任”，依此規定，公務員拒絕執行“明顯違法”的決定或者命令系其法定義務之一。

強化國家公務員制度的管理基礎中央制定的《規劃綱要》明確提出了建設中國特色社會主義干部、人事制度的改革目標。在公務員制度建設中要按照《綱要》確定的目標和方向，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，貫徹黨的干部路線和方針。全面貫徹干部人事 制度改革的指導思想，堅持黨管干部原

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則，堅持德才兼備，以德為先用人標準，堅持民主、公開、競爭、擇優的改革方針，堅持科學化、民主化、制度化的方向，從觀念、體制機制、方式方法上全面推進改革。準確把握公務員制度改革的核心，把建立 “廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力”的中國特色社會主義干部人事制度 作為改革的根本要求。全面實施《公務員法》和《規劃綱要》，以改革創新的精神和求真務實的態度，加快健全完善公務員制度和機制，提高公務員管理工作科學化水平，全面推進公務員隊伍思想政治建設、能力建設、作風建設和廉政建設，努力建設一支政治堅定、業務 精湛、作風過硬、人民滿意的公務員隊伍。

完善國家公務員制度的運行機制繼續堅持“公開、平等、競爭、擇優”和“凡進必考”的原則，努力提高公務員考錄工作的科學化水平。把科學考錄作為主攻方向，不斷創新考試內容和方法，進一步提高考錄工作的質量。一是加強考錄基礎建設，完善面試考官庫建設，建立健全考試測評機構，加強對考務機構的指導與監督。二是推進考錄信息化工作，優化報名服務平臺，充分發揮網絡資源優勢，為考生提供更加方便、快捷的服務。三是繼續推行“陽光面試”，讓紀檢監察、媒體、公眾更多地參與面試 和監督過程，并形成制度，增進社會對考錄工作的了解和支持。四是擴大選人用人視野，探索從優秀工人、農民等生產一線人員中考錄公務員的辦法，加大從基層一線選拔公務員力度，提高錄用比例，積極推廣和完善從優秀村干部、社區干部中考錄鄉鎮、街道公務員的辦法，把更多的優秀人才聚集到各級黨政機關中來，充分發揮考錄政策的導向作用。五是嚴格公務員錄用考試工作紀律，嚴密工作程序，嚴肅處理違紀違規行為，讓公務員考錄干干凈凈，公平公正。

健全國家公務員制度的法規體系按照國家將要出臺的公務員轉任規定、公務員回避規定、新錄用人員試用期管理辦法、公務員錄用特殊體檢標準、專業技術類公務員管理規定、行政執法類公務員管理規定、聘任制公務員管理規定、違反公務員法責任追究辦法等配套法規，緊密結合甘肅實際，研究論證并制定出臺貫徹各項相關規定的實施細則。對正在試行的有關規章，在實踐的基礎上進行總結，針對存在的問題和發展的需求及時修訂完善，構建比較完善的公務員管理政策法規體系。在推進立法的同時，要加大對政策法規落實情況的監督檢查，確保各項制度落到實處。

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結 論

在我國社會主義市場經濟體制逐步確立的過程中，行政體制改革和國家公務員制度建設作為體制轉換的重要方面正在全面推開。如何健全和完善我國公務員制度，進一步提高“依法治國”的執政水平。通過公務員考核制度的不斷完善，可以不斷加強公務員隊伍的建設，從而不斷提高我們每一個公務員的素質水平，因為公務員素質的優劣直接影響著一個國家的政務水平。對致力于公務員制度建設且有良好開端的中國政府來說，與時俱進、加大努力使公務員考核制度化是順應歷史發展趨勢的必要舉措。任何一種變革的發生和推進都不是孤立的，它需要組織內外環境的協調互動，共同促進。因此，我國公務員制度的完善不僅需要上述各因素的綜合作用，而且依賴社會文化、觀念的發展，從而使它在制度設計和實際運作中都取得最佳效果。另外，制度的改革應該考慮到組織成員的心理承受能力和適應能力，有步驟地進行。不但如此還應考慮到我國的國情和文化背景的影響，不能照搬照抄。我們相信，隨著我國社會經濟、政治改革的推進和深化，公務員考核制度一定會更加完善，充分發揮其應有的作用。因此,我們必順重視對制度的研究,不斷改進和完善我國公務員考核制度。

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致謝

本論文是在我的指導老師的親切關懷和悉心指導下完成的。她嚴肅的科學態度，嚴謹的治學精神，精益求精的工作作風，深深地感染和激勵著我。從課題的選擇到項目的最終完成，宋老師都始終給予我細心的指導和不懈的支持。在此謹向宋老師致以誠摯的謝意和崇高的敬意。

在此，我還要感謝與我一起學習行政管理專業的同學們，正是由于她們的幫助和支持，我才能克服一個一個的困難和疑惑，直至本文的順利完成。

在論文即將完成之際，我的心情無法平靜，從開始進入課題到論文的順利完成，有多少可敬的師長、同學、朋友給了我無言的幫助，在這里請接受我誠摯的謝意。最后我還要感謝培養我長大含辛茹苦的父母，謝謝你們。

最后對老師，同學再次致以我最衷心的感謝！

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