第一篇：黑龍江省人民政府辦公廳關于做好重污染天氣應對工作的緊急通知-地方規范性文件[小編推薦]

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第二篇：北京市人民政府關于印發《北京市空氣重污染應急預案》的通知-地方規范性文件

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第三篇：四川省人民政府辦公廳關于切實做好當前森林(草原)防火工作的緊急通知-地方規范性文件

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第四篇：安徽省人民政府辦公廳關于做好2016–2017電力迎峰度冬工作的通知-地方規范性文件

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第五篇：內蒙古自治區人民政府辦公廳關于2005規范性文件備案審查工作

【發布單位】內蒙古自治區 【發布文號】內政辦字[2005]174號 【發布日期】2006-05-19 【生效日期】2006-05-19 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】內蒙古自治區

內蒙古自治區人民政府辦公廳關于2005規范性文件備案審查工作情況的通報

(內政辦字[2005]174號)

各盟行政公署、市人民政府，各旗縣人民政府，自治區各委、辦、廳、局：

規范性文件備案審查制度作為行政執法監督的主要方式之一，對促進行政機關依法行政，維護社會主義法制統一起到了積極的作用。2005年，全區各級行政機關認真貫徹落實《內蒙古自治區規范性文件制定和備案審查辦法》（以下簡稱《辦法》），有效地防止和糾正了行政機關違法或不當的抽象行政行為，但各地區工作進展很不平衡，規范性文件制而不備、備而不審、錯而不糾的現象普遍存在，規范性文件制發隨意、內容違法現象不容忽視。經自治區人民政府同意，現將有關情況通報如下：

一、規范性文件備案審查工作的基本情況

2005年，各盟市、自治區政府部門和有關單位向自治區人民政府報送備案規范性文件134件，未在法定期限內報送備案的71件，占備案件總數的53%；備案材料不符合要求的32件，占備案件總數的24%。其中，盟市報送88件，未在法定期限內報送備案的34件，占備案件的39%，備案材料不符合要求的25件，占備案件的28%；自治區政府部門報送46件，未在法定期限內報送備案的37件，占備案件的80%，備案材料不符合要求的7件，占備案件的15%。經自治區人民政府法制辦公室審查，內容違法的規范性文件8件，其中5件制定機關已自行修正，通遼市人民政府正在按要求修正，自治區發展改革委未按照《行政執法監督通知書》的要求修正違法規范性文件，呼和浩特市人民政府未按照《行政執法監督建議書》的要求糾正呼和浩特市物價局無法律法規依據制發的《關于確定城市供水設施建設費標準的通知》（呼價費字[2001]第12號）。

從備案的情況看，報備數量2005年與2004年相比減少了11.8%；從對報備件的審查情況看，規范性文件報備不及時、備案材料不符合要求的問題比較嚴重，內容違法現象不容忽視，違法規范性文件占備案文件總數的6%，比2004年上升了4個百分點，質量還有待進一步提高。通過審查發現，備案的規范性文件主要存在以下違法問題:

(一)擅自設定行政處罰權

《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰權的設定、實施機關、實施程序等作了具體的規定，但仍有部分行政機關在規范性文件中擅自設定行政處罰權。具體表現形式有兩種:

一是設定罰則無任何法律、法規、規章依據。如《烏海市節約用水管理辦法》（烏海政辦發[2005]41號）第27條對15種行為設定了行政處罰，均無法律、法規、規章依據，屬于擅自設定行政處罰權。又如《通遼市城市規劃管理辦法》（通政發[2005]14號）第三十條第（二）項，對“擅自改變建筑物立面造型、裝飾門面、扒窗改門的；未經城市規劃行政主管部門竣工驗收，擅自投入使用的；未經放線、驗線擅自開工的”行為處工程總造價3%以下罰款的規定，無法律、法規、規章依據，同樣屬于擅自設定行政處罰權。

二是規定行政處罰的依據本身已經不合法或者已過時。如烏蘭察布市依據《內蒙古自治區社會市面蒙漢兩種文字并用管理辦法》(內政辦發[1996]32號)，在《烏蘭察布市蒙漢兩種文字并用管理實施辦法》（烏政發[2005]135號）中規定了“擅自從事社會市面蒙文翻譯、書寫、制作、刻字、印字的，當地蒙古語言工作部門會同工商行政管理部門責令停止營業，沒收違法所得，可處非法所得一倍以下罰款，情節嚴重的，由工商行政管理部門吊銷營業執照”的內容，由于自治區人民政府于1996年6月在《內蒙古自治區人民政府轉發國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（內政發〔1996〕82號）中已明確 “規范性文件設定的行政處罰，自今年10月1日起一律無效”，因此，內政辦發[1996]32號文件有關行政處罰的規定已經無效，烏蘭察布市依據其制定的處罰條款也自然無效。

(二)隨意改變行政處罰標準

有些規范性文件突破了其所依據的法律、法規、規章規定的對同類違法行為給予的行政處罰幅度，從而改變了法定的行政處罰標準。如《呼和浩特市人民政府關于加強機動車排氣污染防治工作的通知》（呼政發[2005]20號）第六條，關于“對未取得《機動車排氣合格證》的車輛或路檢路查中尾氣排放超標的車輛，按照《內蒙古自治區機動車排氣污染防治辦法》處以50元以上200元以下的罰款”的規定，與《內蒙古自治區機動車排氣污染防治辦法》第二十一條第二款“旗縣級以上人民政府環境保護行政主管部門在進行機動車監督抽測時，對不符合機動車污染物排放標準的，責令限期改正，按每輛機動車處以50元的罰款”規定相違背，屬于擅自改變行政處罰標準。

(三)擅自設定行政許可權

根據《中華人民共和國行政許可法》的規定，只有法律、行政法規、地方性法規、省級政府規章和國務院決定可以設定行政許可，國務院部委規章和其它規范性文件不得設定行政許可。實際工作中，仍有規范性文件設定行政許可的現象，主要有兩種情形：

一是設定行政許可無法律、法規、規章依據。如《烏蘭察布市城市規劃管理辦法》(烏政發[2005]151號)中關于“建設工程開工后，因特殊原因中途停工的工程，第二要求繼續施工的，須持原批準機關文件和已發的建設工程規劃許可證（副本）及其計劃，辦理續建手續”的規定，沒有法律、法規、規章依據，屬于擅自設定行政許可。

二是設定行政許可的依據不合法。如自治區交通廳依據交通部《公路養護工程市場準入暫行規定》（交公路發[2003]89號）制定了《內蒙古自治區公路養護工程市場準入暫行規定實施細則》（內交發[2005]748號），由于交通部的文件違反行政許可法，自治區交通廳制定的規范性文件因依據違法而被撤銷。

(四)超越法定權限

行政機關的職權應當由法律、法規、規章規定，規范性文件無權設定，否則即為超越法定權限。如《岱海旅游區管委會管理暫行辦法》（烏政發[2005]59號）第七條第（六）項中關于“執法部門進入旅游區執法、檢查時應當提前告知管委會”的規定，無法律、法規、規章依據，違反了行政機關職權法定的原則，超越了法定權限。

二、備案審查工作存在的問題

(一)有的地方和部門領導重視不夠。

規范性文件作為抽象行政行為，針對的是不特定的人，可以反復適用，規范性文件內容合法且科學合理，為行政機關有效實施行政管理起到保障和促進作用，但如果違法，不僅影響法制統一，而且會給行政管理造成混亂，損害人民的合法權益。目前，一些地方和部門的領導法律意識不強，對規范性文件的制發和備案工作，在堅持地方和部門利益的同時，忽視了維護法制統一的原則。還有一些地區和部門領導，雖然很重視本部門制定的規范性文件的合法性問題，但在注重自身嚴格審核把關的同時，忽視了上級行政機關的審查監督作用。有些領導認為備案是多此一舉，是給經濟發展設置障礙，甚至哪些文件應該備案由領導說了算，對那些明顯違法的文件故意不備案，以規避監督。領導重視不夠是規范性文件備案工作進展緩慢的重要原因。

(二)規范性文件制定工作管理不嚴謹。

一是制定規范性文件的計劃性、科學性不強，許多規范性文件不是站在全局的角度衡量各種利益關系，而是過于看重地方和部門的局部權力和利益。二是沒有全部做到法制工作機構統一審核把關。《辦法》規定，規范性文件應當由制定機關負責法制工作的機構統一審核。但一些行政機關在規范性文件發布前，不經本機關法制工作機構審核或者對其提出的合理意見不予采納，將不必要的權力要求和不正當的利益要求寫進規范性文件。三是規范性文件的制定程序不規范。許多規范性文件未經政府常務會議或部門行政首長辦公會議集體審議，而是由分管領導直接簽發。四是規范性文件發布形式不統一。根據《辦法》的規定，規范性文件要使用統一的文號，并通過政府公報、政府網站或當地報刊等媒體向社會公布。目前，規范性文件文號不統一、不向社會公布的問題還比較普遍，同一個機關制發的規范性文件有多種文號，就政府而言，有政發也有政辦發，而部門往往是一項業務一種文號。

(三)備案審查機制不完善，主要是：

1.備案審查啟動方式單一。根據《辦法》的規定，規范性文件備案審查既可以通過發文單位主動報送而啟動，也可以通過公民、法人和其他組織向負責備案審查的政府法制工作機構提出意見而啟動，但目前備案審查主要還是靠發文單位備案啟動。備案審查啟動方式的單一，減弱了備案監督的作用。

2.審查程序不健全。目前我區規范性文件備案審查的工作程序是：發文單位將制發的規范性文件在法定期限內報送審查機關，由審查機關對文件的合法性和合理性進行審查。由于備案審查不是規范性文件生效的必然要件，因此，審查機關難以掌握發文單位的實際發文情況，只能對發文單位報送備案的文件進行審查，對發文單位漏報或故意隱瞞不報的文件難以監督。這種被動審查的方式大大制約了備案審查工作的深入開展。

(四)備案審查制度沒有得到切實地執行。

一是應備不備和報備不及時的現象仍很普遍。根據《辦法》的規定，規范性文件制發機關應當在文件公布之日起30日內報送備案。但實際工作中，規范性文件制而不備和備案不及時的現象仍很普遍，每年備案的規范性文件只是應備案文件中的一部分。2005年，各盟市和自治區政府部門共制發規范性文件204件，但備案的只有134件，占制發文件總數的66%。其中，盟市制發91件，備案88件，占制發總數的96.7%；自治區政府部門制發113件，備案46件，占制發總數的41%。報備的規范性文件中，80%未按規定時間備案。2005年制發的規范性文件向自治區人民政府報送備案的部門有18個，包括自治區公安廳、國土資源廳、司法廳、教育廳、水利廳、交通廳、建設廳、科學技術廳、財政廳、林業廳、審計廳、發展和改革委員會、體育局、工商行政管理局、地方稅務局、糧食局、檔案局和公安消防總隊等；未報送備案的有自治區民政廳、商務廳、人事廳、文化廳、衛生廳、質量技術監督局、人口和計劃生育委員會、環境保護局、無線電管理委員會辦公室、自治區人民政府國有資產監督管理委員會、內蒙古地震局、煙草專賣局、通信管理局等13個部門和單位。此外，《辦法》要求，規范性文件制定機關應當于每年的1月31日前，將本機關上一制定的規范性文件目錄一式兩份報送負責備案審查的政府法制工作機構。但實際工作中，制定機關能按要求報送規范性文件目錄的極少。2005年，除呼倫貝爾市、興安盟等少數盟市按要求及時報送目錄外，其它盟市和自治區政府部門均未按要求主動報送。

二是備案形式不符合要求。《辦法》要求，制發機關報送備案規范性文件時，要報送備案報告1份，規范性文件文本2份，制定說明2份，此外，還需報送制定規范性文件的依據和制定機關法制工作機構的審查意見。但目前報送備案的規范性文件中有近1/4不符合要求，如通遼市、自治區公安廳報送備案的規范性文件全部不符合報備要求。備案形式不符合要求主要表現在：第一，沒有按要求的份數備案；第二，只有規范性文件文本，沒有備案報告，或備案報告不符合格式要求，未注明公布情況；第三，未報送規范性文件制定依據，或只報送依據目錄而未報送依據文本；第四，未報送起草說明，或起草說明不規范，未按要求的內容說明；第五，沒有法制工作機構審查意見。備案形式不符合要求的問題在自治區政府部門比較嚴重，有些部門經備案審查機關多次催報仍不予理睬，甚至收到要求其補正相關材料的通知書也沒有補正，如自治區公安廳、國土資源廳、發展和改革委員會等。此外，有些制定機關報送的是規范性文件復印件，也不符合要求。

三是只備不審，流于形式。備案的目的是審查，如果只是“下級報，上級存”，只備不審，就起不到監督的作用，失去了備案的意義。

(五)現有力量難以承擔日益繁重的備案工作需要。

有些盟市政府法制辦只有兩個人，大多數旗縣政府沒有法制機構，即使有也只配備了一到兩名工作人員，甚至還是兼職。法制機構不健全、工作人員少，嚴重影響了法制工作的正常開展，造成規范性文件制而不備、備而不審，制約了備案審查工作的開展。

三、下一步工作要求

(一)提高認識，加強對規范性文件備案審查工作的領導

規范性文件備案審查工作是切實維護廣大人民合法權益，實現依法行政的重要保證，是關系到我國實現社會主義法制統一和兌現入世承諾的重要一環，對于促進政府職能轉變，提高政府管理水平，構建和諧社會具有重要意義。各級人民政府和政府各部門領導要進一步提高認識，將此項工作列入重要議事日程，帶頭嚴格執行《辦法》和有關文件要求。在制定規范性文件時，要站在黨和人民利益的高度，不單純考慮地方利益和部門利益，維護法制統一，積極推行事前審查和事后備案相結合的制度。同時，要嚴格遵守備案工作程序，及時將發布的規范性文件上報備案，接受上級行政機關的監督檢查。

（二）轉變觀念，加大備案審查工作宣傳力度

宣傳工作不到位是影響規范性文件備案審查工作正常開展的重要因素之一。一些行政機關對備案審查工作不了解，管理相對人也不清楚通過備案審查能維護自己的合法權益。因此，各級人民政府法制工作機構要借助各種新聞媒體，對國家和自治區有關規范性文件備案審查規定和我國政府的入世承諾等進行大力宣傳。對于不執行國家和自治區有關規定，影響法制統一和我國政府對外承諾，損害人民群眾合法權益的行為，要堅決予以糾正，努力在全社會形成法律意識和規則意識。

(三)加強對規范性文件的監督管理

制定規范性文件，是一個地方、一個部門行使行政管理職權的重要表現形式，但一些地方和部門的規范性文件存在著 “政府權力部門化，部門權力利益化”的現象。從實踐情況看，文件制定機關受利益驅動，背離依法行政目標，造成規范性文件與上位法的規定和精神不一致，政出多門、相互矛盾的現象時有發生。有些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸責任和義務，不顧法定權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門權限，導致規范性文件打架、重復和管理失控。因此，必須采取有效措施，多管齊下，加強對規范性文件的監督管理，逐步實現制度化、法制化。

一是堅持依法行政，樹立“制定規范性文件是行政立法活動有機延伸”的觀點，依法約束行政權的行使，推動行政機關把職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

二是要用制度規范行政機關內部對規范性文件的監督管理，使規范性文件定位在政府層次而非部門立場上，減少或避免部門之間的權限爭執和利益角逐。要繼續將規范性文件備案審查工作納入行政執法責任制和評議考核制中，加強日常檢查和年終檢查。各級人民政府法制工作機構要每年定期通報規范性文件備案審查情況，認真履行備案審查職責，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。對于審查的規范性文件內容方面存在問題的，要切實采取措施，督促發文機關及時糾正，必要時應建議本級政府予以撤銷；報送程序上存在問題的，要采取通報批評等方式，責令發文機關改正。

(四)加強隊伍建設，積極發揮法制工作機構的作用

各級人民政府和政府各部門領導要高度重視規范性文件發布前的法律審查和發布后的備案工作，積極發揮政府法制工作機構的作用。由于規范性文件備案審查工作專業性較強，必須配備責任心強、業務過硬的同志擔任此項工作。各地區、各部門要大力加強法制工作機構隊伍建設，使各級法制機構工作人員不斷提高自身政治和業務素質，積極發揮參謀助手作用。

各級法制工作機構要以高度的責任感和使命感，積極主動地開展工作，不斷探索備案審查工作的新路子、新方法，建立健全科學、有效的備案審查工作制度，不斷提高備案審查工作水平，充分發揮備案監督的作用。同時，要加強對下級行政機關開展規范性文件制定和備案審查工作的指導和督促檢查。自治區人民政府法制辦公室要切實加強對呼倫貝爾市、赤峰市及阿拉善左旗、伊金霍洛旗4個試點地區的指導，不斷總結工作經驗，及時找出工作中的薄弱環節，分析產生問題的原因，有針對性地進行研究，使其切實發揮示范作用，推動我區規范性文件制定和備案審查工作再上新臺階。

(五)完善制度，切實提高備案審查工作質量

目前，大多數行政機關都制定了本單位的公文處理辦法，但大部分是對公文的起草、審核和簽發程序作了詳細規定，而對如何備案并沒有要求，這就出現負責發文的機構不負責備案，而負責備案的機構又不掌握文件的發布情況，導致規范性文件發布后未能及時按要求備案。各級行政機關要認真執行《辦法》的各項規定，建立健全必要的文件審核程序和發文備案程序等內部工作制度，明確責任，落實到位。要健全和落實備案工作制度，加大備案審查力度，突出備案審查重點，切實提高規范性文件備案審查工作質量。

附件：2005各盟市、自治區政府部門和有關單位規范性文件備案審查情況統計表

二OO六年五月十九日

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