第一篇：關(guān)于《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立法過程評析上

《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立法過程評析上

提要：任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展等多角度，分析了我國制定《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景;對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計(jì)劃生育，從而制定專門《人口與計(jì)劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結(jié)。文章還聯(lián)系實(shí)際，對國家立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如生育政策的立法表述、社會撫養(yǎng)費(fèi)制度的確立、計(jì)劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進(jìn)行了概括性的分析和闡述。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，對依法治理人口與計(jì)劃生育工作提出了更高的要求。人口與計(jì)劃生育工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認(rèn)，從而結(jié)束了有國策而無國法(這里指國家基本法律)的歷史。國家制定《人口與計(jì)劃生育法》既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出依法治國基本方略和落實(shí)計(jì)劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩(wěn)定低生育水平，保障計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題作一介紹與評析。

一、我國《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景分析

任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展等諸多方面。有的立法既有國內(nèi)因素的考慮，還有國際因素的考量。就我

國的《人口與計(jì)劃生育法》而言，應(yīng)該說有其特定的歷史背景。筆者試圖從國內(nèi)背景與國際背景兩個方面來進(jìn)行分析：

(一)制定《人口與計(jì)劃生育法》的國內(nèi)背景分析

1、經(jīng)濟(jì)背景(因素)分析

人口多、底子薄，是我國的基本國情。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止到2001年底中國內(nèi)地的人口總量達(dá)到12.76億1.雖然中國已經(jīng)進(jìn)入低生育水平階段，但由于中國的人口基數(shù)大，總?cè)丝谌匀辉谝悦磕?000萬左右的速度增加，長期存在高增長量與低生育水平的矛盾，預(yù)測到21世紀(jì)中葉，我國總?cè)丝跀?shù)達(dá)到16億方能實(shí)現(xiàn)零增長。

龐大的人口基數(shù)和每年增加1000萬人口的狀況，給中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略帶來巨大的壓力。人口過多和人口增長過快始終是制約我國現(xiàn)代化建設(shè)的首要問題。因此國家把實(shí)行計(jì)劃生育確立為一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的基本國策。但是長期以來雖有國策卻無國家立法，人口與計(jì)劃生育工作長期依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。有必要把“實(shí)行計(jì)劃生育是國家的基本國策”通過法律的形式確立下來。

2、社會發(fā)展背景(因素)分析

21世紀(jì)中國人口的繼續(xù)增長與資源的矛盾更加突出。雖然中國的土地面積達(dá)960萬平方公里，但是適合居住和經(jīng)濟(jì)活動的空間很有限，人口分布極不平衡。中國的耕地面積僅占世界總面積的7%，卻養(yǎng)活著占世界總?cè)丝?2%的人口。中國耕地面積只有國土面積的十分之一，而印度耕地面積占國土面積的55%，人均耕地是中國的兩倍;美國耕地面積占國土面積的20%，人均耕地是中國的9倍;中國的糧食產(chǎn)量居世界第一，人均糧食占有量卻不到美國的四分之一。由于中國人口規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，中國的人均糧食占有量長期維持在不足400公斤的低水平上。

隨著經(jīng)濟(jì)總量和人口總量的不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)迅速接近承載力的上限，平均每人擁有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人擁有的草地不到世界平均水平的40%;平均每人擁有的林地不到世界平均水平的14%;平均每人擁有的水資源不到世界水平的1/4.中國還面臨著不斷增長的勞動力就業(yè)問題的困難。目前，全國每年有近2000萬青年人進(jìn)入勞動年齡。農(nóng)村剩余勞動力已經(jīng)達(dá)到1.2億人，到2005年，農(nóng)村剩余勞動力將超過1.5億。只有在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會的同時，堅(jiān)決控制人口的過快增長，才能使勞動力增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對勞動力的需求相適應(yīng)。

改革開放以來，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值位列世界六、七位，但人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(800美元左右)仍居世界中位左右，低于發(fā)展中國家的平均水平(1450美元)。由于人口增長過快，國家用于發(fā)展的資金相對減少，能夠用于教育、醫(yī)療、社會保障等社會事業(yè)的資金不足，要進(jìn)一步提高人民的文化素質(zhì)和健康水平，面臨著很大的困難。

為了實(shí)現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)性發(fā)展，滿足全體中國人民日益增長的物質(zhì)和文化需要，保證當(dāng)代及子孫后代人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，國家選擇了實(shí)行計(jì)劃生育這一利在當(dāng)代、功在千秋的戰(zhàn)略決策是正確的。

國家立法具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。自20世紀(jì)70年代初開始的人口與計(jì)劃生育工作取得了舉世矚目的成就，有效地控制了人口的過快增長。從1992年開始，生育水平降至并穩(wěn)定在更替水平以下。經(jīng)過近30年的工作，我國必須長期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策的思想已在全社會形成廣泛共識，現(xiàn)行計(jì)劃生育政策已被廣大群眾理解和接受，廣大群眾的婚育觀念發(fā)生了深刻的變化，我國人口與計(jì)劃生育工作已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

我國實(shí)行計(jì)劃生育近30年來，已形成了一套較為完整的、經(jīng)實(shí)踐證明是行之有效的政策措施、規(guī)章制度和管理方法，初步探索了一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，逐步推行了一系列重大的改革舉措，迫切需要通過法律的形式固定下來，使之長期堅(jiān)持下去并不斷發(fā)展完善。

3、政治背景(因素)分析

隨著依法治國基本方略的實(shí)施，國家計(jì)劃生育管理必須全面納入法治軌道。為了規(guī)范計(jì)劃生育行政管理部門及其工作人員依法管理計(jì)劃生育的行政行為，做到有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，必須制定專門法律。

實(shí)行計(jì)劃生育涉及公民的基本權(quán)利和義務(wù)，為了更好地體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則，應(yīng)當(dāng)改變以往在計(jì)劃生育工作中存在的對公民重義務(wù)、輕權(quán)利、重管治、輕服務(wù)的狀況，國家也急需制定專門法律來明確規(guī)定公民履行計(jì)劃生育義務(wù)的同時本應(yīng)享有的合法權(quán)利。

為保障計(jì)劃生育工作健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，需要由國家立法明確規(guī)定各級政府、計(jì)劃生育行政管理部門及相關(guān)部門、各類社會組織在人口與計(jì)劃生育工作中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及法律責(zé)任，以及為計(jì)劃生育工作提供必要的保障條件，為綜合治理我國人口問題提供法律依據(jù)。實(shí)踐證明，僅僅依靠地方立法，難以完成這一重任，必須由國家制定專門法律予以規(guī)范和保障。

此外國家立法也具有較好的地方立法和行政立法基礎(chǔ)。人口與計(jì)劃生育國家立法始于70年代末，前后起草、論證30余稿，為新一輪人口與計(jì)劃生育國家立法積累了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。80年代以來，全國各省、市、自治區(qū)相繼制定了計(jì)劃生育條例(西藏、新疆制定了政府規(guī)章)，計(jì)劃生育行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定逐步納入正軌。廣大干部、群眾迫切要求依法管理計(jì)劃生育工作。我國民主法制建設(shè)進(jìn)程加快，既對依法治理計(jì)劃生育提出了更高的要求，也為國家立法創(chuàng)造了有利條件。

近年來計(jì)劃生育行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政水平不斷提高。廣大計(jì)劃生育專兼職人員的法制觀念、群眾觀念、服務(wù)觀念不斷增強(qiáng)，初步形成了依法治理計(jì)劃生育的法制環(huán)境。

國家立法具有堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來，人口與計(jì)劃生育工作適應(yīng)改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形勢，堅(jiān)持深化改革，從工作的指導(dǎo)方針、改革思路、管理機(jī)制以及工作方法都發(fā)生了深刻的變化，為國家立法奠定了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。

(二)制定《人口與計(jì)劃生育法》的國際背景分析

多年來，我國積極參與人權(quán)及人口問題的國際交流與合作，截止目前，我國已加入的國際人權(quán)公約主要有：《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權(quán)利公約》等;簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領(lǐng)》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發(fā)展宣言》、《關(guān)于進(jìn)一步執(zhí)行〈世界人口行動計(jì)劃〉的建議》、1994年國際人口與發(fā)展大會通過的《國際人口與發(fā)展行動綱領(lǐng)》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關(guān)計(jì)劃生育條款規(guī)定的情況下履行國際公約、文件所載的義務(wù)。我國的計(jì)劃生育工作，體現(xiàn)國際公約、國際文件對公民生育權(quán)的尊重和保護(hù)。20世紀(jì)90年代以來，我國認(rèn)真借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和提高計(jì)劃生育和生殖健康水平，履行對國際公約和國際文件的承諾。

為了更好地體現(xiàn)我國對人權(quán)的尊重和保護(hù)，進(jìn)一步樹立我國計(jì)劃生育工作的良好形象，全面參與國際事務(wù)，國家也有必要制定專門的《人口與計(jì)劃生育法》。

國家立法具有較為有利的國際環(huán)境。中國人口與計(jì)劃生育政策得到了國際社會越來越多的支持和理解。

二、我國《人口與計(jì)劃生育法》的立法過程述略

我國人口與計(jì)劃生育的法制建設(shè)起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關(guān)法律、法規(guī)到國家制定人口與計(jì)劃生育專門法律的漫長道路。

1978年3月全國人大五屆一次會議通過的憲法首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計(jì)劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定，“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。從1982年起，我國就將實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)確立為國家的基本國策，并逐步形成了一系列開展計(jì)劃生育工作的方針、政策。由于當(dāng)時不具備制定計(jì)劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關(guān)婚姻、收養(yǎng)、婦女權(quán)益保障、未成年人保護(hù)、母嬰保健等相關(guān)法律時，增加有關(guān)計(jì)劃生育方面的條款，作出若干具體規(guī)定。1991年12月26日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，頒布了《流動人口計(jì)劃生育管理辦法》，成為人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)。1998年8月6日，國務(wù)院又對該行政法規(guī)進(jìn)行了修訂。為了加快計(jì)劃生育法制建設(shè)，2001年6月13日，國務(wù)院又頒布了《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)條例》，為人口與計(jì)劃生育國家立法進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。從地方立法來說，為適應(yīng)依法管理人口與計(jì)劃生育工作的要求，自1980年2月廣東省人大常委會制定并通過《廣東省計(jì)劃生育條例》開始，各省、直轄市、自治區(qū)先后制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章2.我國的計(jì)劃生育國家立法始于20世紀(jì)70年代末。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。大致可以分為五個階段：

第一階段是從1978年到1980年。鄧小平曾指出“人口增長要控制，應(yīng)該立法”。在此期間，由國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織起草了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》8稿，原擬提交1980年召開的五屆全國人大三次會議與婚姻法同時討論，但因條件不夠成熟，決定暫不討論。

第二階段是從1982年到1988年。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于“計(jì)劃生育工作的根本問題是要立法。不立法計(jì)劃生育不能持久”的指示精神，國家計(jì)生委組織起草了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央認(rèn)為時機(jī)還不夠成熟，決定暫不出臺。

第三階段是從1989年到1990年。中央政治局常委會決定，“為了使計(jì)劃生育工作逐步納入法制軌道，應(yīng)積極為制定計(jì)劃生育法做準(zhǔn)備。在制定計(jì)劃生育法之前，可以先由國務(wù)院制定和頒布計(jì)劃生育條例。”據(jù)此，國家計(jì)生委從1989年3月起開始起草《中華人民共和國計(jì)劃生育條例》，共修改了9稿。1990年

8月國務(wù)院總理辦公會議決定，待地方計(jì)劃生育法規(guī)執(zhí)行一段時間，積累了一些經(jīng)驗(yàn)以后，再考慮制定條例及立法。

第四階段從1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于八屆全國人大常委會立法規(guī)劃的請示》中，《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》被列為第二類，即“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”，人口與計(jì)劃生育國家立法再次被提上議事日程。這期間國家計(jì)生委成立了立法論證小組，抓緊進(jìn)行與相關(guān)部門對人口與計(jì)劃生育立法的必要性和可行性工作的論證和協(xié)調(diào)。但經(jīng)過論證和分析，認(rèn)為立法的時機(jī)仍不成熟。你好哦啊，

第二篇：解析《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立法過程評析下

《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立法過程評析下

第五階段從1998年到2001年。1997年黨的十五大把實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，提出到2001年形成有中國特色的社會主義法律體系。1998年召開的“中央計(jì)劃生育與環(huán)境保護(hù)工作座談會”上，江澤民總書記指出要按照依法治國的要求，抓緊計(jì)劃生育的立法和有關(guān)行政法規(guī)、地方條例的修訂工作。這一指示推動了我國計(jì)劃生育法律、法規(guī)體系建立的進(jìn)程。1998年底，第九屆全國人大常委會將制定人口與計(jì)劃生育法列入本屆人大二類立法規(guī)劃項(xiàng)目。同年底，國家計(jì)生委成立了由相關(guān)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組、起草小組和專家咨詢組。國家計(jì)生委多次向全國人大教科文衛(wèi)委、法工委、國務(wù)院法制辦匯報，組成聯(lián)合調(diào)查組，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、生育政策不同的六省、市進(jìn)行立法調(diào)研，廣泛聽取省、市人大、政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和基層民眾的意見。3配合全國政協(xié)辦公廳、提案委員會到兩省、區(qū)進(jìn)行了立法調(diào)查;組織專家、相關(guān)部門和計(jì)劃生育系統(tǒng)基層干部等就立法中的有關(guān)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究論證;國家計(jì)生委人口專家委員會和科技專家委員會兩次專門研究討論，對立法的必要性與可行性形成了基本共識。國家計(jì)生委在進(jìn)行了廣泛深入的立法調(diào)研和聽取專家意見的基礎(chǔ)上，先后數(shù)易其稿4，于1999年12月底向國務(wù)院報送了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法(送審稿)》。國務(wù)院法制辦公室在廣泛征求國務(wù)院相關(guān)部門及地方政府意見的基礎(chǔ)上，對送審稿做了進(jìn)一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法(草案)》。2001年3月，這一草案經(jīng)過國務(wù)院第36次常務(wù)會議審議通過，由國務(wù)院提請第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會召開了第21次會議，對法律草案進(jìn)行了第一次審議。2001年6月第九屆全國人大常委會召開第22次會議，對法律草案(修改稿)進(jìn)行了第二次審議。2001年12月，九屆全國人常委會召開第25次會議，對法律草案(修改稿)進(jìn)行了第三次審議。12月29日，第九屆全國人大常委會以123票贊成、0票反對，12票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》(以下簡稱《人口與計(jì)劃生育法》)。同日，國家主席江澤民發(fā)布第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。

從上述立法過程可以看出在20多年的時間里，作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和中央人民政府首先是從經(jīng)濟(jì)要發(fā)展、國家要強(qiáng)盛、民族要繁榮的大局出發(fā)最初制定計(jì)劃生育政策的，而且最早是從對全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員提倡計(jì)劃生育開始的，后來工作逐步推開。從1978年載入憲法到1982年修改憲法時更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)這一基本國策就可以看到其重視程度。但由于后來制定專門法律涉及太多的問題，很多方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，更是缺乏相應(yīng)的配套制度作支持，在一定程度上增加了專門立法的難度。但即便如此有關(guān)機(jī)構(gòu)也從未放棄專門立法的努力。當(dāng)然在整個立法的過程中，中央的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)也一直是非常關(guān)注和高度重視的，最高國家立法機(jī)關(guān)更是意識到這一問題的重要性。最終在盡快完成從以基本國策(政策)向依基本法律推行計(jì)劃生育方面形成了全面共識。再加上各方面的條件均已基本成熟，在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，完全可以制定出一部有中國特色的計(jì)劃生育專門法律。所以這部專門法律的出臺才有著不平凡的歷史，有著特殊的經(jīng)歷。

三、《人口與計(jì)劃生育法》立法過程中爭論的若干主要問題

在制定《人口與計(jì)劃生育法》的過程中，有若干引起激烈爭論的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。下面就這些問題作一梳理和分析：

(一)關(guān)于制定專門法律的必要性問題

一種意見認(rèn)為制定專門法律極為必要。因?yàn)榻┠陙恚S著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法制建設(shè)步伐的加快，對依法管理計(jì)劃生育工作提出了更高的要求，僅靠地方立法管理計(jì)劃生育已不適應(yīng)新的形勢。在繼續(xù)完善地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的同時，應(yīng)加快制定國家人口與計(jì)劃生育法的步伐，這既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大干部群眾的迫切愿望，對保障計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要意義。另外一種意見認(rèn)為最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門法律。因?yàn)槲覈延谢緡叩囊?guī)定，該政策實(shí)施20多年來，已經(jīng)為人們所普遍認(rèn)可;另一方面各省、市、自治區(qū)已經(jīng)有相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章;再加上為了我國在處理國際事務(wù)和國際外交場合能贏得主動權(quán)，免得授人以柄，最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門的計(jì)劃生育方面的法律。也有一些基層計(jì)劃生育執(zhí)法系統(tǒng)的人員認(rèn)為，如果

所要制定的法律只是限制、“捆綁”他們的“手腳”，而不是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段和執(zhí)法職能的話，那就還不如不制定專門法律，干脆維持現(xiàn)狀。

(二)關(guān)于法律的名稱與調(diào)整范圍問題5

關(guān)于法律的名稱，最先起草時存在多種意見，如《計(jì)劃生育法》、《計(jì)劃生育管理法》、《生育法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《人口法與計(jì)劃生育法》、《人口發(fā)展與幸福家庭法》等等。到后來比較集中的是《人口與計(jì)劃生育法》和《計(jì)劃生育法》、《計(jì)劃生育管理法》。多數(shù)專家和各部門的意見主張將法律名稱定為《人口與計(jì)劃生育法》。其理由為：

1、正是基于對人口數(shù)量的控制、人口素質(zhì)的提高和人口結(jié)構(gòu)的改善等人口問題的解決才有實(shí)行計(jì)劃生育的必要;

2、有利于從基本法律的層次確立人口與計(jì)劃生育的法律地位，從而使得“基本國策”獲得正當(dāng)?shù)姆芍С?

3、有利于樹立良好的國際形象，不是就計(jì)劃生育講計(jì)劃生育，而是還涉及重要的人口問題。當(dāng)然這里并不等于“人口”與“計(jì)劃生育”各占一半。調(diào)整范圍重點(diǎn)是以推行計(jì)劃生育為主，同時涉及與計(jì)劃生育有關(guān)的人口問題。另外一種意見主張稱為《計(jì)劃生育法》或《計(jì)劃生育管理法》。其理由是：該法的實(shí)際調(diào)整范圍是“計(jì)劃生育”，涉及人口的僅僅是人口數(shù)量的控制部分，大多數(shù)有關(guān)人口的問題根本無法涉及，稱為“計(jì)劃生育法”或“計(jì)劃生育管理法”更為恰當(dāng)和準(zhǔn)確。

最后從國家計(jì)生委的“送審稿”到國務(wù)院提交全國人大常委會審議的“草案稿”都是采納了《人口與計(jì)劃生育法》這一法律名稱，將該法的調(diào)整范圍確定為重點(diǎn)是計(jì)劃生育，同時兼及與計(jì)劃生育有關(guān)的人口問題。

(三)關(guān)于立法模式選擇問題

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家應(yīng)當(dāng)制定一部嚴(yán)格的、剛性的、操作性強(qiáng)的計(jì)劃生育專門法律，或者說將過去長期以來“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下來，強(qiáng)調(diào)全國采取統(tǒng)一的生育政策、嚴(yán)格的管理制度和處罰措施，將嚴(yán)格限制公民的生育行為作為立法的主要內(nèi)容。因?yàn)榛緡呖梢?或應(yīng)該)壓倒一切，而基本國策的貫徹和落實(shí)又離不開強(qiáng)有力的手段作保障。法律必須為計(jì)劃生育的管理目標(biāo)服務(wù)。許多行政執(zhí)法部門的工作人員，尤其是基層的計(jì)劃生育部門干部多持此種觀點(diǎn)。在這種觀念支配下的人口與計(jì)劃生育法必定是注重和強(qiáng)調(diào)行政命令、行政處罰和行政強(qiáng)制的“管理法”。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，生育權(quán)完全是個人的權(quán)利與自由領(lǐng)域的問題，是私權(quán)利領(lǐng)域或范疇中的問題，國家與政府不應(yīng)干預(yù)、也不宜干預(yù)，更不能對所謂“超生”的人進(jìn)行處罰或采取行政強(qiáng)制措施等。退一步講，即使國家要干預(yù)，也只宜對于類似性別選擇墮胎等行為予以立法禁止。再有就是對于生育多子女的家庭，政府應(yīng)予以必要的關(guān)懷與照顧。盡管在中國持此種觀點(diǎn)的人并不太多，但也還有一定的比例。

第三種意見認(rèn)為，是否實(shí)行計(jì)劃生育或者限制生育完全要視各國國情而定，而在中國實(shí)行計(jì)劃生育則完全是由中國的人口狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平等綜合性因素決定的。當(dāng)然即使實(shí)行計(jì)劃生育也要充分尊重人的權(quán)利和人的尊嚴(yán)，不能為計(jì)劃生育而抓計(jì)劃生育。若僅從限制公民生育抓計(jì)劃生育難以提高工作水平，也難以保障人口與計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持久地發(fā)展。立法不能只規(guī)定公民對于國家、社會應(yīng)盡的義務(wù)，還要規(guī)定公民可以享有的諸多權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的途徑與手段。與此同時，立法也要規(guī)定國家(通過政府)對于公民所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和職責(zé)以及違反這些義務(wù)與職責(zé)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。立法應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，要有利于控制人口增長，提高人口素質(zhì)，有利于保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和增進(jìn)家庭文明幸福;體現(xiàn)以人的全面發(fā)展為中心，體現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)性發(fā)展;堅(jiān)持人口與計(jì)劃生育工作的改革發(fā)展與人的全面發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)與維護(hù)公民合法權(quán)益相結(jié)合。這種觀點(diǎn)較多地反映在后來通過的法律中。

(四)關(guān)于生育政策的立法表述問題

是否調(diào)整現(xiàn)行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口與計(jì)劃生育立法中的關(guān)鍵問題。我國現(xiàn)行生育政策的具體規(guī)定是各地依據(jù)國家現(xiàn)行政策，結(jié)合各地實(shí)際，通過制定地方計(jì)劃生育條例來體現(xiàn)的。生育政策，包括生育數(shù)量、生育時間的規(guī)定以及出生人口素質(zhì)和出生人口性別結(jié)構(gòu)的要求，其中生育數(shù)量是主要內(nèi)容。從全國范圍來看，各地對非農(nóng)業(yè)人口的生育數(shù)量的規(guī)定基本一致，即一對夫婦只生育一個孩

子，特殊情況可以照顧再生育一個孩子;農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定大體可以分為三種情況6;對于少數(shù)民族，一般實(shí)行寬于漢族的生育政策7.曾經(jīng)有專家、學(xué)者主張通過立法普遍采取“二孩政策”，特別情況再需要生育的必須由地方性法規(guī)明確規(guī)定。這樣似乎既照顧到人們的生育意愿，又考慮到城鎮(zhèn)居民的獨(dú)生子女一代結(jié)婚可以生二胎的自然過渡政策和農(nóng)村大多數(shù)情況下可以生育二胎的現(xiàn)實(shí)8，好處是改變國際上普遍認(rèn)為的中國計(jì)劃生育政策是“一孩政策”的形象。另一種意見是國家立法要繼續(xù)堅(jiān)持和穩(wěn)定現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策。因?yàn)閺?991年起，每年連續(xù)召開的中央計(jì)劃生育工作座談會及中央《決定》均明確強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行生育政策要保持穩(wěn)定不變9.綜合考慮我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展的需要、當(dāng)前的人口形勢和對未來人口發(fā)展的前景預(yù)測，一段時間內(nèi)，繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策是非常必要的。故最后定位在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不變，既不放松也不收緊。但在立法中究竟應(yīng)當(dāng)如何表述，是采取“原則+授權(quán)”還是“列舉+兜底”的方式予以規(guī)定?最后，多數(shù)意見和主張是以采取前者“原則+授權(quán)”的方法為佳，理由是：

1、要堅(jiān)持和穩(wěn)定現(xiàn)行的生育政策，充分照顧到目前各地生育政策的差異性。地方關(guān)于計(jì)劃生育中夫妻生育的規(guī)定十分具體，且規(guī)定不盡相同，情況較為復(fù)雜，國家立法難以全面、準(zhǔn)確地覆蓋各種類型，體現(xiàn)各地政策的差異。所以只宜作原則規(guī)定，對照顧再生育的條件，可以授權(quán)地方作具體規(guī)定。

2、立法要為今后調(diào)整和統(tǒng)一全國的生育政策留下足夠的空間和提供依據(jù)。便于地方適時對特殊類型人群的生育政策作出微調(diào)。

3、要考慮我國對所簽署國際公約、國際文件的承諾10，注意尊重和維護(hù)公民生育權(quán)。因?yàn)樯咭?guī)定在國際上是一個涉及人權(quán)的敏感問題，國家立法對生育數(shù)量的規(guī)定，宜粗不宜細(xì)。由地方立法具體規(guī)定適合本地區(qū)實(shí)際情況的生育政策，可以有利于體現(xiàn)對公民生育權(quán)的維護(hù)。

在立法論證中，也曾有人提出過建議，主張抑制低素質(zhì)人群的生育，適當(dāng)放寬高素質(zhì)人群的生育限制。但因?yàn)檫@種意見的理由不充分，最后未被采納。

(五)關(guān)于建立社會撫養(yǎng)費(fèi)制度的問題。

在推行計(jì)劃生育之初，由于計(jì)劃生育工作難做，地方政策和地方立法對超生都規(guī)定了經(jīng)濟(jì)限制措施，早期叫超生“罰款”，后來改稱為“計(jì)劃外生育費(fèi)”11.應(yīng)該說，這種經(jīng)濟(jì)限制措施在實(shí)踐中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少問題。在立法論證過程中，對于如何規(guī)定不依法生育者的法律責(zé)任?是立法直接規(guī)定統(tǒng)一的“罰款”或“計(jì)劃外生育費(fèi)”或“社會撫養(yǎng)費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)還是僅由基本法律作一般性規(guī)定，具體由國務(wù)院規(guī)定或各地根據(jù)實(shí)際情況作具體規(guī)定?社會撫養(yǎng)費(fèi)規(guī)定在法律責(zé)任部分是否合適?12都有過激烈的爭論。最后比較集中的意見是，計(jì)劃外生育孩子，違背了法律、法規(guī)關(guān)于生育數(shù)量的規(guī)定，客觀上對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)造成影響，加重了社會經(jīng)費(fèi)投入的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)對計(jì)劃外生育者予以必要的經(jīng)濟(jì)限制，作為對社會的一種補(bǔ)償。所以大多數(shù)人主張將目前各地普遍采取的“計(jì)劃外生育費(fèi)”改為“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，這樣可能更為貼切，即收費(fèi)的目的是對社會公共投入進(jìn)行補(bǔ)償。按照國務(wù)院關(guān)于行政收費(fèi)改革的思路和要求，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收、管理、使用應(yīng)納入新的管理體制，即全部上繳財政，納入財政預(yù)算，計(jì)劃生育事業(yè)所需費(fèi)用應(yīng)由國家財政全額撥款解決。這樣可以杜絕因征收計(jì)劃外生育費(fèi)產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象和行業(yè)不正之風(fēng)。

(六)關(guān)于計(jì)劃生育獎勵優(yōu)待與社會保障問題

對于計(jì)劃生育的管理，應(yīng)當(dāng)既有對違反法律、法規(guī)行為的懲戒或追究制度，也應(yīng)有對積極遵守法律、法規(guī)行為的獎勵措施，這樣才能有效地實(shí)現(xiàn)其目的。比較一致的意見是，政府對自覺實(shí)行計(jì)劃生育的公民應(yīng)予以一定的獎勵。但是應(yīng)否規(guī)定統(tǒng)一、具體的獎勵措施?是只作原則規(guī)定，還是在全國范圍內(nèi)作統(tǒng)一、具體的規(guī)定?存在爭議。多數(shù)意見認(rèn)為，現(xiàn)行中央文件及地方立法中設(shè)定的獎勵措施，因各地條件不同，實(shí)際落實(shí)情況也不盡一致，而且這些措施主要靠地方解決，所以主張建議國家立法只對獎勵優(yōu)惠措施作原則規(guī)定，授權(quán)地方根據(jù)實(shí)際情況與可能具體落實(shí)。

在社會主義初級階段，計(jì)劃生育工作之所以是“天下第一難事”，其根本原因在于未能建立有利于計(jì)劃生育的社會保障制度，多數(shù)群眾尚有后顧之憂。為了保證計(jì)劃生育這一基本國策的落實(shí)，國家必須建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的計(jì)劃生育社會保障制度。國家在建立社會保障制度時，應(yīng)逐步建立有利于計(jì)劃生

育的社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險以及社會福利制度，并對于實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在經(jīng)濟(jì)扶持和社會救濟(jì)方面給予優(yōu)先優(yōu)惠。

但是問題在于，國家社會保障制度尚處于探索和建立之中，現(xiàn)有的國家社會保障制度只限于城鎮(zhèn)職工13，未包括農(nóng)村人口。那么農(nóng)村人口的社會保障制度應(yīng)該如何建立?農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度應(yīng)該如何建立?農(nóng)村養(yǎng)老保險的形式到底有哪些?都是立法中值得研究的重點(diǎn)問題。

(七)關(guān)于避孕措施和對計(jì)劃外懷孕的處理問題

關(guān)于避孕措施和對計(jì)劃外懷孕的處理，既是基層計(jì)劃生育管理中的關(guān)鍵性問題，也是國際上最為敏感的問題之一。地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章一般都規(guī)定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上環(huán)、二孩結(jié)扎”的長效措施，計(jì)劃外懷孕要采取補(bǔ)救措施(即人工終止妊娠)。立法論證中，各方面普遍認(rèn)為，落實(shí)避孕措施是實(shí)行計(jì)劃生育的重要保證條件，提倡采取長效措施有益于婦女身心健康，國家立法仍有必要對避孕措施作出原則性規(guī)定，如公民可以選擇安全、有效、適宜的避孕措施等。但是這里特別值得注意的是，既要考慮為地方立法具體規(guī)定避孕措施提供法律依據(jù)，也要體現(xiàn)計(jì)劃生育工作改革、發(fā)展的方向，要肯定各地正在進(jìn)行的避孕措施的“知情選擇”、生殖保健、優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)等新鮮經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)我國積極履行對所簽署國際公約、文件的承諾，有利于樹立計(jì)劃生育工作的良好形象。

對于計(jì)劃外懷孕的處理，法律如何規(guī)定是一件很棘手的事情。但有一點(diǎn)需要表明的就是在我國基于當(dāng)事人自愿完全可以實(shí)行人工終止妊娠，但也反對不安全的人工終止妊娠，我國立法更強(qiáng)調(diào)預(yù)防和減少非意愿妊娠。

第三篇：從基本國策到基本法律——《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立法過程評析

從基本國策到基本法律——《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立

法過程評析

內(nèi)容提要任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展等多角度，分析了我國制定《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景；對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計(jì)劃生育，從而制定專門《人口與計(jì)劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結(jié)。文章還聯(lián)系實(shí)際，對國家立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如生育政策的立法表述、社會撫養(yǎng)費(fèi)制度的確立、計(jì)劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進(jìn)行了概括性的分析和闡述。

關(guān)鍵詞人口與計(jì)劃生育法基本國策立法背景立法過程

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，對依法治理人口與計(jì)劃生育工作提出了更高的要求。人口與計(jì)劃生育工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認(rèn)，從而結(jié)束了有國策而無國法（這里指國家基本法律）的歷史。國家制定《人口與計(jì)劃生育法》既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出依法治國基本方略和落實(shí)計(jì)劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩(wěn)定低生育水平，保障計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題作一介紹與評析。

一、我國《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景分析

任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展等諸多方面。有的立法既有國內(nèi)因素的考慮，還有國際因素的考量。就我國的《人口與計(jì)劃生育法》而言，應(yīng)該說有其特定的歷史背景。筆者試圖從國內(nèi)背景與國際背景兩個方面來進(jìn)行分析：

（一）制定《人口與計(jì)劃生育法》的國內(nèi)背景分析

1、經(jīng)濟(jì)背景（因素）分析

人口多、底子薄，是我國的基本國情。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家。

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止到2001年底中國內(nèi)地的人口總量達(dá)到12.76億1。雖然中國已經(jīng)進(jìn)入低生育水平階段，但由于中國的人口基數(shù)大，總?cè)丝谌匀辉谝悦磕?000萬左右的速度增加，長期存在高增長量與低生育水平的矛盾，預(yù)測到21世紀(jì)中葉，我國總?cè)丝跀?shù)達(dá)到16億方能實(shí)現(xiàn)零增長。

龐大的人口基數(shù)和每年增加1000萬人口的狀況，給中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略帶來巨大的壓力。人口過多和人口增長過快始終是制約我國現(xiàn)代化建設(shè)的首要問題。因此國家把實(shí)行計(jì)劃生育確立為一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的基本國策。但是長期以來雖有國策卻無國家立法，人口與計(jì)劃生育工作長期依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。有必要把“實(shí)行計(jì)劃生育是國家的基本國策”通過法律的形式確立下來。

2、社會發(fā)展背景（因素）分析

21世紀(jì)中國人口的繼續(xù)增長與資源的矛盾更加突出。雖然中國的土地面積達(dá)960萬平方公里，但是適合居住和經(jīng)濟(jì)活動的空間很有限，人口分布極不平衡。中國的耕地面積僅占世界總面積的7%，卻養(yǎng)活著占世界總?cè)丝?2%的人口。中國耕地面積只有國土面積的十分之一，而印度耕地面積占國土面積的55%，人均耕地是中國的兩倍；美國耕地面積占國土面積的20%，人均耕地是中國的9倍；中國的糧食產(chǎn)量居世界第一，人均糧食占有量卻不到美國的四分之一。由于中國人口規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，中國的人均糧食占有量長期維持在不足400公斤的低水平上。

隨著經(jīng)濟(jì)總量和人口總量的不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)迅速接近承載力的上限，平均每人擁有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人擁有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人擁有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人擁有的水資源不到世界水平的1/4。

中國還面臨著不斷增長的勞動力就業(yè)問題的困難。目前，全國每年有近2000萬青年人進(jìn)入勞動年齡。農(nóng)村剩余勞動力已經(jīng)達(dá)p 為了實(shí)現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)性發(fā)展，滿足全體中國人民日益增長的物質(zhì)和文化需要，保證當(dāng)代及子孫后代人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，國家選擇了實(shí)行計(jì)劃生育這一利在當(dāng)代、功在千秋的戰(zhàn)略決策是正確的。

國家立法具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。自20世紀(jì)70年代初開始的人口與計(jì)劃生育工作取得了舉世矚目的成就,有效地控制了人口的過快增長。從1992年開始，生育水平降至并穩(wěn)定在更替水平以下。經(jīng)過近30年的工作，我國必須長期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策的思想已在全社會形成廣泛共識，現(xiàn)行計(jì)劃生育政策已被廣大群眾理解和接受，廣大群眾的婚育觀念發(fā)生了深刻的變化，我國人口與計(jì)劃生育工作已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

我國實(shí)行計(jì)劃生育近30年來，已形成了一套較為完整的、經(jīng)實(shí)踐證明是行

之有效的政策措施、規(guī)章制度和管理方法，初步探索了一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，逐步推行了一系列重大的改革舉措，迫切需要通過法律的形式固定下來，使之長期堅(jiān)持下去并不斷發(fā)展完善。

3、政治背景（因素）分析

隨著依法治國基本方略的實(shí)施，國家計(jì)劃生育管理必須全面納入法治軌道。為了規(guī)范計(jì)劃生育行政管理部門及其工作人員依法管理計(jì)劃生育的行政行為，做到有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，必須制定專門法律。

實(shí)行計(jì)劃生育涉及公民的基本權(quán)利和義務(wù)，為了更好地體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則，應(yīng)當(dāng)改變以往在計(jì)劃生育工作中存在的對公民重義務(wù)、輕權(quán)利、重管治、輕服務(wù)的狀況，國家也急需制定專門法律來明確規(guī)定公民履行計(jì)劃生育義務(wù)的同時本應(yīng)享有的合法權(quán)利。

為保障計(jì)劃生育工作健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，需要由國家立法明確規(guī)定各級政府、計(jì)劃生育行政管理部門及相關(guān)部門、各類社會組織在人口與計(jì)劃生育工作中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及法律責(zé)任，以及為計(jì)劃生育工作提供必要的保障條件，為綜合治理我國人口問題提供法律依據(jù)。實(shí)踐證明，僅僅依靠地方立法，難以完成這一重任，必須由國家制定專門法律予以規(guī)范和保障。

此外國家立法也具有較好的地方立法和行政立法基礎(chǔ)。人口與計(jì)劃生育國家立法始于70年代末，前后起草、論證30余稿，為新一輪人口與計(jì)劃生育國家立法積累了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。80年代以來，全國各省、市、自治區(qū)相繼制定了計(jì)劃生育條例（西藏、新疆制定了政府規(guī)章），計(jì)劃生育行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定逐步納入正軌。廣大干部、群眾迫切要求依法管理計(jì)劃生育工作。我國民主法制建設(shè)進(jìn)程加快，既對依法治理計(jì)劃生育提出了更高的要求，也為國家立法創(chuàng)造了有利條件。

近年來計(jì)劃生育行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政水平不斷提高。廣大計(jì)劃生育專兼職人員的法制觀念、群眾觀念、服務(wù)觀念不斷增強(qiáng)，初步形成了依法治理計(jì)劃生育的法制環(huán)境。

國家立法具有堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來，人口與計(jì)劃生育工作適應(yīng)改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形勢，堅(jiān)持深化改革，從工作的指導(dǎo)方針、改革思路、管理機(jī)制以及工作方法都發(fā)生了深刻的變化，為國家立法奠定了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。

（二）制定《人口與計(jì)劃生育法》的國際背景分析

多年來，我國積極參與人權(quán)及人口問題的國際交流與合作，截止目前，我國已加入的國際人權(quán)公約主要有：《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權(quán)利公約》等；簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領(lǐng)》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發(fā)展宣言》、《關(guān)于進(jìn)一步執(zhí)行〈世界人口行動計(jì)劃〉的建議》、1994年國際人口與發(fā)展大會通過的《國際人口與發(fā)展行動綱領(lǐng)》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關(guān)計(jì)劃生育條款規(guī)定的情況下履行國際公約、文件所載的義務(wù)。我國的計(jì)劃生育工作，體現(xiàn)國際公約、國際文件對公民生育權(quán)的尊重和保護(hù)。20世紀(jì)90年代以來，我國認(rèn)真借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和提高計(jì)劃生育和生殖健康水平，履行對國際公約和國際文件的承諾。

為了更好地體現(xiàn)我國對人權(quán)的尊重和保護(hù)，進(jìn)一步樹立我國計(jì)劃生育工作的良好形象，全面參與國際事務(wù)，國家也有必要制定專門的《人口與計(jì)劃生育法》。

國家立法具有較為有利的國際環(huán)境。中國人口與計(jì)劃生育政策得到了國際社會越來越多的支持和理解。

二、我國《人口與計(jì)劃生育法》的立法過程述略

我國人口與計(jì)劃生育的法制建設(shè)起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關(guān)法律、法規(guī)到國家制定人口與計(jì)劃生育專門法律的漫長道路。

1978年3月全國人大五屆一次會議通過的憲法首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計(jì)劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定，“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。從1982年起，我國就將實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)確立為國家的基本國策，并逐步形成了一系列開展計(jì)劃生育工作的方針、政策。由于當(dāng)時不具備制定計(jì)劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關(guān)婚姻、收養(yǎng)、婦女權(quán)益保障、未成年人保護(hù)、母嬰保健等相關(guān)法律時，增加有關(guān)計(jì)劃生育方面的條款，作出若干具體規(guī)定p我國的計(jì)劃生育國家立法始于20世紀(jì)70年代末。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。大致可以分為五個階段：

第一階段是從1978年到1980年。鄧小平曾指出“人口增長要控制，應(yīng)該立法”。在此期間，由國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織起草了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》8稿，原擬提交1980年召開的五屆全國人大三次會議與婚姻法同時討論，但因條件不夠成熟，決定暫不討論。

第二階段是從1982年到1988年。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于“計(jì)劃生育工作的根本問題是要立法。不立法計(jì)劃生育不能持久”的指示精神，國家計(jì)生委組織起草了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央認(rèn)為

時機(jī)還不夠成熟，決定暫不出臺。

第三階段是從1989年到1990年。中央政治局常委會決定，“為了使計(jì)劃生育工作逐步納入法制軌道，應(yīng)積極為制定計(jì)劃生育法做準(zhǔn)備。在制定計(jì)劃生育法之前，可以先由國務(wù)院制定和頒布計(jì)劃生育條例。”據(jù)此，國家計(jì)生委從1989年3月起開始起草《中華人民共和國計(jì)劃生育條例》，共修改了9稿。1990年8月國務(wù)院總理辦公會議決定，待地方計(jì)劃生育法規(guī)執(zhí)行一段時間，積累了一些經(jīng)驗(yàn)以后，再考慮制定條例及立法。

第四階段從1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于八屆全國人大常委會立法規(guī)劃的請示》中，《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》被列為第二類，即“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”，人口與計(jì)劃生育國家立法再次被提上議事日程。這期間國家計(jì)生委成立了立法論證小組，抓緊進(jìn)行與相關(guān)部門對人口與計(jì)劃生育立法的必要性和可行性工作的論證和協(xié)調(diào)。但經(jīng)過論證和分析，認(rèn)為立法的時機(jī)仍不成熟。

第五階段從1998年到2001年。1997年黨的十五大把實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，提出到2001年形成有中國特色的社會主義法律體系。1998年召開的“中央計(jì)劃生育與環(huán)境保護(hù)工作座談會”上，江澤民總書記指出要按照依法治國的要求，抓緊計(jì)劃生育的立法和有關(guān)行政法規(guī)、地方條例的修訂工作。這一指示推動了我國計(jì)劃生育法律、法規(guī)體系建立的進(jìn)程。1998年底，第九屆全國人大常委會將制定人口與計(jì)劃生育法列入本屆人大二類立法規(guī)劃項(xiàng)目。同年底，國家計(jì)生委成立了由相關(guān)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組、起草小組和專家咨詢組。國家計(jì)生委多次向全國人大教科文衛(wèi)委、法工委、國務(wù)院法制辦匯報，組成聯(lián)合調(diào)查組，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、生育政策不同的六省、市進(jìn)行立法調(diào)研，廣泛聽取省、市人大、政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和基層民眾的意見。3配合全國政協(xié)辦公廳、提案委員會到兩省、區(qū)進(jìn)行了立法調(diào)查；組織專家、相關(guān)部門和計(jì)劃生育系統(tǒng)基層干部等就立法中的有關(guān)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究論證；國家計(jì)生委人口專家委員會和科技專家委員會兩次專門研究討論，對立法的必要性與可行性形成了基本共識。國家計(jì)生委在進(jìn)行了廣泛深入的立法調(diào)研和聽取專家意見的基礎(chǔ)上，先后數(shù)易其稿4，于1999年12月底向國務(wù)院報送了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法（送審稿）》。國務(wù)院法制辦公室在廣泛征求國務(wù)院相關(guān)部門及地方政府意見的基礎(chǔ)上，對送審稿做了進(jìn)一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法（草案）》。2001年3月，這一草案經(jīng)過國務(wù)院第36次常務(wù)會議審議通過，由國務(wù)院提請第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會召開了第21次會議，對法律草案進(jìn)行了第一次審議。2001年6月第九屆全國人大常委會召開第22次會議，對法律草案（修改稿）進(jìn)行了第二次審議。2001年12月，九屆全國人常委會召開第25次會議，對法律草案（修改稿）進(jìn)行了第三次審議。12月29日，第九屆全國人大常委會以123票贊成、0票反對，12票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（以下簡稱《人口與計(jì)劃生育法》）。同日，國家主席江澤民發(fā)布第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。

從上述立法過程可以看出在20多年的時間里，作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和中央人民政府首先是從經(jīng)濟(jì)要發(fā)展、國家要強(qiáng)盛、民族要繁榮的大局出發(fā)最初制定計(jì)劃生育政策的，而且最早是從對全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員提倡計(jì)劃生育開始的，后來工作逐步推開。從1978年載入憲法到1982年修改憲法時更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)這一基本國策就可以看到其重視程度。但由于后來制定專門法律涉及太多的問題，很多方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，更是缺乏相應(yīng)的配套制度作支持，在一定程度上增加了專門立法的難度。但即便如此有關(guān)機(jī)構(gòu)也從未放棄專門立法的努力。當(dāng)然在整個立法的過程中，中央的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)也一直是非常關(guān)注和高度重視的，最高國家立法機(jī)關(guān)更是意識到這一問題的重要性。最終在盡快完成從以基本國策（政策）向依基本法律推行計(jì)劃生育方面形成了全面共識。再加上各方面的條件均已基本成熟，在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，完全可以制定出一部有中國特色的計(jì)劃生育專門法律。所以這部專門法律的出臺才有著不平凡的歷史，有著特殊的經(jīng)歷。

三、《人口與計(jì)劃生育法》立法過程中爭論的若干主要問題

在制定《人口與計(jì)劃生育法》的過程中，有若干引起激烈爭論的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。下面就這些問題作一梳理和分析：

（一）關(guān)于制定專門法律的必要性問題

一種意見認(rèn)為制定專門法律極為必要。因?yàn)榻┠陙恚S著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法制建設(shè)步伐的加快，對依法管理計(jì)劃生育工作提出了更高的要求，僅靠地方立法管理計(jì)劃生育已不適應(yīng)新的形勢。在繼續(xù)完善地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的同時，應(yīng)加快制定國家人口與計(jì)劃生育法的步伐，這既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大干部群眾的迫切愿望，對保障計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要意義。另外一種意見認(rèn)為最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門法律。因?yàn)槲覈延谢緡叩囊?guī)定，該政策實(shí)施20多年來，已經(jīng)為人們所普遍認(rèn)可；另一方面各省、市、自治區(qū)已經(jīng)有相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章；再加上為了我國在處理國際事務(wù)和國際外交場合能贏得主動權(quán)，免得授人以柄，最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門的計(jì)劃生育方面的法律。也有一些基層計(jì)劃生育執(zhí)法系統(tǒng)的人員認(rèn)為，如果所要制定的法律只是限制、“捆綁”他們的“手腳”，而不是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段和執(zhí)法職能的話，那就還不如不制定專門法律，干脆維持現(xiàn)狀。

（二）關(guān)于法律的名稱與調(diào)整范圍問題5

關(guān)于法律的名稱，最先起草時存在多種意見，如《計(jì)劃生育法》、《計(jì)劃生育管理法》、《生育法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《人口法與計(jì)劃生育法》、《人口發(fā)展與幸福家庭法》等等。到后來比較集中的是《人口與計(jì)劃生育法》和《計(jì)劃生育法》、《計(jì)劃生育管理法》。多數(shù)專家和各部門的意見主張將法律名稱定為《人口與計(jì)劃生育法》。其理由為：

1、正是基于對人口數(shù)量的控制、人口素質(zhì)的提高和人口結(jié)構(gòu)的改善等人口問題的解決才有實(shí)行計(jì)劃生育的必要；

2、有利于從基本

法律的層次確立人口與計(jì)劃生育的法律地位，從而使得“基本國策”獲得正當(dāng)?shù)姆芍С郑?/p>

3、有利于樹立良好的國際形象，不是就計(jì)劃生育講計(jì)劃生育，而是還涉及重要的人口問題。當(dāng)然這里并不等于“人口”與“計(jì)劃生育”各占一半。調(diào)整范圍重點(diǎn)是以推行計(jì)劃生育為主，同時涉及與計(jì)劃生育有關(guān)的人口問題。另外一種意見主張稱為《計(jì)劃生育法》或《計(jì)劃生育管理法》。其理由是：該法的實(shí)際調(diào)整范圍是“計(jì)劃生育”，涉及人口的僅僅是人口數(shù)量的控制部分，大多數(shù)有關(guān)人口的問題根本無法涉及，稱為“計(jì)劃生育法”或“計(jì)劃生育管理法”更為恰當(dāng)和準(zhǔn)確。

最后從國家計(jì)生委的”送審稿”到國務(wù)院提交全國人大常委會審議的“草案稿”都是采納了《人口與計(jì)劃生育法》這一法律名稱，將該法的調(diào)整范圍確定為重點(diǎn)是計(jì)劃生育，同時兼及與計(jì)劃生育有關(guān)的人口問題。

（三）關(guān)于立法模式選擇問題

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家應(yīng)當(dāng)制定一部嚴(yán)格的、剛性的、操作性強(qiáng)的計(jì)劃生育專門法律，或者說將過去長期以來“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下來，強(qiáng)調(diào)全國采取統(tǒng)一的生育政策、嚴(yán)格的管理制度和處罰措施，將嚴(yán)格限制公民的生育行為作為立法的主要內(nèi)容。因?yàn)榛緡呖梢裕ɑ驊?yīng)該）壓倒一切，而基本國策的貫徹和落實(shí)又離不開強(qiáng)有力的手段作保障。法律必須為計(jì)劃生育的管理目標(biāo)服務(wù)。許多行政執(zhí)法部門的工作人員，尤其是基層的計(jì)劃生育部門干部多持此種觀點(diǎn)。在這種觀念支配下的人口與計(jì)劃生育法必定是注重和強(qiáng)調(diào)行政命令、行政處罰和行政強(qiáng)制的“管理法”。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，生育權(quán)完全是個人的權(quán)利與自由領(lǐng)域的問題，是私權(quán)利領(lǐng)域或范疇中的問題，國家與政府不應(yīng)干預(yù)、也不宜干預(yù)，更不能對所謂“超生”的人進(jìn)行處罰或采取行政強(qiáng)制措施等。退一步講，即使國家要干預(yù)，也只宜對于類似性別選擇墮胎等行為予以立法禁止。再有就是對于生育多子女的家庭，政府應(yīng)予以必要的關(guān)懷與照顧。盡管在中國持此種觀點(diǎn)的人并不太多，但也還有一定的比例。

第三種意見認(rèn)為，是否實(shí)行計(jì)劃生育或者限制生育完全要視各國國情而定，而在中國實(shí)行計(jì)劃生育則完全是由中國的人口狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平等綜合性因素決定的。當(dāng)然即使實(shí)行計(jì)劃生育也要充分尊重人的權(quán)利和人的尊嚴(yán)，不能為計(jì)劃生育而抓計(jì)劃生育。若僅從限制公民生育抓計(jì)劃生育難以提高工作水平，也難以保障人口與計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持久地發(fā)展。立法不能只規(guī)定公民對于國家、社會應(yīng)盡的義務(wù)，還要規(guī)定公民可以享有的諸多權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的途徑與手段。與此同時，立法也要規(guī)定國家（通過政府）對于公民所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和職責(zé)以及違反這些義務(wù)與職責(zé)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。立法應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，要有利于控制人口增長，提高人口素質(zhì)，有利于保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和增進(jìn)家庭文明幸福；體現(xiàn)以人的全面發(fā)展為中心，體現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)性發(fā)展；堅(jiān)持人口與計(jì)劃生育工作的改革發(fā)展與人的全面發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)與維護(hù)公民合法權(quán)益相結(jié)合。這

種觀點(diǎn)較多地反映在后來通過的法律中。

（四）關(guān)于生育政策的立法表述問題

是否調(diào)整現(xiàn)行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口與計(jì)劃生育立法中的關(guān)鍵問題。我國現(xiàn)行生育政策的具體規(guī)定是各地依據(jù)國家現(xiàn)行政策，結(jié)合各地實(shí)際，通過制定地方計(jì)劃生育條例來體現(xiàn)的。生育政策，包括生育數(shù)量、生育時間的規(guī)定以及出生人口素質(zhì)和出生人口性別結(jié)構(gòu)的要求，其中生育數(shù)量是主要內(nèi)容。從全國范圍來看，各地對非農(nóng)業(yè)人口的生育數(shù)量的規(guī)定基本一致，即一對夫婦只生育一個孩子，特殊情況可以照顧再生育一個孩子；農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定大體可以分為三種情況6；對于少數(shù)民族，一般實(shí)行寬于漢族的生育政策7。

曾經(jīng)有專家、學(xué)者主張通過立法普遍采取“二孩政策”，特別情況再需要生育的必須由地方性法規(guī)明確規(guī)定。這樣似乎既照顧到人們的生育意愿，又考慮到城鎮(zhèn)居民的獨(dú)生子女一代結(jié)婚可以生二胎的自然過渡政策和農(nóng)村大多數(shù)情況下可以生育二胎的現(xiàn)實(shí)8，好處是改變國際上普遍認(rèn)為的中國計(jì)劃生育政策是“一孩政策”的形象。另一種意見是國家立法要繼續(xù)堅(jiān)持和穩(wěn)定現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策。因?yàn)閺?991年起，每年連續(xù)召開的中央計(jì)劃生育工作座談會及中央《決定》均明確強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行生育政策要保持穩(wěn)定不變9。綜合考慮我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展的需要、當(dāng)前的人口形勢和對未來人口發(fā)展的前景預(yù)測，一段時間內(nèi)，繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策是非常必要的。故最后定位在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不變，既不放松也不收緊。但在立法中究竟應(yīng)當(dāng)如何表述，是采取“原則＋授權(quán)”還是“列舉＋兜底”的方式予以規(guī)定？最后，多數(shù)意見和主張是以采取前者“原則＋授權(quán)”的方法為佳，理由是：

1、要堅(jiān)持和穩(wěn)定現(xiàn)行的生育政策，充分照顧到目前各地生育政策的差異性。地方關(guān)于計(jì)劃生育中夫妻生育的規(guī)定十分具體，且規(guī)定不盡相同，情況較為復(fù)雜，國家立法難以全面、準(zhǔn)確地覆蓋各種類型，體現(xiàn)各地政策的差異。所以只宜作原則規(guī)定，對照顧再生育的條件，可以授權(quán)地方作具體規(guī)定。

2、立法要為今后調(diào)整和統(tǒng)一全國的生育政策留下足夠的空間和提供依據(jù)。便于地方適時對特殊類型人群的生育政策作出微調(diào)。

3、要考慮我國對所簽署國際公約、國際文件的承諾10，注意尊重和維護(hù)公民生育權(quán)。因?yàn)樯咭?guī)定在國際上是一個涉及人權(quán)的敏感問題，國家立法對生育數(shù)量的規(guī)定，宜粗不宜細(xì)。由地方立法具體規(guī)定適合本地區(qū)實(shí)際情況的生育政策，可以有利于體現(xiàn)對公民生育權(quán)的維護(hù)。

在立法論證中，也曾有人提出過建議，主張抑制低素質(zhì)人群的生育，適當(dāng)放寬高素質(zhì)人群的生育限制。但因?yàn)檫@種意見的理由不充分，最后未被采納。

（五）關(guān)于建立社會撫養(yǎng)費(fèi)制度的問題。

在推行計(jì)劃生育之初，由于計(jì)劃生育工作難做，地方政策和地方立法對超生

都規(guī)定了經(jīng)濟(jì)限制措施，早期叫超生“罰款”，后來改稱為“計(jì)劃外生育費(fèi)”11。應(yīng)該說，這種經(jīng)濟(jì)限制措施在實(shí)踐中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少問題。在立法論證過程中，對于如何規(guī)定不依法生育者的法律責(zé)任？是立法直接規(guī)定統(tǒng)一的“罰款”或“計(jì)劃外生育費(fèi)”或“社會撫養(yǎng)費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)還是僅由基本法律作一般性規(guī)定，具體由國務(wù)院規(guī)定或各地根據(jù)實(shí)際情況作具體規(guī)定？社會撫養(yǎng)費(fèi)規(guī)定在法律責(zé)任部分是否合適？12都有過激烈的爭論。最后比較集中的意見是，計(jì)劃外生育孩子，違背了法律、法規(guī)關(guān)于生育數(shù)量的規(guī)定，客觀上對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)造成影響，加重了社會經(jīng)費(fèi)投入的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)對計(jì)劃外生育者予以必要的經(jīng)濟(jì)限制，作為對社會的一種補(bǔ)償。所以大多數(shù)人主張將目前各地普遍采取的“計(jì)劃外生育費(fèi)”改為“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，這樣可能更為貼切，即收費(fèi)的目的是對社會公共投入進(jìn)行補(bǔ)償。按照國務(wù)院關(guān)于行政收費(fèi)改革的思路和要求，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收、管理、使用應(yīng)納入新的管理體制，即全部上繳財政，納入財政預(yù)算，計(jì)劃生育事業(yè)所需費(fèi)用應(yīng)由國家財政全額撥款解決。這樣可以杜絕因征收計(jì)劃外生育費(fèi)產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象和行業(yè)不正之風(fēng)。

(六)關(guān)于計(jì)劃生育獎勵優(yōu)待與社會保障問題

對于計(jì)劃生育的管理，應(yīng)當(dāng)既有對違反法律、法規(guī)行為的懲戒或追究制度，也應(yīng)有對積極遵守法律、法規(guī)行為的獎勵措施，這樣才能有效地實(shí)現(xiàn)其目的。比較一致的意見是，政府對自覺實(shí)行計(jì)劃生育的公民應(yīng)予以一定的獎勵。但是應(yīng)否規(guī)定統(tǒng)一、具體的獎勵措施？是只作原則規(guī)定，還是在全國范圍內(nèi)作統(tǒng)一、具體的規(guī)定？存在爭議。多數(shù)意見認(rèn)為，現(xiàn)行中央文件及地方立法中設(shè)定的獎勵措施，因各地條件不同，實(shí)際落實(shí)情況也不盡一致，而且這些措施主要靠地方解決，所以主張建議國家立法只對獎勵優(yōu)惠措施作原則規(guī)定，授權(quán)地方根據(jù)實(shí)際情況與可能具體落實(shí)。

在社會主義初級階段，計(jì)劃生育工作之所以是“天下第一難事”，其根本原因在于未能建立有利于計(jì)劃生育的社會保障制度，多數(shù)群眾尚有后顧之憂。為了保證計(jì)劃生育這一基本國策的落實(shí)，國家必須建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的計(jì)劃生育社會保障制度。國家在建立社會保障制度時，應(yīng)逐步建立有利于計(jì)劃生育的社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險以及社會福利制度，并對于實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在經(jīng)濟(jì)扶持和社會救濟(jì)方面給予優(yōu)先優(yōu)惠。

但是問題在于，國家社會保障制度尚處于探索和建立之中，現(xiàn)有的國家社會保障制度只限于城鎮(zhèn)職工13，未包括農(nóng)村人口。那么農(nóng)村人口的社會保障制度應(yīng)該如何建立？農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度應(yīng)該如何建立？農(nóng)村養(yǎng)老保險的形式到底有哪些？都是立法中值得研究的重點(diǎn)問題。

（七）關(guān)于避孕措施和對計(jì)劃外懷孕的處理問題

關(guān)于避孕措施和對計(jì)劃外懷孕的處理，既是基層計(jì)劃生育管理中的關(guān)鍵性問

題，也是國際上最為敏感的問題之一。地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章一般都規(guī)定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上環(huán)、二孩結(jié)扎”的長效措施，計(jì)劃外懷孕要采取補(bǔ)救措施（即人工終止妊娠）。立法論證中，各方面普遍認(rèn)為，落實(shí)避孕措施是實(shí)行計(jì)劃生育的重要保證條件，提倡采取長效措施有益于婦女身心健康，國家立法仍有必要對避孕措施作出原則性規(guī)定，如公民可以選擇安全、有效、適宜的避孕措施等。但是這里特別值得注意的是，既要考慮為地方立法具體規(guī)定避孕措施提供法律依據(jù)，也要體現(xiàn)計(jì)劃生育工作改革、發(fā)展的方向，要肯定各地正在進(jìn)行的避孕措施的“知情選擇”、生殖保健、優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)等新鮮經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)我國積極履行對所簽署國際公約、文件的承諾，有利于樹立計(jì)劃生育工作的良好形象。

對于計(jì)劃外懷孕的處理，法律如何規(guī)定是一件很棘手的事情。但有一點(diǎn)需要表明的就是在我國基于當(dāng)事人自愿完全可以實(shí)行人工終止妊娠，但也反對不安全的人工終止妊娠，我國立法更強(qiáng)調(diào)預(yù)防和減少非意愿妊娠。

FromBasicNationalPolicytoBasicLaw------CommentsonlegislationbackgroundandprocessofthePopulationandFamilyPlanningLaw

Abstract：Theestablishmentofanylawisnotabsolutelybychance.Therearespecialbackgroundandreasonsforlegislation.Fromtheviewofeconomy,politics,andsocialdevelopment,thispaperanalyzesthebackgroundofFamilyPlanningLaw,aslongaselaboratestheprocess:theChineseGovernmentcarriedfamilyplanningintoexecutionbystatepolicyfollowingbybasiclaw,andestablishedFamilyPlanningLawtomakeclearthatChinesecitizensareobligatedandempoweredtopracticefamilyplanning.Still,inthispaper,weinquireintosomeattention-gettingproblemsduringthecourseoflegislation,suchas,expressionofprocreationpolicy,theestablishmentofsocialcompensationfeesystem,encouragementonfamilyplanningandsocialsecuritysystem.KeyWords:：thePopulationandFamilyPlanningLawbasicstatepolicy

Legislationbackgroundlegislationprocess

注釋:

1參見《中國百姓藍(lán)皮書——人口》，北京青年報2002年7月8日第18版。有關(guān)部門認(rèn)為，如按照1973年的生育水平推算，最近20多年來，我國累計(jì)少增加的人數(shù)就在3億左右。中國對穩(wěn)定世界人口的增長做出了積極貢獻(xiàn)。

2只有新疆和西藏兩個自治區(qū)是由政府規(guī)章對計(jì)劃生育管理予以規(guī)定，其他的29個省、市、自治區(qū)都是以地方性法規(guī)的形式予以規(guī)定的。

3當(dāng)時分兩組進(jìn)行。一組是云南、四川、甘肅；另外一組是上海、河南和山東。本文作者曾參加了云南、四川、甘肅一組的立法調(diào)研。在云南重點(diǎn)是考察云

南的少數(shù)民族計(jì)劃生育政策；在四川重點(diǎn)是考察其作為一個農(nóng)業(yè)人口大省所實(shí)行的比較嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策和其近些年所采取的“三為主”、“三結(jié)合”的措施的情況；在甘肅重點(diǎn)是了解其作為一個西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)計(jì)劃生育的實(shí)施情況等。

4據(jù)國家計(jì)劃生育委員會政策法規(guī)司統(tǒng)計(jì)，在形成送審稿之前曾有過12次討論稿。第一討論稿的名稱是《人口與幸福家庭發(fā)展法》，第二討論稿的名稱是《人口與家庭發(fā)展法》，第三討論稿的名稱是《人口與生育法》，自第四討論稿開始，法律的名稱就確定為《人口與計(jì)劃生育法》。

520世紀(jì)以來，很多國家開始重視人口與計(jì)劃生育立法。20世紀(jì)50年代以前，美國和德國、意大利、瑞典等歐洲國家頒布了許多優(yōu)生法律。但是直接把人口與計(jì)劃生育過程和人口生育關(guān)系納入法制軌道，把人口法作為一個特別的法律部門來認(rèn)識，其歷史還相當(dāng)短暫。第二次世界大戰(zhàn)以后一些發(fā)達(dá)國家出于婦女健康和權(quán)利的考慮，逐步使避孕絕育和墮胎合法化。70年代以來，一些發(fā)展中國家出于對人口過快增長的擔(dān)心，頒布了控制人口的法律。如1971年印度頒布了《終止妊娠醫(yī)療法》、1974年墨西哥頒布了《普通人口法》、1976年印度頒布了《計(jì)劃生育法》、1983年土耳其頒布了《人口計(jì)劃法》、1986年秘魯頒布了《全國人口政策法》、1992年印度尼西亞頒布了《人口發(fā)展與幸福家庭法》。目前，國外已有優(yōu)生保護(hù)法、人工（墮胎）流產(chǎn)法、領(lǐng)養(yǎng)法、人口普查法、人口登記法、移民法、出入境法、生育法、性教育法等數(shù)十種形式的法律。

6關(guān)于農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定是：北京、天津、上海、四川、江蘇、重慶6省、直轄市規(guī)定一對夫妻只生育一個孩子；海南、云南、青海、寧夏、新疆5省、自治區(qū)規(guī)定一對夫妻可以生育兩個孩子；河北等19個省規(guī)定一對夫妻第一個孩子是女孩的可以間隔幾年后生育第二個孩子。西藏自治區(qū)未對藏族農(nóng)牧民生育子女的數(shù)量作出限制。

7目前各地制定的少數(shù)民族生育政策，是根據(jù)中央精神，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展現(xiàn)狀以及各少數(shù)民族人口發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)俗習(xí)慣等制定的，基本上采取了照顧政策。一般規(guī)定，1000萬人口以下的少數(shù)民族人口可以生育兩個孩子；邊境和人口較少的少數(shù)民族人口可以有間隔地生育三個孩子。西藏自治區(qū)對少數(shù)民族農(nóng)牧民未作具體生育數(shù)量的限制規(guī)定。

819個省市規(guī)定，在農(nóng)村一對夫妻生育一個女孩可以再安排生育一個子女；27個省規(guī)定，夫妻均為獨(dú)生子女的可以安排生育兩個子女；31個省、市、自治區(qū)均規(guī)定，獨(dú)生子女因殘疾不能成長為正常勞動力的，可以安排生育第二個子女，等等。

91991年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》中對我國的計(jì)劃生育政策作了闡明：“提倡晚婚晚育，少生優(yōu)生；提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除有特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子。農(nóng)村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實(shí)際困難，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年以后再生第二個孩子。

為了提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體要求和做法由各自治區(qū)或所在省決定。”

2000年，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》（中發(fā)[2000]8號），進(jìn)一步明確要穩(wěn)定現(xiàn)行的生育政策，規(guī)定：“國家鼓勵晚婚晚育，提倡一對夫婦生育一個子女，依照法律法規(guī)合理安排生育第二個子女。少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育。具體政策規(guī)定由各省、自治區(qū)、直轄市制定。”

10截止目前，我國已加入的國際人權(quán)公約主要有：《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權(quán)利公約》等；我國已簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領(lǐng)》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發(fā)展宣言》、《關(guān)于進(jìn)一步執(zhí)行〈世界人口行動計(jì)劃〉的建議》、1994年國際人口與發(fā)展大會通過的《國際人口與發(fā)展行動綱領(lǐng)》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關(guān)計(jì)劃生育條款規(guī)定的情況下履行國際公約、文件所載的義務(wù)。

111992年3月5日，國家計(jì)生委、財政部聯(lián)合頒布了《計(jì)劃外生育管理辦法》（同年4月1日起正式施行）。共計(jì)6章23條，規(guī)定了計(jì)劃外生育費(fèi)的性質(zhì)、征收辦法、使用范圍、管理制度、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。

12在過去的送審稿、草案稿、第一次審議稿、第二次審議稿、第三次審議稿中，社會撫養(yǎng)費(fèi)都是規(guī)定在第三章“生育調(diào)節(jié)”中，只有在草案建議表決稿中才將其與原第38條合并，規(guī)定在建議表決稿第六章“法律責(zé)任”部分第44條中。

13如1994年12月14日，勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（1995年1月1日起試行）。該《辦法》第2條規(guī)定“本辦法適用于城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工”。

第四篇：《安全生產(chǎn)法》立法背景（范文）

《安全生產(chǎn)法》講座第一講——《安全生產(chǎn)法》立法背景

編者按《安全生產(chǎn)法》已于6月由全國人大常委會審議通過。為幫助讀者更好地理解、學(xué)習(xí)《安全生產(chǎn)法》，本刊特約國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局政策法規(guī)司部分《安全生產(chǎn)法》的主要起草人撰寫了《安全生產(chǎn)法》知識講座。

從本期開始，本刑準(zhǔn)備陸續(xù)刑登以下七講：

第一講：《安全生產(chǎn)法》的立法背景

第二講：《安全生產(chǎn)法》立法的目的、意義和要解決的主要問題

第三講：生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人在安全生產(chǎn)中的職責(zé)

第四講：從業(yè)人員在安全生產(chǎn)中的權(quán)利、義務(wù)

第五講：政府對安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理的職責(zé)

第六講：安全事故的應(yīng)急救援和調(diào)查處理

第七講：安全生產(chǎn)的法律責(zé)任。

為切實(shí)加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，防止和減少重大、特大事故的發(fā)生，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，《安全生產(chǎn)法》經(jīng)過各方面的長期努力，現(xiàn)在終于出臺了。這是我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)的一件大事。

一、立法簡要經(jīng)過

我國《安全生產(chǎn)法》的立法工作，是一個長期而曲折的過程，各方面做了大量的工作。1981年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由原國家勞動總局牽頭起草《勞動保護(hù)法（草案）》，于1987年5月由當(dāng)時的勞動部上報國務(wù)院。后在修改《勞動保護(hù)法（草案）》過程中，將法名改為《勞動安全衛(wèi)生條例》。1994年，原勞動部決定組織起草《安全生產(chǎn)法》，并做了許多工作。1996年4月，原勞動部和原國務(wù)院法制局共同商定，將正在制定的《安全生產(chǎn)法》、《勞動安全衛(wèi)生條例》和《職業(yè)病防治條例》3個法律、法規(guī)草案合并為《勞動安全衛(wèi)生法（草案）》。此后，原勞動部成立了起草小組，并完成了草案的起草工作。

1998年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)了安全生產(chǎn)綜合管理職能，并在原勞動部工作的基礎(chǔ)上，起草了《職業(yè)安全法（草案）》，于1999年12月21日報國務(wù)院法制辦審查。2000年底，根據(jù)安全生產(chǎn)形勢發(fā)展的需要，國務(wù)院法制辦將法名由《職業(yè)安全法》改為《安全生產(chǎn)法》，并在國務(wù)院2001年立法計(jì)劃中明確國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為起草單位。

2001年初，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成立，局黨組十分重視《安全生產(chǎn)法》的起草工作。成立了以張寶明局長為組長，閃淳昌、趙鐵錘、王德學(xué)副局長為副組長，各司室負(fù)責(zé)人為成員的《安全生產(chǎn)法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組。下設(shè)起草工作小組，政策法規(guī)司吳曉煜司長為組長，并充實(shí)了力量，聘請6位知名法律專家和安全專家。此后，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局積極配合國務(wù)院法制辦進(jìn)行審查修改，到有關(guān)省市進(jìn)行調(diào)研，召開不同類型的座談會，編印了一批有關(guān)立法資料和背景材料，進(jìn)一步明確了立法的指導(dǎo)原則、調(diào)整范圍和總體框架，并對原《職業(yè)安全法（草案）》按照《安全生產(chǎn)法》的思路進(jìn)行了認(rèn)真修改，形成《安全生產(chǎn)法（起草大綱）》。國務(wù)院法制辦以及工交司對《安全生產(chǎn)法》的審查修改工作極為重視，多次會同經(jīng)貿(mào)委和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行研討和修改，經(jīng)過近20次反復(fù)推敲和修改，并征求和吸收了部分地方政府部門、企業(yè)以及山西、遼寧、貴州、河南、江蘇、廣東等部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府和中編辦、國家計(jì)委、公安部、監(jiān)察部、教育部、鐵道部、建設(shè)部、水利部、民航總局、質(zhì)監(jiān)總局、工商總局等國務(wù)院有關(guān)部門的修改意見，形成了《安全生產(chǎn)法（草案）》，提交國務(wù)院常務(wù)會議審議。

11月21日，《安全生產(chǎn)法（草案）》經(jīng)第48次國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，上報全國人大常委會審議。12月24日至29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議在人民大會堂召開，審議了《安全生產(chǎn)法（草案）》；4月24日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議再次審議了《安全生產(chǎn)法（草案）》。根據(jù)《立法》規(guī)定的法律審議程序，《安全生產(chǎn)法》于2002年6月底經(jīng)九屆人大第二十九次會議審議通過。

二、《安全生產(chǎn)法》的立法社會背景

（一）各類傷亡事故居高不下，重大、特大事故不斷發(fā)生

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998~2000年，全國共發(fā)生企業(yè)職工傷亡事故39400起，死亡38928人；除森林、草原火災(zāi)以外的各類火災(zāi)事故509568起，死亡8145人；受傷13870人；道路、水上、鐵路和民用航空交通運(yùn)輸事故1417170起，死亡和失蹤282882人。2001年，全國共發(fā)生各類事故1000629起，死亡130491人，同比分別上升20.5%和10.4%。其中工礦企業(yè)發(fā)生事故11402起，死亡12554人。除森林、草原火災(zāi)以外的各類火災(zāi)事故215863起，死亡2314人，傷3752人；道路交通事故760327起，死亡106367人；水上交通事故644起，死亡和失蹤490人；鐵路路外事故12335起，死亡8409人。

另外，特大傷亡事故頻繁發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998~2000年，全國共發(fā)生一次死亡10人以上事故489起，死亡9183人。2001年，發(fā)生一次死亡10人以上的特大事故140起，死亡2556人。其中，發(fā)生一次死亡30人以上的事故就達(dá)16起，死亡707人。

（二）企業(yè)安全生產(chǎn)行為不規(guī)范，紀(jì)律松馳，管理不嚴(yán)

一些企業(yè)不能正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高經(jīng)濟(jì)效益與安全生產(chǎn)的關(guān)系，片面追求發(fā)展速度、利潤增長指標(biāo)，因而忽視甚至放棄安全生產(chǎn)管理工作，產(chǎn)生大量的事故隱患和不安全因素，導(dǎo)致事故屢屢發(fā)生。突出表現(xiàn)在：

1． 非公有制企業(yè)增多，國家對其安全生產(chǎn)條件沒有明確的、嚴(yán)格的、具體的法律規(guī)范

過去制定的有關(guān)法律、法規(guī)基本是針對國有企業(yè)的，由于缺乏法律規(guī)范，以至相當(dāng)多的私營企業(yè)、集體企業(yè)、合伙企業(yè)和股份制企業(yè)的老板“要自己的錢，不要別人的命”，公然規(guī)避法律或者違法生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致事故不斷，死傷眾多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國非公有制企業(yè)發(fā)生事故的起數(shù)和死亡人數(shù)分別占整個工礦企業(yè)總發(fā)生起數(shù)和總死亡人數(shù)的58%和67%，其中小煤礦、小工廠、小運(yùn)輸（公路、水路）等“三小”企業(yè)，安全條件最差，管理最亂，事故最多。

2． 企業(yè)安全生產(chǎn)管理缺乏法律規(guī)范，基礎(chǔ)工作薄弱

許多企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任制不健全或者不落實(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人的安全責(zé)任不明確，沒有必要的安全管理機(jī)構(gòu)和人員，有關(guān)安全責(zé)任追究的法律規(guī)定不具體或者處罰過輕，使安全工作得不到應(yīng)有的重視，不能做到預(yù)防為主。有些企業(yè)管理混亂，事故隱患大量存在，一觸即發(fā)。

3． 安全投入嚴(yán)重不足

企業(yè)安全技術(shù)裝備老化、落后，帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，安全性能下降，抗災(zāi)能力差，不能及時有效地預(yù)防和抵御事故災(zāi)害。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前僅國有重點(diǎn)煤礦“一通三防”欠賬就高達(dá)40多億元，民營企業(yè)的安全投入就更少。現(xiàn)行安全立法對此缺少強(qiáng)制性的規(guī)定和強(qiáng)有力的監(jiān)管，致使企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的投入嚴(yán)重不足，設(shè)備長期帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，抗災(zāi)能力減弱。

（三）生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員有關(guān)安全生產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)不明確，“三違現(xiàn)象嚴(yán)重

一些生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員流動性很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和非公有制的中小企業(yè)大量招收農(nóng)民工。由于這些企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的安全素質(zhì)較低，缺乏應(yīng)有的安全知識、安全技能和自我保護(hù)措施，在生產(chǎn)經(jīng)營中經(jīng)常出現(xiàn)違章指揮、違章冒險作業(yè)和違反勞動紀(jì)律的“三違”現(xiàn)象，并引發(fā)事故。而現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)對從業(yè)人員安全生產(chǎn)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定不夠全面、明確，企業(yè)侵犯從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利和從業(yè)人員不履行安全生產(chǎn)義務(wù)的情況時有發(fā)生。

（四）地方政府安全監(jiān)管不到位，各級領(lǐng)導(dǎo)的安全責(zé)任不落實(shí)

一些地方政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人的安全生產(chǎn)責(zé)任不明確，權(quán)責(zé)分離，只要權(quán)力不要責(zé)任，對安全生產(chǎn)不重視，熟視無睹，疏于監(jiān)管。有的官員甚至與企業(yè)相互勾結(jié)，搞權(quán)錢交易，徇私枉法，使得一些企業(yè)特別在民營企業(yè)、個體工商戶的負(fù)責(zé)人有恃無恐，違章生產(chǎn)，草菅人命，連續(xù)發(fā)生重大、特大事故，影響十分惡劣。

另外，有些地方政府采取地方保護(hù)主義，致使安全監(jiān)管不到位、安全責(zé)任不落實(shí)。廣西河池地區(qū)南丹縣政府包庇縱容和支持大廠礦區(qū)的民營個體礦主長期違法開采，濫采亂挖，傷亡事故多發(fā)，資源破壞嚴(yán)重。7月17日，廣西河池地區(qū)南丹縣龍泉礦冶總廠拉甲坡錫礦透水事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣狗怄i消息、隱瞞事故長達(dá)半個月之久。

三、現(xiàn)有安全生產(chǎn)的立法難以適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的需要

改革開放以來，國家制定頒布的有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、行政法規(guī)近20部，如《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《鐵路法》、《公路法》、《民航法》和《建筑法》等。這些法律、行政法規(guī)對依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理工作發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了安全生產(chǎn)法制建設(shè)。但由于受當(dāng)時歷史條件、體制和調(diào)整范圍的限制，這些法律、行政法規(guī)難以適應(yīng)當(dāng)前的需要，不可避免地存在著一些需要完善的問題。

國家至今沒有依法確定對各行業(yè)、各部門和各類企業(yè)普遍適用的安全生產(chǎn)基本管理制度，現(xiàn)有立法難以全面、完整地反映國家關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的基本方針、基本原則，難以體現(xiàn)江澤民總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于安全生產(chǎn)工作的一系列新的指示精神，難以對安全生產(chǎn)管理中普遍存在的共性的、基本的法律問題作出統(tǒng)一規(guī)范。

正是在上述背景下，國家決定制定《安全生產(chǎn)法》，以彌補(bǔ)現(xiàn)行有關(guān)立法的不足，完善國家安全生產(chǎn)立法，加大安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的力度，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

第五篇：“略論我國的人口與計(jì)劃生育立法”計(jì)劃生育工作計(jì)劃

內(nèi)容提要將于今年9月1日正式實(shí)施的《人口與計(jì)劃生育法》是我國推行計(jì)劃生育政策以來在人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域的首部基本法律，由于該法涉及基本國策的法律化和公民生育權(quán)利與自由的限制和保障，意義尤其重大。論述了制定該法的必要性和意義，闡述了人口與計(jì)劃生育立法的指導(dǎo)思想、基本原則，分析了立法的主要內(nèi)容和特點(diǎn)。此外文章還就該法中人口發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施、現(xiàn)行生育政策的穩(wěn)定、公民實(shí)行計(jì)劃生育的權(quán)利與義務(wù)、計(jì)劃生育的管理與服務(wù)的制度等專門性問題進(jìn)行了細(xì)致的分析與說明。

關(guān)鍵詞人口政策基本國策計(jì)劃生育法生育權(quán)利與自由可持續(xù)性發(fā)展

一、制定《人口與計(jì)劃生育法》的必要性和意義

（一）制定《人口與計(jì)劃生育法》的必要性近些年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，對依法管理計(jì)劃生育工作提出了更高的要求，僅僅依靠地方立法管理計(jì)劃生育已不能適應(yīng)新的形勢發(fā)展要求。在繼續(xù)完善各地有關(guān)計(jì)劃生育的地方性法規(guī)1的同時，制定一部較為系統(tǒng)、完整的人口與計(jì)劃生育基本法律，既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對保障計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要意義。筆者認(rèn)為，制定人口與計(jì)劃生育法的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1．計(jì)劃生育基本國策在人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展2戰(zhàn)略中的地位需要由國家的專門立法來確定。我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)曾將“國家推行計(jì)劃生育”寫入《憲法》，黨的十二大最早提出計(jì)劃生育是我國的基本國策，黨的十五大提出在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)基本國策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。國家推行計(jì)劃生育的基本政策、基本原則及主要措施、保障條件等需要由國家專門立法以及配套的法規(guī)予以保障。2．實(shí)行計(jì)劃生育涉及到公民的基本權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由國家法律予以規(guī)定。3目前，《憲法》和相關(guān)基本法對公民實(shí)行計(jì)劃生育的權(quán)利和義務(wù)未作規(guī)范化、具體化的規(guī)定4，需要通過專門立法來界定和明確公民在生育問題上的權(quán)利和義務(wù)。有關(guān)地方性法規(guī)雖然對此已作出不少規(guī)定，5但仍存在某些不足，主要是規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)較多，規(guī)定公民可以享受的權(quán)利較少，權(quán)利與義務(wù)規(guī)定不相統(tǒng)一，或者說權(quán)利義務(wù)的配置失衡。3．全國推行計(jì)劃生育近30年來，已經(jīng)形成了一套較為完整的、并經(jīng)實(shí)踐證明是行之有效的政策措施、管理方法和規(guī)章制度，需要用法律的形式固定下來，使之長期堅(jiān)持下去并不斷充實(shí)完善6。4．為地方立法和依法管理人口與計(jì)劃生育工作提供法律依據(jù)和保證，同時規(guī)范和保障基層政府依法行政，工作人員正確執(zhí)法、文明執(zhí)法。5．為綜合治理人口與計(jì)劃生育工作設(shè)定法律依據(jù)。實(shí)踐證明，僅從限制公民生育抓計(jì)劃生育難以保障人口與計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持久地發(fā)展。需要通過國家立法明確規(guī)定政府及其相關(guān)部門在人口與計(jì)劃生育方面的義務(wù)及法律責(zé)任。如“三結(jié)合”7的工作思路以及制定有利于計(jì)劃生育的社會經(jīng)濟(jì)政策和保障措施，已得到中央和國務(wù)院充分肯定，并深受基層廣大干部群眾歡迎，需要各級黨委政府、相關(guān)部門、計(jì)劃生育部門以及社會團(tuán)體協(xié)調(diào)配合、齊抓共管并以法律形式明確相關(guān)部門的職責(zé)。

（二）制定《人口與計(jì)劃生育法》的意義該法的頒布實(shí)施，順應(yīng)了我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)的客觀要求，通過依法規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員與計(jì)劃生育工作的行政行為，明確規(guī)定公民實(shí)行計(jì)劃生育的權(quán)利和義務(wù)，為構(gòu)建以《憲法》為根本依據(jù)，以《人口與計(jì)劃生育法》為基本法律，以相關(guān)行政法規(guī)1

1、地方性法規(guī)1

2、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為配套規(guī)范的具有中國特色的人口與計(jì)劃生育法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從而結(jié)束了長期以來主要依靠政策和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章開展人口與計(jì)劃生育工作的歷史。該法的頒布實(shí)施，有利于將依法管理人口與計(jì)劃生育工作同維護(hù)公民的合法權(quán)益、約束政府行政行為與規(guī)范公民生育行為，維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的權(quán)利與公民履行計(jì)劃生育義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來，進(jìn)一步強(qiáng)化了人民群眾在人口與計(jì)劃生育工作中的主人翁地位，確立以人為本、以人的全面發(fā)展為中心的指導(dǎo)思想，使人口與計(jì)劃生育工作更加符合人民群眾的根本利益，更有利于穩(wěn)定低生育水平，調(diào)動廣大人民群眾的參與熱情和積極性，從而為促進(jìn)家庭幸福、民族繁榮與社會進(jìn)步，促進(jìn)人口與計(jì)劃生育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供了不竭動力。

二、人口與計(jì)劃生育立法的指導(dǎo)思想和基本原則我國立法機(jī)關(guān)在總結(jié)以往國家立法和20多年來地方立法經(jīng)驗(yàn)并借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確立了面向21世紀(jì)人口與計(jì)劃生育立法的指導(dǎo)思想。即：

1、以鄧小平

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，

建設(shè)有中國特色社會主義理論和黨中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施依法治國方略、實(shí)行計(jì)劃生育基本國策的一系列科學(xué)論述為根本指導(dǎo)思想。

2、實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)性發(fā)展，努力創(chuàng)造與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的人口環(huán)境；控制人口數(shù)量13，提高人口素質(zhì)14，改善人口結(jié)構(gòu)15。

3、堅(jiān)持以人為本，以人的全面發(fā)展為中心，維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益，增進(jìn)家庭文明幸福，不斷提高人民生活水平。

4、有利于體現(xiàn)人口與發(fā)展綜合決策，為綜合治理人口問題提供法律依據(jù)，保障人口與計(jì)劃生育工作健康、穩(wěn)定、持久發(fā)展。

5、有利于保障和規(guī)范計(jì)劃生育行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)，正確執(zhí)法，文明執(zhí)法，提高計(jì)劃生育依法行政水平。

6、為地方立法提供法律依據(jù)。

三、《人口與計(jì)劃生育法》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)《人口與計(jì)劃生育法》共7章47條。第一章總則（共8條）。主要規(guī)定了人口與計(jì)劃生育立法的宗旨、目的和依據(jù)，國家開展計(jì)劃生育工作的基本方針和原則，各級政府、計(jì)劃生育行政部門及相關(guān)部門開展人口與計(jì)劃生育工作的職責(zé)，社會團(tuán)體、企事業(yè)組織等社會各方面配合政府作好人口與計(jì)劃生育工作的協(xié)助義務(wù)，以及各級政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法行政的基本要求和其依法執(zhí)行公務(wù)受法律保護(hù)等。第二章人口發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施（共8條）。主要規(guī)定了編制人口發(fā)展規(guī)劃，制定與實(shí)施人口與計(jì)劃生育實(shí)施方案、人口與計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障、人口與計(jì)劃生育宣傳教育以及流動人口計(jì)劃生育工作的管理基本原則。第三章生育調(diào)節(jié)16（共6條）。主要規(guī)定了國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，并將現(xiàn)行生育政策法律化、制度化，規(guī)定了公民實(shí)行計(jì)劃生育應(yīng)享有的權(quán)利與義務(wù)，以及計(jì)劃生育工作必要的管理、服務(wù)措施。第四章獎勵與社會保障（共7條）。主要規(guī)定了對實(shí)行計(jì)劃生育的公民實(shí)行獎勵、優(yōu)待制度，建立有利于計(jì)劃生育的社會保障制度。第五章計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)（共6條）。主要規(guī)定了國家在提高母嬰保健、提高出生人口素質(zhì)、提供計(jì)劃生育、生殖健康17服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，規(guī)定了計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的法律地位，計(jì)劃生育部門綜合管理計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)工作。第六章法律責(zé)任（共9條）。主要規(guī)定了國家機(jī)關(guān)及其工作人員、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其技術(shù)服務(wù)人員、公民、法人和其他組織違反該法規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。第七章附則（共3條）。主要規(guī)定了對國務(wù)院和中央軍委的立法授權(quán)，即授權(quán)國務(wù)院依據(jù)該法規(guī)定制定流動人口計(jì)劃生育工作的具體管理辦法、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的具體管理辦法和社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理辦法，授權(quán)中央軍事委員會依據(jù)該法規(guī)定制定中國人民解放軍執(zhí)行該法的具體辦法，以及該法的施行時間。《人口與計(jì)劃生育法》具有以下幾個方面的特點(diǎn)：

（一）體現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展思想。本法總則第一條即明確本法的立法宗旨之一是“為了實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”并將“人口發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施”設(shè)立專章予以規(guī)定，明確提出國務(wù)院及縣級以上各級人民政府編制人口發(fā)展規(guī)劃，并將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃。

（二）體現(xiàn)了綜合治理人口問題。本法明確規(guī)定國家采取綜合措施,對人口與發(fā)展問題實(shí)施綜合決策,規(guī)定了各級政府、計(jì)劃生育部門及相關(guān)部門做好人口與計(jì)劃生育工作的職責(zé)，以及機(jī)關(guān)、部隊(duì)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、村居民委員會和公民等應(yīng)當(dāng)協(xié)助政府做好計(jì)劃生育工作的義務(wù)，計(jì)劃生育工作與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、依靠科技進(jìn)步、發(fā)展教育事業(yè)、促進(jìn)社會進(jìn)步、提高婦女地位等項(xiàng)工作有機(jī)結(jié)合。

（三）強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，把自20世紀(jì)80年代以來實(shí)行的生育政策法律化、制度化，既沒有收緊、也沒有放寬，并規(guī)定了計(jì)劃生育工作必要的管理、服務(wù)和制約措施，對保證國家計(jì)劃生育政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，積極推動計(jì)劃生育工作順利開展，有重要的規(guī)范和保障作用。

（四）體現(xiàn)了公民實(shí)行計(jì)劃生育權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。本法不僅規(guī)定了公民有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，還規(guī)定了公民實(shí)行計(jì)劃生育應(yīng)享有的合法權(quán)益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情選擇、健康與安全保障的權(quán)利等，規(guī)定了國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)為保障公民充分享有和行使這些權(quán)利應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，明確了公民維護(hù)自身合法權(quán)益的方式和途徑。對違反法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的公民，由于其客觀上對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、資源環(huán)境造成了影響，加重了社會公共投入的負(fù)擔(dān)，有必要從經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)一定的法律責(zé)任，應(yīng)依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，作為對社會公共投入的一種補(bǔ)償。

（五）強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法行政。本法明確規(guī)定各級人民政府及其工作人員在推行計(jì)劃生育工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行政，文明執(zhí)法，不得侵犯公民的合法權(quán)益，規(guī)定了各級政府、計(jì)劃生育部門應(yīng)履行的法定職責(zé)，計(jì)劃生育行政部門及其工作人員依法執(zhí)行公務(wù)受法律保護(hù)。同時，也明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行法定職責(zé)、侵犯公民合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（六）堅(jiān)持分類指導(dǎo)。由于各地人口發(fā)展?fàn)顩r、計(jì)劃生育工作水平不同，加之計(jì)劃生育地方立法先于國家立法，且已實(shí)施多年，國家立法只對涉及全局的重大問題作原則規(guī)定，為地方制定人口與計(jì)劃生育法規(guī)提供法律依據(jù)。基層計(jì)劃生育管理與服務(wù)的具體制度與措施，則主要由地方性法規(guī)作出規(guī)定。

（七）注意借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)。本法體現(xiàn)的人口與發(fā)展綜合決策、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃生育工作與提高婦女地位相結(jié)合、在計(jì)劃生育工作中引入生殖健康、開展計(jì)劃生育的教育、信息、咨詢活動、提供計(jì)劃生育、生殖保健優(yōu)質(zhì)服務(wù)、實(shí)施避孕節(jié)育措施知情選擇等內(nèi)容，反映了中國政府認(rèn)真履行開羅人口與發(fā)展大會《行動綱領(lǐng)》的莊嚴(yán)承諾。四立法為何規(guī)定人口發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施為了使人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與資源利用、環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)，把實(shí)行計(jì)劃生育作為國家必須長期堅(jiān)持的基本國策，我國自20世紀(jì)70年代起將人口發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃之中。不僅提出中長期人口發(fā)展規(guī)劃、人口計(jì)劃，而且提出各項(xiàng)人均經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)，并逐級下達(dá)人口發(fā)展計(jì)劃，明確各級政府負(fù)有完成人口計(jì)劃的責(zé)任，列入目標(biāo)考核責(zé)任制。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立后，黨中央、國務(wù)院多次明確指出，人口再生產(chǎn)仍屬于國家宏觀調(diào)控的內(nèi)容，仍要堅(jiān)持國家指導(dǎo)與群眾自愿相結(jié)合的方針，做到人口與發(fā)

，

展綜合決策，繼續(xù)發(fā)揮人口計(jì)劃的宏觀調(diào)控作用。近30年計(jì)劃生育工作的實(shí)踐證明，通過制定和落實(shí)人口發(fā)展計(jì)劃，合理調(diào)節(jié)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境之間的相互關(guān)系，是計(jì)劃生育工作取得顯著成績的一個重要調(diào)控手段。為了把這一經(jīng)驗(yàn)用法律形式固定下來，《人口與計(jì)劃生育法》設(shè)專章對國務(wù)院、縣級以上人民政府編制和制定人口發(fā)展規(guī)劃、以及根據(jù)人口發(fā)展規(guī)劃制定并落實(shí)人口與計(jì)劃生育實(shí)方案作出了具體的規(guī)定，有利于國家對人口問題實(shí)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)各級政府始終抓緊抓好人口與計(jì)劃生育工作，對人口問題實(shí)施綜合治理，確保國家人口控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。需要指出的是，人口發(fā)展規(guī)劃的制定、實(shí)施，與維護(hù)群眾實(shí)行計(jì)劃生育合法權(quán)益并不矛盾。在計(jì)劃生育實(shí)際工作中，人口計(jì)劃只下達(dá)到縣一級，鄉(xiāng)、村兩級按現(xiàn)行生育政策實(shí)行管理，確保群眾按現(xiàn)行生育政策實(shí)行管理，確保群眾按現(xiàn)行生育政策，簡化手續(xù)，公開辦事程序和政策，自覺接受群眾監(jiān)督。

五、立法為何強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策我國是一個人口眾多的國家。人口問題是社會主義初級階段長期面臨的重大問題，是制約我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。雖然經(jīng)過幾十年的艱苦努力，我國已實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，生育水平已降到較低的水平，但是由于人口基數(shù)大，未來幾十年，我國人口數(shù)量仍將持續(xù)增長，預(yù)計(jì)年均凈增1000萬人以上，人口素質(zhì)不高的狀況短期內(nèi)難以根本改變，勞動就業(yè)壓力進(jìn)一步加大，人口老齡化問題更加突出，人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境之間的矛盾依然尖銳。我國的這一基本國情決定了國家必須在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，長期堅(jiān)持實(shí)行計(jì)劃生育的基本國策。生育政策是國家計(jì)劃生育政策的核心，也是規(guī)范和調(diào)節(jié)公民生育行為的基本準(zhǔn)則和規(guī)范，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，計(jì)劃生育各項(xiàng)方針、政策、措施，在很大程度上都是圍繞貫徹落實(shí)生育政策而制定的。國家在制定生育政策時既考慮到國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和國家的長遠(yuǎn)利益，又考慮到不同地區(qū)、不同民族、不同社會群體的實(shí)際情況，以及群眾的生育意愿和接受能力，把國家指導(dǎo)與群眾自愿結(jié)合起來，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、因地制宜的原則。自20世紀(jì)80年代以來，逐步形成并堅(jiān)持穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，即提倡一對夫妻生育一個孩子，有實(shí)際困難的可以安排生育第二個孩子。少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育。具體要求和做法由各省、自治區(qū)、直轄市決定。根據(jù)中央確定的生育政策，各省區(qū)市相繼制定計(jì)劃生育地方性法規(guī)，根據(jù)實(shí)際情況，對具體生育政策作出了規(guī)定。我國計(jì)劃生育的歷史實(shí)踐證明，計(jì)劃生育工作取得成績的一個重要原因就是穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策。因此，中央多次強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行的生育政策要保持不變。2000年底中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》強(qiáng)調(diào)指出，在穩(wěn)定低生育水平的條件下，仍然要穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策。這是因?yàn)椋m然現(xiàn)行生育政策已逐步被廣大人民群眾理解和接受，但是，目前我國生產(chǎn)力水平較低，地區(qū)發(fā)展不平衡，社會保障制度尚不健全，傳統(tǒng)生育觀念的影響還將長期存在，實(shí)行計(jì)劃生育仍有相當(dāng)?shù)碾y度。因此，生育政策既不能放寬，也不能收緊。穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，也符合國際公認(rèn)的人權(quán)原則。對于發(fā)展中國家和民族來說，人權(quán)首先是人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。我國實(shí)行計(jì)劃生育30多年來，少出生了3億多人口，在一定程度上緩解了人口增長過快給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的壓力，有力地促進(jìn)了我國綜合國力的提高、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步和人民生活的改善。實(shí)行計(jì)劃生育，正是為了維護(hù)人民享受更高生活質(zhì)量的權(quán)利，是真正維護(hù)人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。

六、立法對公民實(shí)行計(jì)劃生育權(quán)利與義務(wù)的具體規(guī)定

七、立法對計(jì)劃生育管理與服務(wù)制度的具體規(guī)定

（一）明確規(guī)定人口與計(jì)劃生育工作的責(zé)任主體是各級政府、計(jì)劃生育行政部門和政府相關(guān)部門，在人口與計(jì)劃生育工作中建立人口與發(fā)展綜合決策，對人口問題實(shí)施綜合治理的制度。

（二）明確社會相關(guān)方面負(fù)有協(xié)助政府管理計(jì)劃生育的義務(wù)，主要內(nèi)容包括：

1、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)做好本單位所屬人員的計(jì)劃生育工作：向育齡人群提供人口與計(jì)劃生育的宣傳教育和科普知識，提供必要的計(jì)劃生育、生殖保健服務(wù)，向計(jì)劃生育行政部門或工作機(jī)構(gòu)通報有關(guān)計(jì)劃生育工作信息，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，落實(shí)對計(jì)劃生育家庭的獎勵與優(yōu)待措施；

2、村民委員會、居民委員會等自治組織應(yīng)當(dāng)依法做好計(jì)劃生育工作：開展人口與計(jì)劃生育宣傳教育；在計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，向育齡夫妻發(fā)放避孕藥具，開展孕情檢查、隨訪服務(wù)，動員群眾參與人口與計(jì)劃生育工作，維護(hù)群眾的合法權(quán)益；

3、社會各方面應(yīng)當(dāng)配合政府做好流動人口計(jì)劃生育管理與服務(wù)工作：為流動人口提供有關(guān)人口與計(jì)劃生育的信息、教育、咨詢，開展計(jì)劃生育、生殖保健優(yōu)質(zhì)服務(wù)，幫助解決流動人口在生產(chǎn)、生活、生育過程中遇到的實(shí)際困難，維護(hù)流動人口實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益。

（三）建立和完善計(jì)劃生育的獎勵與社會保障制度。本法設(shè)專章規(guī)定建立計(jì)劃生育的獎勵制度，對公民晚婚晚育、婦女懷孕、生育、哺育期間、采取避孕節(jié)育措施給予必要的福利待遇，實(shí)行對獨(dú)生子女父母的獎勵制度，對實(shí)行計(jì)劃生育的家庭給予經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠和照顧，對實(shí)行計(jì)劃生育的育齡夫妻免費(fèi)提供避孕藥具和基本項(xiàng)目的計(jì)劃生育服務(wù)，以及國家在建立、健全社會保障制度中應(yīng)有利于人口與計(jì)劃生育工作的規(guī)定等。

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（四）建立計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)和生殖保健服務(wù)制度。本法設(shè)專章規(guī)定建立健全計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并明確服務(wù)職責(zé)，政府應(yīng)采取措施，保障公民享有計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)，計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和從事計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)應(yīng)指導(dǎo)公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施，保證受術(shù)者安全等方面作出規(guī)定。

（五）明確規(guī)定實(shí)行征收社會撫養(yǎng)費(fèi)制度。社會撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)屬于對政府對社會公共事業(yè)投入進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男姓允召M(fèi)。設(shè)置社會撫養(yǎng)費(fèi)的目的在于對自然資源的開發(fā)和使用予以調(diào)節(jié)，減輕人口對資源利用和環(huán)境保護(hù)的壓力。建立征收社會撫養(yǎng)費(fèi)制度，是對自覺實(shí)行計(jì)劃生育的公民合法權(quán)益的維護(hù)。對不符合法律法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，是對社會增加公共投入的補(bǔ)償，也是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果的一種法律責(zé)任。本法授權(quán)國務(wù)院依據(jù)本法制定社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法，具體規(guī)定社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍、標(biāo)準(zhǔn)、征收體制、繳納方式等，符合我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的實(shí)際。

（六）建立法律責(zé)任追究制度。為維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益，保障人口與計(jì)劃生育工作的良好秩序，《人口與計(jì)劃生育法》專門設(shè)置了法律責(zé)任章。法律責(zé)任追究的類別有：對國家機(jī)關(guān)及其工作人員不履行計(jì)劃生育職責(zé)、侵犯公民合法權(quán)益行為的責(zé)任追究；對計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作人員以及違法開展計(jì)劃生育手術(shù)人員的責(zé)任追究；對偽造、變造、買賣計(jì)劃生育證明行為的責(zé)任追究；對違反本法規(guī)定的國家工作人員和其他人員，予以行政處分或紀(jì)律處分的規(guī)定；對不履行協(xié)助管理計(jì)劃生育義務(wù)的單位、群眾自治組織予以通報批評，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分的規(guī)定；對不符合法律法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)和未在規(guī)定期限內(nèi)足額繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)行為的責(zé)任追究；對拒絕、阻礙計(jì)劃生育工作人員依法執(zhí)行公務(wù)行為的責(zé)任追究。

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