第一篇：反壟斷法的終極目的及其司法保障

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反壟斷法的終極目的及其司法保障 顏運秋 中南大學法學院 教授

關鍵詞: 反壟斷法/反壟斷訴訟/終極目的/消費者權益保護

內容提要: 反壟斷法的目的具有宣示性和導向性，為所有的實體規則和程序規則提供價值基礎。如果反壟斷法的目的設置不當或者混亂，將增大反壟斷法實施的難度，削弱反壟斷法的主題。傳統觀點認為，反壟斷法的目的只在于維護有效的公平競爭秩序，但相對于保護消費者權益的終極目的而言，這種目的只是工具性的。這在立法上有明顯的體現，在學理上有充分的理由并在司法上有廣泛的實踐。我國未來的反壟斷立法、執法與司法應當將保護消費者權益作為其終極目的。

“沒有生產,就沒有消費,但是,沒有消費,也就沒有生產,因為如果這樣,生產就沒有目的。” [1] 生產和消費是相互促進、互為條件的。人們通過消費,滿足了需要,又會產生新的需要,新的需要又推動生產不斷發展。甚至有學者指出,“消費是一切生產的唯一目的,生產者的利益,只有在能促進消費者利益時,才應加以注意。” [2] 只有當消費者的權益得到了充分的保護,才能刺激消費者的消費需求,從

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而增加產品和服務的供給,實現國民經濟持續增長的目標。保護消費者權益離不開法制;而且,保護消費者權益不僅僅是消費者權益保護法的事,還必須依賴于其他法的有機配合。反壟斷法就是這樣的法律之一。在我國,反壟斷法被納入立法規劃已有10余年,但一直遲遲沒有出臺,原因是多方面的,除了體制影響下的有關政府部門和壟斷企業為維護自身的既得利益而阻礙立法外,還與觀念上沒有充分認識消費權益在反壟斷法中的重要性以及如何在反壟斷法中充分體現和維護消費者權益有關。在我國將來制定的反壟斷法中,首當其沖要規定的就是立法目的,而且,由于立法目的表述所要求的簡約性,一些蘊涵在法條背后的立法意旨未必能夠在條文中表述出來。但是我國學者對反壟斷法立法目的的研究并未引人注目,因此很不深入。只有在對“何為反壟斷法的終極目的”的問題作出了確切回答后,反壟斷政策才會變得合理,才有可能為反壟斷法提供一個內在統一的規則結構。否則,如果反壟斷法的目的設置不當或者混亂,將增大反壟斷法實施的難度,削弱反壟斷法的主題,最終可能會導致反壟斷功能的喪失。

一、立法體現

反壟斷法在市場經濟國家被稱為“經濟憲法”、“經濟基本法”或者“經濟大憲章”。目前,世界上已有80多個國家制定了反壟斷法。反壟斷立法的目的具有宣示性和導向性,為所有的實體規則和程序規則提供價值基礎。反壟斷法究竟以維護經濟公平競爭秩序還是保

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護消費者權益為首要的立法目的仍有爭議。許多學者認為反壟斷法的目的在于維護有效的公平競爭秩序 [3];但是,相對于保護消費者權益的終極目的,這種目的只是工具性的,必須符合終極目的的要求。正如日本學者認為,公正自由之競爭固然為獨占禁止法之直接目的,不過這一直接目的又是獨占禁止法終極目的之達成(即消費者利益之確保→國民經濟之民主健全發展)的“手段的目的” [4]。無論在哪個國家哪個時期,也不論是突出公平還是突出效率,反壟斷法在保護消費者利益和增進消費福利方面是完全一致的。這在立法上有突出的表現。美國是反壟斷立法的發祥地。19世紀末至20世紀初,隨著資本主義由自由競爭逐漸走向壟斷,經濟生活中的托拉斯、價格協定、聯合抵制的存在,嚴重損害了消費者的利益。因而在這一階段,美國的消費者保護立法實際上是圍繞著反壟斷進行的。《謝爾曼法》似乎最清楚不過地反映了提高消費者福利的經濟目的 [5]。這一固有的經濟目的也清楚地反映在《克萊頓法》的法條措辭中。1938年《惠勒一李法》對《聯邦貿易委員會法》第五條進行修改,規定除了不正當的競爭方法外,不正當或欺騙性的做法也屬違法行為,目的就是使該法適用于那些直接對消費者產生有害影響的商業行為。在仿效美國反托拉斯法基礎上,澳大利亞于1974年制定了《商業行為法》,目的是通過促進競爭和公平交易以及保護消費者,提高澳大利亞人民的生活水平。實際上,該法集反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法于一身,形成了澳大利亞特有的競爭法體系。1986年,新西蘭在仿效

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澳大利亞競爭立法經驗的基礎上,制定了《商業行為法》。冰島也干脆以一部新法典,將限制競爭、不當競爭及保護消費者的法律全部規定在一起,說明這三法保護消費者之共同功能。[6] 1990年修訂的《加拿大競爭法》第1條規定,本法的目的在于保護和鼓勵在加拿大的競爭,以提高加拿大經濟的效益和適應能力,增加加拿大對世界市場的參與機會,同時確認其他國家在加拿大參與競爭,保障中小企業有參與加拿大經濟發展的公平機會,使消費者能夠享受價廉物美的服務。

“德國的反不正當競爭法已不單單是保護競爭者、反對侵權行為的法律制度,而在很大程度上具有了保護消費者和維護社會公共利益的功能。” [7] 20世紀60年代德國《反不正當競爭法》的兩次修訂都涉及到消費者權益保護。消費者運動席卷歐洲后,歐洲許多國家經過深入研究,決定放棄保護個別企業的單獨不正當競爭法,而以廣大消費者利益為中心重新整合關于國家、企業和消費者利益的各種市場行為規范,如瑞典的《市場行為法》。“該法是其反不正當競爭的基本規范,即保護經營者不受不公平市場行為的侵害,但其首先是消費者保護法。” [8] 1998年修訂的《芬蘭競爭法》第1條規定,在適用本法時,尤其應當注意保護消費者的利益。1991年修訂的《波蘭反壟斷法》開頭寫明了該法的目的是：確保競爭的開展,保護經營者免受壟斷行為的損害,保護消費者的利益。有學者認為,歐共體競爭法

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快速專業解決您的法律問題 的基本目標應當是為了保護消費者。[9] 在保護消費者權益方面,歐共體條約第81條第3款規定：一個限制競爭協議如果要得到豁免,除了其他的前提條件外,它不僅得能夠改善產品的生產或銷售,能夠促進技術或者經濟進步,而且應當能夠使消費者從中得到一個公平的好處。1996年匈牙利競爭法加上了表述接近歐共體競爭法的規定：“維護保障經濟效率和社會進步的市場競爭所帶來的公共利益,遵守商業公平要求的企業的利益以及消費者的利益,都要求國家通過法律保護經濟競爭的自由和公平。”《日本禁止私人壟斷及確保公正交易法》第1條規定了本法的目的是：通過禁止私人壟斷、不正當的交易限制以及不公平的交易方法,防止事業支配力的過度集中,排除因聯合、協議等方法形成的生產、銷售、價格、技術等的不正當限制以及其他的對事業活動的不正當約束,促進公平的、自由的競爭,發揮事業人的創造性,繁榮經濟,提高工資及國民實際收入水平,以確保一般消費者的利益并促進國民經濟民主、健康地發展。

《日本防止不當贈品類及不當表示法》第1條規定：為防止通過采用與一定商品和服務交易相聯系的不正當的贈品類和表示來引誘顧客,規定《禁止私人壟斷及確保公正交易法》的特例,以確保公正競爭,保護普通消費者的利益,特制定本法。韓國1980年頒布了《關于獨占規制及公平交易法律》,其宗旨為防止事業者濫用市場支配地位和經濟力量的過度集中,限制不正當的共同行為及不公平的交易行為, 文章來源：中顧法律網

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促進公平而自由的競爭,從而鼓勵創造性的企業活動,保護消費者及推動國民經濟的均衡發展。2001年修訂的《韓國規制壟斷與公平交易法》第1條規定,本法的目的是防止事業者濫用市場支配地位和經濟力的過度集中,規制不正當的共同行為及不公平交易行為,促進公平的、自由的競爭,發揮企業活動的創意性,保護消費者,促進國民經濟的均衡發展。

中國臺灣地區《公平交易法》在立法體例上采綜合模式,將反壟斷或反限制競爭、消費者保護和反不正當競爭行為的內容集于一身,因而其立法目的表現出多重性的特點,其第1條將立法目的規定為“維護交易秩序與消費者利益,確保公平競爭,促進經濟之安定與繁榮。”在該法的立法過程中,對于該法的目的是什么?存在著三種不同的觀點：一是保護中小企業,該觀點認為,《公平交易法》的目的在于促進公平競爭,尤其要保護中小企業免受大企業的競爭威脅。二是維護競爭自由和經濟效率,該觀點認為,《公平交易法》的本質是”經濟憲法”,其主要功能和目的在于維持市場競爭之活潑與公正,進而通過使總體經濟因市場機能而充分發揮,從而實現資源的有效分配。至于如何使消費者享有產品多樣化的選擇或低廉價格的好處,以及使中小企業免遭大型企業的強勢競爭的威脅,則不是本法的目的。三是保護消費者利益,持這種觀點的“立委”占多數,他們認為,《公平交易法》的目的在于“保護消費者,平均社會財富”,實現社會分配正義。

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《中華人民共和國不正當競爭法》第1條規定：“為保障社會主義市場經濟健康發展,鼓勵和保護公平競爭,制止不正當競爭行為,保護經營者和消費者的合法權益,制定本法。”《中華人民共和國價格法》第1條規定,為了規范價格行為,發揮價格合理配置資源的作用,穩定市場價格總水平,保護消費者和經營者的合法權益,促進社會主義市場經濟健康發展,制定本法。《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》規定,公用企業應當遵守國家法律的規定,不得利用自身的優勢地位妨礙其他經營者的公平競爭,也不得侵害消費者的合法權益。《制止價格壟斷行為暫行規定》規定,為制止價格壟斷行為,促進公平競爭,保護經營者和消費者的合法權益,根據《中華人民共和國價格法》,制定本規定。《中華人民共和國反壟斷法》(草擬稿)第1條規定：“為制止壟斷,維護公平競爭,保護經營者、消費者的合法權益和社會公共利益,保障社會主義市場經濟健康發展,制定本法。”這一目的條款雖然仍處于“征求意見”之中,但在我國理論界和實務界都具有較強的代表性。草擬稿的目的條款確立了“多元”保護范式,即對經營者、消費者、社會公共利益、社會主義市場經濟健康發展等不同的“利益體”均予以保護。在以人為本的市場經濟中,對消費者的保護是值得肯定的,體現了消費者利益最大化的市場理念。筆者認同把保護消費者利益作為立法終極目的,即追求消費者利益最大化。無論消費者整體抑或個體利益,是評價競爭法合理性的一個重要的具體化要素。在競爭法的評價框架內,除了其他值得保護的利益,消費者利

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益理應發揮同等重要、而且往往是決定性的作用。反壟斷法對消費者的保護是一種深層次的保護,即通過維護競爭機制和提高經濟效率,從整體上導致產品質量的提高和價格的降低,使消費者福利最大化。

《經濟合作組織競爭法的基本框架》規定,競爭法的基本目的是改善經濟效能,以使消費者享受較低的價格、更多的選擇和更好的產品質量。本法旨在維護和促進競爭以最終增進消費者福利。持久的競爭是促使公司具有高效能并給消費者帶來益處的力量。競爭法的一個較特殊的目標是防止市場中的經濟主體用與其他公司訂立協議的方法,或者通過旨在排除現存的或潛在的競爭對手的單方行動,以扭曲競爭過程。因此,對于相互競爭的企業就價格或其競爭性互動關系的其它重要方面所訂立的協議,競爭法應實施嚴格的控制。企業可以決定相互合并以形成一個能增進競爭并使消費者受益的更有效能的聯合企業。但除此之外的合并則可能是反競爭性的。

世界許多國家和地區制定和修改競爭法或者反壟斷法,在很大程度上是為了貫徹《聯合國保護消費者準則》。《聯合國保護消費者準則》(1999年修訂版)的一般原則指出這套準則的目的是確保下列合理需要獲得滿足：(1)保護消費者的健康和安全不受危害;(2)促進和保護消費者的經濟利益;(3)使消費者有機會取得足夠資料,讓他們能夠按照個人愿望和需要作出知情的選擇;(4)消費者教育,包括關于消費者所作選擇的環境、社會和經濟影響的教育;(5)提供有效的消費者

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賠償辦法;(6)享有建立消費者團體和其他有關團體或組織的自由,而這種組織對于影響到它們的決策有表達意見的機會;(7)促進可持續消費形式。該《準則》要求：政府政策應設法使消費者能夠從其經濟資源中獲得最大利益;政府政策也應設法達成最令人滿意的生產和績效標準、適當的經銷方式、公平的商業作法、提供資料的銷售方法,有效保護消費者的經濟利益和市場上的選擇,使其不受不利作法的影響;政府應加緊努力,確保制造商、經銷商和其他從事提供商品和服務的人遵守既定法律和強制性標準,以防止損害消費者經濟利益的做法;政府應鼓勵公平和有效的競爭,以便能有最多種類最相宜的產品和服務提供消費者選擇。

二、學理闡釋

競爭法理論認為,通過競爭機制,就可以使消費者享受到高質低價的產品和優質的服務。壟斷者或者占市場支配地位的企業憑借其市場優勢,可能向市場提供比其實際可能生產的數量少得多的產品,與此相適應,索要與其生產成本相比不合理的高價。因此,反壟斷法的任務就是要求這些企業的產品或者服務的價格保持在與市場競爭條件下相適應的水平,目的是維護消費者的利益。競爭法中的消費者權益主要是指消費者選擇商品和自主交易的權利。限制競爭實際上就是限制了消費者選擇商品的權利。例如,卡特爾是侵犯選擇權的典型形式。無論是價格卡特爾,還是數量卡特爾和地域卡特爾,都會產生掠奪消

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費者剩余,減少社會福利。因為“如果一種產品的生產商聯合抬高價格,消費者就得多付款,這就使社會收入不公平地從消費者手中轉向生產者的手中,成為他們的壟斷利潤。不僅如此,產品不合理地抬價后,有些消費者本來可以消費得起的商品因為價格過高,消費者不得不放棄他們的消費打算。這部分損害雖然沒有流向生產商,但是因為減少了社會消費,也會成為社會的凈損失。” [10] 如果除壟斷者的產品外還存在消費者比較滿意的替代品,有足夠多的廠商相互競爭,不同品牌相互之間替代性相當強,消費者可以在很多方面有差異的競爭性產品中挑選。消費者可能會選擇替代品的行為對壟斷者形成有利的制約,抵制濫用壟斷勢力。所以可以說,“競爭法中的任何規定都是消費者權益保護法。” [11] 任何國家的《反壟斷法》反對的是一家企業或極少數企業共同壟斷市場,以避免企業失去創新的動力,消費者失去選擇商品的權利。20世紀80年代的美國曾經爆發過一場關于反壟斷法保護目的大辯論,參加辯論的主角被分為一元論學派和多元論學派。一元論學派認為,美國反壟斷法惟一的目的是提高經濟效益,其他所謂的目的不過是某些知識分子的胡說八道。[12] 芝加哥學派是一元論的代表。按照芝加哥學派的觀點,反壟斷政策的最終目的是最大限度地滿足消費者利益。博克認為,美國反壟斷法的祖先們正是為了實現這個唯一的目標,才制定和頒布了反壟斷法。反壟斷法的任務是維護市場機制,因為市場機制可以優化配置國民經濟的資源,從而可以最大限度地滿足消費者的利益。[13] 芝加哥學派認為,在完全競

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爭的情況下,消費者福利達到最大化。而壟斷力量對價格的影響則使得消費者福利向生產者轉移。如果通過利用或聯合利用壟斷力量來影響價格或限制產出的行為使得行為之前的福利狀況惡化并會繼續下去的話,那么該行為就損害了經濟效率。而且,經濟學分析表明在這個轉移過程中,除了一部分消費者福利轉移給企業,還造成了社會福利的凈損失。因此,反壟斷法是通過限制壟斷行為來制止社會福利的損失或者說促使社會福利最大化,這個過程也是消費者福利最大化的過程。這里的消費者福利是作為整體意義的消費者的福利,而非個別的或部分的消費者權益。反壟斷法的核心目的是促進經濟效率,而消費者福利的改善則是經濟效率提高的必然結果。[14]

傳統的反托拉斯經濟學家認為,財富從消費者向壟斷者的轉移沒有給社會帶來成本,消費者的損失恰恰被生產者的獲利所抵消。惟一的成本是對壟斷性產品進行替代所造成的價值損失,因為選擇替代品的消費者的損失沒有從壟斷者或者任何其他人那里得到補償,因此是一個凈損失,而不僅僅是轉移支付或者由其產生的社會賬本上的簿記入賬。但這種分析是目光短淺的。[15] 除了混淆了產權明晰的要求外,它還忽略了這個事實,即以壟斷利潤的形式獲得有利可圖的轉移支付這種機會,會把真實的資源吸引到銷售者謀求壟斷的努力和消費者避免支付壟斷價格的努力中去。在這些努力中所消耗的成本,跟花費社會更多生產成本的產品對壟斷產品進行替代所產生的成本一樣, 文章來源：中顧法律網

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也是壟斷的成本。許多經濟學家描述和計量了壟斷所造成的效率與福利損失。從效率來看,它會導致資源配置的低效,即組織低效和動態技術低效;從福利來看,由于壟斷者能以壟斷高價獲取壟斷利潤,原由消費者享有的部分福利轉移到壟斷廠商,同時也由于減產導致消費者福利損失,此種消費者的福利損失超過因壟斷者的得利而造成的社會福利凈損失。如果更全面地看,則還要加上資源被用于獲得、維持和保護這些壟斷地位時的壟斷尋租損失,無論出于對競爭效率的鐘情或對社會福利的關心,都使人們對壟斷十分警惕 [16]。2003年,有專家搜集了金融保險業、郵電通訊業、交通運輸業、電力及設備制造業、生物制藥業及石油化工行業的部分數據并據此做了估算,結果顯示,1997到2000年間,這些行業的行政壟斷造成的凈社會福利損失最低9181.6億元,占GNP的11.5%。壟斷租金則達到2930億元之多,占GNP的3.68%左右,而這些留在壟斷部門內的租金,大部分被浪費掉了。行政壟斷已經遠遠超過了政府官員貪污受賄所造成的經濟損失。[17]

盡管各國反壟斷法立法體例及執法體制不盡相同,但其基本內容具有高度的一致性。基本上由三方面構成：一是禁止限制性協議、決議或者協同行為,有時統稱卡特爾,是指經營者通過合同、決議或者協調一致的行為,共同實施的劃分市場、限制價格或產量等反競爭的行為。限制競爭剝奪了其他經營者的商業機會,使少數大企業或企業集

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團能夠操縱市場和價格,妨害消費者利益,也使壟斷者不再重視改進技術和管理以努力提高勞動生產率。二是禁止濫用獨占地位的行為。有些企業濫用市場優勢,隨意抬價或采取其他掠奪、限制、歧視、固定轉售價格、搭售或者獨家經營等,諸如此類的經濟性壟斷造成了不良后果。具有獨占地位的企業濫用其獨占地位,實施限制競爭行為,排擠競爭對手,損害消費者權益,為反壟斷法所禁止。三是控制購并或者集中。購并或者集中是指企業通過合并、收購或者聯營等方式達到壟斷市場的地位。企業的規模化如果使單個企業或企業間的聯合達到對特定市場形成壟斷和支配地位的程度,則會產生排擠其他經營者而限制競爭的后果。當然,判斷壟斷與否不能簡單地根據企業規模和市場份額指標,市場效果最終要看企業行為對消費者利益的影響。[18]

反托拉斯法之所以禁止固定價格、橫向限制、掠奪性定價、反競爭的合并、不合理的縱向限制這些行為,是因為這些行為對自由的市場本應產生的價格和產品的多樣化強加限制,從而扭曲了選擇的供給。用消費者選擇模型來解釋都極為適合。固定價格和其他非法的橫向限制人為地抑制了競爭性市場原本能提供的多種價格選擇。掠奪性定價同樣妨礙競爭性市場本能提供的系列價格選擇。掠奪性低價僅在短期內對消費者是有益的。長期而言,這種價格可能會把那些提供消費者實際上更喜歡的選擇的公司排擠出市場。一個反競爭的橫向合并能直接排除有意義的競爭。表現為價格選擇、產品質量或產品多樣性

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方面的減少或降低。它還會產生長期或間接的效果——使得整個行業范圍的共謀更加容易、更加可能,潛在地導致消費者喜歡的更多選擇的消滅。轉售價格維持和其他縱向限制也能產生限制消費者選擇的效果。轉售價格維持直接限制向消費者開放的價格選擇,限定他們采用制造商確定的價格。非價格限制,比如獨占交易、獨占區域,產生同樣的效果,通常顯著會限制下游企業可提供給消費者的選擇。

例如,固定價格是組織間的各個成員之間達成協議,彼此同意以相同的價格出售其產品,以消除各成員之間在產品售價方面競爭的一種做法。各國之所以將固定價格確認為非法,而對其實行嚴格的法律管制,是因為此種行為往往會直接損害消費者的利益,如2000年我國彩電行業聯盟規定各類彩電的最低零售價格限制,導致價格平均上漲10%。價格是生產者之間和生產者與消費者之間互通信息的工具,是調節社會生產和需求的最重要機制。一旦產品的價格被固定下來,價格的傳遞供求信息的功能和調節生產的功能就喪失殆盡,其結果是劣質的企業不能被淘汰,優勢的企業得不到較好的經濟效益,從而使生產要素得不到合理的分配。不僅如此,由于被固定的價格一般都會大大超過在有效競爭條件下產品的價格,從而也會損害消費者的利益。比如,在德國的司法實踐中,不僅價格卡特爾是違法的,而且企業間訂立的相互交換生產信息的協議也是違法的 [19]。固定價格也是美國反托拉斯法限制最嚴的,只要是企業被發現參與價格固定,肯定會被判

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為有罪,即便是企業沒有達成一致意見,或是協議在達成以后,沒有實施成功,未對消費者造成任何損失,最初的固定價格的企圖就已構成了違法行為。[20]

又如,掠奪性定價是指企業在市場上以低于成本的價格銷售產品,而在競爭者退出市場后又規定一個壟斷價格的行為。要證明掠奪經營是否損害了消費者利益,必須符合：企業定出低價的目的是在日后排斥競爭者,競爭者后來的確是被排斥了,結果損害了消費者的利益,消費者以后的損失大于目前低價帶來的實惠。反壟斷法面臨的一大挑戰就是正確地區分促進競爭的低價和反競爭的低價,要確定一個區分兩者的法律標準,得考察掠奪性定價所造成的損失,而這種損失的利益又是法律所必須保護的。如果企業的掠奪行為不成功,消費者無疑是受益者,這是企業給予消費者一種的饋贈。如果企業的掠奪行為成功,市場的競爭性就會減少,消費者將會面臨長期的壟斷價格,消費者的福利就會相應地降低。消費者剩余向生產者剩余轉移,最終導致社會凈損失,造成資源浪費,而這正是與反壟斷法保護競爭的目的相違背的。反掠奪性定價的基本目的是保護消費者和促進消費者福利,它給出了政府干預的底線。只有在企業的價格競爭行為損害了競爭而造成消費者福利減少時,法律才有介入的正當理由。

還如,搭配銷售會對消費者的利益造成損害,這種損害包括兩個方面：一是,強迫消費者購買了一件其不想要或不完全想要的產品, 文章來源：中顧法律網

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侵害了消費者的自由選擇權;二是,一旦廠商在搭售品市場上取得了壟斷地位之后它將提高搭售品的售價,獲取壟斷利潤,從而損害了消費者的經濟利益。郵電通信企業強行為用戶配發電話機,電力部門強迫用戶購買其指定的配電箱,自來水公司強迫用戶購買其指定的給水設備,煤氣公司強迫用戶購買其指定的煤氣灶和煤氣熱水器等。這些搭售行為強迫消費者購買質量差而價格高的產品,影響了他們的利益。消費者在消費過程中享有對商品和服務的選擇權,競爭者各具特色的商品、服務、質量、價格等,是這種選擇的前提;反之,市場只有壟斷沒有競爭,消費者的權益就可能受到損害。美國的《謝爾曼法》就是在石油、鐵路等行業以壟斷為目的兼并競爭者并哄抬價格使消費者怨聲載道的背景下產生的。在有競爭的市場中,由于利益的驅動,競爭者千方百計地提供更豐富、更優質、更低價的商品來滿足人們的需求,消費者因此而受益。

總之,不論從正面的角度還是從批評的角度,反壟斷法的焦點是消費者福利。通過供給和需求連接而成的企業和消費者的關系,被稱為“市場機制”。消費者通過選擇質高價低的商品,對生產該種產品的企業施加影響。企業之間如果不存在競爭,消費者就不能得到最好的商品,就不得不購買一些質次價高的商品。為充分發揮市場機制的作用,必須使競爭機制正常地發揮作用,使消費者的利益有效地與企業的利益聯系起來。反壟斷法禁止妨害消費者影響市場的反競爭行為, 文章來源：中顧法律網

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通過確保自由和公平的競爭保護消費者的利益。換言之,反壟斷法是通過防止產生或提高市場力量的限制競爭行為而保護競爭的。這種市場力量的行使表現為較高的價格、有意限制的產量、較低的質量或者較少的革新等形式。通過反壟斷執法遏制這種市場力量,消費者可以從中受益。

三、司法保障

盡管在理論上常常認為立法目的是制定、解釋、適用乃至研究法律的依據和指針,但如何將立法目的付諸個案的操作或者使其在個案中發揮實實在在的作用,往往未必引起人們的重視。或許正是由于過于一般化的立法目的未能發揮應有的指導法律解釋和法律適用的作用,其原本具有的實用價值未能被人們充分認識,人們研究立法目的的熱情也一直不高,以至于每部法律都必不可少并被置于首條的立法目的條款往往徒有虛名,對立法目的的解釋或者說明往往都成了無關緊要、沒有新意、泛泛而談的例行公事。反壟斷法對消費者權益的保護是一種本源意義上的保護,是通過維護競爭機制而使消費者獲得最終的受益和福利。因此,反壟斷法若要擔當起通過制止壟斷行為來維護社會公共利益的重任,不僅應該把消費者權益的保護作為基本價值目的,更應該提供權威有效的解決途徑,使消費者權益的保護真正落到實處。反壟斷糾紛的解決途徑有多種,但理論上只有司法途徑才是最終、最權威、最有力度的方式。

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在各國民事訴訟法中,行業協會、消費者組織等社會團體普遍不能基于其會員或公共利益而作為原告提起訴訟,但鑒于這些社會團體在維護有效競爭保護消費者利益方面都具有重要作用,一些國家的反壟斷法賦予其以訴權,比如,《謝爾曼法》第8條明確規定聯合會有權作為原告提起反壟斷訴訟。波蘭《禁止不正當競爭法》第31條第1款規定：“對違法行為涉及眾多消費者或者引起重大不利后果的當事人的訴訟,在受害的消費者個人不能被確定的情況下,競爭監督機構或者消費者利益保護機構可以參加訴訟,提出消費者的民事請求。”這些規定有助于消費者組織集中打擊那些重大、復雜的反競爭行為。與美、波兩國相比,德國《反對限制競爭法》對消費者組織的訴權有嚴格限制,該法第33條規定,具有權利能力的工商利益促進協會可以訴求違法行為人停止違法行為,但根據文義這些組織不能提起損害賠償之訴。我國目前立法只承認消費者協會有支持起訴的職權,沒有為消費者起訴的權利。我們主張,目前我國比較適合借鑒德國《反對限制競爭法》第33條的規定賦予消費者組織以有限訴權,即允許其提起停止或防止侵害之訴,因為我國非政府組織的發展還處于較低水平,其所掌握的資源與實際能力頗為有限,消費者組織也是如此。

在美國,反壟斷法可以由消費者和國家特定的機構來實施。如果消費者認為他們被卡特爾或濫用市場支配地位行為所損害時,可以提起私人反壟斷訴訟。從1975年到1997年,私人起訴(包括公司)的案

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件占90%。對于消費者作為原告,判例與學說均無異議,特別是聯邦最高法院在Reiterv.Sonotone案中更是確認消費者具有優先原告地位 [21]。芝加哥學派甚至認為,只能由消費者,而不能由競爭者提起反壟斷訴訟。消費者之所以成為優先原告是不難理解的,因為美國反壟斷法的基本目標是維護有效競爭,從而增加消費者福利,因而支持消費者提起反壟斷訴訟無疑是這一基本目標的應有之義。例如,紐約一家聯邦上訴法院作出裁決,允許消費者對小貝爾公司違反反壟斷法的行為提起訴訟。原告指控被告沒有按照電信法的相關規定給予競爭對手同等的入網機會,因此使用戶能夠獲得服務的水準降低了。此前類似案例的判決常認為,小貝爾公司向競爭對手出租其電話網絡的業務行為與消費者無關。而美國聯邦上訴法院第二巡回審判庭的判決書中卻認為,消費者可以提出反壟斷訴訟,因為反壟斷法的目的就是給予消費者損害賠償,這是電信法無法做到的。[22] 根據美國反壟斷法,原告可以獲得相當于損失數額三倍的賠償。而在我國《反壟斷法》送審稿法律責任一章僅規定“經營者、消費者的合法權益受到壟斷行為損害的,可以向人民法院提起訴訟”,但沒有具體程序規定。而且,我國《消費者權益保護法》關于賠償數額的規定過于單一,即賠償額為消費者購買商品的價款或接受服務的費用的一倍,沒有從反壟斷的角度規定懲罰性損害賠償,這需要引起立法者的高度重視。如果不管經營者主觀過錯程度如何,損害結果如何,統一適用“一加一賠償”,那

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么必然會造成經營者的過錯程度與責任輕重失衡,所以“一加一賠償”制度應當予以修正 [23]。

又如,1998年5月,美國司法部與19個州的檢察官(后有一個州退出)正式向地區法院提交指控微軟非法壟斷行為的訴狀,這是世紀之交最有影響的反托拉斯案例——微軟訴訟案。1999年11月,聯邦法官杰克遜公布事實認定書,認定微軟公司在個人電腦操作系統方面有利用壟斷力量排擠競爭對手的壟斷行為,其壟斷行為阻礙了競爭與創新,嚴重損害了消費者的利益。在“美國政府起訴微軟案”的庭審開始之前,1999年1月,美國消費者協會、媒體訪問計劃和美國公眾利益研究集團聯合發表了一份報告。這份報告呈現在人們面前的是對“消費者反對微軟案”的詳細和定性的研究結果,還包含了一些對消費者受損情況所作量化分析的初步評價。這份報告給出了對公眾造成損害的精確估算數字。這個問題在庭審的處罰或者賠償階段不可避免地會出現。[24] 微軟訴訟案主要在“消費者選擇”問題上爭論不休。從事實認定到最近提起的上訴的辯論要點,微軟案的主要焦點一直不在于任何當前產品的價格或生產成本,而在于創新、新產品和最終消費者選擇將被減損的可能性。[25] 杰克遜法官的判決書集中圍繞著“消費者選擇”的概念而不是價格、效率、或社會(政治)影響。在他的事實認定中,杰克遜根據消費者不能用其他產品替代微軟的操作系統界定了相關市場。就壟斷力是否被非法維持的問題,杰克遜法

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官利用消費者選擇理論作為他的判決的中心論點,判定微軟通過設置應用軟件的市場進入障礙非法維持它的市場支配力。[26] 杰克遜法官認為微軟不適當地把它的因特網瀏覽器與視窗98操作系統捆綁在一起的行為極大地忽視了消費者的需求。這些產品的搭售導致的不是消費者的便利而是消費者選擇的重大損害。2002年11月美國華盛頓地區聯邦上訴法院做出裁決,批準微軟公司與美國司法部及9個州達成的和解協議,同時駁回另外9個州對微軟進行更嚴厲處罰的要求。和解協議規定了若干行為規制的措施,包括要求微軟：不得進行損害競爭者的壟斷交易;允許計算機原始設備制造商預裝非微軟軟件;披露有關技術信息,使其他軟件開發商也能開發與windows操作系統兼容的應用軟件等,以保護消費者選擇權。

因為消費者的利益與市場競爭有著極為密切的關系,歐共體委員會的裁決或者歐共體法院的判決中也常常涉及消費者的保護問題。例如,早在1966年關于Grundig一案的判決中,歐共體法院就指出,競爭法的一個特別目的就是禁止分割市場,維護同一品牌產品的競爭。因為只有在市場統一的條件下,歐共體的消費者才能買到他們所需要的產品,而不管這些產品的原產地和銷售場所。[27] 歐共體法院在1988年赫希斯特股份公司訴歐共體委員會一案的判決中也指出,競爭法包括其實體法和程序法,其目的都是“出于公共利益、各個企業的利益和消費者的利益而保護競爭不受歪曲”。[28] 1994年歐共體

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法院關于BEUC訴歐共體委員會一案的判決也是一起引人注目的保護消費者的判決。BEUC作為歐洲最大的消費者協會,1992年曾要求歐共體委員會調查一起歐洲某些汽車銷售商達成的共同抵制銷售日本汽車的反競爭協議,因為這個協議雖然有利于歐洲汽車生產商,卻不利于歐洲的消費者。然而,歐共體委員會對這個協議不僅不調查,反而“不認為按照消費者的請求依據競爭法對這個協議的調查會符合歐盟的利益”。在這種情況下,BEUC向歐共體法院提起了訴訟。歐共體初審法院在其判決中明確指出,消費者組織請求歐共體委員會根據競爭法對這種協議進行調查,這不僅有利于維護消費者的合法權益,而且也符合歐盟的利益。[29]

在日本,曾有過所謂“馬肉的牛肉罐頭案件”。在罐頭的表面,貼有印制的牧牛圖和橫寫“BeafStyle”字樣的商標。家庭主婦們誤認為是牛肉罐頭。事實上卻是馬肉或鯨魚肉。冒牌牛肉罐頭的案件,《食品衛生法》是無能為力的。因此,該案件只有提交公正委員會來處理。日本《禁止壟斷法》適用于這案件的法律理由是：馬肉假冒牛肉罐頭而暢銷時,畢竟會影響到真品牛肉罐頭的銷路,這不免將真品牛肉罐頭排擠出市場之外,因而產生了妨礙公正競爭的危險。這就是日本《禁止壟斷法》規定的不公正交易方法中的一種不當引誘交易,而構成違反該法的規定。在此,“欺騙消費者”這一件事的本身,沒有成為直接規制的對象,而是妨礙罐頭的競爭行為成了直接的規制對

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象。表面上,消費者受騙的事實,與禁止壟斷法并無直接關系。但是,該法所規定的對消費者利益的侵害是以妨礙競爭為媒介間接地發生,而保護消費者的利益,也將以規制妨礙競爭為媒介,間接地謀求的。[30] 所以,日本《禁止壟斷法》也是保護消費者的利益,日本公正交易委員會是消費者的“護身佛像”。從我國傳統訴訟的角度考察,按照“直接利害關系”的起訴條件,消費者似可作為利益因壟斷受到損害納入原告范疇。但個別合法消費者單獨提起訴訟存在困境：(1)分散的消費者重復訴訟,耗時費力并可能引起法院裁判的矛盾;(2)直接受害個體常因種種原因導致放棄訴訟從而使消費者利益受損而無從救濟：a.按傳統“一對一”訴訟,以消費者個體力量對峙具有行業壟斷實力的巨型企業,力量對比不對等和在訴訟資源上的劣勢地位,使得個體能力實際難以與壟斷企業相抗衡。面對微軟,美國強大產業力量和眾多競爭對手無可奈何的心態,正如蘋果公司喬布斯所言,“微軟是不可戰勝的,除了司法部”;b.由于紛爭當事人缺乏互應性與對等性,通常應通過必要的法律援助和激勵措施來保障受害的弱勢一方實際行使權利的可能性和為維護公益起訴的積極性。然而,個人通過傳統民事訴訟所獲利益與援助并不豐足,甚至遠遠低于為獲得救濟的耗費,權利人起訴的源動力便會大為削弱。(3)國家代表起訴的法律障礙。在我國,有權以國家利益和社會公共利益代表人身份參與訴訟的只有檢察機關。但是,按照法律規定,檢察機關的職權活動明顯以刑事訴訟為中心,其權限僅限于代表國家參與刑事訴訟,或作為法律監督

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機關,通過審判后的抗訴行使民事行政監督權。檢察機關作為包括消費者在內的社會公益的代表單獨提起民事訴訟和行政訴訟存在法律上的障礙。[31] 所以有必要賦予消費者協會、反壟斷執法機構以及其它國家機關相應的訴權,建立消費者提起反壟斷公益訴訟的制度。

傳統民事訴訟法規定原告必須承擔嚴格的舉證責任,但在消費者反壟斷訴訟中,也要求原告承擔如此嚴格的舉證責任,就有可能出現大多數受害者的權益難以得到保護的局面。例如,是否被騙而以非法壟斷價格買下了商品或接受服務,由于據以判斷的資料并不為消費者擁有,遇到這種情況消費者只能是有苦難言。[32] 在反壟斷訴訟中應當適用無過錯原則和舉證責任倒置原則。根據歐共體條約第81條第3款,如果企業間訂立的限制競爭協議、企業集團的限制競爭決議或企業間協調的行為方式有助于改善商品的生產或分配,或有助于推動技術或經濟進步,并且消費者由此可以從中得到適當的好處,另外,如果他們同時還滿足以下兩個條件：第一,為實現上述目的,該限制競爭是不可避免的;第二,該限制尚未達到嚴重影響市場競爭的程度,這些協議、決議或協調行為就可以得到豁免。但是,壟斷者應當承擔舉證責任。被告應當舉證證明自己的壟斷行為能夠提高效率并且沒有侵害消費者的利益,如果舉證不能,則推定被告有過錯。因為,經營者和消費者的信息掌握程度嚴重不對稱。在消費者和經營者的關系中,信息天然的集中在經營者一方,商品的成分、性能、構造、功能、成本

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等及與服務本身有關的各種信息由經營者天然的壟斷,消費者對商品服務的認識在絕大多數情況下必須依靠經營者提供的信息才能實現,如果經營者提供不真實或者不充分的信息,消費者就可能作出錯誤的判斷和選擇。

注釋:

[1]馬克思、恩格斯.馬克思恩格斯選集(第二卷).北京：人民出版社,1972.94.[2]亞當?斯密：國民財富的性質和原因的研究.北京：商務印書館,1974.227.[3]陳秀山.我國競爭制度與競爭政策目標模式的選擇.中國社會科學,1995,(3).王曉曄.有效競爭——我國競爭法的目標模式.法學家,1998,(2).[4]賴源河.公平交易法新論.北京：中國政法大學出版社,2002.21.[5]Robert H.Lande.Wealth Transfers as the original and primary concern of antitrust: The efficiency interpretation challenged.Hastings.L.J.1982,p.34.文章來源：中顧法律網

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[6]賴源河.公平交易法新論.北京：中國政法大學出版社,2002.26.[7]王保樹.經濟法原理.北京：社會科學文獻出版社,1999.209 210.[8]孔祥俊.中國現行反壟斷法理解與適用.北京：人民法院出版社,2001.33.[9]Richard Whish & Brenda Sufrin.Competition law, London, Butter worth, 1993.p.13.[10] [11]王曉曄.歐共體競爭法.北京：中國法制出版社,2001.117.29.[12]R.H.Bork.Panel Discussion: Merger enforcement and practices, 50 antitrust L.J.1981.p.238.[13]R.H.Bork.The antitrust Paradox: a policy at war with itself, New York 1978,p.91.[14]王傳輝.反壟斷的經濟學分析.北京：中國人民大學出版社,2004.251 252.文章來源：中顧法律網

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[15]Richard A.Posner.The social cost of monopoly and regulation, 83 Journal of political economy, 1975, p.814.[16]徐士英.競爭法論(修訂版).上海：世界地圖出版公司,2003.63.[17]夏英.反壟斷法：現實與期望.南方周末,2004 07 29.[18]羅伯特?H?蘭德.消費者選擇——反托拉斯的終極目標.梁慧星.民商法論叢(第28卷).北京：法律出版社,2003.508 510.[19]王曉曄.企業合并中的反壟斷問題.北京：法律出版社,1996.279.[20]程宗璋.論美國反托拉斯法的變遷機理.漆多俊：經濟法論叢(第3卷).北京：中國方正出版社,2000.379.[21]Clifford A.Jones & M.Phil..Private enforcement of antitrust law in the EU, UK and USA, Oxford University Press, 1999, p.180.[22]杉影.美國小貝爾公司將面臨消費者如潮訴訟.人民郵電報,2002 06 27.[23]顏運秋.消費者權益呼喚公益訴訟.消費經濟,2004,(5).文章來源：中顧法律網

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[24]顏運秋.公益訴訟理念研究.北京：中國檢察出版社,2002.246 247.[25]United States v.Microsoft, 84F.Supp.2d 29(D.D.C.1999), United States v.Microsoft, 87F.Supp.2d 30(D.D.C.200).[26]See Microsoft, 84F.Supp.2d, p.p.110 112.[27]Cases 56& 58/64 Ets.Constens SARL& Grundig Verkaufs Gmbh v.Commission(1996),ECR, 299.[28]Cases 46/87 Hoechst AGV.Commission(1989), ECR 2859,p.2926.[29]Case T 37/92BEU Cetal.V.Commission(1994),ECR I 285.[30]金澤良雄.經濟法概論.蘭州：甘肅人民出版社,1985.185 187.[31]顏運秋.社會經濟法與公益經濟訴訟.長沙：湖南人民出版社,2005.296 297.

第二篇：反壟斷法旨在保障公平競爭

反壟斷法旨在保障公平競爭

?2011-08-15 09:00:27

王先林

反壟斷法是反對限制競爭、維護自由公平競爭秩序和經濟活力的一類法律規范的通稱。反壟斷法在不同的國家或者地區有著不同的稱謂，如反托拉斯法、反限制競爭法、競爭法和公平交易法等。作為“高級的市場經濟之法”，反壟斷法具有非常明顯的經濟政策性特征。

反壟斷法呈現經濟政策性

一方面，反壟斷法的制定、修改與國家的經濟政策密切相關，在很大程度上是經濟政策的法律化。反壟斷法作為對經濟關系的法律調整，與經濟學理論和經濟政策有著密切的關系。作為競爭政策的核心，反壟斷法本身就是一項基本的經濟政策，是其他經濟政策的基礎，與其他經濟政策特別是產業政策和貿易政策有著非常密切的關系。

另一方面，反壟斷法的執法和司法活動也帶有很強的政策性，從而具有較大的靈活性。同樣的法條在不同的國家以及同一個國家在不同時期的執行情況可能有很大的差異。例如，美國與歐盟、日本在執行反壟斷法的嚴厲程度上有很大差異；在美國國內，在不同政黨執政、不同的經濟形勢和不同的主流經濟學理論的影響下，反壟斷法的執行力度也很不相同，如民主黨的克林頓政府和共和黨的小布什政府對微軟壟斷案就有不同的態度。

隨著產業經濟學的產生特別是哈佛學派的出現，經濟學理論及其主導下的國家經濟政策對反壟斷法產生了深遠的影響。20世紀70年代以前，美國反壟斷法主要受哈佛學派的影響，70年代以后，則受芝加哥學派的影響，90年代后又主要受后芝加哥學派的影響。美國聯邦司法部、聯邦貿易委員會的反壟斷執法行動

以及聯邦法院的反壟斷司法都深受其影響。其他國家和地區的情況雖有差異，但在經濟學理論和經濟政策越來越多地影響反壟斷法的立法和執行這點上是共同的。

正是由于反壟斷法的政策性明顯，因此它在很多國家往往被稱為反壟斷政策或者競爭政策。英國約翰·亞格紐認為競爭法（反壟斷法）“是與經濟政策緊密相關的法律領域，因而并不是特別適合于司法推理”。

反壟斷法的經濟政策性及由此派生的靈活性使得其適用的難度較大。德國學者閔策勵認為，在反壟斷法里，黑白之間即合法不合法之間往往沒有明晰的區別，幾乎都是昏暗不明的灰色區域。“同一形式和內容的法律行為由于各種情況可能是合法的，也有可能是非法的。例如，簽訂買賣合同和建立公司（或聯合、協作關系）的合同，是市場經濟條件下最普通的法律行為，保護簽訂合同的自由就是保護競爭法的一個內容。但是這樣的合同也有可能是套購合同或建立壟斷組織的合同，亦即破壞競爭的合同。”反壟斷法的這一特點對有關執法者的經濟理論素養和政策水平提出了更高的要求。

反壟斷法政策目標 體現反壟斷法基本價值

反壟斷法的政策目標，是指反壟斷法通過規范市場競爭行為和維護市場競爭秩序所應當保護的利益和實現的功能，是反壟斷法基本價值的具體化和法定化。總體來說，反壟斷法的基本價值就是通過保護競爭或維護競爭秩序來實現實質公平和社會整體效率。反壟斷法的這一基本價值需要通過具體的政策目標來體現，但無論在理論上還是在實踐中，反壟斷法的政策目標都沒有統一的模式，相反，卻存在著重大爭論。這種爭論首先涉及反壟斷法的政策目標是一元的還是多元的，在多元的方面又存在具體內容的差異。

實際上，一國反壟斷法的政策目標是由該國反壟斷法所面臨的經濟社會條件和國際環境所決定的。一國特定時期的經濟體制背景、經濟發展水平和目標、市場秩序和產業結構狀況、政府權力運作情況、國際競爭環境以及相應的主流經濟理論，都會影響該國反壟斷法的政策目標。

反壟斷法的政策目標通常體現在反壟斷立法中。不過，相關立法規定的政策

目標往往不太明確，或者干脆就沒有規定。例如，美國的《謝爾曼法》就沒有明確規定具體的政策目標，在其100多年的發展中，政策目標也經歷了巨大的變化。有些立法，如《歐共體條約》中雖有關于立法目的的表述，但由于立法并沒有專門規定競爭問題，因此其立法目的如何適用于解釋競爭法條款，就主要取決于執法機構和法院的理解。中國《反壟斷法》第1條規定：“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”但是，這里規定的所謂目標之間實際上是有手段與目的、主要與次要、直接與間接之分的，因此需要對其進一步具體化。

公平、效率和公共利益是反壟斷法政策目標

總體來說，反壟斷法的政策目標可以大致概括為：其一，保護公平競爭，促進社會公正。它要求市場主體間競爭機會均等、競爭條件平等和競爭手段正當。這既要求政府為經營者參與市場競爭創造一個公平的環境和條件，而不應有各種歧視和差別待遇，也要求經營者之間在競爭過程中采取正當的手段和方式，而不得有排除、限制競爭的行為。

其二，保護有效競爭，促進經濟效率。這要求反壟斷法對自由公平競爭的維護不以犧牲規模經濟效益為代價，而要實現兩者的統一，既防止因片面強調產業組織政策而嚴重限制市場競爭，又防止過分反壟斷而犧牲應有的規模經濟效益，提高我國企業的國際競爭力，最終促進社會主義市場經濟的健康發展。

其三，維護社會公共利益和消費者利益。這一目標實際上是上述兩個目標的要求和體現，即無論是保護公平競爭還是保護有效競爭，最終都還是要實現社會公共利益，即不特定的大多數人的利益，特別是作為其典型表現的整體消費者利益。在反壟斷法中，維護社會公共利益原則在很大程度上是通過維護正常的市場競爭機制和競爭秩序來實現的，即所謂反壟斷法保護的是“競爭”，而不是“競爭者”。當然，反壟斷法也并非不保護競爭者，很多情況下對競爭的保護，也正是通過對競爭者正當利益的保護來實現的。（作者單位：上海交通大學凱原法學院）

來源：中國社會科學報

第三篇：試論司法經費保障制度改革

試論司法經費保障制度改革

目 錄

寫作提綱 內容摘要 關鍵詞 正文 引 言

一、充分而有力的司法經費保障是司法公正的核心基石

二、司法經費分級負擔是當前司法改革縱深發展的主要障礙

三、司法經費由中央財政負擔是不同法域的通行做法

四、司法經費保障制度改革應循序漸進

五、司法經費保障制度改革是改善黨的領導的有效途徑 余 論 參考文獻

試論司法經費保障制度改革

寫作提綱

引言

一、充分而有力的司法經費保障是司法公正的核心基石

（一）司法經費是司法機關開展工作的前提基礎

（二）司法經費是司法官員職業對價的物質保障

（三）司法經費是司法獨立和司法公正的橋梁紐帶

二、司法經費分級負擔是當前司法改革縱深發展的主要障礙

三、司法經費由中央財政負擔是不同法域的通行做法

四、司法經費保障制度改革應循序漸進

五、司法經費保障制度改革是改善黨的領導的有效途徑 余論

試論司法經費保障制度改革

邱 娟

【內容摘要】司法是社會正義的最后保障，是人們權益訴求得以實現的最普遍、最重要的途徑。而各種合法權益得到及時公正的司法保障，是民生概念不可或缺的重要組成部分，是民生問題的重要內核。司法經費不繼，一方面造成司法工作必要的物質裝備與基礎設施投入不足，嚴重制約司法職能的發揮，致使人民群眾的利益得不到及時有效的保護；另一方面也造成許多地方司法機關隊伍不穩、優秀司法人才不斷流失。改革和完善司法財政保障機制，讓司法工作沒有后顧之憂，不但是司法工作本身的內在要求，更是保障公民權益和社會正義有效實現、維護社會穩定和諧的必然要求。從這個角度說，改革和完善司法財政保障，就是改善和保障民生利益。

【關鍵詞】司法經費 司法改革 中央保障 黨的領導 引 言

最近，有兩則關于法官工資的消息對筆者觸動很大。一則是河北省阜平縣法院數名法官10年“有編制無工資”。在這幾名法官的上訪記錄中寫著，1999年之前他們既無工資也無生活費：2000年，院黨組開會決定，從訴訟費中挪用部分經費，每人每月可得200元生活補貼。他們平時靠養甲魚、開玩具店、賣水果、開貨車等經營小本生意養家糊口。另一則是一位法官網友在著名的天涯論壇上發言說，他在通過五百里挑一的公務員考試并司法考試成為一名基層法院法官后，每月的工資只有1300元，低于同單位同工齡的法警工資不說，甚至低于當地的保姆平均工資。

我國的法官工資低原本也不是于什么新聞，但是當聞知有些地方法官的工資低于保姆、有些法官10年有編制無工資的時候，筆者的心里還是忍不住地愣了一下。職業沒有高低貴賤之分，筆者在此也絕對沒有貶低保姆之意，但職業是有可替代性強弱之分的。司法權的核心是審判權，法官是審判職能的實際的直接執行者，法官通過判決確立的規則與民眾的生活息息相關，民眾通過判決來尋找法律的可預期性。因此無論從任職條件、專業知識的角度還是從責任承擔、社會作用的角度，法官職業的不可替代性都遠高于保姆。在一個健康的社會形態里，根據樸素的分配公平理念，職業的不可替代性強弱是決定社會成員收入多寡的主要因素。當不可替代性很強的職業的從業者的收入低于不可替代性很弱的職業的從業者的收入的時候，那就一定是分配制度出了問題。除了工資低之外，基層法院的法官的工資還經常被拖欠。全國僅有北京、天津、上海沒有出現拖欠法官工資的情況。

我國司法機關中法官、檢察官的工資低已經是公認事實，基層司法機關自身的辦公、辦案、基建經費嚴重短缺也成了普遍現象，有些甚至是捉襟見肘、入不敷出。許多地方法院特別是基層法院院長上任后往往第件事就是要拜見“財神爺”，為辦公樓跑經費，為人員跑工資。法院、檢察院欠債成被告也經常見諸報端。以陜西省白河縣法院為例，該院干瞥57人，由于所有支出靠收費維持，2006年厲行節約，全年辦公、辦案、基建等一切支出54萬元，而收費僅23萬元，向上級爭取10萬元，縣財政給付2萬余元,尚欠外債18萬元。重慶市巴南區人民檢察院每月的資金缺口均在2萬元以上，以致于時常造成干警的差旅費、水電費等正常辦公費用不能及時支付報銷。云南省維西縣人民檢察院，至今還在一棟破舊的清朝建筑物里辦公。

由此可見，我國的司法機關特別是基層的法院、檢察院普遍存在經費保障不足的問題，這樣嚴重影響了司法機關工作的開展和司法公正形象的樹立。

一、充分而有力的司法經費保障是司法公正的核心基石

（一）司法經費是司法機關開展工作的前提基礎 根據辨證唯物主義的物質第一性原理，充分的物質保障始終是進行一切活動的基礎。隨著經濟社會的不斷發展進步，社會關系、價值觀念、利益訴求的多元化，人民群眾的司法需求也日益增長。公平、正義、人權保障等司法目標能否實現，都需要一定的經費作保障。而司經費不繼，必然造成司法工作必要的物質裝備與基礎設施投入不足，嚴重制約司法職能的發揮，致使人民群眾的利益得不到及時有效的保護。人民法院的經費保障，是審判工作順利進行的必要的基本物質條件。建立與人民法院事業發展相適應的經費保障機制，是深化人民法院改革的客觀要求，也是推進審判事業發展過程中亟待解決的現實問題。檢察機關的經費保障是關系檢察工作正常進行和不斷發展的重要前提和基礎。檢察工作能否正常開展、檢察職責能否正確履行，物質因素問題不容忽視。做好經費保障工作對于保障檢察機關全面、正確、有效地履行法律監督職能，意義重大。法院、檢察院的辦案辦公經費得不到充分保障，就無法充分發揮人民法院、檢察院在構建和諧社會中的應有作用。

（二）司法經費是司法官員職業對價的物質保障 法治社會的實質是良法之治，良法之治的重要體現在于作為有“法律的守護者”之美譽的法官、檢察官有很好的保障。作為一種復雜勞動的法官審判活動和檢察官的職業活動，理應獲得較高的物質補償。

1、從準入門檻上看

法官、檢察官的任職條件較一般公務員要嚴苛得多。根據我國現行法律，要想成為法官、檢察官，首先必須參加法、檢機關的公務員錄用考試。雖然公務員考試可以用“千軍萬馬過獨木橋”來形容，但過了公務員考試還無法成為法官、檢察官。以法官的任職條件為例，根據《法官法》的規定，擔任法官必須具備下列條件：??

（二）年滿二十三歲??〔六）本科畢業，從事法律工作滿二年，??通過國家統一司法考試??普通的公務員過了試用期之后從理論上講就有晉升的機會，而基層法院的書記員要想成為初任法官，從考進法院起最少需要3年的時間才有機會。以致在法、檢機關當了七八年書記員才晉升法官的大有人在。

2、從社會作用上看

法官、檢察官相對于行政人員來講，他們的工作不是簡單的法律操作，而是一項復雜的技術性勞動，對社會有特殊意義。在有些學者的眼里，法官職業的不可替代性甚至高于救死扶傷的的醫生。醫生的行為通常只涉及個別病人，他的失誤只會給特定病人及其家庭帶來損害，而法官的失誤卻會產生更廣泛的社會影響。司法官員不只處理糾紛，其行為本身便是在表達著正義的風紀。司法機關的行為是否正當，直接關系到人們對他們所在國家的政治制度的評價，影響到一國社會風尚的趨向。

（三）司法經費是司法獨立和司法公正的橋梁紐帶 我國當前的司法經費保障制度的弊端主體主要體現在經費保不足和經費保障不均。造成經費保障不足和經費保障不均的主要原因是現行的“分級管理、分灶吃飯”的司法經費保障制度。經費完全仰仗地方則政，司法天平就難免向地方利益傾斜。司法的地方保護主義屢禁不止就不足為奇了。

然而司法機關在國家政治生活中的重要性和不可替代性呼喚充足保障。司法經費保障有力，司法資源就必然充足，在案件追蹤、實務研究和辦案過程中引入高新技術，可以提高效率，進而更好地實現司法職能。單一制國家法制的統一性和司法官員準入門檻的一致性呼喚均等保障。雖然我國的經濟發展很不平衡，但這不應該成為司法資源不平衡配置的應然性緣由。司法官員高薪不僅能提高職業尊榮感、吸引優秀人才加盟，而目是鞭策司法官員拒腐防變的重要法寶。盲目的要求固守清貧，那是對從業者的道德苛求。司法機關財政預算的獨立是司法公正的基本前提之一。如果司法機關在賴以運轉的司法資源的配置上有求于當地政府，地方司法受制于地方就難以避免了。只要司法行為涉及到地方利益，就會有來自于地方的種種壓力與阻力。因此，司法體制獨立首先意味著司法機關在人事和財政上的自立，司法經費保障的充足與否直接決定司法獨立的程度，司法獨立的程度則直接決定司法公正的程度。

二、司法經費分級負擔是當前司法改革縱深發展的主要障礙

當今世界，司法改革浪潮此伏彼起。我國在二十世紀九十年代特別是黨的十五大報告中提出司法改革的口號之后，司法改革已經成為當今時代的熱門話題。不僅法學界對此給予前所未有的關注，就連廣大民眾在議論起司法改革時也是津津樂道；不但最高司法機關紛紛出臺了相應的改革方案，據以指導各自系統內的改革，而且地方性的司法改革也是異常活躍。名目繁多、形式各異的改革舉措頻頻登臺亮相，其中雖然不乏一些求真務實的改革舉措，如司法威儀、案件管轄、機構設置、司法培訓、案例指導、庭審方式等改革都取得了積極的效果。但是表面上如火如茶的改革措施仍然缺乏深度。我國司法制度中長期存在的司法地方化、司法行政化等許多積弊依然冥頑不化。其成效的微乎其微似乎已經是不爭的事實。已經出臺的司法改革措施缺乏統一的部署，基本上保持一種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的零打碎敲狀態。2002年的國家統司法考試制度推行之后，我國的司法改革再沒邁出什么有實質性意義的步伐，總體上可以用“雷聲大，雨點小”來形容。這直接導致了我國的司法改革雖然耗費了相當大的資源，但是仍然進展緩慢。

最大限度地實現司法公正是司法改革的核心問題和終極目標，也是指引司法改革繼續前進的永明燈塔。司法官員非職業化、司法地方化、司法行政化是司法改革所面臨的“三座大山”，應當承認這三者間是有順位性和遞進性的。國家統一司法考試的推行，標志著司法改革在面對司法官員非職業化這一大山上的完美跨越，法官、檢察官基于知識背景、訓練方法、法律思維方式的一致要求，已凝聚并形成一個“解釋的共同體”。

司法地方化之弊除是司法行政化之克服的先決條件。目前，我國司法體制是采“條塊”管理相結合，以“塊”為主的管理方式；即各級司法機關的黨組織受同級地方黨委領導，司法官員歸同級黨委及其組織部門挑選和管理、由同級人大及其常委會選舉和任免。以“塊”為主的管理方式，導致司法官員為了增資晉升對猶如鏡花水月、空中樓閣般的司法官員等級和司法官員津貼興趣索然，而對地方黨委和政府手握的行政級別和行政于資趨之若許，進而導致行政化管理在司法機關內大行其道。因此，司法地方化不弊除，司法行政化的克服只能是紙上談兵。一些學者如王利明等早已對此提出檢討、評淪。

司法地方化又可分解為財政權的地方化和人水權的地方化，而財政權的地方化問題的解決（即司法經費保障制度改革）又是解決人事權的地方化的先決條件。亞歷山大·漢密爾頓說過，就人的本性而言，對于一個人的生存有控制權，就等于對個人的意志有控制權。司法賴以運轉的資源由同級人民政府及其財政部門劃撥這種管理體制是滋生地方保護主義的溫床，破壞了國家法制的統一，削弱了法官對國家整體的認同感和使命感，認為自己只是地方的法官，而不是國家的法官。效忠于地方也就成了絕大多數法官的最高理淪。司法機關的財力依賴于當地政府，這就必然要維護當地利益，因為經費是司法機關的命脈，法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢，政府財政狀況的好壞直接關系著法院工作能否正常運轉。法院與當地政府是利益共同體，同進同退，加上財政吃緊，法院要自找辦案經費，故在審判、執行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成為地方利益的“保護傘”、地方保護主義的積極實施者。即使富裕地區法院，經費完全仰仗地方財政，司法天平也難兔向地方利益傾斜。最高人民法院在1999年10月12日即以法發[1999]28號頒行《人民法院五年改革綱要》，其中嚴正指出：“司法活動中的地方保護主義產生、蔓延，嚴重危害我國社會主義法制的統和權威”。正是這種對司法機關在人、財、物上的分級管理制度，特別是司法經費的分級保障制度已被普遍認同為司法改革在推進過程中步履緩慢的最主要障礙。司法獨立缺乏有力保障，很難實現司法公正。

三、司法經費統由中央財政負擔是不同法域的通行做法 聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》第7條規定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務”，上述“資源”包括提供需要的辦公條件、辦案費用等。放眼全球，司法經費保障制度以中央（或聯邦）財政負擔的一級管理制度為通例，以中央（或聯邦）和次一級地方的財政負擔的二級管理制度為例外。美國聯邦法院的預算和資金由國會批準和撥款，聯邦法官的報酬由國會規定，并且在法官任職期間的報酬不得減少。在美國，司法部在法院司法行政管理和經費預算中不起任何作用，而由美國司法會議制定和審批，法院在立法和財政撥款問題上直接與國會溝通。對司法部門的經費預算由司法會議預算委員會首先審查，然后由司法會議批準向國會報告。州法院的經費則由州議會批準撥款。2001年美國各州法院的經費預算上百億美元。以美國加利福尼亞州為例，加州法院實行垂直領導的財務管理制度，由最高法院按統一編制財政預算，經州司法會議批準后實施。為個州范圍內審判機關提供了穩定、有保障和較高數額的經費。改革后的如2001-2002加州法院財政預算達25億美元，占州財政預算的百分之二。人均年經費達l2.5萬美元，遠遠高于其他國家機關。

日本從最高法院到簡易法院，其法官工資、法院建設、輔助人員費用等都由中央政府支付。德國聯邦司法部負責管理聯邦法院、聯邦檢察院的經費。每年年初，聯邦各法院及檢察院提出經費預算送司法部，由司法部審查，商財政部綜合平衡后，報請聯邦議會批準。法國司法部負責全國普通法院系統的經費預算編制和管理。各基層法院向上訴法院提出每年所需經費預算，上訴法院匯總后報司法部，司法部對最高法院和上訴法院的經費預算進行審查，并商財政部綜合平衡，最后報議會批準。在我國臺灣地區，司法院提出的概算，行政院不可以刪減，只能加注意見。

與經費多由中央或次一級的則政負擔相配套對應的是世界許多國家法官的物質待遇都比較優厚。英國各級法官的年薪都相當可觀，在英國屬高薪階層。法官被任命后，任何機關不得對且報酬和其他職務條件（包括退體金在內）作出不利于他的變更。根據《英國經濟學周刊》公布的資料，英國大法官年薪高達5.93萬英鎊，竟然比同期首相年薪高出1.03萬英鎊。日本國憲法第七十九條第四款規定：“最高法院法官均定期接受相當數額之報酬。此報酬在任期中不得減額。”第八十條第三款對下級法院法官的薪金作出相同規定。最高法院院長的薪金同總理大臣的薪金額相等，其它14名法官同國務大臣的薪金額相等。日本檢察官的工資法規定，日木檢察官的工資待遇要比普通公務員高出百分之三十。在日本，檢察官貪圖經濟利益而違法犯罪的情況很少，這與其較高的工資待遇是有關系的。奧地利檢察宮的工資水平在國家公務員中是最高的，要平均高出百分之十五左右，與法官比較，雖然工資級別標準相同，但工資起點甚至高于法官。泰國最高法院院長的工資與總理、議長相等，最高法院高級法官的工資與副部長相等，最高法院普通法官的工資與曼谷市長的工資相等，地方法院普通法官的工資與縣長的工資相等。新加坡政府公務員的工資水平高于社會平均水平，法官的薪金又比公務員高出50％左右。

近代以來，我國在司法經費保障問題上也曾經采以中央財政負擔的一級管理制度，如1941年以后，南京國民政府將各省司法經費一律改為由中央國庫直撥，盡管適逢國難當頭以及之后惡性通貨膨脹，還是取得一定效果。而時至今日，我國現行的四級經費保障制度在全球背景下愈顯突兀，司法官員待遇的低下，跟其準入的高門檻己形成巨大的反差，這將陷入司法保障不足——司法官員待遇低下——人才外流——隊伍不穩——司法能力下降的惡性循環中而不能自拔。

四、司法經費保障制度改革應循序漸進

司法經費保障制度改革的宗旨就是，既要保證司法機關能夠獲得來自立法部門或行政部門的有效物質支持，又要避免與其公正裁判者的角色可能發生的沖突。如前所述，在很多國家，全國各級司法機關的經費開支都是由中央則政負擔，并以法律的形式確保司法機關經費充足，確保司法官員相對高薪。但由于我國各地經濟發展水平嚴重不平衡，如果無視客觀條件，試圖一蹴而就，簡單地采取“拿來主義”，囫圇吞棗、生搬硬套式地沿用外國法律制度，那就很可能造成“水土不服”。一步到位式地推行各級司法機關的經費開支都由中央財政負擔的一級管理制度，那就很可能在實踐中偏離改革的初衷，甚至還有可能造成司法官員的擅權專橫。因此司法經費保障制度改革的現實做法是分步推行、循序漸進。這樣既可以在推行過程中不斷總結提高，又可以降低改革成本，減小改革阻力。

第一步，實行司法經費保障“一級管理體制”，即最高人民法院、最高人民檢察院的經費由中央財政負擔，地方各級人民法院、檢察院的經費全部由省級財政負擔。司法經費的“收支兩條線”并未真正嚴格落實，“政法機關一律吃皇糧”這本好經，在施行過程中常常被念歪。究其原因也是顯而易見的，因為“收支兩條線”的經費主動權仍然掌握在地方司級則政部門手中。故應實行司法經費省級統籌，省級財政統一預算撥付,省級法院、檢察院統一管理。地方各級法院、檢察院的經費由省級法院、檢察院根據需要和財力可能，編制經費預算，由省級財政部門納入省級財政預算之中，報省級國家權力機關審議批準后，由省級人民法院、檢察院統一管理、使用。杜絕市、縣兩級司法機關對同級財政的依賴，逐步相對克服地方保護主義的影響，從制度上保障司法機關依法獨立公正地行使司法權。實行司法經費省級統籌后，為減輕省級財政的壓力，可以采取以下措施：一是中央財政進一步加大對司法機關專項轉移支付力度，中央財政對貧困地區的辦案經費、裝備費和基建費給予特別補助。二是地方各級人民法院依法收取的訴訟費，司法機關辦案中追繳的贓款等收入，統一由省級財政管理，統一補助基層司法機關辦案費。第二步，實行司法經費保障“一級管理體制”，即全國范圍內的各級法、檢機關的經費統由中央財政負擔。我國自秦始皇統一中國以來建立的就是統一的中央集權制國家。長期的歷史傳統，決定了我們必須采用單一制的國家結構形式。統一的司法權應當有統一的經費保障，這是單一制國家的通例。因此，“司法經費省級統籌”的“二級管理體制”不是司法經費保障體制改革的最終目標。筆者建議通過立法賦予審判機關、檢察機關統一的財政控制權和物資調配權，實行司法經費財政單列，中央則政統一預算撥付,兩高統一管理。即在最高人民法院、最高人民檢察院及省、市級司法機關內部設立經費預算委員會，每年省、市級的司法機關根據工作的實際需要各自編制出經費預算，各自報或層報最高人民法院、最高人民檢察院的經費預算委員會審核，兩高匯總后各自編制的經費預算商財政部后納入國家預算，交人大審核通過后由中央財政全額撥付。財政部如果對兩高編制的預算有異議，可會同兩高共同呈請國務院總理裁決,若兩高對國務院總理的裁決不服，可要求全國人大成立司法經費臨時審核委員會審核，并做出終局決定。司法經費從中央財政撥歸最高人民法院、最高人民檢察院后，由兩高下撥并監督使用。財政部負責貫徹而無權刪減或扣截該經費預算和撥款。

第二步，逐步實行司法官員高薪制。高薪不一定能養廉，但低薪一定不能養廉。”要想讓社會上的優秀人才愿意從事法官、檢察官工作，必須使法官、檢察官這一職業有足夠的吸引力。只有在物質上給司法官員提供一個可與其他職業競爭的高報酬，才能把優秀人才吸引來。正是基于此理，在許多國家，法官、檢察官的待遇一般較普通公務員要優厚，即使將其視為公務員的國家也是如此。而且在現階段實行司法官員高薪制也有一定的群眾基礎。法官、檢察官職業收入缺乏保障、物質待遇偏低，一方面難以提升法官、檢察官職業的神圣感和自豪感，另一方面也在一定程度上消弱了法官、檢察官面對各種利益誘惑的自律能力。只有對司法官員實行高薪制度，才能養成其廉潔的法律人品質，才能有足夠的底氣抵御外來的影響和干預。在美國200多年的歷史中，只有13名法官被彈勃，并且其中只有7名被定罪。而我國法官違法犯罪行為屢禁不止，很大一部分都是為了金錢挺而走險。以法官為例，《法官法》第34條規定：“法官的工資和工資標準，根據審判工作特點，由國家規定。”這一規定將法官工資與行政人員的工資序列相互分開，在法律上建立了法官獨特的工資制度。但是時至今日這一規定并未落實。究其原因，說到底是法官職業的特殊性仍未被社會認同。單獨的工資制度是提高法官待遇的一個前提。法官工資制度應充分反映法官工作很強的不可替代性和勞動強度，體現公、平合理、勞酬對等的原則。此外還應實行定期增資制度，不得隨意減少法官的薪水和福利待遇。如果法官薪水受到不法克扣，可以準許其訴諸法律程序請求其應該獲得的薪水。如果能做到各級司法官員之間的待遇相差并不大、經濟利益方而的刺激和誘惑很小，司法官員對升遷并無多大的興趣，那么，司法官員的工資待遇改革基本上就可以說就大功告成了。

改革開放以來，我國國民經濟快速發展，綜合國力不斷提升，中央財政收入每年都大幅度增加，特別是國家實行分稅制改革后，中央財力增長尤為迅速，由中央財政負擔地方法院經費的能力和條件已基本具備。根據兩高近期公布的數據，我國的法官總數為21萬，檢察官總數為15萬人，在國家機關公職人員隊伍中所占的比重并不大，其全部經費支出占中央財政支出的比例并不高。以2002年為例，全國法院系統支出約176億元，其中財政撥款78億元，從訴訟費收人中補充98億元。如果全國法院系統的訴訟費用收入全部上繳中央財政后，中央財政對法院系統全年的撥款只要78億元，約占中央財政轉移地方支出的1%(2002年中央轉移地方財政支出為7362億元)。檢察系統的經費支出低于法院系統，以2006年為例，檢察系統全年支出160億元左右，占2006年全國財政收入39343.62億元的0.40%。中央財政只要付出不大的代價，就可以為人民法院、檢察院創造良好的執法環境，從完善我國的司法制度來說，這點代價是值得的，產生的社會效益是無法估量的。

五、司法經費保障制度改革是改善黨的領導的有效途徑 早在1957年，老一輩無產階級革命家董必武同志就提出要力爭法院“垂直領導管理”，事實上在1957年之前，法、檢系統就是實行的“條條”領導的垂直領導管理模式。司法機關掌握生殺予奪大權，與工商、稅務、海關等機關相比，對促進依法治國具有更重要的作用，垂直管理的意義也應當更加重大。地方司法機關的經費由省級財政保障或直接由中央財政保障有利于司法機關職能的更好發揮是顯而易見的，其中末必蘊含多么高深的法理，那為什么維持了幾十年之久的地方分級保障制度至今還沒有被打破呢？筆者認為這與部分決策者存在的司法機關實行經費垂直將削弱黨的領導的認識誤區有關。

現實中，人們習慣把法院、檢察院與公安機關一并稱呼，俗稱“公檢法”或政法機關。一提到司法機關經費垂直管理，就不自然地聯系到政法機關經費垂直管理。其實司法機關的垂直管理與政法機關的垂直管理完全是兩個概念。政法機關中公安機關當然不能搞垂直管理。試想，如果地方黨政無法駕馭以維持社會治安為主要任務的公安機關，那將可能帶來災難性的后果，直接危及黨的執政、領導地位。而法、檢機關則剛好相反。法、檢機關如果受地方黨政擺布，那么法院的天平將不可避兔地發生傾斜，檢察院查處職務犯罪的職能發揮也將大打折扣，這都與我黨全心全意為人民服務的根本宗旨相悖。司法機關改“塊塊領導”為“條條領導”，本質上都是黨的領導，只不過是為了防上地方司法機關唯當地黨委、政府馬首是瞻而改為由更高層級的黨委領導而已，絕不是削弱黨的領導。經費垂直保障、垂直領導更能把握司法機關工作的特點，更能保證在審判、檢察工作中始終堅持黨的領導。單一制國家中，司法屬于中央事項，并基于事權與財權統一的原則，司法經費由中央財政負擔。“條條管理”后黨的領導方式將表現得更加科學合理，立黨為公、執政為民的執政理念也將得到更好的實質體現。這也與我國單一制國家結構的設置初衷相符。

余論

司法機關在建設法治國家的進程中，肩負著重大的歷史使命。司法經費是司法機關用于維護社會穩定、保障經濟發展、打擊犯罪、保護公民權利的專用經費，改革完善司法經費保障機制，是保證司法獨立、促進司法公正、保障民生利益、利國利民的重大舉措，必將為司法機關正常履職、順利完成黨和人民交付的司法工作任務奠定重要基礎。目前，基層司法機關改革熱情高漲，新的改革創舉不斷涌現，這在一定程度上刺激并帶動了整個國家司法改革進程，但由于在司法經費保障制度這一節點的改革上沒有根本突破，致使整個司法改革幾乎仿徨不前。司法體制的核心關聯到司法機構與其他國家機構之間的權力關系，所以司法體制改革與政治改革、行政改革互為因果，是一場“牽發而動全身”的系統工程。在推行司法經費保障制度的改革的問題上應考慮協調并進。可以借鑒日本等國成立專門司法改革委員會，統領司法制度革新的做法。我們還必須克服“自行其是”的“自我式”司法改革的弊端，最好由全國人大設立專門的司法改革委員會，制定相關的“司法改革法”，統籌兼顧地推進系列司法體制改革。

司法經費保障制度改革阻力不小，中國的法治建設也正在走向攻堅時期；雖然社會己經發生了滄海桑田般的變化，但是我們法律人還是承擔著在一個尚未實現法治的國度里建設法治社會的使命；這使命神圣而艱巨，關山阻隔，困難重重；但是知識、智慧和鍥而不舍的毅力永遠是我們取得勝利的重要保障。我們堅信，只要以司法經費保障制度的改革為契機，逐步推進其它相關制度的改革，司法公正的燦爛陽光必將灑滿神州大地，灑向千家萬戶。對于改革的探索者而言，面對著的前方也許仍然是漆黑的一片，但是，他們能夠得到的最好獎賞就是，當回首身后，看到的已經是燈火闌珊的世界！

【參考文獻】

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9、范愉著：《司法制度概論》，中國人民大學出版社2003年9月版。

第四篇：小議司法保障未成年人的合法權益

小議司法保障未成年人的合法權益

司法保護是未成年人合法權益的重要保障。

在我國，公安機關，人民檢察院，人民法院等國家機關通過依法履行職責，對未成年人實施相應的保護措施。堅持“教育為主，懲罰為輔”的原則，保障未成年人身心健康發展，為祖國美好將來奠定更堅定的基礎。

未成年人的發展關系到祖國的未來。所以，為了使未成年人更好地成長，司法保護是必不可少的。

在我國，司法部門審理未成年人刑事案件實行特殊制度。對違法犯罪的未成年人實行教育、感化、挽救的方針；堅持教育為主，懲罰為輔的原則。依法保障未成年人的繼承權、受撫養權等、這些方針都是為了讓未成年人得到更好的保護，在司法部門的有力保障下健康成長。司法保護與未成年人的利益也息息相關，在我們生活中的例子也比比皆是。

潮安縣某地15歲的張某家丟失了1000塊錢，其父親到雖在鄉鎮派出所報案。經公安人員調查取證，很快查明錢時張某所偷。公安人員考慮到張某的年齡以及其父親極力要求不要對兒子進行處罰等原因，只對張某進行教育，讓他寫悔過書，沒有對他進行嚴厲處罰。這避免了對張某的處罰，同時也給了他一個深刻的教訓和改正錯誤的機會，這不正凸顯出司法好糊未成年人的重要保護作用嗎？

犯了小錯不要緊，最重要的是要懂得改過。司法保護，在未成年人犯錯時能及時引導、教育他們，秉承挽救的方針，幫助未成年人走出迷途，踏上光明大道。假如沒有司法保護，未成年人一旦犯錯將無法抹去痕跡，浪費青蔥歲月，甚至還可能怨天尤人，虛度美好年華，從此一蹶不振，不思進取。

潮州電視臺不久前報道一個年僅十四歲的小女孩，因為繼母不肯把他父親的遺產分配給女孩，于是，女孩在親人的幫助下把繼母告上法庭。后來，在司法部門的有力保障下，女孩拿到了應得的財產。這說明了司法部門保障未成人的繼承權等合法權益。

當今的青少年大多因為好奇心的驅使，一不小心步入歧途，倘若沒有司法部門相關人員的教育，這些未成年人是不是還不知道自己錯在哪里？是不是還無法得到正確引導，一錯再錯？

未成年人是祖國未來的希望，司法部門則像辛勤的園丁，細心呵護未成年人成長。但僅社會處處是陷阱、網絡、吸毒、賭博等等對未成年人身心不利而又易使我們誤入歧途的犯罪道路深深影響未成年人的成長環境，而司法部門能保障未成年人的合法權益，讓我們在有利的保護下成長。

當然，我們未成年人在遇到誘惑是也要學會理性對待，學會分析，樹立正確的是非觀，拒絕不良困境；學校要及時了解孩子，幫助孩子走出困境；學校要及時制止未成年人違反記律的行為，教育我們要做一個知法守法的小公民；社會也要關注未成年人的日常生活，努力為未成年人營造良好的社會風尚。

據新華網調查報告，我國未成年人的犯罪比例逐年上升。從犯罪年齡看，16至不滿18歲是未成年人犯罪的主力軍，分別占2003—2005年和2006—2008年起訴未成年人犯罪總人數的80.13%和82.95%。從這組數據來看，未成年人的犯罪比例還將持續上升，如果人們不加以關注未成年人的身心健康，那么，以后祖國很難會有更好的發展。

司法保護保障未成年人的合法權益。讓我們和司法機關一起行動起來，關注未成年人，保護未成年人。作為長輩，應該加強對孩子的法制觀念宣傳；青少年作為祖國的未來，在校要遵守校規，在公共場所要遵守公共秩序，要在心中樹立是非標尺，用偉大理想陶怡情操，從身邊的小事做起，像司法部門一樣為開拓祖國美好未來而奮斗！

第五篇：法官司法良知的制度化保障

法官司法良知的制度化保障

【摘要】法官的司法良知是國家司法審判權功能得以實現的精神要素和核心動力，離開了法官的司法良知，法官將不復為法官，司法公正和司法為民便無從談起。但法官的司法良知作為一種內心信念，一種內心深層次的意識，需要相應的制度予以保障，方能發揮其應有的作用。（全文共5562字）

【關鍵詞】良知 法官良知 制度保障

一、引言

良知是天賦的道德，是人們所持有的一種對羞惡、是非等觀念具有支配和影響作用的內心信念和意識。法官的司法良知則應是法官所具有的影響其形成正確司法理念、堅持正確的司法原則的內心信念、意識。但法官的司法良知作為一種內心信念和意識，很難加以考量，有必要也應該對其加以制度化保障，從而有利于其應有作用的發揮。本文擬就在如何用制度保障法官的司法良知良知作用的有效發揮方面談談自己的看法，以期與各位同行共勉。

二、法官司法良知的概念

（一）良知的概念

對于良知，很難做出一個確切的概念，古代圣賢認為所謂良知，是人的一種天賦的道德觀念。如孟子所說的“不慮而知”，王陽明所說的“不假外求”，是生而知之，而且是“被圣靈充滿”的 優良之知。如“人皆有之、非由外鑠”的惻隱之心、羞惡之心、恭敬之心、是非之心，即“仁義禮智”等等。尤其是儒家，至始至終重視對人內心道德世界的開發。

在西方早期的哲學中良知和良心是很接近的。法國中世紀的阿貝拉德就很重視“良知”的重要性，其把道德的本質歸諸于“良知”。具體地說，一個意志決定是善還是惡，并不在于通過法律而完成的外部的和客觀的規定，而是僅僅在于做決定的個人內心中的判斷規范：即看這種規范是否符合良知。一個行動符合決定者本人信念的便是善的，反之便是惡的。1用黑格爾的話來說，“良知只不過是意志活動的形式方面，良知作為這種意 志，并無特殊內容”。2

隨著后來西方哲人們對良知研究的深入，分別又形成了以下對良知的理解：

1、良知作為善意。

2、良知作為知識或意識。

3、良知作為共知。

4、良知作為自知。

5、良知介于共知于自知之間。

通過以上中外哲人對良知的分析和理解，筆者認為，良知是一種天賦的道德，是一種優良之知。正像舍勒所說的是一種自然的美德，這些自然的美德，是隱含在個體本身之中的源始因素。它們具有束縛力，但不是外在、被動的、而是內在、主動的束縛力。社會的、普遍的束縛力必須奠基于私人的、個體的束縛力之中，即是說，社會的倫理、規范的倫理作為“人為的美德”最終必須在源始的“自然的美德”中找到依據。3即道德是人為的美德，而良知是自然的美德，12倪梁康著：《良知：在共知與自知之間》載《中國學術》2000年第一輯，北京商務印書館，第23頁。倪梁康著：《良知：在共知與自知之間》載《中國學術》2000年第一輯，北京商務印書館，第25頁。黑格爾著：《法哲學原理》范楊／張企泰譯，北京商務印書館，1982年版第139頁。一個人是否遵守社會公德及受道德的約束，完全取決于個人的良知，良知是道德背后的一種深層次的潛在意識。

（二）法官的司法良知的概念。

法官作為社會紛爭的裁判者，主持公道，合理分配利益是法官的使命。其所作出的裁判文書要體現公平、公正，必須準確把握法理與情理之間的內在聯系，必須體現對是非、善惡的理性評判，更需要法官的優良之知。史尚寬先生曾對法官之品格有精辟的論述：“雖有完美的保障審判獨立之制度，有徹底的法學之研究，然若受外界之引誘，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，則反而以其法學知識為其作奸犯科之工具，有如為虎附翼，助紂為虐，是以法學修養雖為切要，而品格修養尤為重要”。4法官司法良知的重要性可見一斑。

法官的司法良知，是指“法官共同體”在日常行為及行使（履行）國家所賦予的司法職權（職責）的過程中逐漸形成的一種善良意志、義務意識和內心法則，是“法官共同體”對社會普遍道德法則以及自己所應承擔的職業道德責任的自覺意識和自我認同。古人云“凡良吏，明法律令”。司法良知是一種內心信念，是一種道德守衡，也是一種價值取向，更是法官的人性基礎。5筆者贊同上述對司法良知的理解，法官的司法良知就是法官所具有的影響其形成正確司法理念、堅 4轉引,尹治世著：《論司法公正》載《河北師范大學學報》,2002年第5期。

5顧蘋洲著：《司法良知是法官內心公正的砝碼》載

http://www.tmdps.cn）現社會主義法治的目的。脫離了人民群眾，沒有司法的人民性，就無社會主義法律可言，也無社會主義司法，司法就成了無源之水、無本之木，司法就會失去它存在的基礎和存在的意義。9特別是在今年全球金融危機的大背景下，更要把人民利益體現好、維護好、實現好，切實做到保民生、保穩定。范仲淹《岳陽樓記》里有一句話：“居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠則憂其君。”作為法官應該不斷地加強自身的修養，常為百姓著想，常懷為民之心 多謀利民之事，恪守司法良知，以確保堅持正確的政治方向。

四、法官良知的制度化保障

法官的司法良知是法官的一種內心信念和意識，其重要性和作用無庸質疑。但有人認為法官良知是否靠得住是一個大大的問題，內心的東西如何才能加以把握，使人信賴。不應該過分強調內心的難以規制的東西，加強對言行的制約才是根本。筆者認為上述觀點有失偏頗，誠然，是應該加強對法官具體言行制約。如《法官法》規定法官不的有的十三種行為、今年最高人民法院頒布的“五個嚴禁”及陜西省高級人民法院出臺的“六個不準”的規定等，均是對法官具體行為的規制，而這些規定只是做到了讓法官“不敢為”，要讓其真正的做到“不去為”，還得在法官的司法良知上下功夫，讓其恪守司法良知才是根本。但要讓法官的司法良知真正的發揮作用，還需相關制度加以保障。

（一）嚴格法官錄用制度，確保司法良知建立在優秀的“載體” 9 同上 之上。

對法官來說，品性尤為重要。對此，培根曾說過，“對于法官來說，學識比機敏重要，謹慎比自信重要。10因此，必須確立嚴格的法官錄用制度，以保證錄用那些具有豐富的學識、善良、謹慎、中庸、有強烈的社會正義感、富有同情心、洞明世事、深悉人情事故、淡薄寧靜、深居簡出的人作為法官。如果任命了一個心術不正的人做法官，將會出現柏拉圖所說的”如果在一個秩序良好的國家安臵一個不稱職的官吏去執行那些制定得良好的法律，那么這些法律的價值便被剝奪了，并使得荒謬的事情大大增多，而且最嚴重的政治破壞和惡行也會從中滋長" 的結果。11因此，在任何社會中，法官都應像普通法國家的法官那樣，屬于“文化界的巨人“，“有一顆金子般的心”，被稱為 “慈父般的人”。12

而我國的法官制度存在著如下的不完善之處：

1、法官缺乏獨性。

2、法官的任職條件過低。

3、法院沒有獨立的進人權，同時招考方式不夠科學。

4、對法官的管理，采用行政化管理模式，忽視了法官自身的特有要求，并且法院內部的多序列管理尚未完全建立。

5、合議制不落實，審判責任難以到位。

6、法院內部論資排輩、只能上不能下現象嚴重，缺少激勵機制。

7、法官考核制度不科學，培訓任務沉重，交流和輪崗制度實施不力。13因此，筆者認為不妨借鑒西方國家 1011 [英]培根著：.《人生論》 何新譯 陜西師范大學出版社2002版 第216頁。[古希臘]柏拉圖著：《.法律篇》 張志仁、何勤華譯 上海人民出版社2001版第89頁。12高 軍著：《論法官的良知》載2005年5月8日www.tmdps.cn 13徐平著：《完善我國法官選任制度的若干思考》載2006年3月6日www.tmdps.cn 的法官選任制度。比如美國州法官的選任，首先要組成法官推薦委員會，一般由15個人組成，申請成為法官候選人的內容是非常詳細的。另外，委員們還要廣泛地與申請人進行接觸，考察他們的道德水準和業務素質是否符合法官的要求。還要聽取審理過他代理的案子的法官對申請人的評價。然后委員們將這些意見匯總給委員會，由委員會將這些報給州長任命。一些小縣城的法官則采取直接選舉，條件也是很高的，還需要接受大眾考察，在考察中，他們還要向公眾收集申請人的情況。這些程序都是公開的，公眾都是知道的。如果有人對申請人的情況有所了解，愿意向委員會提供的話，也可以把他們所知道的告訴委員會。經過聽取公眾意見的程序之后，每一個候選人都要與這15個委員一起進行面談。委員會有4到5個問題向申請人提問。通過申請人對這些問題的問答，可以看出申請人的道德素質和法律水平。美國亞歷桑那州州憲法規定法官的任職條件：30歲以上，在本州居住5年以上，在本縣居住1年以上，有5年以上的律師執業經歷，年齡不超過65歲的人才有資格申請法官職位。14

但這并不是說照搬美國的法官選任制度（具體應當建立怎樣的法官選任制度，應具體立足本國國情，在借鑒中外法官選任制度的基礎上結合我國的司法實踐來制定），而是說在法官的選任上要從高、從嚴把握，給司法良知的建立創造良好的載體，從而有利于其作用的發揮。

[美]辛西婭〃奧登：《美國法官的選任和選舉制度》載2006年8月29 日http://www.tmdps.cn

（二）堅持司法獨立，建立不當干預懲戒制度。

司法獨立意義重大，“在人類司法的發展史上，沒有哪一種法律理念像司法獨立那樣，推動著司法的法律化、職業化進程；也沒有哪一種制度像司法獨立那樣，鍛造著法律運作的政治空間和專業意蘊。15 我國憲法規定人民法院是國家的審判機關，依法行使審判權，不受任何機關、團體及個人的干涉。司法獨立要求“國家的司法權只能由國家的司法機關統一行使，其他任何組織和個人都無權行使此項權力”16“裁判者在進行司法裁判過程中，只能服從法律的要求及其良心的命令，而不受任何來自法院內部或者外部的影響、干預或控制”。17只有司法審判獨立進行，才能確保公平、公正，法官也才能形成獨立的人格和尊嚴，近而恪守司法良知。筆者認為，除了憲法中的原則性規定外，還應當在立法上對憲法的規定加以細化，確立不當干預懲戒制度，規定不當干預司法審判活動的，應承擔什么樣的責任，以確保司法獨立落到實處，為法官司法良知的保持創造良好的運行環境。

（三）完善法官待遇的配套制度，為其恪守司法良知提供物質基礎保障。

聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》第7條規定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務”。這里所謂的“充足的資源”不僅包括提供需要的辦公條件、辦案費用等，同時，也包括為法官提供比較優厚待遇。18由于法官職 1516胡玉鴻著：《馬克思恩格斯論司法獨立》載 法學研究2002年第1期 張文顯著：《法理學》 高等教育出版社 1999年版 第312頁。

17陳瑞華著：《看得見的正義》中國法制出版社,2000年版第129頁。高 軍著：《論法官的良知》載2005年5月8日www.tmdps.cn。18 業性質的重要，因此必須保證法官的高薪，才能吸引社會精英從事該職業，因為社會上從事某個職業人員的經濟收入的高低與該職業吸納人才素質的高低及從事這個職業的人社會地位和人們對之評價的高低往往成正比。19 在目前中國的國情下，做到高薪養廉，有諸多條件不具備，但筆者認為完善法官待遇的相關配套制度，還是可行的。

1995年實行的法官法在法官的工資、保險、福利及退休兩章中規定：“法官的工資制度和工資標準，根據審判工作的特點，由國家規定、法官實行定期增資制度、法官享受國家規定的審判津貼以及保險和福利待遇、法官的退休制度，根據審判工作的特點，由國家另行規定”。這些規定曾經給了全國法官很大的鼓舞，也曾使許多法官充滿了期待。但是，法官的審判津貼在法官法施行12之后的2007年方才出臺，而法官法要求另行規定的法官工資、保險、福利、退休制度仍然沒有出臺。20因此，盡快完善法官待遇的相關配套制度，切實提高法官的待遇，為法官司法良知的保持建立良好物質基礎。

五 小結

法官的司法良知作為一種內心信念和意識，其作用的發揮，需要相關制度的建立作為保障。因此，我們應當建立一種良好的制度，讓法官能夠輕松地維持自己的良知。嚴格法官的選任制度，為法官司法良知的恪守建立良好的載體、司法獨立使法官不用擔心受到任何的干擾，建立不當干預懲戒制度使法官不用擔心自己公正司法會導致自己 1920[美]阿爾蒙德著：《比較政治學》曹沛霖等譯,上海譯文出版社,1987年版。山民著：《從物權登記的尷尬所想到的》載《人民司法》2008年第19期059頁。利益的減少，完善法官待遇的相關制度，以完備的待遇保障使法官享受到自己職業的榮譽，從而自覺地恪守自己的良知，并心甘情愿地忍受寂寞，免受外來的種種誘惑。從而專于司法審判的公正，踐行司法為民的理念，真正做到為大局服務、為人民司法。

參考文獻：

1、黑格爾著：《法哲學原理》范楊／張企泰譯，北京商務印書館，1982年版。

2、[英]培根著：《人生論》 何新譯，陜西師范大學出版社2002版。

3、[古希臘]柏拉圖著：《法律篇》 張志仁、何勤華譯，上海人民出版社2001版。

4、張文顯著：《法理學》 高等教育出版社，1999年版。

5、陳瑞華著：《看得見的正義》中國法制出版社，2000年版。

6、[美]阿爾蒙德著：《比較政治學》曹沛霖等譯,上海譯文出版社,1987年版。