第一篇：公共決策體制視閾下聽(tīng)證制度的完善
公共決策體制視閾下聽(tīng)證制度的完善
中文摘要
自聽(tīng)證首次在行政處罰領(lǐng)域引入以來(lái)，一直以民主理念作為我國(guó)聽(tīng)證制度的核心內(nèi)容，在我國(guó)有著廣闊的生存和發(fā)展空間。在公共決策領(lǐng)域，我國(guó)穩(wěn)定的法制環(huán)境，理性的民主制度，這些都為聽(tīng)證制度在我國(guó)的建立奠定了基礎(chǔ)。在公共決策領(lǐng)域，這一制度也進(jìn)行了有益的探索并得到了初步的肯定。公共決策聽(tīng)證制度的引進(jìn)為公民參與公共決策提供了嶄新的渠道，是推進(jìn)我國(guó)政府決策民主化的有效途徑。然而，作為一項(xiàng)新生事物，公共決策聽(tīng)證制度在我國(guó)的發(fā)展并不盡如人意。目前我國(guó)還沒(méi)有建立起適合我國(guó)國(guó)情的公共決策聽(tīng)證制度，我國(guó)的公共決策聽(tīng)證無(wú)論在法律法規(guī)、聽(tīng)證目標(biāo)的定位還是聽(tīng)證程序等方面都存在諸多問(wèn)題。
本文的寫(xiě)作立足于對(duì)聽(tīng)證制度一般原理的認(rèn)知和對(duì)我國(guó)公共決策聽(tīng)證發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀的實(shí)際考察，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用比較研究和實(shí)證分析等分析方法，圍繞建構(gòu)和完善我國(guó)公共決策聽(tīng)證的制度設(shè)計(jì)，對(duì)公共決策聽(tīng)證的基本理念、程序建構(gòu)、制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行了深入探討，希望能夠?qū)?gòu)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要的公共決策聽(tīng)證制度、提高聽(tīng)證會(huì)的質(zhì)量有所裨益。
關(guān)鍵詞：聽(tīng)證制度；公共決策聽(tīng)證；公正；規(guī)范
Abstract Since administrative penalty field lead into hearing for the first time.Has been the concept of democracy as the key hearing system of content In the field of administrative policy, there is broad living and developing space in our country.Our country rational democratic system，steady legal system environment，all these have sprouted and established the foundation for taking root in our country.In the field of price policy, this system has carried on beneficial exploration and got the preliminary affirmation too.Administrative policy hearing introduction of system open up citizen participate Administrative public brand-new channel of decision, it is the effective way of advancing government's decision democratization.However, as a new thing, the Administrative hearing system in the development is not entirely satisfactory.At present, our country has not set up the Administrative hearing system suitable for the national conditions.Administrative hearing of our country no matter respect have a great deal of problems at laws and regulations, hearing localization of goal or hearing program, etc.The writing is based on the hearing system to the general principles of cognitive and Administrative hearing on China's development process and the actual status of the inspection, and fund experience, the use of comparative studies and empirical analysis of analytical methods, focusing on building and perfecting our Administrative hearing system design, Administrative hearings on the basic idea, construction of procedure, system design, in the scope of the hearings conducted in-depth discussions, which we hope to be able to construct the Administrative of our hearing system needs, and improving the quality of hearings Administrative benefit.KEYWORDS：hearing system；Administrative hearing；justice；standard
目錄
中文摘要...........................................................................................................................I Abstract..........................................................................................................................II 緒論..................................................................................................................................1 第一章
聽(tīng)證制度與公共決策體制的理論闡釋..........................................................9 第一節(jié)
公共決策體制的理論闡述......................................................................9
一、公共決策體制的涵義..............................................................................9
二、公共決策體制的內(nèi)容..............................................................................9 第二節(jié) 聽(tīng)證制度對(duì)我國(guó)公共決策體制的意義...................................................11
一、聽(tīng)證制度為直接民主的實(shí)現(xiàn)提供了保障.............................................11
二、聽(tīng)證制度維護(hù)了公共決策公正合法的形象........................................12
三、聽(tīng)證制度有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定............................................................12 第三節(jié) 我國(guó)聽(tīng)證制度的理論闡述......................................................................13
一、聽(tīng)證制度概念界定................................................................................13
二、聽(tīng)證制度的理論基礎(chǔ)............................................................................13 第二章 我國(guó)聽(tīng)證制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析..........................................................15 第一節(jié)
我國(guó)聽(tīng)證制度發(fā)展的歷程回顧............................................................15 第二節(jié) 我國(guó)聽(tīng)證制度現(xiàn)狀分析..........................................................................17
一、價(jià)格決策聽(tīng)證制度日趨完善................................................................17
二、公共決策聽(tīng)證制度關(guān)注度日漸提高....................................................17 第三章 我國(guó)聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題及原因分析..........................................................19 第一節(jié)
目前我國(guó)聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題............................................................19
一、聽(tīng)證相關(guān)的法律制度不健全................................................................19
二、聽(tīng)證程序規(guī)則不完善............................................................................20
三、聽(tīng)證結(jié)果不被重視................................................................................20
四、信息不對(duì)稱............................................................................................21 第二節(jié) 我國(guó)聽(tīng)證制度存在問(wèn)題原因分析..........................................................22
一、公共決策價(jià)值偏離公共性....................................................................22
二、公共決策組織機(jī)構(gòu)不合理....................................................................23
三、公共決策監(jiān)督的缺失與滯后................................................................24
四、行政問(wèn)責(zé)制不夠完善............................................................................25
五、公民的民主意識(shí)淡薄............................................................................25 第四章 公共決策體制視閾下聽(tīng)證制度的完善措施..................................................26 第一節(jié) 塑造公正的聽(tīng)證理念..............................................................................26
一、提高聽(tīng)證組織人員民主決策的理念....................................................26
二、樹(shù)立符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度理念....................................................28
三、嚴(yán)格遵循聽(tīng)證制度的原則....................................................................28
四、提高公民的聽(tīng)證意識(shí)............................................................................30 第二節(jié) 制定公正的聽(tīng)證程序..............................................................................31
一、聽(tīng)證形式發(fā)展的多樣化........................................................................32
二、規(guī)范聽(tīng)證會(huì)的具體規(guī)則........................................................................33
三、加大對(duì)聽(tīng)證效果的監(jiān)督力度................................................................33 第三節(jié) 建立健全相關(guān)配套制度..........................................................................37
一、加快我國(guó)公共決策的問(wèn)責(zé)制建設(shè)........................................................37
二、健全聽(tīng)證主持人的保障制度................................................................38
三、完善選擇聽(tīng)證代表的制度....................................................................40
四、健全聽(tīng)證的案卷排他性原則................................................................41
五、政府信息公開(kāi)制度建設(shè)........................................................................42 結(jié)論................................................................................................................................44 參考文獻(xiàn)........................................................................................................................45 致謝................................................................................................................................48 獨(dú)創(chuàng)性聲明....................................................................................................................49
緒論
第一節(jié) 選題背景與意義
一、選題背景
在過(guò)去20年的中國(guó)政治體制改革中，對(duì)公共決策體制已經(jīng)進(jìn)行了一系列的改革，其核心目標(biāo)常常定位為公共決策的民主化和科學(xué)化，并已取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。過(guò)去的公共決策體制變革常常沒(méi)有對(duì)公正決策、公開(kāi)決策、規(guī)范決策等給予足夠的重視。最近幾年的一些改革已經(jīng)開(kāi)始在這些方面有所重視，其中，聽(tīng)證制度的引進(jìn)應(yīng)該是公共決策體制變革方面非常有力的一項(xiàng)改革舉措。
近幾年來(lái)，在我國(guó)公共決策體制改革的領(lǐng)域中，聽(tīng)證制度已經(jīng)在某些領(lǐng)域逐漸開(kāi)展起來(lái)。價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、環(huán)境影響評(píng)估聽(tīng)證會(huì)、城市規(guī)劃聽(tīng)證會(huì)等，已在我國(guó)公共行政領(lǐng)域中不斷的開(kāi)展，成為我國(guó)聽(tīng)證制度的重要實(shí)踐。公共決策體制在改革的過(guò)程中，公共決策的科學(xué)化和民主化不斷的被提及，聽(tīng)證制度也被人們視為科學(xué)化和民主化方面的重要制度創(chuàng)新。我國(guó)開(kāi)展的所有這些聽(tīng)證會(huì)，都體現(xiàn)了我國(guó)公共決策形式的逐步變化，那就是，由原來(lái)在公共決策過(guò)程中主要由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向在決策過(guò)程中政府、專家和大眾聯(lián)合決策的方式。而在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，雖然政府對(duì)各種形式的聽(tīng)證會(huì)都傾注了極大的熱情和努力；但是公眾卻對(duì)聽(tīng)證會(huì)表現(xiàn)出不滿意和失望。近幾年來(lái)，“聽(tīng)證會(huì)就是在走過(guò)場(chǎng)”，“逢聽(tīng)必漲”的批評(píng)聲源源不斷，公眾信任危機(jī)直接逼近聽(tīng)證制度。公眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)產(chǎn)生的這種厭倦、不安的心理態(tài)度和行動(dòng)，是與我國(guó)引進(jìn)聽(tīng)證制度的初衷背道而馳的，長(zhǎng)此以往，很可能會(huì)顛覆聽(tīng)證制度的功能。畢竟，聽(tīng)證制度作為一項(xiàng)制度的創(chuàng)新，原本是為了體現(xiàn)決策過(guò)程的民主性，鼓勵(lì)公眾的積極參與，通過(guò)多方參與者的表達(dá)、協(xié)商、交流，充分吸納各方意見(jiàn)，為公共決策提供全方面的信息，為公共決策的制定提供參考。倘若參與者對(duì)聽(tīng)證會(huì)失去了信心和參與的熱情，公眾對(duì)聽(tīng)證制度失去了應(yīng)有的信任，那么聽(tīng)證制度本應(yīng)有的民主化的功能就將成為空中樓閣。
也許是出于這些方面的原因，到目前為止，不斷有人對(duì)聽(tīng)證制度進(jìn)行批評(píng)和反思，但是這些批評(píng)和反思，更為關(guān)注的是聽(tīng)證制度本身的程序問(wèn)題，比如，聽(tīng)證會(huì)代表遴選的公平性、聽(tīng)證會(huì)主持者地位的中立性、聽(tīng)證記錄的法律約束力等等。這些批評(píng)和反思雖然中肯，但卻忽視了聽(tīng)證會(huì)之所以存在問(wèn)題，其背后的更為根本的原因——我國(guó)公共決策的體制問(wèn)題。對(duì)聽(tīng)證會(huì)程序上的修整只是細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)，要使我國(guó)的聽(tīng)證制度真正的體現(xiàn)其民主性和科學(xué)性，真正的實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證制度本身應(yīng)有的功能，必須要解決這一問(wèn)題。公共決策的體制結(jié)構(gòu)，在最基本的意義上，包括決策的參與者及其權(quán)力配置兩個(gè)問(wèn)題。
公共決策體制結(jié)構(gòu)中決策權(quán)的配置決定著公眾參與的有效性，公眾參與公共決策并不僅是程序上的出場(chǎng)和介入，更重要的是需要參與者對(duì)公共決策的結(jié)果能夠產(chǎn)生不同程度的影響力。換言之，在某些情況下，公眾參與的有效性意味著公眾在公共決策體制結(jié)構(gòu)中可以享有一定的決策權(quán)，可以對(duì)公共決策的抉擇產(chǎn)生一定的影響。由政府主導(dǎo)的“知識(shí)—權(quán)力”的壟斷體制是我國(guó)現(xiàn)在公共決策體制的一種本質(zhì)特點(diǎn)。在這樣的體制結(jié)構(gòu)下，公眾和專家都無(wú)法真正發(fā)揮參政議政的作用，都不能對(duì)政府作出的公共決策產(chǎn)生影響，構(gòu)成不了對(duì)政府決策權(quán)行使的理性化制約力量。在這樣的體制結(jié)構(gòu)下，由于參與者的權(quán)力配置和角色定位，造成了目前聽(tīng)證會(huì)的困境和尷尬。而要想擺脫目前聽(tīng)證會(huì)的困境，就需要在重新思考和調(diào)整我國(guó)公共決策體制的結(jié)構(gòu)。本文力求通過(guò)對(duì)聽(tīng)證制度在公共決策體制中作用的探討，達(dá)到構(gòu)建一種符合我國(guó)國(guó)情的公共決策體制結(jié)構(gòu)，繼而使聽(tīng)證制度真正發(fā)揮作用。
二、選題的意義
我國(guó)學(xué)者對(duì)于聽(tīng)證制度的研究，大多集中于程序上的研究，忽視了聽(tīng)證制度在對(duì)公共決策體制改革過(guò)程中的重要作用。事實(shí)上，聽(tīng)證制度對(duì)我國(guó)公共決策體制改革的促進(jìn)作用體現(xiàn)在很多方面。
第一，聽(tīng)證制度為公眾參與提供了新渠道
在現(xiàn)今的民主制度下，我國(guó)公民主要有三種政治參與的途徑：基層自治組織選舉、縣鄉(xiāng)人大代表選舉和信訪制度。但是，這三種方式都各有其劣勢(shì)。前兩種方式最多只能在選擇候選人的程序上實(shí)現(xiàn)形式上的公平，并未達(dá)到真正意義上的公平，因?yàn)檫@兩種途徑?jīng)]有建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，候選人與選民之間缺乏最基本的溝通，目前還沒(méi)有建立候選人與社會(huì)公眾之間的互動(dòng)與聯(lián)系的機(jī)制。關(guān)于最后一種途徑信訪制度，它的溝通是單向的，而且缺乏連續(xù)性和及時(shí)性，并不能夠獲得有效的雙向溝通，并且成為一種有效的政治參與機(jī)制。換言之，我國(guó)一般都是由政府確定公眾直接參與公共決策的途徑，公眾很難對(duì)公共決策產(chǎn)生影響。
而聽(tīng)證制度彌補(bǔ)了上述三種途徑的不足，為我國(guó)公民直接參與公共決策開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)全新的局面。在聽(tīng)證制度之下，公眾不再只是被動(dòng)的接受，只要認(rèn)為政府即將做出的決策和自己的切身利益密切相關(guān)時(shí)，就可主動(dòng)提出要求參與聽(tīng)證的申請(qǐng)。
第二，聽(tīng)證制度為社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障
根據(jù)我國(guó)聽(tīng)證制度的相關(guān)規(guī)定，聽(tīng)證代表的選擇依據(jù)與他們的年齡、職業(yè)和社會(huì)地位沒(méi)有必然的關(guān)系，而是從他們的利益相關(guān)性的代表的觀點(diǎn)立場(chǎng)來(lái)選擇，這樣就從形式上保證了聽(tīng)證制度的公正性。根據(jù)現(xiàn)有聽(tīng)證制度的規(guī)定，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)單位，會(huì)在選擇聽(tīng)證代表時(shí)要求報(bào)名參選聽(tīng)證代表的公眾預(yù)先簡(jiǎn)要地表明他們的相關(guān)利益和立場(chǎng)觀點(diǎn)，以避免在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)時(shí)聽(tīng)證代表立場(chǎng)觀點(diǎn)的過(guò)分壟斷，從而在聽(tīng)證會(huì)上使不同利益和立場(chǎng)的聽(tīng)證代表都能夠最大限度地表達(dá)自己的觀點(diǎn)。聽(tīng)證制度為各個(gè)階層的公眾提供了平等的政治參與的機(jī)會(huì)，有利于直接民主的實(shí)現(xiàn)。
第三，聽(tīng)證制度使政府的決策逐步趨向透明化
由于我國(guó)決策體制方面的原因，一直在把政治決策過(guò)程神秘化，公眾漸漸的對(duì)政治產(chǎn)生了疏離感，公眾對(duì)政治參與失去了興趣，在一定程度上也缺乏對(duì)政策的理解。因此，透明決策和政務(wù)公開(kāi)就成為了聽(tīng)證制度實(shí)施的一個(gè)重要的方向。
首先，聽(tīng)證代表的發(fā)言稿和會(huì)議紀(jì)要是應(yīng)該是完全公開(kāi)的，其次與聽(tīng)證會(huì)有關(guān)的一些數(shù)據(jù)和資料以及相關(guān)的政策建議報(bào)告，也應(yīng)該是完全公開(kāi)的。這種做法可以充分的證明：聽(tīng)證代表的權(quán)利和責(zé)任并不是只產(chǎn)生在聽(tīng)證會(huì)舉行過(guò)程當(dāng)中，在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，他們依然有權(quán)利通過(guò)公開(kāi)的官方資料和報(bào)告，來(lái)對(duì)政府的政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，其他公眾也同樣具有這樣的權(quán)利。同時(shí)，為了使聽(tīng)證得到公眾的重視，讓公眾積極的參與到聽(tīng)證過(guò)程當(dāng)中，一些聽(tīng)證會(huì)的全過(guò)程都會(huì)向公眾開(kāi)放，并且媒體會(huì)全程的跟蹤報(bào)道，媒體的影響在現(xiàn)今的社會(huì)是不能被低估的。
第二節(jié) 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀與簡(jiǎn)評(píng)
一、國(guó)外研究現(xiàn)狀
在現(xiàn)有的對(duì)聽(tīng)證制度的研究中，聽(tīng)證制度的法理基礎(chǔ)一般都認(rèn)為是“正當(dāng)法律程序原則”和“自然公正原則”。這兩個(gè)法理基礎(chǔ)被視為是近現(xiàn)代以來(lái)所形成的幾乎所有法律制度的基礎(chǔ)，當(dāng)然也包括形成于英美法系國(guó)家的聽(tīng)證制度。
“自然公正原則”起源于英國(guó)，是英美普通法上非常古老的法律和道德原則。英國(guó)著名的行政法學(xué)家韋德對(duì)自然公正原則的這樣的看法，他認(rèn)為自然公正原則“最早起源于中世紀(jì)，甚至往前推及至古代，這一原則也存在過(guò)。在中世紀(jì)的時(shí)代背景下，它們被看成事物不可移易的秩序的一部分。”“自然公正原則”是關(guān)于在最低范圍內(nèi)能夠公正行使權(quán)力的程序原則，是在英國(guó)普通法的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展出來(lái)的。英國(guó)的一位法官曾說(shuō)過(guò)：“自然的公正和技術(shù)性的、高標(biāo)準(zhǔn)的、復(fù)雜的公正是不同的，它是初步的、基本的公正，是簡(jiǎn)單的公正。包括兩方面的含義，一是任何人都不能成為與自己有關(guān)的案件的法官；二是任何人或集團(tuán)在行使權(quán)力作出決策時(shí)，如果會(huì)對(duì)其他人的權(quán)利造成不利的影響，那么對(duì)方有權(quán)利為維護(hù)自己的權(quán)利作出防御和辯護(hù)。
早在一二一五年《自由大憲章》的法令中就有關(guān)于“正當(dāng)法律程序原則”的描述，這一法令的源歷史可追溯到中世紀(jì)的羅馬帝國(guó)，當(dāng)時(shí)這一法令以非正式形式出現(xiàn)，并作為正當(dāng)程序用以為羅馬帝國(guó)服務(wù)。康得拉二世在當(dāng)時(shí)的一條法令中規(guī)定“未經(jīng)同等地位族和帝國(guó)法律的審判，任何人的封邑不得被剝奪”，這項(xiàng)規(guī)定表面上看是強(qiáng)調(diào)人人平等，但實(shí)質(zhì)上是為了保護(hù)貴族的特權(quán)，因此這里提到的正當(dāng)程序條款的規(guī)定與后來(lái)的正當(dāng)法律程序原則的含義并不相同。
自此以后，世界上的許多國(guó)家都相繼制定了行政程序法，而作為行政程序法核心制度的聽(tīng)證制度也大多都有了成文的法律，并被確定了下來(lái)，在其掛一漏萬(wàn)斷的實(shí)踐中得以完善和發(fā)展。
二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀
我國(guó)的聽(tīng)證制度目前尚處于初始階段，因此國(guó)內(nèi)關(guān)于聽(tīng)證制度的研究整體數(shù)量還不多，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)的不斷進(jìn)步，地方立法聽(tīng)證方也逐漸受到重視，有關(guān)這方面的研究也逐漸增多，如《甘肅省立法聽(tīng)證的基本規(guī)則研究》（陳愛(ài)君著），《程序民主的實(shí)踐—地方立法聽(tīng)證規(guī)則的比較研究》（陳家剛著），《關(guān)于地方立法聽(tīng)證幾個(gè)問(wèn)題》（崔偉著），《淺析聽(tīng)證制度在地方立法中的作用》（王雅麗著），《關(guān)于地方人大及其常委會(huì)聽(tīng)證制度的專題研究》（黎賜錦等著）。陳愛(ài)君的研究以甘肅省為研究對(duì)象，主要是介紹并分析了甘肅省立法聽(tīng)證文本的基本規(guī)則，包括聽(tīng)證的適用范圍、聽(tīng)證發(fā)起者的確定、聽(tīng)證程序、聽(tīng)證準(zhǔn)備工作、聽(tīng)證記錄的法律地位問(wèn)題和內(nèi)容和其他公眾參與等問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了一些需要改進(jìn)的問(wèn)題和相關(guān)的建議。
黎賜錦等人在研究中概括說(shuō)明了地方立法聽(tīng)證制度的文本情況，并在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上提出了文本存在的一些問(wèn)題，在這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況有針對(duì)性的提出了一些建議。作者在研究中指出的一些問(wèn)題主要包括：對(duì)于聽(tīng)證范圍沒(méi)有能夠細(xì)致的確定出標(biāo)準(zhǔn)；地方立法聽(tīng)證的法律基礎(chǔ)不穩(wěn)固，法律環(huán)節(jié)比較薄弱；在聽(tīng)證代表的遴選機(jī)制以及行使權(quán)利方面規(guī)定的還不夠細(xì)致，并且缺乏一定的可操作性；聽(tīng)證程序存在準(zhǔn)備工作不夠全面、組織過(guò)程不夠嚴(yán)密、公開(kāi)透明度不夠；聽(tīng)證結(jié)果不被重視等問(wèn)題。作者針對(duì)以上問(wèn)題提出了如下的建議：盡最大可能完善現(xiàn)有的制度，包括明確聽(tīng)證在我國(guó)的法律地位，使聽(tīng)證的地位和規(guī)范合法化；把聽(tīng)證規(guī)則上升為法律法規(guī)，并且盡量把聽(tīng)證規(guī)則制定的完善詳盡具體；擴(kuò)大聽(tīng)證在我國(guó)的適用范圍；強(qiáng)化并確定“反對(duì)意見(jiàn)有限發(fā)言，重點(diǎn)對(duì)待”原則；對(duì)聽(tīng)證程序要嚴(yán)格的加以規(guī)范；重視聽(tīng)證結(jié)果，在做出公共決策時(shí)要充分考慮聽(tīng)證結(jié)果，使聽(tīng)證會(huì)能夠充分的發(fā)揮其作用。對(duì)聽(tīng)證代表在與會(huì)時(shí)的發(fā)言和遞交的書(shū)面材料要予以重視，對(duì)于合理意見(jiàn)要給予充分的重視，未被接受的意見(jiàn)要闡明理由并作出書(shū)面的回復(fù)。
近幾年，我國(guó)學(xué)者也發(fā)表了聽(tīng)證方面的著作，這些著作在注重理論研究的同時(shí)也兼顧實(shí)證與案例分析。如知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社出版的《聽(tīng)證:中國(guó)轉(zhuǎn)型中的制度建設(shè)和公眾參與—立法建議、實(shí)踐指南、案例》(李楯著)，法律出版社出版的《中國(guó)公共聽(tīng)證研究》(李春燕著)，清華大學(xué)出版社出版的《聽(tīng)證制度—透明決策與公共治理》(彭宗超、薛瀾等著)，這些著作對(duì)聽(tīng)證制度的功能作出了完整準(zhǔn)確的定位，從技術(shù)性和價(jià)值性的角度對(duì)聽(tīng)證制度進(jìn)行了詳細(xì)的分析，提出了視角更為寬廣的治理理論，并且從與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的角度對(duì)我國(guó)未來(lái)公共決策聽(tīng)證制度的完善與發(fā)展提出了建設(shè)的意見(jiàn)和建議，這些著作的理論研究在深度上更為寬廣和細(xì)致，并且結(jié)合了實(shí)踐的案例與調(diào)查研究的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)詮釋問(wèn)題。
三、研究簡(jiǎn)評(píng)
1、盡管西方聽(tīng)證制度的歷史久遠(yuǎn)，運(yùn)作的較為規(guī)范，但西方學(xué)者和專家對(duì)聽(tīng)證制度本身并沒(méi)有太多的專門性學(xué)術(shù)研究。在已有的研究中，對(duì)聽(tīng)證程序本身的研究比較少，多數(shù)的研究都是以聽(tīng)證活動(dòng)中的政治策略問(wèn)題為主。因?yàn)樵谖鞣缴鐣?huì)中，聽(tīng)證在政治架構(gòu)中并不占據(jù)十分重要的地位，所以學(xué)者和專家并沒(méi)有把聽(tīng)證制度本身作為研究的重點(diǎn)，他們主要關(guān)注的是在聽(tīng)證活動(dòng)中涉及到的各方面的具體政策和代表各階級(jí)的利益集團(tuán)如何能夠在聽(tīng)證游戲中獲取最大的利益等問(wèn)題。
2、從我國(guó)對(duì)聽(tīng)證制度的研究中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的研究主要有兩方面的特點(diǎn)：第一，我國(guó)對(duì)聽(tīng)證制度的研究角度大多集中于行政法學(xué)，主要研究的是行政處罰聽(tīng)證和價(jià)格聽(tīng)證，而較少涉及到立法聽(tīng)證和司法聽(tīng)證的研究。第二，在已完成的研究成果中，大多數(shù)研究都側(cè)重于一般性的理論知識(shí)的探討和與聽(tīng)證有關(guān)的基本知識(shí)的介紹，缺少創(chuàng)新的理論研究和詳細(xì)的實(shí)證分析。在聽(tīng)證制度實(shí)施的初級(jí)階段關(guān)于聽(tīng)證基本知識(shí)的十分必要，它有著宣傳聽(tīng)證和推廣聽(tīng)證知識(shí)的作用，但是倘若只局限于此，就未免有點(diǎn)膚淺，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它不利于聽(tīng)證制度研究的深化和聽(tīng)證制度的發(fā)展，容易脫離實(shí)踐，不能對(duì)聽(tīng)證的具體實(shí)踐進(jìn)行深入的了解和分析，不僅無(wú)益于聽(tīng)證制度的完善和待續(xù)發(fā)展，也無(wú)益于聽(tīng)證制度充分發(fā)揮其作用。
第三節(jié) 研究的思路與方法及可能的創(chuàng)新點(diǎn)
一、研究思路
聽(tīng)證制度起源于法制健全的西方國(guó)家，首先是在司法領(lǐng)域得到了應(yīng)用，而后逐漸被引入到立法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域。我國(guó)是在20世紀(jì)80年代末引入的聽(tīng)證制度，《價(jià)格法》中關(guān)于聽(tīng)證程序的規(guī)定，標(biāo)志著聽(tīng)證制度進(jìn)入我國(guó)公共決策領(lǐng)域。本文從探討公共決策體制和聽(tīng)證制度的概念著手，分析了公共決策聽(tīng)證制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)；然后從合法性、合理性和穩(wěn)定性三個(gè)方面對(duì)聽(tīng)證制度對(duì)我國(guó)公共決策體制改革的意義，肯定了聽(tīng)證在公共行政決策過(guò)程中的價(jià)值；回顧我國(guó)聽(tīng)證制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析，從法律制度不健全、程序規(guī)則不完善、聽(tīng)證結(jié)果不被重視、信息不對(duì)稱四個(gè)方面指出了目前我國(guó)公共決策聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際條件，從一些具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)性和較強(qiáng)針對(duì)性的具體措施入手，提出從塑造公正的聽(tīng)證理念、制定公正的聽(tīng)證程序、建立健全相關(guān)配套制度、深化公共決策體制改革等四個(gè)方面對(duì)改進(jìn)我國(guó)公共決策聽(tīng)證制度提出了構(gòu)想。
二、研究方法
本文以辯證唯物主義和歷史唯物主義基本原理為根本的分析工具，采用理論和實(shí)踐相結(jié)合的方式，結(jié)合行政管理學(xué)，政治學(xué)，社會(huì)學(xué)、哲學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科，對(duì)我國(guó)公共決策體制改革過(guò)程中引入的聽(tīng)證制度進(jìn)行研究。另外還引用了一些實(shí)證案例對(duì)我國(guó)聽(tīng)證制度進(jìn)行分析，從而從公共決策體制的視角對(duì)我國(guó)公共聽(tīng)證制度的未來(lái)發(fā)展與完善提供有益的政策建議。具體方法有實(shí)證研究，文獻(xiàn)研究，邏輯推理法，比較法等。
三、可能的創(chuàng)新點(diǎn)
本文的創(chuàng)新之處在于通過(guò)對(duì)聽(tīng)證制度概念的理解，以及對(duì)我國(guó)公共決策體制的研究，提出了我國(guó)實(shí)行的聽(tīng)證制度應(yīng)符合我國(guó)公共決策體制的觀念。并在此基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)聽(tīng)證制度的功能定位以及完善措施。文章力圖通過(guò)聽(tīng)證制度與我國(guó)公共決策體制的有機(jī)結(jié)合，來(lái)確保聽(tīng)證制度在我國(guó)能夠發(fā)揮更大的作用。
第一章 聽(tīng)證制度與公共決策體制的理論闡釋
第一節(jié) 公共決策體制的理論闡述
一、公共決策體制的涵義
公共決策體制就是公共決策的人員和機(jī)構(gòu)所形成的組織體系及其制定的制度和基本程序。公共決策體制主要由兩個(gè)部分構(gòu)成，一是決策主體及其職責(zé)劃分，二是決策權(quán)力及其運(yùn)行方式①。公共決策體制是一個(gè)歷史范疇，它隨著社會(huì)發(fā)展而不斷發(fā)生變化。公共決策活動(dòng)要在法定的范圍內(nèi)實(shí)施，公共決策的職能分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，公共決策體制是否科學(xué)，是決定公共決策是否科學(xué)的重要因素。公共決策體制的科學(xué)性能夠?yàn)橥陚涞臎Q策要求，準(zhǔn)確的研究論證，規(guī)范的操作程序，最佳決策方案的選擇提供保障，從而有利于實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化。
二、公共決策體制的內(nèi)容
（一）公共決策中樞系統(tǒng)
公共決策中樞系統(tǒng)在現(xiàn)代公共決策體制中處于核心地位，一般由擁有公共決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)以及領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)構(gòu)成。一個(gè)公共決策中樞系統(tǒng)只有一個(gè)部門擁有法定的權(quán)力，行使公共決策權(quán)。
公共決策中樞系統(tǒng)有多種權(quán)力運(yùn)行方式，可以是集體的委員會(huì)制，也可以是單一的首長(zhǎng)制，還可以是兩者結(jié)合的混合制②。決策者首先要對(duì)決策價(jià)值進(jìn)行判斷，確定是否繼續(xù)進(jìn)行此項(xiàng)決策，進(jìn)而根據(jù)其價(jià)值確定公共決策的目標(biāo)，然后根據(jù)決策的目標(biāo)制定決策方案，最后依據(jù)要解決的問(wèn)題選擇最適合的對(duì)策。
（二）公共決策咨詢系統(tǒng)
公共決策咨詢系統(tǒng)是由在各個(gè)領(lǐng)域掌握前沿知識(shí)和技術(shù)的專家學(xué)者所組成，也被稱為智囊團(tuán)或思想庫(kù)。
通常情況下，公共決策的對(duì)象和環(huán)境紛紜復(fù)雜，決策者因?yàn)槭艿阶陨韺I(yè)和 ①② 應(yīng)松年、馬慶鈕:《公共行政學(xué)》，中國(guó)方正出版社2004年1月版，148—149頁(yè)。
應(yīng)松年、馬慶鈺:《公共行政學(xué)》，中國(guó)方正出版社2004年1月版，第149—154頁(yè)。經(jīng)歷的限制，不可避免的會(huì)存在短視行為，因此需要外部專家對(duì)決策者的有限理性進(jìn)行彌補(bǔ)。專家和專業(yè)的決策咨詢機(jī)構(gòu)擁有信息資源上的優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)決策者能力、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等方面的缺陷，從而使公共決策的結(jié)果更為科學(xué)化。
公共決策咨詢系統(tǒng)在決策中的主要任務(wù)是：為決策者擬定多種可供選擇的決策方案，并且對(duì)決策方案進(jìn)行評(píng)估，為決策者作出優(yōu)化可行的決策方案提供輔助性的幫助；在公共決策執(zhí)行過(guò)程中，協(xié)助決策中樞系統(tǒng)依據(jù)反饋信息協(xié)調(diào)原有的決策方案，或在無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行原有方案的情況下，盡快做出更為科學(xué)的可替代方案。
（三）公共決策信息系統(tǒng)
公共決策信息系統(tǒng)是由從事公共信息處理的人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備以及信息處理等各項(xiàng)要素構(gòu)成的有機(jī)整體。現(xiàn)代社會(huì)信息技術(shù)高速發(fā)展，整個(gè)公共決策過(guò)程特別是對(duì)決策方案的抉擇，都離不開(kāi)及時(shí)有效的信息。
公共決策信息系統(tǒng)的主要任務(wù)，是收集各種信息源的信息，對(duì)這些信息進(jìn)行加工和整理，通過(guò)一定的方式和渠道，把整理過(guò)的信息傳輸給決策咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)，為他們提供信息服務(wù)；其次，對(duì)決策信息的處理過(guò)程實(shí)際上就是公共決策備選方案的形成過(guò)程。一項(xiàng)公共決策方案的形成，首先需要對(duì)反映未來(lái)環(huán)境的預(yù)測(cè)信息和反映現(xiàn)實(shí)環(huán)境的客觀信息進(jìn)行綜合的研究、論證和分析；再次，在對(duì)若干備選的決策方案進(jìn)行抉擇時(shí)，必須要對(duì)這些備選方案進(jìn)行科學(xué)的分析、客觀的評(píng)價(jià)和準(zhǔn)確的決斷，而這些工作都離不開(kāi)相關(guān)的信息。最后，在執(zhí)行決策方案時(shí)，通過(guò)實(shí)踐、檢驗(yàn)，需要不斷的對(duì)方案進(jìn)行修補(bǔ)和完善，而這些仍然依賴反饋信息。完整、有效的信息的可以減少或消除政策執(zhí)行中的不確定性，信息掌握得越準(zhǔn)越多越快越全，決策成功的概率也就越大。
（四）公共決策監(jiān)控系統(tǒng)
監(jiān)控系統(tǒng)同樣是公共決策體制中必不可少的。公共決策監(jiān)控系統(tǒng)處于公共決策中樞系統(tǒng)之外，其主要職責(zé)是對(duì)公共決策者是否有法定權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)決策方案是否合理進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)決策程序與決策行為是否合法進(jìn)行監(jiān)控。因國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、國(guó)體、政體存在差異，監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)公共決策的監(jiān)控方式也有所不同。一般而言，政黨行使監(jiān)控權(quán)可以通過(guò)黨內(nèi)政策審議的直接途徑，或通過(guò)立法機(jī)構(gòu)審查的間接方式來(lái)行使監(jiān)控權(quán)，一般是程序上的制約而不是完全的替代；公民通過(guò)相關(guān)部門廣泛征求公眾意見(jiàn)，行使政治參與的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自身的監(jiān)控權(quán)力。①
第二節(jié) 聽(tīng)證制度對(duì)我國(guó)公共決策體制的意義
我國(guó)的公共決策改革過(guò)程已經(jīng)開(kāi)始引入了聽(tīng)證制度，那么，如何確定我國(guó)聽(tīng)證制度的價(jià)值定位，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的程序規(guī)范就是我們需要解決的一個(gè)問(wèn)題。
一、聽(tīng)證制度為直接民主的實(shí)現(xiàn)提供了保障
民主的本意是多數(shù)人的統(tǒng)治或人民的權(quán)力，來(lái)源于古希臘文，其本質(zhì)是由人民當(dāng)家作主，人民可以自主決定自己的事情。但是“就本質(zhì)而言，不會(huì)存在真正的民主制，而且永遠(yuǎn)也不會(huì)存在。”②建立直接民主制在現(xiàn)代社會(huì)是沒(méi)有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，于是代議制民主就有了合理的存在價(jià)值。然而，代議制民主“是無(wú)奈的民主，是不得己為之的民主，不是理想的民主，不是民主的最終方式”，③代議制民主本身存在著一些缺陷:“人民在選舉完官員以后，便不沒(méi)有權(quán)利過(guò)問(wèn)，西方學(xué)者將其稱之為：選舉的結(jié)束即是專制的開(kāi)始。”在代議制民主下，大部分公眾都不能夠直接參與民主政治，被排除在正常的參與渠道外，長(zhǎng)此以往，公民容易對(duì)政治參與形成廣泛的政治冷漠，從而使?jié)撛诘谋l(fā)性存在于這個(gè)國(guó)家的政治空氣中，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)期發(fā)展。
在現(xiàn)代社會(huì)中，公眾政治參與的熱情日益高漲，僅靠多層間接選舉產(chǎn)生的代表來(lái)行使決策權(quán)力，很難代表公眾的不同利益需求，已經(jīng)不能滿足公眾的政治要求。正因?yàn)槿绱耍?dāng)前非常重要的一項(xiàng)工作就是為公民提供多種政治參與渠道，使公民隨時(shí)都可以進(jìn)行政治表達(dá)，滿足公民政治參與的需求。所以，聽(tīng)證制度為公民直接參與公共決策過(guò)程，行使政治參與權(quán)力提供了一個(gè)有效的途徑。
①
④ 宋世明，王思武：“當(dāng)代西方公共行政決策體制及其借鑒價(jià)值”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期，第89頁(yè) ② 泊【法】盧梭.《社會(huì)契約論》.何兆武譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，1980年版，第88頁(yè) ③ 陳斯喜.論我國(guó)立法的公眾參與制度.行政法學(xué)研究，1995(1).第35頁(yè) ④ 種羅傳賢.《行政程序法荃礎(chǔ)理論》.臺(tái)北：五南圖書(shū)出版公司，!993年版.第185頁(yè)
二、聽(tīng)證制度維護(hù)了公共決策公正合法的形象
西方思想家認(rèn)為，公正是社會(huì)制度的首要價(jià)值，是評(píng)價(jià)社會(huì)制度優(yōu)劣與否的道德標(biāo)準(zhǔn)之一，公正的研究對(duì)象是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)基本制度，與各個(gè)階層的切身利益都密切相關(guān)，因此受到了極為廣泛的關(guān)注。“公正是要為民主程序提供一種價(jià)值基礎(chǔ)，使其能夠廣泛地被公眾接受，使不同階層和不同利益集團(tuán)的主體都能夠有相等的機(jī)會(huì)和平相處”。①因此，只有在民主程序的建設(shè)上貫徹公正的原則，才能為公平合理的法律秩序和政治秩序的創(chuàng)建創(chuàng)造條件，從而防止權(quán)力分配的兩極分化和出現(xiàn)少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的情況，從而防止權(quán)力分配中出現(xiàn)兩極分化和少數(shù)人對(duì)多數(shù)人統(tǒng)治局面的出現(xiàn)，使社會(huì)公眾不僅在形式上平等，而且在事實(shí)上也趨于平等。
三、聽(tīng)證制度有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定
“現(xiàn)代民主國(guó)家建立的聽(tīng)證制度，用公眾的溝通和理性的途徑來(lái)解決矛盾，特別是為利害關(guān)系人提供參與的機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)意見(jiàn)，讓人民參與決策機(jī)制，直接監(jiān)管制度的制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)人民的直接民主。”聽(tīng)證制度的建立是為不同的利益相關(guān)者在決策過(guò)程中提供協(xié)調(diào)和申辯的機(jī)會(huì)，使不同的利益相關(guān)者都能夠有一個(gè)更加開(kāi)放和公平的機(jī)會(huì)參與決策過(guò)程，公正客觀地反映各方利益。在聽(tīng)證進(jìn)行中，不同的利益相關(guān)者會(huì)最大限度地為他們的觀點(diǎn)申辯并提交有力證據(jù)，而且還最大限度地反駁和質(zhì)疑別人的意見(jiàn)，激烈的討論過(guò)程，不僅是顯現(xiàn)矛盾的過(guò)程，也是充分展現(xiàn)不同利益相關(guān)者觀點(diǎn)和立場(chǎng)的過(guò)程，聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證過(guò)程中保持中立的立場(chǎng)，給予不同利益主體平等的陳述機(jī)會(huì)，在不斷的討論中，不同的利益主體會(huì)參考各方的意見(jiàn)，互相妥協(xié)，以達(dá)成一定程度的共識(shí)，這是論證會(huì)、討論會(huì)其等它會(huì)議方式無(wú)法達(dá)到的效果。聽(tīng)證過(guò)程中的討論，有利于協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的關(guān)系，從而使最后的公共決策達(dá)到合理的利益平衡，以減少社會(huì)沖突，促進(jìn)社會(huì)健康、持續(xù)穩(wěn)定、和諧發(fā)展。
①②
② 丁煌.論行政聽(tīng)證制度的民主底蘊(yùn).武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，.200!()I，第88頁(yè)
羅傳賢，《行政程序法墓礎(chǔ)理論》.臺(tái)北:五南圖書(shū)出版公.J，1993年版，第{89頁(yè) 第三節(jié) 我國(guó)聽(tīng)證制度的理論闡述
一、聽(tīng)證制度概念界定
聽(tīng)證制度，是指行政決策主體在制定行政規(guī)章、行政法規(guī)、行政政策和規(guī)范性文件時(shí)，如果作出的決策會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，那么在作出公共決策之前，要將擬作出決定的主要內(nèi)容、依據(jù)、理由和聽(tīng)證權(quán)利等，由行政主體告知行政相對(duì)人，行政相對(duì)人可以按照規(guī)定向行政主體陳述意見(jiàn)、遞交證據(jù)，行政主體必須認(rèn)真聽(tīng)取其意見(jiàn)、接納其證據(jù)的一系列基本程序的法律規(guī)范。
二、聽(tīng)證制度的理論基礎(chǔ)
（一）自然公正原則
學(xué)術(shù)界最為普遍的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，聽(tīng)證制度最早的理論基礎(chǔ)是英國(guó)普通法中的自然公正原則。自然公正原則是英國(guó)的歷史非常悠久，它規(guī)定必須正當(dāng)行使各種職權(quán)，實(shí)行最低限度的公正原則。自然公正原則的內(nèi)容隨具體情況的不同而相應(yīng)發(fā)生變化，在實(shí)際運(yùn)用中有相當(dāng)大的靈活性，聽(tīng)證制度由于有了自然公正原則的支撐使理論基礎(chǔ)更為深厚。伯納德·施瓦茨是美國(guó)著名的行政法學(xué)家，他在對(duì)英國(guó)行政程序進(jìn)行評(píng)述時(shí)，說(shuō)：“英國(guó)行政法中的聽(tīng)證權(quán)來(lái)源于‘自然公正’的理念。”“這一理念最基本的要求是‘聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)’和‘最低限度’。”
（二）正當(dāng)法律程序原則
正當(dāng)法律程序原則也是聽(tīng)證制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)之一。“正當(dāng)法律程序”原則是美國(guó)憲法上的要求，其法律依據(jù)是聯(lián)邦憲法修正案中第五條和第十四條的規(guī)定。修正案中第五條規(guī)定：“任何人的財(cái)產(chǎn)、生命或者自由未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪”。修正案中第十四條規(guī)定：“任何人的財(cái)產(chǎn)、生命或者自由未經(jīng)正當(dāng)法律程序許可任何州不得剝奪”。這里的法律程序有兩方面的含義：正當(dāng)法律程序的實(shí)質(zhì)性和正當(dāng)法律程序的程序性。正當(dāng)法律程序的實(shí)質(zhì)性是指限制政府行使權(quán)力的方式，主要是對(duì)立法部門的限制。正當(dāng)法律程序的程序性通常是指法律賴以實(shí)施的方法。主要限制的是行政部門和司法部門。
（三）人民民主專政理論
我國(guó)憲法中規(guī)定的人民民主專政的原則為行政決策聽(tīng)證制度和行政程序提供了深厚的法理和憲法基礎(chǔ)。我國(guó)一九八二年憲法中第二條規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定，人民可以通過(guò)各種形式和途徑管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”其中第二十七條第二款載明:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依賴人民的支持，經(jīng)常同人民保持密切聯(lián)系，接受人民的監(jiān)督，傾聽(tīng)人民的建議和意見(jiàn)，努力為人民服務(wù)。”這兩條規(guī)定都有著鮮明的人民民主性質(zhì)。
至今為止，行政程序法的建設(shè)不足仍為我國(guó)依法治國(guó)方針的一大缺陷。但是我們也要看到，行政聽(tīng)證制度作為具體制度是向國(guó)外學(xué)習(xí)而引進(jìn)的，它不是直接來(lái)源于憲法規(guī)定，而是直接來(lái)源對(duì)外國(guó)有益的行政法制度的借鑒和運(yùn)用，但它符合我國(guó)社會(huì)主義憲法精神。為我國(guó)行政法和憲法的發(fā)展提供新的動(dòng)力和支持。第二章 我國(guó)聽(tīng)證制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析
第一節(jié) 我國(guó)聽(tīng)證制度發(fā)展的歷程回顧
二十世紀(jì)八十年代末，我國(guó)改革開(kāi)放中的個(gè)別前沿地帶，如深圳市，就首次嘗試在公共價(jià)格決策領(lǐng)域引入咨詢委員制，在****年十二月十五日，深圳市物價(jià)局正式成立具有廣泛代表性的價(jià)格咨詢審核機(jī)構(gòu)——咨詢委員會(huì)，它和聽(tīng)證制度類似。后來(lái)，為了改變政府一元化決策模式，擴(kuò)大公眾政治參與的機(jī)會(huì)，使政府決策可以更加公開(kāi)化、透明化、規(guī)范化和科學(xué)化，使公共政治體制和公共管理體制更加民主化，從一九九六年開(kāi)始，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)對(duì)立法決策、價(jià)格調(diào)整、行政處罰等領(lǐng)域的行政決策體制進(jìn)行了重大的改革，分別制定了《立法法》、《價(jià)格法》、《行政處罰法》、《行政許可法》四部法律，相繼正式引入了聽(tīng)證制度。
一九九六年三月十七日，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》審議通過(guò)并于同年十月一日正式實(shí)施，這是我國(guó)首次對(duì)聽(tīng)證制度作出法律上的明確規(guī)定。其中第四十二條明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，諸如較大數(shù)額罰款、吊銷許可證或者執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照其申請(qǐng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人無(wú)需承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用。”此外，該條款及其后的第四十三條還具體規(guī)定了行政處罰聽(tīng)證的主要程序。至此，“聽(tīng)證”一詞由學(xué)術(shù)概念轉(zhuǎn)變成為法制實(shí)踐，標(biāo)志著我國(guó)在民主法制建設(shè)領(lǐng)域邁出了重要一步。
《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)行政決策領(lǐng)域引入聽(tīng)證程序的先河。一九九七年十二月二十九日，《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》審議通過(guò)，并于一九九八年五月一日生效。其中第二十三條規(guī)定:“制定關(guān)系群眾切身利益的公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格、公用事業(yè)價(jià)格等政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和有關(guān)部門的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。”這一規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)政府政務(wù)公開(kāi)又向前邁出了一大步，將我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)推向了新的高度。《中華人民共和國(guó)立法法》的出臺(tái)使聽(tīng)證制度在立法領(lǐng)域得以確立。二○○○年三月十五日，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)立法法》，于當(dāng)年七月一日起生效。其中第34條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，常務(wù)委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、法律委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等多種形式。法律草案應(yīng)當(dāng)由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)交由專家、組織和有關(guān)機(jī)關(guān)和征求意見(jiàn)，整理意見(jiàn)后送有關(guān)的專門委員會(huì)和法律委員會(huì)，并根據(jù)需要印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議。”第五十八條還規(guī)定:“在起草行政法規(guī)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取公民、組織和有關(guān)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等多種形式。”《中華人民共和國(guó)立法法》中對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)的行政決策聽(tīng)證制度步入了一個(gè)新階段。
《行政許可法》對(duì)聽(tīng)證申請(qǐng)和聽(tīng)證程序等作出了進(jìn)一步細(xì)化，聽(tīng)證制度法制化程度有了更大的提高。《行政許可法》吸取了《行政處罰法》的經(jīng)驗(yàn)并且有了進(jìn)一步的發(fā)展。表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是主要根據(jù)《行政許可法》的性質(zhì)，按照該法第46條和第47條規(guī)定，明確的區(qū)分行政機(jī)關(guān)按照申請(qǐng)要求舉行的聽(tīng)證和按照職權(quán)舉行的聽(tīng)證，這樣的規(guī)定更加細(xì)致、明確，更加符合民主理念。二是該法第48條第2款“行政機(jī)關(guān)的行政許可決定應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽(tīng)證筆錄作出”，這是我國(guó)第一次對(duì)聽(tīng)證筆錄的效力作出明確規(guī)定，這也是借鑒案卷排他性原則的結(jié)果。
不僅如此，近年來(lái)在一些地方的司法實(shí)踐中，也開(kāi)始引入了聽(tīng)證制度。二○○年六月，云南省高級(jí)檢察院首次舉辦聽(tīng)證會(huì)。同年九月五日，昆明市院舉行該市首次刑事申訴案件公開(kāi)審查聽(tīng)證會(huì)。近年，還有個(gè)別地方法院建立了司法聽(tīng)證制。如青島市中級(jí)法院在接待公民申述的信訪實(shí)踐中也已引入聽(tīng)證制度；遼寧省高級(jí)人民法院作出規(guī)定，從二○○二年五月二十一日開(kāi)始，全省十七個(gè)中級(jí)人民法院將在國(guó)家賠償審判當(dāng)中正式引入公開(kāi)聽(tīng)證程序。目前，在全國(guó)三分之一左右的省、市、區(qū)法院系統(tǒng)己經(jīng)在國(guó)家賠償審判中引入了聽(tīng)證程序，最高人民法院已經(jīng)要求整個(gè)法院系統(tǒng)都要推行這項(xiàng)改革。①也就是說(shuō), 迄今為止,聽(tīng)證制度已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)的立法、行政與司法等各主要政府部門都開(kāi)始實(shí)施。
① 程剛.遼寧高院引入賠償審判公開(kāi)聽(tīng)證程序：“官”與“民”當(dāng)庭質(zhì)證.中國(guó)青年報(bào),2002-05-22.第二節(jié) 我國(guó)聽(tīng)證制度現(xiàn)狀分析
聽(tīng)證制度引入到我國(guó)后，已經(jīng)應(yīng)用于社會(huì)管理的許多領(lǐng)域。但是，從時(shí)間上看，行政決策聽(tīng)證制度形成和確立的時(shí)間還不長(zhǎng)；從聽(tīng)證應(yīng)用領(lǐng)域上看，我國(guó)的行政決策聽(tīng)證制度主要集中于城市規(guī)劃、價(jià)格決策和環(huán)境決策等方面。
聽(tīng)證制度在我國(guó)行政決策領(lǐng)域首次以法律形式出現(xiàn)是在一九九八年施行的《價(jià)格法》中，在二○○一年七月至十二月間原國(guó)家計(jì)委又陸續(xù)發(fā)布了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》、《關(guān)于公布價(jià)格決策聽(tīng)證目錄的通知》和《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》。
在我國(guó)政府的大力宣傳和推動(dòng)下，在行政決策領(lǐng)域里聽(tīng)證制度穩(wěn)步實(shí)施，政府了解民意、尊重民意、調(diào)動(dòng)公眾政治參與積極性等方面發(fā)揮了重要的作用。行政決策聽(tīng)證制度在我國(guó)現(xiàn)已初見(jiàn)成效：
一、價(jià)格決策聽(tīng)證制度日趨完善
從目前我國(guó)價(jià)格決策聽(tīng)證的發(fā)展情況來(lái)看，在立法上對(duì)價(jià)格決策聽(tīng)證已經(jīng)有了比較完整的規(guī)定，對(duì)聽(tīng)證的范圍和基本要求也有了明確規(guī)定，“政府價(jià)格主管部門與有關(guān)機(jī)構(gòu)在制定政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)時(shí)，應(yīng)聽(tīng)取各利益相關(guān)者的意見(jiàn)；制定公益性服務(wù)價(jià)格、公用事業(yè)商品價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)等商品價(jià)格時(shí)應(yīng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由價(jià)格主管部門主持，征求有關(guān)各方意見(jiàn)。”近幾年價(jià)格聽(tīng)證會(huì)舉行的次數(shù)也在不斷的增多，各個(gè)領(lǐng)域中的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)經(jīng)常見(jiàn)諸電視和報(bào)紙，當(dāng)?shù)卣畤?yán)格地遵循聽(tīng)證程序和聽(tīng)證步驟，不斷總結(jié)并相互借鑒經(jīng)驗(yàn)，不斷完善價(jià)格聽(tīng)證，使價(jià)格決策逐漸趨于規(guī)范化、公開(kāi)和透明化，在社會(huì)上產(chǎn)生了較大的影響，并且有力的推動(dòng)了其他類型聽(tīng)證的發(fā)展。
二、公共決策聽(tīng)證制度關(guān)注度日漸提高
公共決策聽(tīng)證制度是我國(guó)從國(guó)外引入的制度，因此無(wú)論是我國(guó)的行政體制還是傳統(tǒng)的行政文化在形式上和實(shí)質(zhì)上都很少提及，聽(tīng)證一詞對(duì)廣大公眾來(lái)說(shuō)是完全陌生的。隨著社會(huì)的發(fā)展、時(shí)代的進(jìn)步，聽(tīng)證制度在我國(guó)的廣泛應(yīng)用成為客觀的必然的趨勢(shì)。伴隨著聽(tīng)證實(shí)踐的不斷深入，對(duì)公共決策聽(tīng)證的目的以及和聽(tīng)證有關(guān)的知識(shí)都有宣傳和教育的作用，公眾對(duì)聽(tīng)證的價(jià)值、聽(tīng)證的意義和聽(tīng)證程序都有了正確的認(rèn)識(shí)，明確了決策者在作出與自身利益密切相關(guān)的決策時(shí)，自己有了表達(dá)和申訴的機(jī)會(huì)和渠道，政府的行政決策過(guò)程也更加公開(kāi)化和透明化，這就直接促使了聽(tīng)證制度逐漸步入公眾的視野，公眾對(duì)政府行政決策聽(tīng)證的行政行為流露出非常擁護(hù)和支持的態(tài)度，對(duì)這一制度寄予了很高的期望，并希望這一制度能夠得到不斷的完善。第三章 我國(guó)聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題及原因分析
第一節(jié) 目前我國(guó)聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題
聽(tīng)證制度在我國(guó)公共決策領(lǐng)域中的應(yīng)用已經(jīng)有一段時(shí)間的歷史了。在公共決策制定和實(shí)施過(guò)程中舉行聽(tīng)證制度，不僅有利于公民參與和監(jiān)督公共決策的制定和執(zhí)行，而且也有利于消除暗箱操作，防止行政機(jī)構(gòu)利用壟斷地位為本部門謀取不正當(dāng)利益，從而實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化、公開(kāi)化和法制化，并最終有助于提高公共決策的執(zhí)行力、約束力和決斷力。因此，在這一制度剛推行之時(shí)，廣大人民群眾對(duì)其傾注了極大的熱情和關(guān)注。然而，從歷年來(lái)舉辦過(guò)的聽(tīng)證會(huì)來(lái)過(guò)，似乎聽(tīng)證并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其作用，決策結(jié)果也幾乎很少受到聽(tīng)證的影響，聽(tīng)證逐漸流于形式化，人們對(duì)聽(tīng)證的批評(píng)聲不絕于耳，政府的公信力也受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。之所以聽(tīng)證會(huì)出現(xiàn)這樣的局面，主要的原因是以下幾個(gè)方面：
一、聽(tīng)證相關(guān)的法律制度不健全
我國(guó)現(xiàn)有的聽(tīng)證相關(guān)的法律制度都比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。雖然在《行政處罰法》第四十二條中對(duì)行政處罰聽(tīng)證的形式、參加者、適用范圍等都作了較為明確的規(guī)定，但和國(guó)外那些較為成熟的聽(tīng)證制度相比，仍然不夠詳細(xì)具體、缺乏對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義。例如，《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》中第三條規(guī)定：“政府價(jià)格主管機(jī)構(gòu)可以在定價(jià)的權(quán)力范圍制定并實(shí)施聽(tīng)證目錄，凡是囊括在聽(tīng)證目錄里的服務(wù)價(jià)格和商品，在制定決策時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證”，“對(duì)于那些不在聽(tīng)證目錄范圍內(nèi)的其他服務(wù)價(jià)格和商品，如果與公眾的利益密切相關(guān)，政府價(jià)格主管部門也可以在必要時(shí)舉行聽(tīng)證”。除了以上兩條外，在《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》中的其他細(xì)則和其他相關(guān)法律、法規(guī)中再?zèng)]有出現(xiàn)公眾可以主動(dòng)提出聽(tīng)證會(huì)申請(qǐng)的依據(jù)。這就使得本規(guī)定無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)踐作用，有關(guān)部門在制定或調(diào)整與公眾利益密切相關(guān)的公益事業(yè)、壟斷產(chǎn)品、公用事業(yè)等商品價(jià)格時(shí)，不召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，自主決定，或者即使召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)也是有關(guān)部門暗箱操作，走走過(guò)場(chǎng)。這不僅使公眾的利益受到侵害，更使我國(guó)民主與法制的進(jìn)程受到嚴(yán)重的阻礙。在我國(guó)立法領(lǐng)域中對(duì)聽(tīng)證的相關(guān)規(guī)定更是粗略，只是規(guī)定可以在擬定法律法規(guī)時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)，這在另一層面上的解釋就是也可以不舉行聽(tīng)證會(huì)。因此，我國(guó)聽(tīng)證相關(guān)的法律法規(guī)的不健全，使聽(tīng)證制度的完善受到了阻礙。
二、聽(tīng)證程序規(guī)則不完善
目前，我國(guó)基本上是由國(guó)務(wù)院的職能部門和各地方政府自行制定聽(tīng)證程序，這既造成了聽(tīng)證程序規(guī)則混亂的局面，也容易在立法方面產(chǎn)生矛盾。由于聽(tīng)證程序規(guī)則制定的主觀性較強(qiáng)，甚至有些地區(qū)還沒(méi)有關(guān)于聽(tīng)證制度的成文規(guī)定，制度上的這種缺失導(dǎo)致了聽(tīng)證準(zhǔn)備不夠全面，聽(tīng)證過(guò)程不能公平公正，聽(tīng)證整體上的透明性和公開(kāi)性不夠，致使聽(tīng)證的隨意性較大。例如：2000年在北京舉辦的關(guān)于調(diào)整電信資費(fèi)問(wèn)題的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，這次聽(tīng)證會(huì)由信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)家計(jì)委主持召開(kāi)。在召開(kāi)前沒(méi)有通過(guò)任何途徑或方式向社會(huì)公告，在召開(kāi)過(guò)程中僅有極個(gè)別媒體允許參加；會(huì)后也沒(méi)有向公眾公布聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容和聽(tīng)證過(guò)程①，因此受到了很多質(zhì)疑。這種秘密式的聽(tīng)證做法受到了一些消費(fèi)者和專家的質(zhì)疑，電信部門自己提出調(diào)價(jià)申請(qǐng)、自己選擇聽(tīng)證代表、自己主持聽(tīng)證會(huì)、聽(tīng)證過(guò)程不向公眾公開(kāi)等做法，違反了聽(tīng)證公正、公開(kāi)的原則，使聽(tīng)證制度流于形式，這樣的聽(tīng)證會(huì)不僅嚴(yán)重打擊了公眾參與聽(tīng)證會(huì)的積極性，還嚴(yán)重影響聽(tīng)證會(huì)的效果，有悖于聽(tīng)證會(huì)的目的，進(jìn)而影響聽(tīng)證制度的健康發(fā)展。
三、聽(tīng)證結(jié)果不被重視
從目前舉辦聽(tīng)證會(huì)的情況來(lái)看，大部分聽(tīng)證的效果還是不能令公眾信服，組織聽(tīng)證的相關(guān)利益主體，更傾向于選擇那些立場(chǎng)觀點(diǎn)與自己一致的聽(tīng)證代表，很顯然，根據(jù)組織者的意愿選出的聽(tīng)證代表并不具有代表性，他們的觀點(diǎn)并不能代表其他公眾的意見(jiàn)。即使聽(tīng)證過(guò)程客觀公正，但聽(tīng)證結(jié)果對(duì)公共決策的影響也是微乎其微的。一些地方組織的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，即使提案被絕大多數(shù)聽(tīng)證代表反對(duì)，原定方案仍可以照常實(shí)施。以重慶市二○○二年六月二十四日召開(kāi)的重慶路橋年 ①《試論聽(tīng)證制度在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用》，法律咨詢網(wǎng)http://law.u258.net/Article/fw/hzfl/95803_4.html 票制聽(tīng)證會(huì)為例，此次聽(tīng)證會(huì)持續(xù)了四個(gè)小時(shí)，共有二十一位聽(tīng)證代表在會(huì)上發(fā)言，僅有三位代表贊成年票制的兩個(gè)方案，這三位聽(tīng)證代表包括路橋公司在內(nèi)，即便如此，重慶路橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然在次日批準(zhǔn)通過(guò)。其實(shí)，這次的年票價(jià)格早在聽(tīng)證會(huì)舉行前就已經(jīng)確定，①如果聽(tīng)證結(jié)果不能影響相關(guān)部門的決定，或者說(shuō)相關(guān)部門在做最后決定時(shí)沒(méi)有考慮聽(tīng)證結(jié)果，那么聽(tīng)證就只是簡(jiǎn)單的收集公眾意見(jiàn)的方式，而這與聽(tīng)證的目的和意義是背道而馳的。聽(tīng)證是為無(wú)法直接參與公共決策的公眾開(kāi)創(chuàng)一條可以公平、公開(kāi)表達(dá)自己意見(jiàn)和觀點(diǎn)的一個(gè)可靠渠道，決策者在制定公共決策時(shí)應(yīng)該考慮到這一表達(dá)的影響，聽(tīng)證過(guò)程和結(jié)果、最后公共決策的結(jié)果都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。在最后公共決策的結(jié)果中，要對(duì)聽(tīng)證結(jié)果是否采納給予說(shuō)明，無(wú)論是未采用或被采用的聽(tīng)證意見(jiàn)，都應(yīng)當(dāng)陳述原因。如果聽(tīng)證達(dá)不到這樣的作用，那么就只能成為打著民主與公正權(quán)利旗號(hào)的形式主義，公眾參與的積極性和熱情就會(huì)喪失。我國(guó)現(xiàn)行的和聽(tīng)證有關(guān)的法律法規(guī)有三個(gè)：《行政處罰法》、《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》和《立法法》，在這三個(gè)法律中對(duì)聽(tīng)證結(jié)果是否對(duì)最后決策結(jié)果具有影響力都沒(méi)有作出具體明確的規(guī)定，這就在很大程度上弱化了聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值。任何形式的聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證結(jié)果都應(yīng)具有一定程度的法律效力，都應(yīng)能夠約束決策者的政策行為。如果缺乏這種約束力，長(zhǎng)此以往公眾就會(huì)喪失對(duì)聽(tīng)證會(huì)的信心和熱情。近幾年舉辦過(guò)的聽(tīng)證會(huì)，諸如鐵路票價(jià)聽(tīng)證會(huì)、自來(lái)水價(jià)格聽(tīng)證會(huì)、手機(jī)漫游費(fèi)聽(tīng)證會(huì)等，聽(tīng)證結(jié)果在最后的公共決策中并沒(méi)有體現(xiàn)，公共決策并沒(méi)有受到聽(tīng)證結(jié)果的影響，價(jià)格聽(tīng)證會(huì)被認(rèn)為是“漲價(jià)會(huì)”，公眾對(duì)聽(tīng)證的信心正在逐漸降低。
四、信息不對(duì)稱
聽(tīng)證制度在我國(guó)的公共決策體制下首先遵循的原因就是公正公開(kāi)原則，信息公開(kāi)對(duì)公民參與聽(tīng)證的積極性和主動(dòng)性以及公民對(duì)聽(tīng)證制度的依賴有直接的影響。在公共決策過(guò)程中與公眾利益密切相關(guān)的信息往往掌握在決策者手中，公眾能得到的有效信息少之又少，聽(tīng)證過(guò)程實(shí)際上是各方利益代表博弈的過(guò)程，而由 ① 于小水《重慶路橋年票制：聽(tīng)證會(huì)成“走過(guò)場(chǎng)”？》，南方周末，2002-07-18 于公眾和決策者掌握的信息不對(duì)稱，使得公眾在博弈過(guò)程中處于劣勢(shì)地位。使得公眾在博弈過(guò)程中處于劣勢(shì)。
在我國(guó)現(xiàn)行的和聽(tīng)證有關(guān)的法律法規(guī)中，并沒(méi)有針對(duì)信息公開(kāi)作出的詳細(xì)規(guī)定。雖然《行政處罰法》中對(duì)聽(tīng)證前的通知、告知作出了制度規(guī)定，但在聽(tīng)證實(shí)踐中有關(guān)部門提供的和聽(tīng)證有關(guān)的信息大多是片面的，不完整的。在《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》中更是沒(méi)有對(duì)信息公開(kāi)作出明確的程序性規(guī)定。在二○○二年舉行的鐵路春運(yùn)價(jià)格聽(tīng)證上，鐵道部只是選擇性的公布了有利于提價(jià)的資料和信息，對(duì)于影響提價(jià)的信息則絲毫沒(méi)有公布，對(duì)于鐵道部不提供的信息，聽(tīng)證代表無(wú)法從其他渠道獲得，即使是那些已經(jīng)公布的信息，由于與聽(tīng)證有關(guān)的材料一般都比較專業(yè)，而聽(tīng)證代表不可能都是專家，況且聽(tīng)證準(zhǔn)備時(shí)間都不長(zhǎng)，要把所有的信息資料都研究透徹存在很大的難度，這樣就很難在聽(tīng)證中提出論據(jù)充分的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，這種信息公開(kāi)不徹底的做法，致使公眾無(wú)法準(zhǔn)確、完整地表達(dá)自己的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，影響了聽(tīng)證會(huì)作用的發(fā)揮，也不利于作出公正客觀的公共決策。
第二節(jié) 我國(guó)聽(tīng)證制度存在問(wèn)題原因分析
一、公共決策價(jià)值偏離公共性
在傳統(tǒng)政治文化和行政文化影響下，我國(guó)公共決策者或多或少抱有“民可使由之，不可使知之”等思想觀念，認(rèn)為政治和決策乃是政府的事情，喜歡“為民決策”。在這種思想觀念的作用下，政府行政決策制定與執(zhí)行往往是在較為封閉的系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行的，政府啟動(dòng)決策，政府圈定決定，政府實(shí)施決策。公共決策信息具有高度的壟斷性，從上而下，往往是紅頭文件的你來(lái)我往，而公眾和社會(huì)團(tuán)體常常被排除在公共決策過(guò)程之外，只有被動(dòng)地接受既定的事實(shí)。在傳統(tǒng)公共決策體制下，公共決策的公開(kāi)性、民主性和科學(xué)性都顯得十分貧乏和不足，封鎖信息、暗箱決策等是決策者常有的觀念和做法，公眾缺乏知情權(quán)，要了解“內(nèi)部情報(bào)”不是一件容易的事。
公共決策制定就是公共權(quán)力的行使，政府公共決策理所應(yīng)當(dāng)應(yīng)該是以公共利益為價(jià)值目標(biāo)的，最大限度地促進(jìn)政府資源和社會(huì)資源的公平分配，滿足社會(huì)各方的利益需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。但在現(xiàn)實(shí)中，公共決策者也可能是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，公共決策主體的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)表明，公共決策者不一定總是以公共利益為首選目標(biāo)，在特定的境遇下他們也可能會(huì)損公肥私，利用公共權(quán)力為自己、為部門或地區(qū)謀取利益。我國(guó)公共決策利益的區(qū)域化、部門化傾向比較突出。
由于聽(tīng)證制度在我國(guó)的發(fā)展起步較晚，其理論和實(shí)踐在時(shí)間上都有些倉(cāng)促，社會(huì)整體對(duì)其在政府行為中的重要性認(rèn)識(shí)不足，使聽(tīng)證制度沒(méi)有深入到政府行為的各個(gè)方面，沒(méi)有在全社會(huì)形成聽(tīng)證意識(shí)。同時(shí)聽(tīng)證制度沒(méi)有被有效執(zhí)行最重要的原因是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)還沒(méi)有完成自身角色的轉(zhuǎn)換，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的依法行政，國(guó)家關(guān)于聽(tīng)證的民主法制建設(shè)與聽(tīng)證實(shí)踐不能同步發(fā)展。聽(tīng)證程序以及相關(guān)部門的行為沒(méi)有受到及時(shí)有效的監(jiān)督，缺少嚴(yán)格、詳細(xì)的規(guī)定。因此，不僅要加大對(duì)聽(tīng)證制度相關(guān)政策的宣傳工作，還要將聽(tīng)證程序逐步的規(guī)范化、法制化。
二、公共決策組織機(jī)構(gòu)不合理
現(xiàn)代公共決策體制是由決策中樞系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策監(jiān)控系統(tǒng)、決策執(zhí)行系統(tǒng)與決策信息系統(tǒng)構(gòu)成的完整的組織體系，同時(shí)謀與斷、決策與執(zhí)行以及決策制定、執(zhí)行與監(jiān)督等相互分離又是現(xiàn)代公共決策體制的發(fā)展方向。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)也逐步建立了較為完整的公共決策體制，而且也注意到各個(gè)系統(tǒng)之間的相互合作、相互制約與相互溝通協(xié)調(diào)。但總體而言，我國(guó)公共決策組織結(jié)構(gòu)還不夠完善，存在著決策制定與決策執(zhí)行的高度統(tǒng)一、決策咨詢系統(tǒng)和決策信息系統(tǒng)缺乏獨(dú)立性等問(wèn)題。國(guó)外許多國(guó)家行政改革的主要內(nèi)容之一，就是實(shí)現(xiàn)“劃槳” 與“掌舵”的分工協(xié)作。近些年來(lái)，我國(guó)黨和政府也十分注重處理決策制定和決策執(zhí)行之間的關(guān)系。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能于一身，這就造成了決策偏離公共性、公共決策執(zhí)行力低下等諸多問(wèn)題。
隨著公共決策的日益復(fù)雜化、科學(xué)化，我國(guó)公共決策的信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)逐步得以發(fā)展，但是由于我國(guó)信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)主要都在體制內(nèi)，政府研究機(jī)構(gòu)還是無(wú)法擺脫“吃財(cái)政飯”的境遇，無(wú)論是經(jīng)費(fèi)還是人員任用等方面都受到政府相關(guān)部門的控制，缺乏獨(dú)立自主性，加上人員專業(yè)化程度較低，使得我國(guó)體制內(nèi)的信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)作用還相當(dāng)有限。作為信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)做好政策研究，為決策者提供決策充分大量的信息等本職工作，使謀的功能充分發(fā)揮。在國(guó)外，信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)都保持著最基本的獨(dú)立性的地位，他們可以根據(jù)自身需要接受委托，研究過(guò)程可以獨(dú)立完成，這樣得出的研究結(jié)果就會(huì)比較準(zhǔn)確、公正和客觀。但是我國(guó)各級(jí)政策研究室，通常不是獨(dú)立自主地出主意，而是常常忙于為領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)稿子，成為領(lǐng)導(dǎo)的秘書(shū)班子，缺乏犯顏直諫的勇氣。同時(shí)，體制上咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)育不良，也使得我國(guó)信息咨詢機(jī)構(gòu)缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是信息咨詢供給的質(zhì)量并不高，而科學(xué)化決策的做出離不開(kāi)信息機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化、獨(dú)立化和成熟化。
三、公共決策監(jiān)督的缺失與滯后
我國(guó)已經(jīng)形成了政治監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和公眾個(gè)人監(jiān)督相結(jié)合的一整套公共決策監(jiān)督體系，但在公共決策監(jiān)督實(shí)踐中，也暴露出了問(wèn)題，還沒(méi)有使監(jiān)督體系成為分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、嚴(yán)密有序的整體，監(jiān)督合力的效果也沒(méi)有真正顯示出來(lái)。首先，我國(guó)公共決策監(jiān)督存在著監(jiān)督渠道不夠暢通，群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及自下而上監(jiān)督乏力的問(wèn)題。群眾監(jiān)督乏力和不足的原因是多方面的，一方面由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，我國(guó)群眾的政治參與意識(shí)還比較淡薄，還不會(huì)或不習(xí)慣行使監(jiān)督權(quán)以監(jiān)控公共決策的制定與實(shí)施；另一方面，由于政府信息不夠公開(kāi)，信訪渠道不夠暢達(dá)，群眾監(jiān)督權(quán)的保障機(jī)制不夠完善，無(wú)法有效行使監(jiān)督權(quán)。同樣，社會(huì)輿論的監(jiān)督權(quán)也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的保障，加上監(jiān)督信息的不靈，因而很難發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督效力。其次，在監(jiān)督的環(huán)節(jié)上，我國(guó)公共決策監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，而對(duì)事前和事中監(jiān)督重視不足。決策失誤帶來(lái)的巨大損失即使是事后的懲處和糾偏也難以挽回。最后，我國(guó)公共決策監(jiān)督的法制化和程序化程度不高。近幾年來(lái)，雖然我國(guó)也出臺(tái)了一系列的監(jiān)督法律法規(guī)，但在法律法規(guī)保障體系方面公共決策的監(jiān)督還不夠完善，公共決策監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和方法不夠明確，由于缺乏必要的規(guī)范性而導(dǎo)致監(jiān)督過(guò)程的自由裁量權(quán)和主觀隨意性都比較大，難以發(fā)揮出監(jiān)督的效力。
四、行政問(wèn)責(zé)制不夠完善
我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的不完善和不健全主要表現(xiàn)為行政問(wèn)責(zé)配套制度的缺失：一是專門監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，存在著問(wèn)責(zé)缺位、問(wèn)責(zé)不力、問(wèn)責(zé)乏力、問(wèn)責(zé)不到位等現(xiàn)象；二是人大問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺位，人大問(wèn)責(zé)缺少詳細(xì)的執(zhí)行程序和具體的規(guī)范；三是公民和社會(huì)力量參與問(wèn)責(zé)的途徑匱乏；四是行政問(wèn)責(zé)法律制度上的缺位。雖然自二○○三年起我國(guó)中央政府和有些地方政府陸續(xù)制定了有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)章，但我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制在現(xiàn)階段還沒(méi)有成為正式的法律法規(guī)，還只是中央政府或地方性的政府規(guī)章。①
五、公民的民主意識(shí)淡薄
公民的民主意識(shí)直接影響著民主制度的有效性，倘若公民的民主意識(shí)普遍較高，那么民主制度的實(shí)施就會(huì)比較順利，民主制度的價(jià)值也會(huì)得到充分的體現(xiàn)。然而，目前我國(guó)公民普遍的政治參與意識(shí)不高，對(duì)于聽(tīng)證這一較新的事物就更無(wú)法深刻理解和參與，公民的素質(zhì)和知識(shí)水平直接決定著其能否有效的參與到聽(tīng)證過(guò)程中。第一，目前我國(guó)公民的政治參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法律主體意識(shí)比較淡薄，還沒(méi)有通過(guò)法定權(quán)利的行使來(lái)主動(dòng)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的意識(shí)；第二，由于受到政治素質(zhì)和文化水平的限制，有的公民還不能夠準(zhǔn)確完整地?cái)⑹鲎约旱挠^點(diǎn)，或者發(fā)表的觀點(diǎn)缺少理論根據(jù)，或在聽(tīng)證中出于對(duì)某些權(quán)威的無(wú)以應(yīng)對(duì)，不敢完整表達(dá)自己的正確觀點(diǎn)，無(wú)法暢所欲言，并提出正確的建議和意見(jiàn)。這不僅無(wú)法使聽(tīng)證制度達(dá)到目的，而且還會(huì)增加行政成本。③ ② ①② 周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制研究》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第271—280頁(yè)
彭宗超、薛瀾，闞珂《聽(tīng)證制度：透明決策與公共治理》，清華大學(xué)出版社，2004年版，第82頁(yè) ③ 廖秀健《我國(guó)聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題及原因分析》，行政與法，2004，1 第四章 公共決策體制視閾下聽(tīng)證制度的完善措施
第一節(jié) 塑造公正的聽(tīng)證理念
規(guī)范化的規(guī)則體系的存在，是一個(gè)社會(huì)能否保持良性運(yùn)的前提，而制度是最為重要的規(guī)則體系。現(xiàn)代社會(huì)中,政策制定的民主化、法制化日益深入人心中，平等、公正的理念已經(jīng)成為制度制定的依據(jù)。約翰·羅爾斯曾說(shuō)過(guò):“評(píng)判一項(xiàng)社會(huì)制度是否具有價(jià)值，首先應(yīng)該看的是此項(xiàng)制度是否公平。”“一個(gè)組織良好的社會(huì)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)組織成員的利益是制度設(shè)計(jì)的宗旨，同時(shí)公開(kāi)的正義觀管理理念也有效的管理組織。亦即，它是一個(gè)這樣的社會(huì)，在那里:(1)正義被視為每個(gè)社會(huì)成員都自然而然遵守的基本原則(2)正義是每個(gè)社會(huì)成員都認(rèn)定的制定社會(huì)制度的基礎(chǔ)①聽(tīng)證制度是一項(xiàng)具體規(guī)則，運(yùn)用于公共決策領(lǐng)域，自然也應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)公正理念，在構(gòu)建和實(shí)施聽(tīng)證制度的過(guò)程中徹底貫徹公正理念。
理念是實(shí)踐的先導(dǎo)，堅(jiān)持聽(tīng)證理念的公正性是建立和實(shí)施公正的聽(tīng)證制度的根本要求和前提基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)公共決策民主化、科學(xué)化、公正化的內(nèi)在動(dòng)力支持。長(zhǎng)期以來(lái)，法律思想存在著輕程序、重實(shí)體的觀念，使人們對(duì)程序法的重視程度受到了很大的影響。在思想觀念上,錯(cuò)誤地認(rèn)為程序會(huì)阻礙效率，認(rèn)識(shí)不到程序?qū)π释绦驅(qū)?shí)體一樣，都有積極的一面。在立法上,片面的追求實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力，規(guī)則制定上往往偏重于實(shí)體,而疏忽了對(duì)程序合法性的重視；我們?cè)趫?jiān)持公正的聽(tīng)證理念方面需要做到以下幾點(diǎn):
一、提高聽(tīng)證組織人員民主決策的理念
構(gòu)建和實(shí)施聽(tīng)證制度的機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的決策觀念，把一切與有悖于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和不符合時(shí)代發(fā)展要求的觀念統(tǒng)統(tǒng)拋棄，重新樹(shù)立民主決策的理念。最根本的做法是，以“三個(gè)代表”的重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人 ① [美]羅爾斯.正義論.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1988:1~3.為本，在制定公共決策時(shí)，始終堅(jiān)持把人民群眾的愿望和根本利益放在首位，堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去的工作路線，充分信賴并發(fā)揮人民群眾的力量和智慧。
黨在十六大報(bào)告中提出了實(shí)現(xiàn)決策體制民主化、科學(xué)化的總體要求:“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力。”在“三個(gè)代表”理論研討會(huì)上胡錦濤總書(shū)記也在講話中強(qiáng)調(diào):“馬克思主義政黨的方針政策、理論路線和全部工作，只有得民心、順民意、謀民利，切實(shí)從人民群眾的根本利益出發(fā)，才能永遠(yuǎn)被人民群眾擁護(hù)和尊重。”聽(tīng)證制度的根本意義就在于通過(guò)不同利益方意見(jiàn)的陳述，能夠協(xié)調(diào)和發(fā)展社會(huì)多方利益。它為普通民眾提供了一條程序上的路徑，使他們能夠與政府及有關(guān)部門之間進(jìn)行溝通和交流，可以使政府更好、更直接地懂民意、知民情、靠民力、用民智，從而使人民群眾真正參與到民主決策過(guò)程中。
然而，提高組織者的素質(zhì)，樹(shù)立民主決策的理念不是一促而就的，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)行政領(lǐng)域長(zhǎng)期受權(quán)威主義的影響，并且這種影響在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍然會(huì)存在，長(zhǎng)官意志、一言堂、個(gè)人崇拜等行為影響了民主決策的實(shí)施，對(duì)我國(guó)聽(tīng)證制度的改革和完善產(chǎn)生了一定的阻礙。行政機(jī)關(guān)在行使公共權(quán)力時(shí)，習(xí)慣于按部就班，服從命令，因此，對(duì)充分發(fā)揮民主決策作用的聽(tīng)證程序會(huì)有一些消極情緒，不夠重視聽(tīng)證制度。而一些聽(tīng)證組織者對(duì)聽(tīng)證制度的理解不到位，并且受到自身素質(zhì)條件的制約，認(rèn)為聽(tīng)證的具體實(shí)施不是依據(jù)聽(tīng)證制度的規(guī)定，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)者的主觀觀念；或是相關(guān)部門的組織者與學(xué)者之間的溝通交流不夠，沒(méi)有充分了解聽(tīng)證在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐情況，無(wú)法領(lǐng)會(huì)聽(tīng)證的精髓，不能深刻理解聽(tīng)證的作用和意義，從而限制了聽(tīng)證作用的發(fā)揮，比如，聽(tīng)證代表不具有平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，聽(tīng)證公開(kāi)的范圍和程度不夠，無(wú)法有效發(fā)揮專家和學(xué)者作用等等問(wèn)題時(shí)有存在。
因此，轉(zhuǎn)變聽(tīng)證組織者的觀念、提高聽(tīng)證組織者的素質(zhì)，直接影響著聽(tīng)證制度的順利實(shí)施。為此，要切實(shí)提高組織者的民主觀念和依法行政的觀念，使他們的角色定位由“管理者”轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”，此外，還要采取一些辦法幫助組織者提高對(duì)聽(tīng)證核心意義的理解和把握，轉(zhuǎn)變其對(duì)聽(tīng)證制度的錯(cuò)誤觀念，比如，對(duì)聽(tīng)證組織者進(jìn)行相關(guān)知識(shí)和實(shí)踐的培訓(xùn)；舉辦聽(tīng)證交流會(huì)或者研討會(huì)，提高對(duì)聽(tīng)證制度的認(rèn)識(shí)；學(xué)習(xí)其它部門或省市對(duì)聽(tīng)證制度實(shí)施的成功案例；加強(qiáng)與學(xué)術(shù)界的交流與合作等。
二、樹(shù)立符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度理念
任何一項(xiàng)科學(xué)的理論要想強(qiáng)大的生命力，必須與適宜的土壤相結(jié)合。聽(tīng)證制度是源自西方國(guó)家的一項(xiàng)程序性制度，而且在西方的發(fā)展也較為成熟，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)它是一個(gè)舶來(lái)品，是具有外來(lái)的借鑒意義的制度。我國(guó)引入聽(tīng)證制度的時(shí)間并不長(zhǎng)，倘若我們只是一味的照搬照抄，不能與我國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，形成具有中國(guó)特色的聽(tīng)證制度，那么是無(wú)法最大程度的發(fā)揮聽(tīng)證制度價(jià)值的。此外，應(yīng)將聽(tīng)證制度上升到法律層面上，使它作為一項(xiàng)法定程序在公共決策領(lǐng)域中固定下來(lái)。聽(tīng)證制度在我國(guó)公共決策過(guò)程中的地位目前尚無(wú)明確的定位，但有一點(diǎn)可以肯定，就是如果沒(méi)有強(qiáng)有力的合法性基礎(chǔ)，聽(tīng)證制度的程序建設(shè)就無(wú)從談起。
三、嚴(yán)格遵循聽(tīng)證制度的原則
（一）遵守公正和公開(kāi)原則
消除非公正因素最有效的方法就是保持聽(tīng)證過(guò)程的公正性和公開(kāi)性。馬懷德先生認(rèn)為，聽(tīng)證程序能夠順利進(jìn)行的前提條件就是保證聽(tīng)證過(guò)程的公開(kāi)，同時(shí)它也保障了行政機(jī)關(guān)采用正確的方式方法行使行政權(quán)力。依據(jù)這一原則，除涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密或國(guó)家秘密外，必須以公開(kāi)的方式執(zhí)行聽(tīng)證，公開(kāi)包括很多方面，如在舉行聽(tīng)證前事先告知；允許新聞媒體對(duì)聽(tīng)證過(guò)程進(jìn)行全面詳盡的報(bào)道和社會(huì)公眾旁聽(tīng)；公開(kāi)和聽(tīng)證會(huì)有關(guān)的資料；聽(tīng)證記錄和在聽(tīng)證會(huì)上形成的資料、聽(tīng)證的處理結(jié)果和聽(tīng)證結(jié)果被采納或未被采納的理由都應(yīng)向公眾告知。
（二）遵守參與原則
行政機(jī)關(guān)應(yīng)留出合理的時(shí)間，使出席聽(tīng)證會(huì)的參加者能夠充分的準(zhǔn)備辯論材料和陳述意見(jiàn)。由案情的復(fù)雜性、相關(guān)人和當(dāng)事人的住所遠(yuǎn)近等主客觀因素來(lái)決定準(zhǔn)備時(shí)間的長(zhǎng)短。聽(tīng)證召開(kāi)前應(yīng)向公眾公開(kāi)以下相關(guān)信息：聽(tīng)證的主題、聽(tīng)證會(huì)涉及的事項(xiàng)、聽(tīng)證的發(fā)起人和組織者、聽(tīng)證時(shí)間地點(diǎn)、聽(tīng)證的議程、聽(tīng)證代表名單等。
（三）遵守案卷排他性原則
聽(tīng)證程序在法律中已有規(guī)定，就要發(fā)揮它應(yīng)有的作用，若決定是按照正式程序作出的，那就不能以當(dāng)事人未論證和未知悉的事實(shí)為依據(jù)，只能以案卷為根據(jù)。
（四）遵守按程序辦事的理念
培育行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的按程序辦事的觀念，強(qiáng)調(diào)必須依法辦事。同時(shí)把程序公正理念推廣到全社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)觀念以“程序法治”為基礎(chǔ)。因?yàn)橹挥挟?dāng)全社會(huì)增強(qiáng)了程序性權(quán)利和程序公正的意識(shí)，才能有效的制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為公正和程序違法的行為①。
程序觀念在我國(guó)行政機(jī)關(guān)中長(zhǎng)期不被重視，因此行政人員在行使行政權(quán)力時(shí)常無(wú)視程序的存在，按主觀意愿辦事的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有時(shí)候?yàn)榱诉_(dá)到目的甚至不擇手段，可見(jiàn)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在很大程度上無(wú)視程序原則。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)程序觀念有正確的認(rèn)知，樹(shù)立按程序行政的觀念。依法確立合理的公共決策程序是推進(jìn)我國(guó)公共決策體制科學(xué)化的重要保證。一個(gè)完善的公共決策程序就是一個(gè)完整的科學(xué)體系，科學(xué)的公共決策程序可以防止聽(tīng)證決策的隨意性。從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向依照程序和規(guī)范決策，目的就是要使得公共決策能夠在科學(xué)的決策理論和決策方法指導(dǎo)下，遵照科學(xué)的決策程序，最終實(shí)現(xiàn)公共決策和公共決策體制的科學(xué)化。也就是說(shuō)，公共決策和公共決策體制的科學(xué)化，既要求公共決策的制定和實(shí)施是符合程序的，符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)律的，也要求公共決策的方案必須是科學(xué)的，必須從實(shí)際出發(fā)，選用科學(xué)的決策方式，確定最符合人民群眾利益的最佳決策方案。因此，要轉(zhuǎn)變聽(tīng)證組織者的觀念，樹(shù)立民主和為人民服務(wù)的理念。如果不把這種理念貫徹下去，那么就無(wú)法實(shí)現(xiàn)民主政治，更無(wú)法有效的發(fā)揮聽(tīng)證制度的作用。
同時(shí)為了使聽(tīng)證制度的作用能夠最大程度地發(fā)揮，應(yīng)拓展和加大對(duì)聽(tīng)證制度的宣傳途徑和力度,加深行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證制度的認(rèn)識(shí)，為聽(tīng)證制度的順利 利打下 ① 王錫鋅.行政程序法理念與制度研究.北京:中國(guó)民主法制出版社,2007.2:285.基礎(chǔ)。而且行政機(jī)構(gòu)對(duì)自身應(yīng)有正確的定位，樹(shù)立“服務(wù)行政”的觀念,對(duì)公眾提出的意見(jiàn)和建議要積極聽(tīng)取，在作出行政決策時(shí)認(rèn)真考慮，隨時(shí)接受公眾的監(jiān)督；另一方面,公眾政治參與的意識(shí)和熱情應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng), 積極參與到行政決策過(guò)程之中,行使當(dāng)家作主的權(quán)利,對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。聽(tīng)證的參與人員，包括聽(tīng)證代表、聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證組織者等，都應(yīng)對(duì)聽(tīng)證制度有正確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)明確自身責(zé)任，以誠(chéng)信原則為基礎(chǔ)，嚴(yán)肅對(duì)待聽(tīng)證過(guò)程，對(duì)自己的言行負(fù)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行聽(tīng)證程序，嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真地行使自身的權(quán)利。
（五）遵守職能分離原則
這一原則來(lái)源于英國(guó)的自然公正原則，是指為了保證聽(tīng)證的公平，聽(tīng)證的組織人員和主持者從事和裁決的活動(dòng)不能與聽(tīng)證行為不相符，依據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，聽(tīng)證主持人和有權(quán)對(duì)聽(tīng)證做出最終審判的人不能是同一部門的人，也就是說(shuō)，同一部門不能既是聽(tīng)證的執(zhí)行者同時(shí)又是聽(tīng)證的裁決者，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)由非聽(tīng)證執(zhí)行者的其他人員來(lái)主持。我國(guó)《行政處罰法》在第四十二條第一款第四項(xiàng)中已有規(guī)定:“應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)指定的非本案調(diào)查人擔(dān)任聽(tīng)證的主持人。”
四、提高公民的聽(tīng)證意識(shí)
“那些先進(jìn)的現(xiàn)代制度能否達(dá)到預(yù)期效果，最終取得成功，取決于使用它們的人的現(xiàn)代品質(zhì)和人格。”同樣，要使聽(tīng)證制度在我國(guó)發(fā)揮重要的作用，也決定于我國(guó)公眾素質(zhì)的改善，但在現(xiàn)在這一階段，首要任務(wù)是使公民的聽(tīng)證意識(shí)得到提高。只有公民的聽(tīng)證意識(shí)提高了，公民才會(huì)了解聽(tīng)證，才會(huì)有參與的熱情，才會(huì)為聽(tīng)證制度的完善和發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
我們現(xiàn)行的聽(tīng)證制度的原因在一定程度上阻礙了公民聽(tīng)證意識(shí)的提高，同時(shí)，公民聽(tīng)證意識(shí)的提高還受到傳統(tǒng)觀念的束縛和公民自身原因的影響。
首先，由于在我國(guó)封建社會(huì)中，只有“人”的意識(shí)，不存在民主的觀念，即使是在相對(duì)開(kāi)明的君主統(tǒng)治下，公眾也沒(méi)有權(quán)利參與政治事務(wù)，只能履行義務(wù)和被動(dòng)的服從，這是公民缺乏政治參與意識(shí)的一個(gè)主要原因。盡管近年來(lái)公民的主體意識(shí)和民主觀念在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下有了提高，但總體局面仍然不如人意。其次，在以往行政決策的制定過(guò)程中，公民參與的空間不大，久而久之形成了冷漠的政治態(tài)度。因此，雖然現(xiàn)在為公民提供了參與行政決策的機(jī)會(huì)，但長(zhǎng)期以來(lái)形成的“人微言輕”的觀點(diǎn)束縛了他們的積極性的主動(dòng)性。加之從舉辦過(guò)的聽(tīng)證會(huì)來(lái)看，公民的觀點(diǎn)和建議沒(méi)有受到足夠的重視，公民的參與意識(shí)就更加無(wú)法提高了。再次，在參與行政決策的過(guò)程中，公民的個(gè)人動(dòng)機(jī)是追求個(gè)人利益的最大化，參與行政決策需要時(shí)間、精力上的一些付出，有些公民會(huì)考慮個(gè)人得失。行政政策的效用可以共享，即其他公民對(duì)行政政策的努力得的成果，即使沒(méi)有參與其人的人也可以享用。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，最“經(jīng)濟(jì)”的做法就是等待分享別人的勞動(dòng)成果。由此可見(jiàn)，要想改變公民傳統(tǒng)的思想意識(shí)，提高聽(tīng)證參與意識(shí)，首先要做的工作就是加強(qiáng)對(duì)公民的教育工作，對(duì)公民進(jìn)行必要的規(guī)則、技能和政治知識(shí)的培訓(xùn)，增強(qiáng)公民的主人翁意識(shí)，使公民意識(shí)到積極的政治參與是公民權(quán)利的體現(xiàn)，也是維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑。
第二節(jié) 制定公正的聽(tīng)證程序
在現(xiàn)代法治社會(huì)中，人們?nèi)找鎸?duì)程序的正義引起極大的關(guān)注。人們?cè)谌粘Ｉ钪械慕簧妫酝ǔ５纳罱?jīng)驗(yàn)看，例如合同的締結(jié)與解除、對(duì)某個(gè)問(wèn)題的協(xié)商和解決、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式等等，人們之間相互行為的展開(kāi)和進(jìn)行都必須遵循一定的程序。程序本身應(yīng)當(dāng)至少在某種最低程度上滿足公正要求。如果一個(gè)程序顯失公正，就等于強(qiáng)迫公眾接受這種種不公正的待遇。那么公眾支持這一程序的道德基礎(chǔ)也就不存在了，程序的正義體現(xiàn)在能夠充分實(shí)現(xiàn)程序性權(quán)利和程序內(nèi)在價(jià)值，是對(duì)程序公正的規(guī)范性的要求和命令。所謂程序公正，是指制定和執(zhí)行與公正有關(guān)的法律、條例、法規(guī)及其他政策時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)的基本原則和過(guò)程安排。①聽(tīng)證程序是聽(tīng)證制度的最重要的組成部分，這項(xiàng)程序設(shè)立的公正、科學(xué)與否，將對(duì)聽(tīng)證結(jié)論的作出、聽(tīng)證效果、聽(tīng)證結(jié)果的順利實(shí)施產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。制定公正的聽(tīng) ① 吳忠民.社會(huì)公正論.山東人民出版社,2004:24.證程序，有利于保障我國(guó)的程序公正，也是建立和實(shí)施我國(guó)聽(tīng)證制度公正性的核心環(huán)節(jié)。
程序公正有著無(wú)法取替的作用，它有利于社會(huì)公正理念在最大程度上的實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)的正常運(yùn)行和健康發(fā)展提供了有力保障。聽(tīng)證程序公正主要有四個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：首先，通過(guò)向民眾提供平等、充分的發(fā)言機(jī)會(huì)，可以避免當(dāng)事人出現(xiàn)過(guò)激行為，有利于緩和矛盾；其次，聽(tīng)證程序的公正性既能避免決策者的隨意專斷，又能為其作出合理的裁量保留了余地。第三，在規(guī)定決策者一系列義務(wù)的同時(shí)又賦予了當(dāng)事人適當(dāng)?shù)臋?quán)利，保障了聽(tīng)證參與者的人格尊嚴(yán)，有利于其主體地位的實(shí)現(xiàn)。第四，通過(guò)一系列明確、具體的規(guī)定，保障了正常、有序的聽(tīng)證過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)了效率與決策公正的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
程序公正的改革應(yīng)把建立“有效、公平、公正、公開(kāi)”的程序制度體系作為基本目標(biāo)。秉承這個(gè)目標(biāo)，針對(duì)目前聽(tīng)證制度的不足之處，本文嘗試著提出一些建議：
一、聽(tīng)證形式發(fā)展的多樣化
聽(tīng)證的主要目的在做出公共決策這前聽(tīng)取公眾或利益相關(guān)人的意見(jiàn)，并不僅限于聽(tīng)證會(huì)這一種形式，可以根據(jù)實(shí)際情況使聽(tīng)證形式多樣化，這樣不僅有利于提高聽(tīng)證效率，節(jié)約聽(tīng)證成本，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，同時(shí)也推動(dòng)了聽(tīng)證制度的改革和創(chuàng)新。美國(guó)在聽(tīng)證程序的形式上，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，主要有正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種聽(tīng)證程序，近幾年又出現(xiàn)了混合聽(tīng)證。審判型的正式聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)依照法院的審訊流程和規(guī)范，對(duì)證人進(jìn)行詢問(wèn)和收集證據(jù)的聽(tīng)證程序。正式聽(tīng)證要求行政機(jī)構(gòu)作出的行政決策和制定的規(guī)章必須以聽(tīng)證記錄作為依據(jù)，這就使行政機(jī)構(gòu)在作出行政決策和制定規(guī)章時(shí)的自由裁量權(quán)受到了極大的限制，因此，這種聽(tīng)證程序越來(lái)越受到詬病。非正式聽(tīng)證比較靈活，而且行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍也更加寬泛。美國(guó)有位法學(xué)家曾經(jīng)做過(guò)估測(cè)，非分式聽(tīng)證在美國(guó)的行政聽(tīng)證中占有高達(dá)百分之九十的比例，而正式聽(tīng)證所占比例還不到百分之一。混合聽(tīng)證是指行政機(jī)構(gòu)采用多種制度形式制定規(guī)章，例如通信、口頭評(píng)論、輿論評(píng)論、聽(tīng)證、會(huì)議評(píng)論等。混合聽(tīng)證有利于彌補(bǔ)正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證的不足，因此使用頻率和重視程度逐漸提高。此外，諸如日本、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)也都非常重視運(yùn)用非正式聽(tīng)證形式。我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)采取科學(xué)借鑒的態(tài)度，在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用現(xiàn)有的聽(tīng)證形式，并且不斷對(duì)聽(tīng)證形式進(jìn)行有效的創(chuàng)新。
二、規(guī)范聽(tīng)證會(huì)的具體規(guī)則
從整體角度看，我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)聽(tīng)證會(huì)具體步驟的規(guī)定還處于薄弱環(huán)節(jié)，只是在一些行政規(guī)章、法規(guī)中對(duì)聽(tīng)證會(huì)的具體步驟作出了說(shuō)明，如《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》等，但仍不完善，需要在細(xì)節(jié)上加以補(bǔ)充。尤其需要完善和規(guī)范具體操作規(guī)則的制度是我國(guó)的立法聽(tīng)證制度，包括聽(tīng)證會(huì)前需要做的準(zhǔn)備、聽(tīng)證過(guò)程的實(shí)施和監(jiān)督、聽(tīng)證會(huì)結(jié)果的后續(xù)落實(shí)等等。對(duì)聽(tīng)證會(huì)具體程序的規(guī)范，并不是要使聽(tīng)證模式千篇一律，而是要在規(guī)范的同時(shí)兼顧靈活性。舉例來(lái)說(shuō)，國(guó)家可以以立法的形式將聽(tīng)證會(huì)程序分為輔助性程序和必備程序兩種。這樣，各地在舉辦聽(tīng)證會(huì)時(shí)，就可以在遵循必備程序的前提下，靈活選擇更有利于實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證目標(biāo)的輔助性程序，這樣既體現(xiàn)了效率原則，也有利于維護(hù)聽(tīng)證制度的公正性。
三、加大對(duì)聽(tīng)證效果的監(jiān)督力度
聽(tīng)證的效果如果，聽(tīng)證制度的價(jià)值是否得到了體現(xiàn)，要在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后才能衡量。因?yàn)楹饬柯?tīng)證實(shí)效的客觀標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)取決于聽(tīng)證結(jié)果對(duì)公共決策是否會(huì)產(chǎn)生影響。事實(shí)上，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)聽(tīng)證失效的問(wèn)題，2006年4月26日，甘肅省消協(xié)和中國(guó)消協(xié)聯(lián)合發(fā)布觀點(diǎn)，價(jià)格聽(tīng)證要防止走過(guò)場(chǎng)。觀點(diǎn)指出，有線電視、公交車、出租車、水、電、熱、氣、煤等公益性服務(wù)業(yè)和公用事業(yè)的價(jià)格與廣大百姓的生活密切相關(guān)，一旦不能得到有力監(jiān)管，消費(fèi)者的利益益就會(huì)受到損害。①為保證聽(tīng)證 ① http://www.tmdps.cn/journal/readnews.php?time=100604&newsid=1034 實(shí)效的公正公平，除上述樹(shù)立公正的理念和制定公正的程序外，還應(yīng)重視社會(huì)監(jiān)督體制的建設(shè)，這種監(jiān)督體制強(qiáng)調(diào)的是一種多層面的、全方位的、持續(xù)的社會(huì)監(jiān)督。由于社會(huì)監(jiān)督缺乏一定的力度，隨處可見(jiàn)聽(tīng)證失效的例子。以二○○年九月，電信資費(fèi)調(diào)整舉辦的聽(tīng)證會(huì)為例，相關(guān)部門頗費(fèi)心思:既要保證會(huì)議紀(jì)律的嚴(yán)格，又要親自選擇確定聽(tīng)證代表；既要告誡有資格參加會(huì)議的幾位記者不要多嘴多舌，沉默是金，又要在會(huì)場(chǎng)內(nèi)外部署人馬加強(qiáng)監(jiān)控；既要使消費(fèi)者信服的接受聽(tīng)證結(jié)果，更要在調(diào)價(jià)方案中得到最大的利益。在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束的4個(gè)月之后，中央電視臺(tái)才被允許對(duì)此聽(tīng)證內(nèi)容進(jìn)行報(bào)道，并且報(bào)道的內(nèi)容也受到了限制。再如二○○二年一月舉行的全國(guó)鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，在聽(tīng)證會(huì)舉辦前消費(fèi)者代表就被隔離起來(lái)，在會(huì)前聽(tīng)證代表不能與其他公眾交流，無(wú)法真正的反映民意。可有關(guān)部門卻說(shuō):“為使代表能夠充分做好準(zhǔn)備，集中精力，不受外界干擾，也避免其他人影響其公正立場(chǎng)。”這種解釋是不能令人信服和接受的。①
因此，可以通過(guò)監(jiān)督機(jī)制的建立來(lái)對(duì)聽(tīng)證程序?qū)嵤┍O(jiān)控。主要是對(duì)聽(tīng)證程序的合法性和聽(tīng)證結(jié)果執(zhí)行的合法性、合理性來(lái)進(jìn)行監(jiān)督與審查。這種監(jiān)督是十分重要的，因?yàn)槁?tīng)證制度在我國(guó)剛風(fēng)肖起，相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，行政決策機(jī)關(guān)和相關(guān)工作人員對(duì)聽(tīng)證制度了解得也不夠全面徹底，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，也就不可避免的在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)失誤，使聽(tīng)證制度流于形式。應(yīng)該建立相應(yīng)的制約監(jiān)督機(jī)制，一方面要健全崗位職責(zé)體系和過(guò)失問(wèn)責(zé)制度，完善公共決策的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。公共決策的層級(jí)監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為上級(jí)官員對(duì)下級(jí)、官員中央對(duì)地方的監(jiān)督。作為一種單一制的中央集權(quán)制國(guó)家，我國(guó)公共決策的層級(jí)監(jiān)督具有內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)，易于自上而下實(shí)施監(jiān)督，但自下而上監(jiān)督還比較困難，而且由于行政層級(jí)監(jiān)督缺乏相關(guān)立法，監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍、監(jiān)督結(jié)果、監(jiān)督主體以及監(jiān)督內(nèi)容運(yùn)用的規(guī)定都不十分明確，使公共決策層級(jí)監(jiān)督存在著很多不盡人意的地方。因此，需要進(jìn)一步完善公共決策層級(jí)監(jiān)督的有關(guān)立法，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督與自我糾錯(cuò)能力；另一方面對(duì)行政執(zhí)行過(guò)程實(shí)施外部監(jiān)督也是理所當(dāng)然的，例如國(guó)家權(quán) ① 劉金霞.價(jià)格聽(tīng)證:要的就是經(jīng)濟(jì)民主.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2002:17 力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、審判檢察監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督等。
違反聽(tīng)證程序的情況主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是沒(méi)有按照規(guī)定舉行聽(tīng)證；另一方面是在聽(tīng)證過(guò)程中做出了有悖于聽(tīng)證程序規(guī)定的行政行為。在我國(guó)現(xiàn)行法律中，沒(méi)有哪一項(xiàng)法律是針對(duì)違反聽(tīng)證程序應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出的。若要保障聽(tīng)證制度的順利實(shí)施，必須要建立統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督體系。要以立法的形式對(duì)聽(tīng)證程序嚴(yán)格規(guī)范，結(jié)合法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，形成全方面多層次的監(jiān)督制度，保證聽(tīng)證的公正和公開(kāi)。在召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的前期，在聽(tīng)證召開(kāi)的過(guò)程中，也要對(duì)聽(tīng)證的每個(gè)環(huán)節(jié)和步驟都進(jìn)行監(jiān)督，力求使聽(tīng)證的每項(xiàng)進(jìn)展都公正透明。
社會(huì)公眾對(duì)聽(tīng)證制度實(shí)施的監(jiān)督，是一個(gè)長(zhǎng)期、持續(xù)性的過(guò)程，不能是一次性完成的。我國(guó)《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》在第六條中明確規(guī)定，“聽(tīng)證過(guò)程不僅要透明，而且理應(yīng)接受社會(huì)監(jiān)督”。價(jià)格聽(tīng)證的會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)貫穿這種監(jiān)督，聽(tīng)證過(guò)程的完全公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督的前提。首先，在聽(tīng)證會(huì)舉辦之前，有關(guān)部門應(yīng)向社會(huì)廣征民意，參考民意對(duì)聽(tīng)證議題進(jìn)行修定；公開(kāi)選拔聽(tīng)證代表，并給其充分的準(zhǔn)備時(shí)間，確保聽(tīng)證會(huì)的質(zhì)量，公示聽(tīng)證會(huì)的方式、內(nèi)容、時(shí)間以及地點(diǎn)；其次，新聞媒體應(yīng)對(duì)聽(tīng)證實(shí)況進(jìn)行全程直播，即使不能親自出席會(huì)議的市民也能理解這次聽(tīng)證的要點(diǎn)和實(shí)施情況。再次，聽(tīng)證組織者可將審計(jì)查核聽(tīng)證發(fā)起者的工作交由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，審計(jì)工作要如實(shí)公正，對(duì)于不配合或弄虛作假的單位，要給予嚴(yán)厲的懲罰。最后，在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，有關(guān)部門應(yīng)向社會(huì)公布對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)接受的情況和最終的結(jié)果以及沒(méi)有被授受的理由。對(duì)于聽(tīng)證會(huì)上參加者提出的重要的、有代表性的，但未被采納的意見(jiàn)，相關(guān)部門應(yīng)給出合理解釋，公開(kāi)反饋信息。
在社會(huì)監(jiān)督的眾多渠道中，最直觀的形式就是新聞媒體的監(jiān)督，新聞媒體對(duì)聽(tīng)證過(guò)程的全程跟蹤實(shí)時(shí)報(bào)道，促使聽(tīng)證會(huì)在公開(kāi)的情形下做出決策，防止個(gè)人意見(jiàn)在行政機(jī)關(guān)中擴(kuò)大化，深入貫徹民主化思想，確保聽(tīng)證結(jié)果真正的代表廣大公眾的意愿。從西方啟蒙時(shí)代的盧梭和孟德斯鳩開(kāi)始，便強(qiáng)調(diào)民眾應(yīng)有權(quán)利自由地做法律允許范圍內(nèi)的所有事情。該理論經(jīng)后來(lái)的約翰·穆勒發(fā)展，為言論與新聞自由理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，并認(rèn)為傳媒有責(zé)任向公眾報(bào)道那些未公開(kāi)的內(nèi)幕。①聽(tīng)證制度具有透明、公開(kāi)的原則，這與新聞的宗旨自由主義是不謀而合的，新聞媒體對(duì)聽(tīng)證過(guò)程的廣泛報(bào)道，是公正實(shí)施聽(tīng)證制度的有力保障。馬克思說(shuō)，“報(bào)刊是社會(huì)的捍衛(wèi)者，這是它的使命，是無(wú)處不在的耳目，是孜孜不倦的揭露當(dāng)權(quán)者的使者，是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬(wàn)喚的喉舌。”②當(dāng)然，媒體監(jiān)管在現(xiàn)代意義上，已不僅僅局限于電視、廣播、報(bào)刊，互聯(lián)網(wǎng)有著傳播速度更為快捷的優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)得到充分利用。除此之外，社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督也應(yīng)同樣受到重視。
不可否認(rèn)，我國(guó)當(dāng)前公共決策中的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督重要性不斷得以彰顯。但透過(guò)輿論監(jiān)督看似熱鬧的現(xiàn)象背后，可以發(fā)現(xiàn)在我國(guó)輿論監(jiān)督還是十分有限的，輿論監(jiān)督總體上是疲軟的。一方面，輿論監(jiān)督遭遇許多障礙，如政府封鎖決策信息，公眾、社團(tuán)和媒體等因?yàn)闊o(wú)法獲得決策信息而無(wú)法監(jiān)督?jīng)Q策。再比如，一些比較重要的決策出現(xiàn)失誤后，媒體報(bào)道就會(huì)受到制約。另一方面，社會(huì)監(jiān)督的渠道并不十分暢通，無(wú)論是公眾還是社團(tuán)組織參與決策監(jiān)督的渠道都是有限的。為此，應(yīng)該健全輿論監(jiān)督法制，從法律上確保社會(huì)輿論尤其是新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力；進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開(kāi)，保護(hù)公眾、社團(tuán)組織和新聞媒體的知情權(quán)，以便實(shí)現(xiàn)有效公共決策監(jiān)督；培養(yǎng)公民參與性的政治文化和公民監(jiān)督意識(shí)，完善公民監(jiān)督的法制建設(shè)；正確看待社團(tuán)的監(jiān)督功能，推動(dòng)社團(tuán)監(jiān)督立法。衡量聽(tīng)證制度是否真正做到公正實(shí)施的重要標(biāo)準(zhǔn)，是看廣大人民群眾能否切實(shí)有效的對(duì)聽(tīng)證活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，在封建專制制度下，人們喪失了“檢查官員的活動(dòng)、要求政府官員提供日常工作報(bào)告和向法院提出訴訟的所有權(quán)利”。③而在社會(huì)主義制度下，國(guó)家的主人是廣大人民群眾，他們既有管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的主要力量。
①② 徐耀魁.西方新聞理論評(píng)析.新華出版社,1998:72~183.馬克思.“新萊菌報(bào)”審判案.馬克思恩格斯全集第6卷.人民出版社,1961:275.③ 列寧.社會(huì)民主黨綱領(lǐng)草案及其說(shuō)明.列寧全集第2卷.人民出版社,1984:83.第三節(jié) 建立健全相關(guān)配套制度
一、加快我國(guó)公共決策的問(wèn)責(zé)制建設(shè)
國(guó)外公共決策的問(wèn)責(zé)制已經(jīng)比較成熟與完備，建構(gòu)了全方位的問(wèn)責(zé)體系，如民眾問(wèn)責(zé)、媒體問(wèn)責(zé)與權(quán)力問(wèn)責(zé)等，不但有效的監(jiān)督了公共決策權(quán)力的執(zhí)行，而且還有權(quán)力追究決策失誤和濫用權(quán)力等行為。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，許多國(guó)家在進(jìn)一步加強(qiáng)傳統(tǒng)的選民問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)和等級(jí)問(wèn)責(zé)的同時(shí)，又實(shí)行并完善了績(jī)效評(píng)估問(wèn)責(zé)和結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)等新的問(wèn)責(zé)模式。公共決策是公共行政的治理方式之一，具有普遍性的價(jià)值。為了提高我國(guó)公共決策問(wèn)責(zé)的效率和效能，完善我國(guó)公共決策體制，面對(duì)新情況和新問(wèn)題，我國(guó)需要總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)制。
（一）公共決策問(wèn)責(zé)制主體的多樣化
我國(guó)有著比較好的上級(jí)對(duì)下級(jí)的同體問(wèn)責(zé)和同級(jí)之間等級(jí)問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，行政組織系統(tǒng)內(nèi)部需要對(duì)行政權(quán)力和等級(jí)問(wèn)責(zé)作出更加具體完善的規(guī)范。同時(shí)，為了防止上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)公共決策的隨意性過(guò)大，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度問(wèn)責(zé)。近幾年來(lái)，我國(guó)公共決策的問(wèn)責(zé)制度建設(shè)方面有了一定程度的進(jìn)展，這些進(jìn)展從中央和地方出臺(tái)的意見(jiàn)、政策和辦法等法規(guī)中都有所體現(xiàn)，但從整體上看，我國(guó)有關(guān)公共決策問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)和法律保障還是有欠缺的，“行政問(wèn)責(zé)制并沒(méi)有在法律上確定下來(lái)，沒(méi)有成為全國(guó)性的法律，只是中央政策貫徹于地方政府規(guī)章當(dāng)中。”①我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)一部行政問(wèn)責(zé)方面的專門法律。二零零六年一月一日實(shí)施的《公務(wù)員法》，里面對(duì)行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)內(nèi)容作出了一些規(guī)定，但它并不是在行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)設(shè)方面專門的法律。因此，為了提高我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的法制化和制度化水平，需要對(duì)法律問(wèn)責(zé)和制度問(wèn)責(zé)的建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，以使行政問(wèn)責(zé)的效力和作用充分的發(fā)揮，真正使官員做到責(zé)任行政，對(duì)每一項(xiàng)行政決策都高度負(fù)責(zé)。由我國(guó)地方政府推出和探索的“地方政府行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)”具有現(xiàn)實(shí)意義，可以在加以改進(jìn)與完善之后推向全國(guó)。
① 周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制研究》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第278頁(yè) 議會(huì)問(wèn)責(zé)在國(guó)外歷史悠久，并且發(fā)揮著非常重要的作用。我國(guó)既要加強(qiáng)行政組織內(nèi)部的同體問(wèn)責(zé)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政組織之外的異體問(wèn)責(zé)。人大作為我國(guó)的民意機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然是行政問(wèn)責(zé)最為重要的主體，因此應(yīng)確定人大在異體問(wèn)責(zé)中的舉足輕重的地位，不斷完善人大的述職、詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免等權(quán)力，以使我國(guó)的異體問(wèn)現(xiàn)力量不斷增強(qiáng)。
（二）加強(qiáng)社會(huì)公眾的問(wèn)責(zé)力量
公眾的利益應(yīng)當(dāng)是公共決策制定和執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，一切公共決策都應(yīng)以公眾利益為重。因此，公眾有權(quán)力也有責(zé)任參與到公共決策過(guò)程當(dāng)中，并且成為政策制定和執(zhí)行的問(wèn)責(zé)者。公民成為問(wèn)責(zé)的主體之一，發(fā)揮公眾的問(wèn)責(zé)效力，有利于增強(qiáng)行政工作人員的責(zé)任心和使命感，不會(huì)敷衍塞責(zé)，也有利于善治的實(shí)現(xiàn)。
（三）完善政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)責(zé)模式
績(jī)效測(cè)量可以推動(dòng)行政工作的發(fā)展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共決策的失誤和偏差并予以改正，公共決策是否成功也可以根據(jù)績(jī)效測(cè)量確定。但是，我國(guó)對(duì)公共決策和其他行政行為的測(cè)量并沒(méi)有建立一套科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，而且績(jī)效評(píng)估并不能得到官員的理解和支持。與此同時(shí)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象一般只局限于工作失職或失誤的官員，只注重于對(duì)錯(cuò)誤的問(wèn)責(zé)，對(duì)那些碌碌無(wú)為、工作表現(xiàn)平庸甚至行政不作為等消極態(tài)度的行政人員卻不予追究。于是，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的思想也就成為我國(guó)許多官員的行為尺度和準(zhǔn)則。而實(shí)際上，這種不作為乃至無(wú)為的工作態(tài)度極大的浪費(fèi)了政府資源。為此，為了打破這一局面，我國(guó)應(yīng)該建立績(jī)效評(píng)估問(wèn)責(zé)模式，進(jìn)一步健全完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)體系，提高行政工作人員的責(zé)任感，勇于對(duì)決策行為的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)績(jī)效考核和評(píng)估對(duì)其工作業(yè)績(jī)作出評(píng)價(jià)，并將這種評(píng)價(jià)作為個(gè)人升遷、獎(jiǎng)罰和發(fā)展的依據(jù)。
二、健全聽(tīng)證主持人的保障制度
（一）保持聽(tīng)證主持人獨(dú)立的地位
我國(guó)行政聽(tīng)證主持人通常是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定的。如在《行政處罰法》中規(guī)定，聽(tīng)證主持人由非本案調(diào)查人員擔(dān)任，并且由行政機(jī)關(guān)指定；《立法法》中也規(guī)定由行政立法機(jī)關(guān)擔(dān)任聽(tīng)證的主持人；現(xiàn)行《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》中關(guān)于聽(tīng)證主持人的規(guī)定同前兩者也是大同小異，這都使得聽(tīng)證主持人難以擺脫行政首長(zhǎng)的影響而獨(dú)立主持聽(tīng)證。為此，主持聽(tīng)證活動(dòng)的主持人應(yīng)當(dāng)由指定的專門人員擔(dān)任，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立一個(gè)從事主持聽(tīng)證活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)和聽(tīng)證發(fā)起單位和組織單位是平行機(jī)關(guān)，互不隸屬，從而為聽(tīng)證主持人保持客觀中立立場(chǎng)提供條件。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)只是對(duì)聽(tīng)證主持人的職能分離原則作了相關(guān)規(guī)定，卻沒(méi)有具體規(guī)定如何在制度上如何保障主持人地位的獨(dú)立性和獨(dú)立行使職權(quán)，因此，為了使聽(tīng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的意志不會(huì)對(duì)聽(tīng)證主持人產(chǎn)生影響，確保聽(tīng)證主持人保持客觀公正的立場(chǎng)，就必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，從制度上保障聽(tīng)證主持人獨(dú)立行使職權(quán)，維護(hù)聽(tīng)證的公平公正。
（二）提高聽(tīng)證主持人的專業(yè)素養(yǎng)
主持人在聽(tīng)證會(huì)中的作用是非常重要的，雖然主持人不做決策，但是在聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行的過(guò)程中，主持人有權(quán)對(duì)聽(tīng)證程序進(jìn)行控制，具體包括：決定聽(tīng)證會(huì)的進(jìn)程；主持辯論；接納證據(jù)材料；制止偏離主題、超時(shí)或其他不適當(dāng)?shù)陌l(fā)言；決定是否同意旁聽(tīng)人發(fā)言；對(duì)聽(tīng)證會(huì)的秩序采取必要的維護(hù)措施等等。美國(guó)聽(tīng)證制度發(fā)展的最明顯、最清楚的脈絡(luò)就是主持人制度的發(fā)展，也就是主持人地位獨(dú)立性的發(fā)展。美國(guó)在加州內(nèi)部設(shè)立了一個(gè)行政聽(tīng)證局，所有聽(tīng)證主持人都由該局指派，并且負(fù)責(zé)日常的管理。聽(tīng)證主持人必須具有律師的資格和經(jīng)驗(yàn)，聽(tīng)證主持人的任期至少五年。聽(tīng)證主持人完全獨(dú)立于其所在的聽(tīng)證機(jī)構(gòu)，他們不是聽(tīng)證所在機(jī)構(gòu)的工作人員員，而是行政聽(tīng)證局的職員，他們不是只為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)服務(wù)，而是根據(jù)行政聽(tīng)證局的命令，可以為不同的機(jī)構(gòu)服務(wù)。對(duì)于很多行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，為了避免利益沖突或者保持自己在公眾心目中的形象，他們主動(dòng)要求使用行政聽(tīng)證局的聽(tīng)證主持人來(lái)主持聽(tīng)證會(huì)。我國(guó)可以參考美國(guó)的做法，取其精華。
有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，利用行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)，使其在聽(tīng)證過(guò)程中充分發(fā)揮作用。我國(guó)很多行政機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)有負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)法律事務(wù)的專業(yè)工作人員或法制機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)建設(shè)和發(fā)展，已經(jīng)具備了一定程度的規(guī)模，這些專業(yè)人員和法制機(jī)構(gòu)在日常工作中積累了豐富的法律和管理方面的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)。他們和執(zhí)法機(jī)構(gòu)、調(diào)查機(jī)構(gòu)之間互不隸屬，相對(duì)公正客觀。可以考慮由專門機(jī)構(gòu)從符合一定條件的人員當(dāng)中，通過(guò)考試考核選拔任命聽(tīng)證主持人，以免除其他行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，保證其工作的公正、公平和嚴(yán)謹(jǐn)。聽(tīng)證主持人享有指揮聽(tīng)證程序進(jìn)行的權(quán)力，因此，要從那些有多年行政管理或法律等相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的專家、學(xué)者中進(jìn)行選擇。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)專門培養(yǎng)聽(tīng)證主持人的專業(yè)機(jī)構(gòu)，所需人員可以在社會(huì)上公開(kāi)招聘，考核方法可以按公務(wù)員的考核方法進(jìn)行，也可以專門制定一套考核方案，想進(jìn)入該機(jī)構(gòu)的人員必須要經(jīng)過(guò)此種考核方可被錄用。這種選拔方式使聽(tīng)證主持人變成了一種職業(yè)，使其獨(dú)立性有了有效的保障。
三、完善選擇聽(tīng)證代表的制度
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府公共決策過(guò)程中會(huì)受到其他力量的影響，像各種非官方和官方的咨詢機(jī)構(gòu)都會(huì)參與其中。社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)常幫助政府做出決策，這種廣泛征求意見(jiàn)的做法值得我們借鑒參考。保證聽(tīng)證會(huì)質(zhì)量重要的一項(xiàng)工作就是選擇聽(tīng)證代表，保證聽(tīng)證代表的代表性、廣泛性是聽(tīng)證結(jié)果能否為廣大群眾接受的重要因素，由于各類代表?yè)?dān)負(fù)著不同的使命，具有不同的立場(chǎng)，所以對(duì)選擇聽(tīng)證代表的規(guī)定應(yīng)該進(jìn)行細(xì)化和完善，區(qū)別對(duì)待。專家學(xué)者方面的代表，可以在各個(gè)地區(qū)建立專門的數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)儲(chǔ)存人員信息，然后根據(jù)具體的聽(tīng)證內(nèi)容選擇參與人員，使專家學(xué)者代表相對(duì)固定，有利于提高工作效率和保證質(zhì)量的穩(wěn)定。對(duì)于消費(fèi)者代表，尤其是價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的消費(fèi)者代表，具有較高的社會(huì)敏感度和關(guān)注度，不能直接由聽(tīng)證組織者確定。在手機(jī)漫游費(fèi)聽(tīng)證會(huì)舉辦前，組織者將選擇聽(tīng)證代表的工作委托給消費(fèi)者利益的維護(hù)者和代言人——中消協(xié)，這是比較保守，也是比較妥當(dāng)?shù)霓k法。同大多數(shù)地方的聽(tīng)證會(huì)一樣，此次聽(tīng)證會(huì)的消費(fèi)者代表也是“自上而下”產(chǎn)生的，結(jié)果這種做法受到了輿論的批評(píng)。之所以采用這種方法是因?yàn)椋纫ＷC聽(tīng)證代表的民主性，也要考慮聽(tīng)證代表的質(zhì)量，真正由“自下而上”的方式產(chǎn)生的聽(tīng)證代表未必會(huì)清楚明白地在聽(tīng)證會(huì)上表達(dá)自己的觀點(diǎn),代表的高質(zhì)量與民主性是矛盾的。消費(fèi)者本來(lái)就處于弱勢(shì)群體的地位，如果選出的代表不夠合理，那聽(tīng)證會(huì)的公正性也就無(wú)從談起。消費(fèi)者代表選擇的合理性才能保證聽(tīng)證會(huì)的公平和公正。
通常情況下，聽(tīng)證代表的選擇途徑有兩種，一種是自愿報(bào)名和單位、社區(qū)推薦相結(jié)合的方式；另外一種自愿報(bào)名和隨機(jī)抽取結(jié)合的方式。首先，在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)之前，應(yīng)該向公眾公開(kāi)宣傳，力求讓所有有能力且有興趣的公眾都能了解此次聽(tīng)證會(huì)的目的、內(nèi)容等信息，然后從這些自愿報(bào)名的消費(fèi)者中再通過(guò)單位、社區(qū)推薦等方式，選出有能力代表廣大消費(fèi)者的真正代表；或者從自愿報(bào)名的消費(fèi)者中采取隨機(jī)抽取的方式來(lái)確定，當(dāng)然這種方式會(huì)有一定的弊端，因?yàn)殡S機(jī)抽取的方式無(wú)法保證作為合格消費(fèi)者代表的必備素質(zhì)。在召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)之前，消費(fèi)者代表要與同其所代表的利益團(tuán)體中的成員進(jìn)行交流，要經(jīng)過(guò)周密細(xì)致的調(diào)查考證，不能單憑個(gè)人意愿和臨場(chǎng)發(fā)揮發(fā)言，在聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行中，代表要有較強(qiáng)的理解能力、分析能力、語(yǔ)言表達(dá)能力，要能清楚、準(zhǔn)確的表述自己的觀點(diǎn)，要能夠通過(guò)適當(dāng)?shù)呐e證來(lái)證明自己的觀點(diǎn)。在確定消費(fèi)者代表時(shí)不能只看其身份，還要看其觀點(diǎn)和參政議政的能力。因此，在選擇代表時(shí)最好采取上述兩種方式相結(jié)合的方式。所以，建議將消費(fèi)者代表的高質(zhì)量與民主性分開(kāi)考慮，在具體選擇時(shí)先考慮民主性，保證選舉出的人具有代表性；其次再考慮高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這些候選者予以篩選。
四、健全聽(tīng)證的案卷排他性原則
我們《行政程序法》中做出規(guī)定：“行政決定的做出必須以聽(tīng)證記錄作為依據(jù)”，這條規(guī)定充分體現(xiàn)了聽(tīng)證記錄的法律效力。行政決定受到聽(tīng)證記錄法律效力的影響主要有兩種模式:一種是行政機(jī)關(guān)在做出行政決策之前應(yīng)充分考慮聽(tīng)證記錄，聽(tīng)證記錄在一定程度會(huì)行政決策，但并不意味著行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)聽(tīng)證記錄作決定，除非在法律法規(guī)有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)才必須如此。臺(tái)灣地區(qū)和瑞士、日本、韓國(guó)、德國(guó)等即屬這種情況。另一種模式是行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)聽(tīng)證記錄做出行政決策，也就是美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定的案卷排他性原則，指行政機(jī)關(guān)不能以沒(méi)有經(jīng)過(guò)論證的事實(shí)或當(dāng)事人不清楚的事實(shí)為根據(jù)，必須根據(jù)案卷做出決定，不能在案卷之外，否則，就是無(wú)效的行政裁決。正式聽(tīng)證的核心是案卷排他性原則，脫離了這一原則，聽(tīng)證只是走過(guò)場(chǎng)。聽(tīng)證記錄不僅為行政機(jī)關(guān)舉行的聽(tīng)證提供證據(jù)，更重要的是只有依據(jù)聽(tīng)證記錄才能做出公共決策。即行政決定受到聽(tīng)證過(guò)程的制約，影響著行政機(jī)關(guān)最終的決策。如果決策者在做決策時(shí)無(wú)視聽(tīng)證程序的存在，那么聽(tīng)證程序則完全是形式主義，是走過(guò)場(chǎng)；行政程序的公平化、公民的有效參與也無(wú)法實(shí)現(xiàn)；聽(tīng)證制度的意義就不存在了，聽(tīng)證程序是否存在也就無(wú)關(guān)緊要了。“行政機(jī)關(guān)如果可以走形式，接納堆積如山的書(shū)證和證言；但是,如果行政機(jī)關(guān)作裁決時(shí)依據(jù)未在審訊中出示的材料，那么厚厚的案卷就成了掩
①蓋真相的假面具，幾分鐘的秘密或會(huì)議秘密的證據(jù)就可以推翻長(zhǎng)時(shí)間的審判。”只有確定了聽(tīng)證記錄的法律效力，聽(tīng)證的參與者才會(huì)認(rèn)真地行使聽(tīng)證代表辯論、陳述和質(zhì)證的權(quán)利，認(rèn)真對(duì)待聽(tīng)證會(huì)，才會(huì)在行政行為做出的過(guò)程中，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，有效的制約行政機(jī)關(guān)的裁決權(quán)，這種事先預(yù)防的效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于事后的救濟(jì)效果。
五、政府信息公開(kāi)制度建設(shè)
信息公開(kāi)制度的建設(shè)可以加強(qiáng)普通公眾和專家、政府的溝通，使公眾能夠有效參與到自身利益相關(guān)的公共政策制定中，實(shí)現(xiàn)真正的政治參與。也有的學(xué)者把這樣的制度建設(shè)稱為公民教育運(yùn)動(dòng)。只有完善信息公開(kāi)制度，為公民提供足量和完整的信息，實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，公民才有條件和機(jī)會(huì)參與民主決策。因此，政府信息公開(kāi)制度的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公民主動(dòng)參與民主決策的效途徑。現(xiàn)今政府信息的公開(kāi)越來(lái)越受到重視，許多國(guó)家通過(guò)立法的途徑，規(guī)范政府信息公開(kāi)的行為，加大政府信息公開(kāi)的力度，實(shí)現(xiàn)了依法行政。
有的人認(rèn)為，大多數(shù)普通公眾的素質(zhì)還達(dá)不到能有效參與到聽(tīng)證會(huì)中，而聽(tīng)證會(huì)的效率原則也是需要強(qiáng)調(diào)的，因此越多的人參與就會(huì)越浪費(fèi)時(shí)間。其實(shí)不然，正是因?yàn)楹芏喙娨驗(yàn)樽陨淼慕逃潭鹊仍蜻€不能真正的參與到政治生活中，① [美]伯納德·施瓦茨,徐炳譯.行政法.北京:群眾出版社,1986:329.才需要提供充分的、大量的、通俗易懂的信息，只有經(jīng)過(guò)不斷的政治鍛煉，公民才能提高政治參與意識(shí)和參與能力。并且，政府是有告知公民們有關(guān)權(quán)利事情的義務(wù)的，特別是當(dāng)信息的缺乏對(duì)公民的政治參與成為阻礙或者公民們對(duì)于獲得信息的機(jī)會(huì)不平等的時(shí)候尤為如此。因此，在聽(tīng)證會(huì)舉行之前，應(yīng)把相關(guān)的信息向公眾公開(kāi)，以便公眾在之前能作好充分的準(zhǔn)備工作，在聽(tīng)證過(guò)程中不至于因?yàn)閷?duì)信息的不了解而無(wú)法充分的參與其中。此外，政府在決定召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)后，應(yīng)對(duì)聽(tīng)證代表開(kāi)辟一條綠色通道，對(duì)于一些和聽(tīng)證會(huì)有關(guān)而又不涉及到國(guó)家機(jī)密問(wèn)題的數(shù)據(jù)和資料，政府應(yīng)該允許聽(tīng)證代表查閱，而且，政府在提供與聽(tīng)證會(huì)有關(guān)的資料時(shí)，盡可能的少用一些專業(yè)術(shù)語(yǔ)，要考慮到聽(tīng)證代表的學(xué)術(shù)水平的限制。國(guó)家計(jì)委負(fù)責(zé)人也承認(rèn)，使專業(yè)性較強(qiáng)的聽(tīng)證相關(guān)材料化繁為簡(jiǎn)，與聽(tīng)證代表的水平相適應(yīng)，更加通俗易懂，是聽(tīng)證制度改革需要完善的一個(gè)方面。
政府信息公開(kāi)不僅可以滿足公眾的信息自由權(quán)，更在于它有助于確保公共決策回應(yīng)機(jī)制的暢通，有利于公民參與和監(jiān)督公共決策制定與執(zhí)行。政府信息的暗箱操作，不利于公民和社會(huì)各界參與決策過(guò)程和監(jiān)督政府行為，也無(wú)法提高公共決策的開(kāi)放性、民主性與公正性。瑞典在一七七六年制定并實(shí)施了《出版自由法》，由此開(kāi)啟了信息公開(kāi)立法的先例。至今，世界上至少有五十多個(gè)地區(qū)和國(guó)家相繼建立了政府信息公開(kāi)制度，從立法上為公民知情權(quán)提供了保障，從制度上為推進(jìn)公共決策民主化等提供了有力的支持。
我國(guó)政府信息公開(kāi)條例在二零零七年制定并通過(guò)，正式實(shí)施于二零零八年五月一日。相比較于國(guó)外的信息公開(kāi)制度，我國(guó)決策信息公開(kāi)的主導(dǎo)力量是政府，對(duì)政府信息公開(kāi)的保障和監(jiān)督，主要依賴于政府信息公開(kāi)工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)，缺少其他監(jiān)督力量的有效參與。
為了使我國(guó)政府信息公開(kāi)化水平得到進(jìn)一步的落實(shí)和提高，保障公眾的參與權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，以提高我國(guó)公共決策的科學(xué)化和民主化，要對(duì)政府信息公開(kāi)實(shí)施全方位監(jiān)督，既要有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，又有要媒體監(jiān)督，民眾監(jiān)督和民間組織監(jiān)督等。這就需要發(fā)揮政府在推動(dòng)信息公開(kāi)上的重要作用的同時(shí)，也要發(fā)揮出民間在信息公開(kāi)上的有效推動(dòng)。與此同時(shí)，結(jié)論
雖然聽(tīng)證制度引入到公共決策體制中已有10余年了，但公共決策聽(tīng)證制度在我國(guó)尚處于探索階段，相比于一些聽(tīng)證制度已經(jīng)比較完善的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，只能說(shuō)是剛剛起步，在操作程序上和政策制度上還存在許多不完善的地方。比如聽(tīng)證代表產(chǎn)生方式不夠公開(kāi)透明、聽(tīng)證范圍比較狹窄、聽(tīng)證信息缺少公開(kāi)性、聽(tīng)證結(jié)果缺少法律效力、聽(tīng)證主持人制度不完善、聽(tīng)證缺乏有效的法律救濟(jì)途徑等。之所以存在這些現(xiàn)象，主要有三方面的原因:一是聽(tīng)證制度在我國(guó)還是一種比較新鮮的事物，決策者和公眾接受起來(lái)并規(guī)范運(yùn)用需要一個(gè)過(guò)程；二是公民的民主法律意識(shí)和政治參與意識(shí)整體上還比較淡薄；三是法制建設(shè)是個(gè)逐步完善的過(guò)程，立法存在先后順序問(wèn)題，不可能在短時(shí)間內(nèi)將法律擴(kuò)展到所有領(lǐng)域。另外，聽(tīng)證制度實(shí)施的效果也受其本身因素的制約，聽(tīng)證制度的實(shí)施過(guò)程也是時(shí)間、精力、物力、財(cái)力的消費(fèi)過(guò)程，這些消費(fèi)會(huì)在一定程度上影響行政效率，增加相關(guān)部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，聽(tīng)證制度符合制度民主和追求公平正義的時(shí)代潮流。
總之，公共決策聽(tīng)證制度是政府主管部門在轉(zhuǎn)變職能、更新觀念、完善行政管理方式方面的一項(xiàng)新生事物，無(wú)論是在實(shí)施程序上，還是制度、規(guī)定本身，都有許多值得探討、研究的地方，需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。
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第二篇：公共決策過(guò)程中的聽(tīng)證制度研究（范文）
公共決策過(guò)程中聽(tīng)證制度研究
摘要
公共決策是公共行政中極其重要的一環(huán)，公共決策的質(zhì)量直接影響到政策實(shí)施的績(jī)效。隨著改革開(kāi)放的深入，尤其是近些年來(lái)政治體制改革的深入進(jìn)行，如何通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)來(lái)保證公共決策的質(zhì)量，日益成為國(guó)家政治生活中一項(xiàng)重要的課題。近些年來(lái)，聽(tīng)證制度的應(yīng)用開(kāi)始進(jìn)入公共決策領(lǐng)域的視野，并成為深入政治體制改革的一個(gè)重要著力點(diǎn)。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)也吸引了全社會(huì)的關(guān)注，民眾熱切地盼望通過(guò)這一制度更多地參與公共生活。但隨著聽(tīng)證實(shí)踐的深入進(jìn)行，這項(xiàng)制度暴露了一些問(wèn)題。這影響到制度本身發(fā)揮作用，也挫傷了公眾的熱情。正是在這樣的背景下，筆者結(jié)合前人的研究成果與自己的所學(xué)知識(shí)，從理論上對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行了分析，對(duì)在實(shí)踐中表現(xiàn)出的問(wèn)題進(jìn)行了歸納與總結(jié)，也有的放矢地提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。本文擬從以下三部分進(jìn)行探討：
第一部分介紹公共政策與聽(tīng)證制度的基本理論，并著重分析了在公共決策領(lǐng)域引入聽(tīng)證制度的必要性，以及聽(tīng)證制度在公共決策過(guò)程中所具有的功能。
第二部分分析當(dāng)前我國(guó)公共決策聽(tīng)證制度中存在的問(wèn)題，并系統(tǒng)地歸納為兩個(gè)方面，一是實(shí)施公共決策聽(tīng)證制度的大環(huán)境不夠完善，二是公共決策聽(tīng)證制度本身存有一些問(wèn)題。關(guān)于前者，筆者又細(xì)分為政治體制改革滯后、公眾參與意識(shí)與能力不足、行政主體對(duì)聽(tīng)證制度認(rèn)識(shí)不足幾個(gè)方面；關(guān)于后者，筆者則細(xì)分為未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范、聽(tīng)證會(huì)的發(fā)起模式不合理、聽(tīng)證主持人中立性不足、聽(tīng)證代表的選擇機(jī)制不合理、聽(tīng)證筆錄的效力不確定五個(gè)方面。
第三部分根據(jù)存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，包括完善公共決策聽(tīng)證制度運(yùn)行的大環(huán)境與完善公共決策聽(tīng)證制度本身設(shè)計(jì)兩個(gè)大方面。第一個(gè)大方面包括深入政治體制改革、提高公眾參與意識(shí)與能力、轉(zhuǎn)變政府決策觀念三個(gè)要點(diǎn)；第二個(gè)大方面包括形成統(tǒng)一法律規(guī)范、完善聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式、完善主持人制度、完善聽(tīng)證代表選擇機(jī)制、確定聽(tīng)證筆錄法律效力、加強(qiáng)信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督等六個(gè)要點(diǎn)。
[關(guān)鍵詞] 公共決策 聽(tīng)證 問(wèn)題 對(duì)策分析 Study on Hearing System of Public Policy Formulation
Abstract
Public policy formulation, which impacts directly on the implement of public policy, plays a key role of public administration.Reforms on the politics system have gotten a great progress in recent years with the REFORM AND THE OPEN POLICY developing into practice, and it has become a important issue in national politics that how to guarantee the effectiveness of public policy by means of perfecting the regime design.Recent years has witnessed that the HEARING SYSTEM was put into practice in the process of public policy formulation and became a important part of reforms on the politics system.In addition, the whole society has drawn great attention to the HEARING SYSTEM, which enables citizens to have a new way to take part in public administration.However, with the hearing practice developing, this new thing encountered some problems, which have a negative effect on its effectiveness as well as public enthusiasm.In such backgrounds, this thesis sums up these problems and offers relevant proposals according to the other scholars’ study and the writer’s own thinking.This thesis consists of three parts as the below.Part One introduces the basic theory of the PUBLIC POLICY FORMULATION and the HEARING SYSTEM, and analyses the necessary of introducing the hearing system into public policy formulation along with its functions.Part Two summarizes the problems into two aspects, the imperfect environments and the defective itself designs.The first aspect includes the slow-processing politic reforms, dim awareness and disabilities of the public in politic participation and government’s indifferent care about the hearing system.The second includes the lacking of complete law, unreasonable starting way of hearing, the emcee’s shorting of neutrality, the imperfect selecting mechanism of hearing representatives and the unsure potency of the hearing record.Part Three is mainly involved in relevant proposals, which divide into two aspects.The first apply itself to perfecting the whole environment, which is composed of developing politic reforms, increase public awareness and abilities in politic participation and change the government’s idea on policy formulation.The second aims at perfecting the hearing system itself, including formulating complete law, perfecting the starting way of hearing and the selecting rule of the emcee and the representatives, ensuring the potency of hearing record and strengthening information releasing and social supervision.Key words: Public Policy Formulation
Hearing
Problem
Path Analyses
目錄
導(dǎo)言.............................................1
（一）選題背景和意義.............................1
（二）現(xiàn)有文獻(xiàn)綜述...............................2
一、公共政策制定中聽(tīng)證制度的必要性及功能研究.....3
（一）公共政策與聽(tīng)證制度的基本理論................3
（二）公共政策制定中引入聽(tīng)證制度的必要性..........4
1、引入聽(tīng)證制度是提高公共政策科學(xué)性的必然要求......4
2、引入聽(tīng)證制度是提高公共政策民主性的必然要求......5
3、引入聽(tīng)證制度是保證公共政策合法性的必然要求......5
（三）聽(tīng)證制度在公共政策制定中的功能..............6
1、聽(tīng)證制度能夠保證公共政策的順利實(shí)施..............6
2、聽(tīng)證制度的應(yīng)用能夠促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變............6
3、聽(tīng)證制度能夠提高公民的公共參與意識(shí)，增強(qiáng)公共參與技能................................................6
二、當(dāng)前我國(guó)公共政策制定過(guò)程中存在的問(wèn)題.........7
（一）實(shí)施公共決策領(lǐng)域制度的大環(huán)境不夠完善........7
1、政治體制改革相對(duì)滯后............................7
2、社會(huì)公眾政策參與的意識(shí)不足......................7
3、社會(huì)公眾政策參與的能力不足......................8
4、行政機(jī)關(guān)對(duì)公共決策聽(tīng)證制度的認(rèn)知不足............8
（二）我國(guó)公共決策聽(tīng)證制度自身設(shè)計(jì)不完善..........8
1、尚未形成關(guān)于公共決策聽(tīng)證制度的統(tǒng)一規(guī)范..........8
2、聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式不合理..........................9
3、聽(tīng)證會(huì)的主持人中立性不足........................9
4、聽(tīng)證代表的選擇機(jī)制不合理.......................10
5、聽(tīng)證筆錄的效力不確定...........................10
三、建立和完善公共政策制定中聽(tīng)證制度的對(duì)策分析..10
（一）完善行政決策聽(tīng)證制度運(yùn)行的外部環(huán)境.........11
1、加快推進(jìn)政治改革的進(jìn)程，改善我國(guó)行政決策聽(tīng)證制度運(yùn)行的環(huán)境.........................................11
2、拓寬公民的政治參與渠道，培養(yǎng)公民的政治參與意識(shí)，提高公民的政治參與能力..............................11
3、加快轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)決策觀念，重視公眾意見(jiàn).........12
（二）完善行政聽(tīng)證制度的自身設(shè)計(jì).................12
1、加快形成統(tǒng)一、完善的行政決策聽(tīng)證制度的法律體系.12
2、改變現(xiàn)有的行政決策聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式.............12
3、完善聽(tīng)證主持人制度.............................13
4、完善聽(tīng)證代表的選擇機(jī)制.........................13
5、確定聽(tīng)證記錄的法律效力.........................13
6、加強(qiáng)信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督，確保行政決策聽(tīng)證會(huì)的有序進(jìn)行...............................................14
結(jié)論............................................14 參考文獻(xiàn)........................................15 謝辭............................................17
公共決策過(guò)程中聽(tīng)證制度研究
導(dǎo)言
（一）選題背景和意義
公共政策制定中的聽(tīng)證制度源于英國(guó)的自然公正原則和美國(guó)的正當(dāng)程序理論，是現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要的支柱性制度，對(duì)于促進(jìn)公共政策過(guò)程中各方利益的平等參與，保證政府公開(kāi)、公平、公正的行使公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化和法治化有著極為重要和不可為其他制度所替代的作用。
公共政策制定中的聽(tīng)證制度在我國(guó)的起步比較晚，但今年來(lái)聽(tīng)證實(shí)踐發(fā)展很快，表現(xiàn)出了巨大的生命力。胡錦濤在十七大報(bào)告中指出：“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度；制定與群眾利益密切相關(guān)的法律、法規(guī)和公共政策，原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)。”①溫家寶在十一屆人大第一次會(huì)議的政府工作報(bào)告中指出，“通過(guò)各種形式征求專家、學(xué)者和人民群眾的建議，接受新聞媒體和社會(huì)各界的監(jiān)督，實(shí)行重大事項(xiàng)決策公示和聽(tīng)證制度”。②聽(tīng)證制度要求各方利益代表方的公平參與，表現(xiàn)出較大的民主性和正當(dāng)性，為公民的政治參與提供了一條可行的途徑，因此為社會(huì)所廣泛關(guān)注。然而，在具體的操作過(guò)程中，聽(tīng)證制度作用的充分發(fā)揮還面臨一些問(wèn)題，比如，實(shí)施公共決策聽(tīng)證制度的大環(huán)境不夠完善、制度設(shè)計(jì)本身也存在缺陷等，這都是我國(guó)聽(tīng)證制度進(jìn)一步完善與發(fā)展所必須解決的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，筆者根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)資料，并結(jié)合所學(xué)知識(shí)，提出了一些對(duì)策，力圖能為公共決策領(lǐng)域中聽(tīng)證制度的完善提供一份綿力。
① 胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，北京，人民出版社，2007：29.② http:// , 2011年2月15日訪問(wèn)。
（二）現(xiàn)有文獻(xiàn)綜述
我國(guó)聽(tīng)證制度的研究起步較晚。80年代中后期，隨著王名揚(yáng)先生系統(tǒng)地將美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)行政法介紹給國(guó)內(nèi)讀者，理論界和實(shí)踐領(lǐng)域開(kāi)始認(rèn)識(shí)和了解并研究聽(tīng)證制度。比如，肖風(fēng)城在1988年《法學(xué)》上發(fā)表的《協(xié)商對(duì)話制度的法律化探討》一文中指出，協(xié)商對(duì)話制度的內(nèi)涵是參與制和公開(kāi)制，其實(shí)質(zhì)是用法律手段確保人民群眾了解和參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，幫助國(guó)家機(jī)關(guān)客服官僚主義。③葉必豐于1989年的《法學(xué)研究》上發(fā)表的《行政程序中的聽(tīng)證制度》一文中也明確了聽(tīng)證是一項(xiàng)很好的行政程序制度，他能增強(qiáng)行政活動(dòng)的透明度，是行政官
④員兼聽(tīng)則明，比較客觀地作出決定，同時(shí)有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利。另外，應(yīng)松年教授、馬懷德教授也在相應(yīng)的著述里提到了聽(tīng)證制度在行政處罰領(lǐng)域中的運(yùn)用。當(dāng)然，學(xué)者們對(duì)聽(tīng)證制度的研究并不局限于此，楊惠基的《聽(tīng)證程序概論》、劉勉義的《我國(guó)聽(tīng)證程序研究》、汪全勝的《立法聽(tīng)證研究》以及彭宗超的《聽(tīng)證制度：透明決策與公共治理》等學(xué)者的著作從聽(tīng)證范圍、聽(tīng)證原則、聽(tīng)證主體、聽(tīng)證方式、聽(tīng)證程序及其立法完善、法律適用等角度對(duì)聽(tīng)證制度進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。
但是，當(dāng)前對(duì)于聽(tīng)證制度的研究更多的集中在法學(xué)領(lǐng)域，尤其是行政法領(lǐng)域，從公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的聽(tīng)證制度的研究卻相對(duì)較少。
③④ 肖風(fēng)城：《協(xié)商對(duì)話制度的法律化探討》，《法學(xué)》，1988，1.葉必豐：《行政程序中的聽(tīng)證制度》，《法學(xué)研究》，1989，2.一、公共政策制定中聽(tīng)證制度的必要性及功能研究
（一）公共政策與聽(tīng)證制度的基本理論
公共政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。⑤公共政策是階級(jí)意志、利益的集中表現(xiàn)和表達(dá)，它的目的在于服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為各種利益的調(diào)節(jié)器，公共政策的形成，也往往是各方利益激烈博弈后的結(jié)果。關(guān)于公共政策制定的體制，可以以歷史發(fā)展為線索，籠統(tǒng)地分為獨(dú)裁制和民主制。前者集中表現(xiàn)為君主獨(dú)裁，后者則主要表現(xiàn)為議會(huì)制、總統(tǒng)制。我國(guó)所實(shí)行的人民代表大會(huì)制度雖然不同于西方傳統(tǒng)的議會(huì)制，但也可以看做是議會(huì)制的一種發(fā)展形式，是極具中國(guó)特色的公共政策制定的體制。
發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是當(dāng)前中國(guó)政治改革中的一項(xiàng)基本任務(wù)。近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入，人們的主人翁意識(shí)和公共參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，人們迫切地要求在關(guān)乎自身利益的公共政策的制定過(guò)程中發(fā)出足夠有力的聲音。正是在這樣的背景下，聽(tīng)證制度作為一項(xiàng)能夠滿足公共參與政策制定要求的制度，開(kāi)始進(jìn)入人們的視野，吸引著人們足夠的關(guān)注。
聽(tīng)證制度是一件舶來(lái)品。它的理念源于英國(guó)的自然公正原則和美國(guó)的正當(dāng)程序理論：自然公正原則要求公共權(quán)力的行使影響個(gè)人的權(quán)利、財(cái)產(chǎn)及人格時(shí)，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)⑥；正當(dāng)程序理論則要求“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)”⑦。以這兩種理論為發(fā)軔，時(shí)至今日，聽(tīng)證制度已經(jīng)廣泛存在于西方國(guó)家的民主生活中，各種立法、政策、司法聽(tīng)證會(huì)常見(jiàn)諸于報(bào)端。我國(guó)對(duì)于聽(tīng)證理論的研究，始于20世紀(jì)八十年代末，真正將這一制度以法律的形式固定下來(lái)，則是九十年代的事情。從1996年起，我國(guó)在全國(guó)層面陸續(xù)在行政處分、價(jià)格調(diào)整、立法決策、行政許可等領(lǐng)域相繼引入聽(tīng)證制度。1996年，《行政處罰法》將聽(tīng)證制度納入了行政執(zhí)法程序，這標(biāo)志著聽(tīng)證制度在我國(guó)的確立。⑤⑥ 陳振明主編：《政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004，第50頁(yè)。
參見(jiàn)王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987.⑦ 法學(xué)教材編輯部：《外國(guó)法制史資料選編》，北京大學(xué)出版社，1982.隨后，1997年通過(guò)的《價(jià)格法》對(duì)價(jià)格聽(tīng)證制度做出了明確的規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。”⑧這是我國(guó)首次在國(guó)家里發(fā)上引入聽(tīng)證制度。
聽(tīng)證制度根據(jù)適用領(lǐng)域的不同，大體上可以分為立法聽(tīng)證和行政決策聽(tīng)證。本文所論及的聽(tīng)證制度是后者，即公共政策制定中的聽(tīng)證制度。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界尚未對(duì)行政決策聽(tīng)證制度進(jìn)行統(tǒng)一的定義，筆者參考各種資料后，認(rèn)為可以將這種制度定義為：行政主體在制定公共政策的過(guò)程中，為了保證政策的科學(xué)性和民主性，在涉及到公民、法人或者其他組織的權(quán)益時(shí)，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，由政策制定主體吸收合理意見(jiàn)并體現(xiàn)于新形成政策之中的一種制度。不難看出，行政決策聽(tīng)證的主體主要分為行政主體以及相關(guān)利益方，由于政府在我國(guó)公共管理中的強(qiáng)勢(shì)地位，行政主體無(wú)疑是在這一制度中的居于主導(dǎo)地位的一方，而相關(guān)利益方由于處于較為被動(dòng)的地位，往往是較為弱勢(shì)的一方。如何平衡兩方之間的力量對(duì)比，進(jìn)而使公眾參與在行政決策過(guò)程中發(fā)揮更大的作用，從而提高決策的科學(xué)性、民主性，是今后我國(guó)行政決策聽(tīng)證制度發(fā)展過(guò)程中必須解決好的問(wèn)題。
（二）公共政策制定中引入聽(tīng)證制度的必要性
1、引入聽(tīng)證制度是提高公共政策科學(xué)性的必然要求
實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，公共政策作為人類一種特有的認(rèn)識(shí)成果，集中體現(xiàn)著人類的主觀能動(dòng)性。但即使是看上去很完善的公共政策，不經(jīng)實(shí)施也無(wú)法先驗(yàn)地決定其正確性與真理性。在制定一項(xiàng)公共政策時(shí)，只有盡量把可能觸及到的問(wèn)題考慮全面，并在政策中加以預(yù)防，才能盡可能地避免政策實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題。這也是通過(guò)提高政策科學(xué)性來(lái)保證政策時(shí)效性的必然邏輯。如何才能提高政策的科學(xué)性呢？信息是決策的基礎(chǔ)，全面、詳實(shí)、準(zhǔn)確的信息，是一項(xiàng)力求科學(xué)性的政策所必不可少的要素。由于聽(tīng)證制度的主體是政府以及相關(guān)利益者，涉及 ⑧ 《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》，中國(guó)法制出版社，1998.面較廣，能兼顧各方的利益考量，因此能夠呈現(xiàn)代表各方利益、涉及各個(gè)層面的信息，待將這些信息進(jìn)行有效的整合之后，呈現(xiàn)在政策制定主體面前的信息便具有極大的利用的價(jià)值。基于這些信息所制定的有關(guān)政策，由于兼顧到了各方利益，因此在實(shí)施之中便能最大可能的避免出現(xiàn)問(wèn)題，從而保證了政策的有效實(shí)施，降低了各種不利成本，進(jìn)而便能保證政策的科學(xué)性。
2、引入聽(tīng)證制度是提高公共政策民主性的必然要求
改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)突飛猛進(jìn)、日新月異。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)上的騰飛所帶來(lái)的政治層面上的一個(gè)顯著變化是，當(dāng)前的中國(guó)公民越來(lái)越希望在這個(gè)人民當(dāng)家作主的國(guó)家中發(fā)出越來(lái)越有力的聲音，公眾的參與意識(shí)與主人翁意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈。如何開(kāi)辟公民參與政治生活的途徑，無(wú)疑是關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)和諧的一個(gè)重要課題。正是在這樣的大背景下，能夠使民眾發(fā)出更大聲音的聽(tīng)證制度才會(huì)如此引人關(guān)注。聽(tīng)證制度要求各方主體的平等參與，這種至少能夠保證形式民主的制度設(shè)計(jì)無(wú)疑能讓大眾給予其相當(dāng)?shù)钠诖．?dāng)然，隨著這項(xiàng)制度在實(shí)踐中的日臻完善，其必然也能帶來(lái)一定程度上的實(shí)質(zhì)民主，即民眾的意見(jiàn)會(huì)在公共決策的過(guò)程中占據(jù)巨大的分量，從而提高公共政策的民主性。
3、引入聽(tīng)證制度是保證公共政策合法性的必然要求
合法性是公共政策的生命，是否具有合法性以及具有何種程度上的合法性，是衡量一項(xiàng)公共政策有效與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。公共政策的合法性源于社會(huì)公眾對(duì)于政策的普遍認(rèn)同和接受。只有得到廣泛的社會(huì)支持，一項(xiàng)公共政策才具有較高的合法性，在實(shí)施的過(guò)程也才能有更高的績(jī)效。聽(tīng)證制度的引入，其實(shí)質(zhì)是尊重各個(gè)利益相關(guān)主體尤其是社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并在形成的政策中體現(xiàn)出對(duì)這種意見(jiàn)的足夠尊重，因此往往使得公共政策更容易為各方所接受，在實(shí)施中更容易獲取公眾的理解與自覺(jué)遵守，從而使得公共政策具備相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ浴?/p>
（三）聽(tīng)證制度在公共政策制定中的功能
1、聽(tīng)證制度能夠保證公共政策的順利實(shí)施
聽(tīng)證本身即是以實(shí)現(xiàn)政策的科學(xué)化、民主化為目的，運(yùn)用民主和科學(xué)的方法，把政策制定過(guò)程變成集思廣益、有科學(xué)根據(jù)、有制度保證的公共行政過(guò)程。聽(tīng)證制度的首要目的便是保證公共政策的順利實(shí)施，這也是聽(tīng)證這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的首要功能所在。如前文所述，聽(tīng)證制度能夠提高公共政策的科學(xué)性、民主性、合法性，從而兼顧到各方的利益訴求，使政策本身具有較強(qiáng)的公共性和合法性，有效地預(yù)防了可能出現(xiàn)的潛在問(wèn)題，從而使公共政策在實(shí)施的過(guò)程中具有更大的適應(yīng)性，并表現(xiàn)出更高的績(jī)效。
2、聽(tīng)證制度的應(yīng)用能夠促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變
我國(guó)曾長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，其所帶來(lái)的各種弊端根深蒂固，難以一時(shí)革除。受其影響，在我國(guó)的政治體制中，政府一直處于十分強(qiáng)勢(shì)的地位。在公共政策的制定過(guò)程中，政府高高在上，說(shuō)一不二，擁有絕對(duì)權(quán)威。很多時(shí)候，人們對(duì)于一項(xiàng)好的公共政策的期待只能寄托于政府官員能夠真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。公眾的這種被動(dòng)地位，使公眾的境遇具有較大的不確定性。而聽(tīng)證制度的引入，使公眾在公共政策制定的過(guò)程中獲得話語(yǔ)權(quán)，使自身合理的利益訴求能夠在公共政策中得以體現(xiàn)。這不僅能夠有效保證公眾的利益，更是對(duì)政府固有行政理念的有力沖擊。政府越來(lái)越意識(shí)到，引入聽(tīng)證制度后的公共決策主體除了自己，還有其他利益相關(guān)方，自己拍腦袋決策的一家獨(dú)大的待遇已經(jīng)成為歷史。引入聽(tīng)證制度，打破政府在公共決策領(lǐng)域中傳統(tǒng)的壟斷地位，是當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)重要著力點(diǎn)，無(wú)疑會(huì)對(duì)建設(shè)一個(gè)新型政府產(chǎn)生積極作用。
3、聽(tīng)證制度能夠提高公民的公共參與意識(shí)，增強(qiáng)公共參與技能
聽(tīng)證是一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，更是一種政治實(shí)踐。通過(guò)這種實(shí)踐，公眾能體會(huì)到親身參與所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)利益和精神快樂(lè)，從而激發(fā)起巨大的參與熱情，樹(shù)立強(qiáng)烈的 參與意識(shí)。同時(shí)，隨著這項(xiàng)實(shí)踐的深入進(jìn)行，公眾會(huì)摸索出相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)與心得，不斷提高自身的參與能力，獲得較強(qiáng)的參與技能。這項(xiàng)功能雖然并不是聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)初衷的直接指向，但卻可以說(shuō)是對(duì)社會(huì)影響最為深刻的一項(xiàng)功能。當(dāng)前，隨著我國(guó)向市民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，公眾政治參與意識(shí)的覺(jué)醒與參與能力的提高，會(huì)極大地推動(dòng)這一進(jìn)程向前推進(jìn)。
二、當(dāng)前我國(guó)公共政策制定過(guò)程中存在的問(wèn)題
（一）實(shí)施公共決策領(lǐng)域制度的大環(huán)境不夠完善
1、政治體制改革相對(duì)滯后
公共決策聽(tīng)證制度是行政體制改革的一部分，其構(gòu)建和發(fā)展是在中國(guó)政治體制改革的總體性架構(gòu)內(nèi)進(jìn)行的，從根本上說(shuō)，政治體制改革的進(jìn)展程度無(wú)疑構(gòu)成公共決策聽(tīng)證制度發(fā)展的系統(tǒng)環(huán)境。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得的偉大成就，我國(guó)的政治體制改革相對(duì)滯后，在政治領(lǐng)域?qū)嵤└母锼〉玫耐黄瓶芍^是相形見(jiàn)絀。近些年來(lái)，深化政治體制改革，一直是我國(guó)政治生活中曝光率高之又高的一項(xiàng)課題，盡管此項(xiàng)改革已進(jìn)行多年，但組織的慣性⑨和一些傳統(tǒng)的行政理念仍然影響著我國(guó)各級(jí)政府官員并進(jìn)而影響到行政管理的方方面面。我國(guó)目前的公共決策體制仍呈現(xiàn)一種精英決策尤其是黨內(nèi)精英居于主導(dǎo)的內(nèi)輸入⑩特點(diǎn)，具有的較強(qiáng)的封閉性。在這樣的大環(huán)境下，期待注重公眾參與的聽(tīng)證制度在公共決策領(lǐng)域發(fā)揮較大的作用，無(wú)疑是對(duì)這項(xiàng)制度的苛求。
2、社會(huì)公眾政策參與的意識(shí)不足
公共決策聽(tīng)證的最大特點(diǎn)，就在于打破了以往政府在公共決策中的絕對(duì)權(quán)威的壟斷地位，為公眾提供了一個(gè)參與公共決策、表達(dá)自身利益訴求進(jìn)而影響公共 ⑨⑩ 參見(jiàn)金東日：《現(xiàn)代組織理論與管理》，天津大學(xué)出版社，2003.在這種“內(nèi)輸入”機(jī)制下，精英決策不僅表現(xiàn)在狹義的決策過(guò)程中，而且也表現(xiàn)在決策問(wèn)題信息的輸入、政策規(guī)劃、執(zhí)行等階段，它使公共政策由一個(gè)超強(qiáng)制的主體設(shè)計(jì)出來(lái)并強(qiáng)化于共同體，基本上不是通過(guò)政府與社會(huì)的互動(dòng)進(jìn)行決策。這種決策機(jī)制導(dǎo)致我國(guó)比較封閉的決策模式，對(duì)公民參與缺少制度設(shè)計(jì)，公民參與難以落實(shí)，公民對(duì)公共政策的影響能力也十分微弱。決策的機(jī)會(huì)。從這個(gè)角度說(shuō)，聽(tīng)證制度的作用能否得到充分發(fā)揮，聽(tīng)證制度的價(jià)值能否得到充分實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于社會(huì)公眾能否有效地參與公共決策。長(zhǎng)久以來(lái)，社會(huì)公眾只能充當(dāng)公共決策的對(duì)象，而不是參與公共決策的主體，這種固有的角色定位導(dǎo)致了社會(huì)公眾的政治卑微感和對(duì)公共生活的政治冷漠心理，這直接導(dǎo)致了公眾的政策參與的意識(shí)不足。
3、社會(huì)公眾政策參與的能力不足
由于長(zhǎng)久以來(lái)公眾缺少政治參與的實(shí)踐，難以獲得政治參與的直接經(jīng)驗(yàn)，加之自身文化水平的影響，所接觸到的政治參與的間接經(jīng)驗(yàn)也較為有限，這導(dǎo)致了社會(huì)公眾的政治參與能力較低，無(wú)法在獲得政治參與的機(jī)會(huì)時(shí)合理、有效地利用相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。另外，由于公眾在公共參與時(shí)多為個(gè)人所為，缺少合理的組織形式，利益表達(dá)單一，聲音有限，難以形成團(tuán)體的合力，這也在一定程度上降低了社會(huì)公眾的能量與影響力。
4、行政機(jī)關(guān)對(duì)公共決策聽(tīng)證制度的認(rèn)知不足
長(zhǎng)久以來(lái)，行政機(jī)關(guān)一直是公共決策的絕對(duì)主體，高高在上、說(shuō)一不二。這種角色傳統(tǒng)所形成的固有觀念，成為當(dāng)前行政官員接受聽(tīng)證制度并保證聽(tīng)證制度發(fā)揮作用的一個(gè)障礙。很多時(shí)候，政府官員在做決策時(shí)，根本不會(huì)想到利用聽(tīng)證制度聽(tīng)取民意、維護(hù)民益，即使是想到了，也僅僅將聽(tīng)證制度當(dāng)作一個(gè)體現(xiàn)自身民主意識(shí)的花瓶，只是能實(shí)現(xiàn)“裝飾性”的公民參與，并不會(huì)對(duì)公共決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。行政機(jī)關(guān)這種走形式、走過(guò)場(chǎng)的心態(tài)，嚴(yán)重貶低了聽(tīng)證制度的價(jià)值，更是對(duì)公眾參與的褻瀆。
（二）我國(guó)公共決策聽(tīng)證制度自身設(shè)計(jì)不完善
1、尚未形成關(guān)于公共決策聽(tīng)證制度的統(tǒng)一規(guī)范
1996年，《行政處罰法》將聽(tīng)證制度納入了行政執(zhí)法程序，這標(biāo)志著聽(tīng)證制度在我國(guó)的確立。從那時(shí)起，關(guān)于聽(tīng)證制度的規(guī)范開(kāi)始散見(jiàn)于我國(guó)的多部法律之 8 中，如《價(jià)格法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《行政許可法》等單行法和一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)之中。但是，這些法律不能涵蓋我國(guó)公共決策的所有方面，造成了某些領(lǐng)域關(guān)于聽(tīng)證制度的法律空白。法律規(guī)范上的缺失，使政府獲得了大量的自由裁量空間，很多聽(tīng)證會(huì)的發(fā)起與否完全取決于自身意愿，而不受法律規(guī)范的制約，從而限制了聽(tīng)證制度作用的完全發(fā)揮。
2、聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式不合理
根據(jù)啟動(dòng)主體的不同，聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式可分為政府主導(dǎo)式和民間導(dǎo)向式：前者指由政府決定是否就某一決策事項(xiàng)發(fā)起聽(tīng)證會(huì)，并由自己設(shè)定相關(guān)議程；后者指社會(huì)公眾可以就某一事項(xiàng)向政府申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)，由政府有關(guān)部門決定是否舉行聽(tīng)證會(huì)，一旦決定舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)的議程設(shè)置由社會(huì)公眾和政府有關(guān)部門協(xié)商設(shè)定。11從理論上講，民間導(dǎo)向式比政府主導(dǎo)式更注重發(fā)揮社會(huì)公眾的作用，更能體現(xiàn)聽(tīng)證制度的精神，無(wú)疑是啟動(dòng)聽(tīng)證會(huì)的理想模式。但迄今為止，我國(guó)公共決策聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式仍然采用政府主導(dǎo)式，民間導(dǎo)向式的案例應(yīng)用鮮有所聞。
3、聽(tīng)證會(huì)的主持人中立性不足
聽(tīng)證會(huì)的主持人是整個(gè)聽(tīng)證會(huì)的掌舵者，對(duì)聽(tīng)證會(huì)的進(jìn)程演進(jìn)和進(jìn)展節(jié)奏起著舉足輕重的作用。由于聽(tīng)證會(huì)的參與主體涉及行政機(jī)關(guān)以及各方利益相關(guān)者，主體較為多元，為了保證聽(tīng)證會(huì)最起碼的公正，聽(tīng)證會(huì)的主持人理應(yīng)處于第三者的中立地位。但是綜合這些年的實(shí)踐看，聽(tīng)證會(huì)的主持人多由行政機(jī)關(guān)指定，并且絕大多數(shù)為本行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。12這不僅與聽(tīng)證主持人應(yīng)為非本案調(diào)查人員的法律規(guī)定不符，而且關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的如此設(shè)置讓聽(tīng)證會(huì)看上去更像是行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的一次作秀，一切似乎盡在政府的掌控之中。這對(duì)聽(tīng)證會(huì)效力的負(fù)面影響是顯而易見(jiàn)的。
1112 參見(jiàn)周漢華：《對(duì)我國(guó)聽(tīng)證會(huì)制度發(fā)展方向的若干思考》，《南方周末》，2003，第5期。
同上。
4、聽(tīng)證代表的選擇機(jī)制不合理
綜觀現(xiàn)存有關(guān)行政決策聽(tīng)證的相關(guān)立法，并結(jié)合行政決策聽(tīng)證的有關(guān)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)行政決策聽(tīng)證代表如何選擇基本上取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量。聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值在于通過(guò)傾聽(tīng)各方利益相關(guān)者的聲音來(lái)達(dá)到保證行政決策科學(xué)性、民主性和保障各方利益從而實(shí)現(xiàn)決策的順利執(zhí)行的目的，如果聽(tīng)證代表不能真正代表各方的聲音，勢(shì)必會(huì)對(duì)聽(tīng)證價(jià)值的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生阻滯作用。行政機(jī)關(guān)對(duì)于聽(tīng)證代表的選擇環(huán)節(jié)上插手過(guò)多，有可能導(dǎo)致真正有資格參加行政決策聽(tīng)證的人進(jìn)不來(lái)，而進(jìn)來(lái)的都是一些由行政機(jī)關(guān)安插的“耳目”，這與行政決策聽(tīng)證這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的初衷是相悖的。
5、聽(tīng)證筆錄的效力不確定
聽(tīng)證筆錄對(duì)整個(gè)聽(tīng)證會(huì)的完整記錄，是各方利益代表意見(jiàn)的文本反映。充分參考和研究聽(tīng)證筆錄的內(nèi)容，對(duì)于綜合各方意見(jiàn)，保證行政決策的必要性和可行性具有十分重要的意義。但是，在現(xiàn)行的有關(guān)行政決策聽(tīng)證制度的法律中，僅《行政許可法》原則性規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定”，其他法律都未聽(tīng)證筆錄的效力作出規(guī)定。聽(tīng)證筆錄這種缺乏法律保障的尷尬境地，很容易使聽(tīng)證筆錄僅僅停留在文字文本的層面，并不能對(duì)行政決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。這是很可怕的，關(guān)于這一環(huán)節(jié)的法律規(guī)定的缺失，很容易導(dǎo)致整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程的功虧一簣，因?yàn)槿鄙倭朔傻膹?qiáng)制性保障，聽(tīng)證筆錄在行政決策者面前是一張可有可無(wú)的紙頭，而整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程也僅僅是一次形式，到頭來(lái)，行政機(jī)關(guān)還是可以按照自己的意志進(jìn)行決策，全然不用考慮各方利益相關(guān)者的聲音。
3三、建立和完善公共政策制定中聽(tīng)證制度的對(duì)策分析
結(jié)合前文對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政決策聽(tīng)證制度中所存在問(wèn)題的分析，筆者認(rèn)為對(duì)這一制度的完善可從兩個(gè)方面著手：一要完善行政決策聽(tīng)證制度運(yùn)行的外部環(huán)境，二要完善行政決策聽(tīng)證制度的自身設(shè)計(jì)。
參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政許可法》。
（一）完善行政決策聽(tīng)證制度運(yùn)行的外部環(huán)境
1、加快推進(jìn)政治改革的進(jìn)程，改善我國(guó)行政決策聽(tīng)證制度運(yùn)行的環(huán)境
任何制度都不是一個(gè)孤立的點(diǎn)，而是一系列縱橫交錯(cuò)的線所交織的結(jié)，各項(xiàng)制度之間是相互聯(lián)系、相互制約的。14我國(guó)當(dāng)前所著力推進(jìn)的政治體制改革是由控制的、封閉的行政走向服務(wù)的、開(kāi)放的行政，是一個(gè)政治與行政現(xiàn)代化、民主化的過(guò)程，它追求整體性的、系統(tǒng)性的制度變革，而不是單一的、孤立的制度創(chuàng)新。因此，政治體制改革構(gòu)成了行政決策聽(tīng)證制度的外部環(huán)境，政治體制改革進(jìn)程的推進(jìn)力度也在一定程度上決定了行政決策聽(tīng)證制度發(fā)展的快慢。當(dāng)前，我國(guó)正在加緊推進(jìn)政治體制改革，如推動(dòng)政府信息公開(kāi)、保證實(shí)現(xiàn)民主選舉、加大對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督等等。事實(shí)上，行政決策聽(tīng)證制度的構(gòu)建與發(fā)展，也是推進(jìn)政治體制改革的一個(gè)重要著力點(diǎn)。作為行政體制的一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，行政決策聽(tīng)證制度一方面受到政治體制改革大環(huán)境的影響，另一個(gè)方面又對(duì)政治體制改革的推進(jìn)產(chǎn)生反作用，兩者是整體與部分的關(guān)系。政治體制改革進(jìn)程的加快推進(jìn)，必然能夠帶來(lái)行政決策聽(tīng)證制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善。
2、拓寬公民的政治參與渠道，培養(yǎng)公民的政治參與意識(shí)，提高公民的政治參與能力
我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，而選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民一項(xiàng)最基本的政治權(quán)利，因此，要完善各級(jí)人大選舉制度，保證實(shí)現(xiàn)公民這一最基本的政治權(quán)利，進(jìn)而保證人民當(dāng)家作主的權(quán)力。另外，還要加強(qiáng)基層群眾自治制度的完善，使民眾能對(duì)關(guān)乎自己切身利益的身邊事務(wù)行使決定權(quán)。通過(guò)各種形式的政治參與，使民眾真正認(rèn)識(shí)到自己是國(guó)家的主人，逐步培養(yǎng)起并進(jìn)一步加強(qiáng)公民的政治參與意識(shí)和國(guó)家主人翁意識(shí)，具有更為強(qiáng)烈的政治責(zé)任感。通過(guò)這些切實(shí)可行的政治實(shí)踐，使公民積累起相當(dāng)?shù)恼螀⑴c經(jīng)驗(yàn)，掌握一 14 L.M 弗里德曼著，李瓊英、林欣譯：《法律責(zé)任制度——從社會(huì)科學(xué)角度考察》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994，第252頁(yè)。定的政治參與技能，不斷提高自身的政治參與能力。當(dāng)然，也要加強(qiáng)對(duì)民眾的政治教育以及政治常識(shí)的普及，使社會(huì)公眾具有更高的政治素養(yǎng)，為政治參與意識(shí)和能力的提高打下基礎(chǔ)。
3、加快轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)決策觀念，重視公眾意見(jiàn)
加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，是我國(guó)政治體制改革的一項(xiàng)重要課題。這項(xiàng)改革任務(wù)是實(shí)踐層面的操作，更是觀念層面的轉(zhuǎn)變。因此，要特別重視革除行政機(jī)關(guān)歷史遺留下來(lái)的官僚觀念，樹(shù)立起權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的新型行政觀念。在行政決策這一環(huán)節(jié)上，政府更要擺脫固有的一家獨(dú)大的觀念，充分認(rèn)識(shí)到公眾意見(jiàn)在行政決策中所能發(fā)揮的巨大作用，積極引導(dǎo)民眾對(duì)公共政策的制定建言獻(xiàn)策，修正行政機(jī)關(guān)自身的決策偏差，努力實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化。
（二）完善行政聽(tīng)證制度的自身設(shè)計(jì)
1、加快形成統(tǒng)一、完善的行政決策聽(tīng)證制度的法律體系
實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。針對(duì)各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題，運(yùn)用法律手段都是行之有效的一項(xiàng)措施。當(dāng)前，我國(guó)尚未形成關(guān)于行政決策聽(tīng)證制度的統(tǒng)一、完善的法律規(guī)范，這才使得各級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中有了回旋的余地，未能發(fā)揮出聽(tīng)證制度的應(yīng)有作用。因此，有必要加強(qiáng)這一領(lǐng)域的立法工作，提高立法質(zhì)量，運(yùn)用國(guó)家力量保證相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施，用剛性的手段保證行政決策聽(tīng)證制度發(fā)揮出自身巨大的能量，從而保證公共決策的可行性與有效性。
2、改變現(xiàn)有的行政決策聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式
如前文所述，行政決策聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)模式有政府主導(dǎo)式和民間導(dǎo)向式。鑒于民間導(dǎo)向式更有利于發(fā)揮社會(huì)公眾的作用，更契合聽(tīng)證制度創(chuàng)設(shè)的本意，因此筆者建議改變現(xiàn)有的政府主導(dǎo)式的啟動(dòng)模式，代之以民間導(dǎo)向式，將行政決策聽(tīng)證 12 會(huì)啟動(dòng)的主導(dǎo)權(quán)賦予社會(huì)公眾，避免行政機(jī)關(guān)在行政決策聽(tīng)證領(lǐng)域擁有過(guò)大的權(quán)力，并保證社會(huì)公眾在行政決策聽(tīng)證的制度框架下享有更大的發(fā)言權(quán)。
3、完善聽(tīng)證主持人制度
衡量一名行政決策聽(tīng)證會(huì)的主持人合格與否，無(wú)非兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一為專業(yè)性，二位公正性。要實(shí)現(xiàn)主持人的專業(yè)性，筆者認(rèn)為可以利用考試等形式加以考察，而考察內(nèi)容主要涉及被考察人對(duì)聽(tīng)證制度的價(jià)值和目的的理解以及對(duì)各個(gè)聽(tīng)證環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確把握和掌控。考察主體可以是相關(guān)行政機(jī)關(guān)，也可以是地位中立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)；被考察人的范圍則主要根據(jù)個(gè)人的申請(qǐng)進(jìn)行確定。要實(shí)現(xiàn)主持人的公正性，則主要看候選人是否來(lái)自相關(guān)的行政部門以及是否與決策事項(xiàng)具有利益關(guān)系，即通過(guò)對(duì)候選人的中立性的考察來(lái)評(píng)判其公正性。
4、完善聽(tīng)證代表的選擇機(jī)制
行政決策的聽(tīng)證代表可以分為兩大類，一為利益相關(guān)方，二為對(duì)決策事項(xiàng)有著深入研究的專家。對(duì)于前者的選擇，應(yīng)本著自愿的原則，從申請(qǐng)人中選出與決策事項(xiàng)確有利益關(guān)系的人。之所以強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益，是因?yàn)樵谛姓Q策聽(tīng)證會(huì)的場(chǎng)合下，利益相關(guān)者能基于對(duì)自身利益的考慮，真實(shí)、不受他人控制地提出決策事項(xiàng)可能觸及到的問(wèn)題，從而為行政決策提供有價(jià)值的聽(tīng)證信息。對(duì)于后者的選擇，則應(yīng)該主要強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和公正性。專業(yè)性要求聽(tīng)證專家必須是在相關(guān)領(lǐng)域作出一定成績(jī)、有一定名望的人，從而保證其所提供的決策意見(jiàn)對(duì)具有足夠的專業(yè)水準(zhǔn)；公正性要求聽(tīng)證專家必須處于第三者的中立地位，不因與行政機(jī)關(guān)或利益相關(guān)者有某種牽扯而違心地提供虛假?zèng)Q策信息。
5、確定聽(tīng)證記錄的法律效力
聽(tīng)證記錄是對(duì)整場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)的文本總結(jié)，它集合了各方的意見(jiàn)，是整場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)的成果所在。通過(guò)對(duì)聽(tīng)證記錄進(jìn)行法律定位，能夠確保各方意見(jiàn)在行政決策中予以體現(xiàn)，避免行政機(jī)關(guān)閉門造車，防止聽(tīng)而不證、證而不用的局面的出現(xiàn)，從而保證公共決策的質(zhì)量。
6、加強(qiáng)信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督，確保行政決策聽(tīng)證會(huì)的有序進(jìn)行
權(quán)力不受制約和監(jiān)督，極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，并為權(quán)力階層的腐敗提供滋長(zhǎng)的土壤。加強(qiáng)信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督，能將公共權(quán)力的運(yùn)用至于透明的環(huán)境中，使公共行政在陽(yáng)光下有序進(jìn)行。具體到公共決策聽(tīng)證領(lǐng)域，由于行公共決策聽(tīng)證會(huì)的環(huán)節(jié)較多，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響到整場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)的效果。而較為復(fù)雜的程序設(shè)計(jì)，又極可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在其中的某一環(huán)節(jié)上根據(jù)自己的意志進(jìn)行暗箱操作。為了避免這種問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在公共決策聽(tīng)證的框架下，加強(qiáng)有關(guān)信息的披露，使公眾能夠了解聽(tīng)證會(huì)的進(jìn)程，并進(jìn)行必要的監(jiān)督，避免行政機(jī)關(guān)隨意更改聽(tīng)證程序，操作聽(tīng)證會(huì)的進(jìn)展。這不僅能夠保證公共決策聽(tīng)證的效力，也是推進(jìn)科學(xué)行政、民主行政的要求。
結(jié)論
當(dāng)前，中國(guó)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，期間的很多制度都有不完善，或者說(shuō)是具有能夠改善與發(fā)展的巨大潛力。毋庸置疑，公共決策聽(tīng)證制度就具有這樣的潛力。作為一件舶來(lái)品，這項(xiàng)制度在中國(guó)存在和發(fā)展的時(shí)間并不長(zhǎng)。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，筆者堅(jiān)信，這項(xiàng)制度雖然目前有著很多問(wèn)題，但隨著時(shí)間的推進(jìn)和政治體制改革的深化，其必然會(huì)得到長(zhǎng)足發(fā)展，成為一項(xiàng)符合中國(guó)國(guó)情并能夠體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位的重要制度。道路坎坷，前途光明，所以，一方面要堅(jiān)定信心，另一方面更要腳踏實(shí)地，為這項(xiàng)制度的完善和發(fā)展付出必要的努力。筆者學(xué)力有限，在文中的論述必定有欠缺深刻和妥當(dāng)?shù)牡胤剑┰高@項(xiàng)制度早日得以完善，在中國(guó)的政治生活中占得一席之地，發(fā)光發(fā)熱，更祝愿祖國(guó)的政治體制改革順利進(jìn)行，使社會(huì)主義政治文明建設(shè)取得更大的成就。
參考文獻(xiàn)
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（二）期刊報(bào)紙類
1.胡建華、黃凡：《和諧社會(huì)視角下我國(guó)行政聽(tīng)證制度的發(fā)展與完善》，《河北科技師范大學(xué)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年3月，第9卷第1期。
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（三）外文論著類
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大學(xué)四年，畢業(yè)論文是最后一站。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的鏖戰(zhàn)，終于完成本篇論文，在這最后一個(gè)站臺(tái)上邁出了重要的一步。在此過(guò)程中，筆者得到了來(lái)自外界的巨大幫助，正是這些無(wú)私的幫助使筆者完成了這洋洋灑灑的萬(wàn)余字。尤其要感謝我的指導(dǎo)老師，在百忙之中抽出時(shí)間給予我有益的指導(dǎo)，使我在迷茫時(shí)找到了方向，退縮時(shí)獲得了力量。同時(shí)還要感謝身邊的同學(xué)，他們給我提供了很多有用的信息，使我在完成論文的道路上避免了很多彎路。最后，我還要感謝這個(gè)波瀾壯闊的時(shí)代，提供了一個(gè)可以研究的對(duì)象使我得以思考，一個(gè)良好的研究氛圍使我得以利用，一批優(yōu)秀的研究成果使我得以借鑒。感謝過(guò)后，真誠(chéng)地祝愿老師工作順利，祝愿各位同學(xué)前程似錦，更祝福我們這個(gè)國(guó)家繁榮昌盛，祖國(guó)的人民幸福安康！
第三篇：重大決策聽(tīng)證制度
吉木薩爾縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局重大決策
聽(tīng)證制度 實(shí)施辦法
第一條 為貫徹落實(shí)《云南省人民政府關(guān)于在全省縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)推行重大決策聽(tīng)證重要事項(xiàng)公示重點(diǎn)工作通報(bào) 政務(wù)信息查詢四項(xiàng)制度的決定》精神，進(jìn)一步完善科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制，規(guī)范重大決策（以下簡(jiǎn)稱決策）行為，提高質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督?jīng)Q策的透明度和公眾參與度，使質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督?jīng)Q策充分體現(xiàn)人民群眾的意志和利益，結(jié)合我局工作實(shí)際，制定本實(shí)施辦法。
第二條 決策聽(tīng)證遵循公開(kāi)、公正、客觀、全面、高效、便民的原則。大理市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局組織的聽(tīng)證，應(yīng)當(dāng)依照本實(shí)施辦法進(jìn)行，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，按照其規(guī)定實(shí)施。
第三條 應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證的重大決策事項(xiàng)。
（一）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督規(guī)范性文件的制定；
（二）需要舉行聽(tīng)證的其他重大決策事項(xiàng)。
第四條 本單位擬作出的決策在舉行聽(tīng)證前，須報(bào)政府法制部門進(jìn)行法律審查，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)專家論證。
第五條 在聽(tīng)證會(huì)舉行的10個(gè)工作日前，通過(guò)媒體向社會(huì)公告聽(tīng)證事項(xiàng)、聽(tīng)證代表名額及其產(chǎn)生方式等相關(guān)內(nèi)容。第六條 在聽(tīng)證會(huì)舉行的7個(gè)工作日前，確定聽(tīng)證代表，并向社會(huì)公布聽(tīng)證舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、聽(tīng)證會(huì)參加人員名單及聽(tīng)證代表名單。
第七條 根據(jù)聽(tīng)證代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和代表性的要求，從以下人員中產(chǎn)生聽(tīng)證代表：
（1）重大決策事項(xiàng)涉及到的利害關(guān)系人代表；（2）社會(huì)普通公眾代表；（3）人大代表或政協(xié)委員；
（4）熟悉聽(tīng)證事項(xiàng)的行業(yè)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、相關(guān)企業(yè)和技術(shù)部門的代表；
（5）法律工作者；
（6）其他應(yīng)當(dāng)參加的代表。聽(tīng)證代表人數(shù)根據(jù)聽(tīng)證事項(xiàng)確定，但不得少于15人，其中重大決策事項(xiàng)涉及到的利害關(guān)系人和社會(huì)普通公眾代表人數(shù)不得少于聽(tīng)證代表人數(shù)的1/3（其中利害關(guān)系人代表人數(shù)要多于社會(huì)普通公眾代表人數(shù)）。聽(tīng)證會(huì)在有2/3以上聽(tīng)證代表出席時(shí)舉行，實(shí)際出席人數(shù)不足應(yīng)出席人數(shù)2/3的，將延期舉行聽(tīng)證會(huì)。公民、法人或者其他組織要求旁聽(tīng)聽(tīng)證會(huì)的，可以向我局提出申請(qǐng)，由辦公室確定。
第八條 確定聽(tīng)證會(huì)參加人員，包括聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證記錄人、決策發(fā)言人、聽(tīng)證代表、聽(tīng)證監(jiān)察人、旁聽(tīng)人等。聽(tīng)證主持人由我局的主要領(lǐng)導(dǎo)或者分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；聽(tīng)證記錄人由決策聽(tīng)證事項(xiàng)的相關(guān)股室指派；決策發(fā)言人由決策的相關(guān)股室負(fù)責(zé)人擔(dān)任；聽(tīng)證監(jiān)察人由辦公室邀請(qǐng)政府法制部門、監(jiān)察部門和政府督查機(jī)構(gòu)派員參加；旁聽(tīng)人由社會(huì)公眾自愿報(bào)名按相關(guān)規(guī)定確定；邀請(qǐng)新聞媒體參加聽(tīng)證會(huì)，會(huì)議全程接受新聞媒體監(jiān)督。
第九條 在聽(tīng)證會(huì)舉行的3個(gè)工作日前，將相關(guān)聽(tīng)證資料送達(dá)聽(tīng)證代表。
第十條 公民、法人和其他組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證而未組織聽(tīng)證的，可以向我局提出舉行聽(tīng)證申請(qǐng)，由辦公室負(fù)責(zé)接待并詳細(xì)告知聽(tīng)證申請(qǐng)采取書(shū)面形式，寫(xiě)明申請(qǐng)聽(tīng)證的事項(xiàng)、理由、申請(qǐng)人、行政管理人等內(nèi)容。辦公室在收到聽(tīng)證申請(qǐng)后，及時(shí)組織相關(guān)股室研究，對(duì)于符合聽(tīng)證條件的，將在5個(gè)工作日內(nèi)決定予以受理，并自受理之日起20個(gè)工作日內(nèi)組織聽(tīng)證；對(duì)于不符合聽(tīng)證條件的，將在5個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面告知并說(shuō)明理由。
第十一 條舉行重大決策聽(tīng)證會(huì)程序：
（一）主持人宣讀聽(tīng)證事項(xiàng)和聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律；
（二）核實(shí)聽(tīng)證會(huì)代表身份；
（三）告知參加人的權(quán)利義務(wù)；
（四）決策發(fā)言人如實(shí)說(shuō)明決策方案的內(nèi)容、依據(jù)、理由和有關(guān)背景資料；
（五）聽(tīng)證代表質(zhì)詢、提問(wèn)和發(fā)表意見(jiàn)；
（六）決策發(fā)言人答辯；
（七）聽(tīng)證代表作最后陳述；
（八）主持人總結(jié)和歸納各方代表的主要觀點(diǎn)和理由；
（九）聽(tīng)證代表和決策發(fā)言人、聽(tīng)證監(jiān)察人對(duì)聽(tīng)證會(huì)筆錄進(jìn)行審閱并簽名。
第十二條 聽(tīng)證記錄人如實(shí)記錄聽(tīng)證會(huì)全過(guò)程，并根據(jù)聽(tīng)證筆錄形成書(shū)面聽(tīng)證報(bào)告，包括以下內(nèi)容：
（一）聽(tīng)證事由；
（二）聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、聽(tīng)證主持人、記錄人、監(jiān)察人；
（三）各方聽(tīng)證代表提出的主要觀點(diǎn)、理由、意見(jiàn)和建議；
（四）決策發(fā)言人的陳述和答辯；
（五）聽(tīng)證機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證情況的評(píng)說(shuō)，包括對(duì)擬作出決策的贊同意見(jiàn)、反對(duì)意見(jiàn)、其他意見(jiàn)及其主要理由作出的客觀歸納和總結(jié)；
（六）其他有關(guān)情況。
第十三條 聽(tīng)證會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)定程序進(jìn)行，聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后的5個(gè)工作日內(nèi)將聽(tīng)證報(bào)告報(bào)市政府法制部門審查，并由市政府法制部門在接到聽(tīng)證報(bào)告后的5個(gè)工作日內(nèi)提出審查意見(jiàn)；同時(shí)，在聽(tīng)證會(huì)的10個(gè)工作日內(nèi)將經(jīng)審查的聽(tīng)證報(bào)告送交聽(tīng)證代表并通過(guò)媒體向社會(huì)公布聽(tīng)證情況。第十四條 經(jīng)審查的聽(tīng)證報(bào)告將作為政府決策機(jī)關(guān)作出決策的依據(jù)。
第十五條 本實(shí)施辦法自發(fā)布之日起施行。
第四篇：價(jià)格決策聽(tīng)證制度
價(jià)格決策聽(tīng)證制度
一、責(zé)任單位
衡陽(yáng)縣物價(jià)局
二、責(zé)任人
價(jià)格決策聽(tīng)證由縣政府價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，實(shí)行物價(jià)局局長(zhǎng)負(fù)責(zé)下的崗位分工責(zé)任制，局長(zhǎng)主持全面工作，并對(duì)工作負(fù)全面責(zé)任，各位副職及有關(guān)股室按照責(zé)任分工，分別承擔(dān)各自的工作職責(zé)。價(jià)格決策聽(tīng)證責(zé)任人：局長(zhǎng)、各位副職及有關(guān)股室負(fù)責(zé)人。
三、行使依據(jù)
1、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》
2、《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》
四、行使權(quán)限
價(jià)格決策聽(tīng)證，由所在地的政府價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。
五、聽(tīng)證程序和時(shí)限
（一）程序
1、由申請(qǐng)人向縣物價(jià)局提出書(shū)面申請(qǐng)；申請(qǐng)資料如下： ①申請(qǐng)報(bào)告：報(bào)告內(nèi)容包括申請(qǐng)單位名稱、地址、制定或調(diào)整價(jià)格的項(xiàng)目、理由、近三年的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、經(jīng)濟(jì)效益、政府投入、市場(chǎng)供求情況和本行業(yè)機(jī)關(guān)情況等事項(xiàng)。②具有法律效力的財(cái)務(wù)報(bào)表資料；
③申請(qǐng)制定或調(diào)整價(jià)格的計(jì)價(jià)原則、方法和價(jià)格水平以及社會(huì)承受能力分析，本地及省內(nèi)外同類項(xiàng)目現(xiàn)行價(jià)格水平說(shuō)明材料。
2、縣物價(jià)局成本監(jiān)審股接受申請(qǐng)人委托，對(duì)擬制定或調(diào)整價(jià)格項(xiàng)目的社會(huì)平均成本進(jìn)行測(cè)定，對(duì)申請(qǐng)人申報(bào)的成本進(jìn)行審核，并出成本監(jiān)審報(bào)告。
3、縣物價(jià)局收到申請(qǐng)人要求制定或調(diào)整價(jià)格的書(shū)面申請(qǐng)和成本監(jiān)審股出具的成本監(jiān)審報(bào)告后，對(duì)擬制定或調(diào)整的價(jià)格進(jìn)行初審，并寫(xiě)出初審意見(jiàn)。
4、定價(jià)聽(tīng)證依據(jù)下列情況提起：
①定價(jià)機(jī)關(guān)是縣物價(jià)局的，由縣物價(jià)局提起；
②定價(jià)機(jī)關(guān)是其他部門的，由該部門向縣物價(jià)局提起。
5、定價(jià)機(jī)關(guān)師其他部門的，應(yīng)當(dāng)向縣物價(jià)局提交定價(jià)聽(tīng)證方案。
定價(jià)聽(tīng)證方案包括下列內(nèi)容：
①擬制定價(jià)格的具體項(xiàng)目；
②現(xiàn)行價(jià)格和擬制定的價(jià)格，單位調(diào)價(jià)額和調(diào)價(jià)幅度； ③擬制定價(jià)格的依據(jù)和理由；
④擬制定價(jià)格對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響的分析；
⑤其他與制定價(jià)格有關(guān)的資料。
6、聽(tīng)證會(huì)舉行30日前，縣物價(jià)局要通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公告聽(tīng)證會(huì)參加人、旁聽(tīng)人員、新聞媒體、產(chǎn)生方式及具體報(bào)名辦法。
7、聽(tīng)證會(huì)舉行15日前，縣物價(jià)局要通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公告聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)，定價(jià)聽(tīng)證方案要點(diǎn)，聽(tīng)證會(huì)參加人和聽(tīng)證人名單。
8、聽(tīng)證會(huì)舉行15日前，縣物價(jià)局要向聽(tīng)證會(huì)參加人送達(dá)下列材料：
①聽(tīng)證會(huì)通知；
②定價(jià)聽(tīng)證方案；
③定價(jià)成本監(jiān)審結(jié)論；
④聽(tīng)證會(huì)議程；
⑤聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律。
9、聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)在有三分之二以上聽(tīng)證會(huì)參加人出席時(shí)舉行。出席人數(shù)不足應(yīng)當(dāng)出席人總數(shù)三分之二的，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)延期舉行。
10、聽(tīng)證會(huì)可以一次舉行，也可以分次舉行。聽(tīng)證會(huì)按照下列議程進(jìn)行：
①主持人宣布聽(tīng)證事項(xiàng)和聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律，介紹聽(tīng)證會(huì)參加人、聽(tīng)證人；
②定價(jià)聽(tīng)證方案提出人陳述定價(jià)聽(tīng)證方案；
③縣物價(jià)局成本監(jiān)審股對(duì)行業(yè)平均成本、企業(yè)成本審核情況等進(jìn)行介紹；
④聽(tīng)證會(huì)參加人對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、制定或調(diào)整價(jià)格的計(jì)價(jià)原則、方法、水平、社會(huì)承受能力以及縣物價(jià)局的初審意見(jiàn)等發(fā)表意見(jiàn)；
⑤主持人總結(jié)發(fā)言。
11、聽(tīng)證會(huì)參加人應(yīng)當(dāng)審閱涉及本人的聽(tīng)證筆錄并簽字。
12、聽(tīng)證會(huì)舉行后，聽(tīng)證人應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄制作聽(tīng)證報(bào)告。聽(tīng)證報(bào)告包括下列內(nèi)容：
①聽(tīng)證會(huì)的基本情況；
②聽(tīng)證會(huì)參加人對(duì)定價(jià)聽(tīng)證方案的意見(jiàn)；
③聽(tīng)證人對(duì)聽(tīng)證會(huì)參加人意見(jiàn)的處理建議。處理建議應(yīng)當(dāng)包括對(duì)聽(tīng)證會(huì)參加人主要意見(jiàn)采納與不采納的建議和理由說(shuō)明。
13、縣物價(jià)局要在聽(tīng)證會(huì)舉行后15日內(nèi)將聽(tīng)證筆錄、聽(tīng)證報(bào)告一并提交定價(jià)審批機(jī)關(guān)。
14、定價(jià)審批機(jī)關(guān)作出定價(jià)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)。
定價(jià)審批機(jī)關(guān)根據(jù)聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)，對(duì)定價(jià)聽(tīng)證方案作出修改后，縣物價(jià)局認(rèn)為有必要的，可以再次舉行聽(tīng)證會(huì)，或者通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體等其他途徑就聽(tīng)證事項(xiàng)聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。
15、定價(jià)審批機(jī)關(guān)作出定價(jià)決定后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公布定價(jià)決定和對(duì)聽(tīng)證會(huì)參加人主要意見(jiàn)采納情況及理由。
16、定價(jià)審批機(jī)關(guān)需要報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府或者上級(jí)定價(jià)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能作出定價(jià)決定的，上報(bào)定價(jià)方案時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交聽(tīng)證報(bào)告。
17、制定在局部地區(qū)執(zhí)行的價(jià)格或者降低價(jià)格的，聽(tīng)證會(huì)可以采取下列簡(jiǎn)易程序：
①只設(shè)主持人；
②聽(tīng)證會(huì)參加人由消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者構(gòu)成；
③聽(tīng)證會(huì)按照本制度第三項(xiàng)10款1、4、5條規(guī)定的議程進(jìn)行。
（二）時(shí)限
60個(gè)工作日
六、監(jiān)督檢查
（一）健全價(jià)格決策聽(tīng)證工作制度，用制度制約各個(gè)環(huán)節(jié)工作行為；
（二）局黨組對(duì)本制度執(zhí)行情況進(jìn)行自查自糾，嚴(yán)格按照程序辦理；
（三）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查，局紀(jì)檢組負(fù)責(zé)人對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；
（四）公開(kāi)、公示辦理程序，接受社會(huì)各界監(jiān)督；
（五）接受縣人大、縣政協(xié)、縣紀(jì)委監(jiān)察局監(jiān)督檢查。
七、責(zé)任追究
（一）過(guò)錯(cuò)責(zé)任內(nèi)容
承辦、審核人員在組織實(shí)施價(jià)格聽(tīng)證職權(quán)過(guò)程中，有下列過(guò)錯(cuò)情形之一的，必須追究責(zé)任：
1、符合條件不對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行受理批準(zhǔn)的；
2、法定條件不符合予以受理批準(zhǔn)的；
3、超越范圍和職權(quán)行使職能的；
4、違反法定程序、濫用職權(quán)、玩忽職守的；
5、待人態(tài)度生硬，故意刁難推諉、致使發(fā)生糾紛造成不良影響的；
6、利用職務(wù)之便，索取或者收受申請(qǐng)人財(cái)物的；
7、其他過(guò)錯(cuò)行為應(yīng)予以追究過(guò)錯(cuò)的；
（二）責(zé)任過(guò)錯(cuò)認(rèn)定
承辦、審核人員在工作履職過(guò)程中，故意違規(guī)、違法審批或者因過(guò)失造成嚴(yán)重后果的，按下列條款確定責(zé)任：
1、承辦人故意違規(guī)、違法的，由承辦人承擔(dān)責(zé)任；
2、二人以上共同行使職權(quán)造成過(guò)錯(cuò)的，主辦人承擔(dān)主要責(zé)任，協(xié)辦人承擔(dān)次要責(zé)任，共同主辦的共同承擔(dān)責(zé)任；
3、集體討論決定出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)的，主持人承擔(dān)責(zé)任；
4、應(yīng)提交而未提交給局價(jià)費(fèi)審批集體審議領(lǐng)導(dǎo)小組審議而產(chǎn)生的過(guò)錯(cuò)，審核人承擔(dān)主要責(zé)任；
5、價(jià)費(fèi)審批行為經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)的，批準(zhǔn)人承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
（三）追究形式
1、承辦人員、股室負(fù)責(zé)人違反制度規(guī)定，情節(jié)較輕的，由局紀(jì)檢組負(fù)進(jìn)行責(zé)人批評(píng)教育、責(zé)令改正；情節(jié)較重的，依紀(jì)給予相應(yīng)處分，并調(diào)離本崗位，一年內(nèi)不得從事與該崗位性質(zhì)相同的工作。
2、分管領(lǐng)導(dǎo)違反制度的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。
3、上述責(zé)任人違反制度規(guī)定，構(gòu)成犯罪，移交司法機(jī)關(guān)依法處理。
附：價(jià)格決策聽(tīng)證流程圖
第五篇：重大事項(xiàng)決策聽(tīng)證制度
道真自治縣人民政府重大事項(xiàng)決策聽(tīng)證制度
引自：http://baike.baidu.com/view/3579822.htm
第一章 總 則
第一條 為規(guī)范政府行為，使政府的決策充分體現(xiàn)群眾的意愿，根據(jù)《道真自治縣人民政府關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的意見(jiàn)》（道府發(fā)[2005]17號(hào)）精神，特建立本制度。
第二條 對(duì)涉及人民群眾利益和重大事項(xiàng)在研究決策、推行實(shí)施、效果評(píng)價(jià)等階段，縣政府及其組成部門必須遵守本規(guī)定。
第三條 實(shí)施聽(tīng)證的主要內(nèi)容包括民意咨詢、聽(tīng)證、民眾質(zhì)詢、民意調(diào)查評(píng)價(jià)等工作。
第二章 民意咨詢
第四條 政府在重大決策的醞釀階段，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和涉及部門要深入到利益關(guān)系群體中進(jìn)行調(diào)研，當(dāng)面聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和要求，并形成調(diào)研報(bào)告報(bào)縣政府，作為縣政府決策的參考。咨詢的主要內(nèi)容：
（一）重要政策的制定；
（二）重要工程建設(shè)；
（三）容易引發(fā)集體訪的突出矛盾；
（四）其它群眾反映比較集中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。
第五條 縣政府有關(guān)部門根據(jù)調(diào)研報(bào)告拿出初步?jīng)Q策意見(jiàn)，召開(kāi)民意咨詢會(huì)，廣泛聽(tīng)取群眾反映的意見(jiàn)，并作詳細(xì)記錄。
第六條 縣政府相關(guān)部門根據(jù)民意咨詢會(huì)收集的群眾意見(jiàn)進(jìn)一步完善決策文本，并提交政府有關(guān)決策會(huì)議研究。
第七條 民意咨詢會(huì)的時(shí)間和內(nèi)容提前五天通過(guò)電視、政府網(wǎng)站或其它有效方式告知社會(huì)，并接受涉及利益群眾報(bào)名；涉及利益群眾報(bào)名過(guò)多的，從中抽選或由涉及利益群眾推選參會(huì)代表。
第三章 聽(tīng)證
第八條 政府決策過(guò)程中，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)單位負(fù)責(zé)人和涉及利益群眾代表參加聽(tīng)證會(huì)。
第九條 聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)前一周，縣政府將有關(guān)議題告知縣人大、政協(xié)，由縣人大、政協(xié)抽選能夠代表利益關(guān)系群體的人大代表和政協(xié)委員參加聽(tīng)證會(huì)，并通知相關(guān)單位負(fù)責(zé)人到會(huì)舉證，同時(shí)在參加民意咨詢會(huì)的群眾中選取3-5名代表一并參加聽(tīng)證會(huì)。
第十條 參加聽(tīng)證會(huì)的人大代表、政協(xié)委員和涉及利益群眾代表有權(quán)就舉證單位列出的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。
第十一條 參加聽(tīng)證會(huì)的人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)單位負(fù)責(zé)人和群眾代表會(huì)前應(yīng)廣泛征求利益關(guān)系群體的意見(jiàn)和建議，會(huì)后及時(shí)向其通報(bào)會(huì)議內(nèi)容和決策結(jié)果。
第十二條 凡涉及廣大群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的重大事項(xiàng)決策的聽(tīng)證，通過(guò)電視、政府網(wǎng)站等媒體報(bào)道聽(tīng)證會(huì)的過(guò)程和結(jié)果。
第十三條 相關(guān)決策文本、政府文件通過(guò)政府網(wǎng)站、政務(wù)公開(kāi)欄等形式向社會(huì)發(fā)布，供群眾隨時(shí)查詢。
第四章 民眾質(zhì)詢
第十四條 政府決策事項(xiàng)在執(zhí)行過(guò)程中，主管部門要將政府決策事項(xiàng)的內(nèi)容及時(shí)向群眾通報(bào)，凡群眾有疑問(wèn)或不滿意的，可以通過(guò)口頭或書(shū)面等形式向政府提出質(zhì)詢。涉及群眾比較多的和比較突出的問(wèn)題，可以通過(guò)召開(kāi)群眾質(zhì)詢會(huì)的方式，集中進(jìn)行政府和群眾之間的溝通。
第十五條 對(duì)群眾的一般性疑問(wèn)和申訴，縣政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真傾聽(tīng)或?qū)忛啠軌颥F(xiàn)場(chǎng)答復(fù)或解決的，要指定部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)或研究解決。現(xiàn)場(chǎng)不能答復(fù)或解決的，要列出答復(fù)或解決計(jì)劃、明確責(zé)任人并限期解決。
第五章 民意調(diào)查評(píng)價(jià)
第十六條 政府決策事項(xiàng)在執(zhí)行過(guò)程中，主管部門要將該決策的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，特別要注重民眾對(duì)該決策的理解、支持正反兩方面的意見(jiàn)進(jìn)行收集，并根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)結(jié)合我縣的實(shí)際進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)。
第十七條 主管部門在進(jìn)行充分調(diào)研、分析、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)，寫(xiě)出評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)報(bào)縣人民政府審定。
第六章 附則
第十八條 本制度自2005年10月1日起施行[1]
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