第一篇：行政聽證制度完善的必要性

行政聽證制度完善的必要性

在西方國家，行政聽證制度的法學理論基礎是“自然公正”原則，該原則是其人文文化中的神學律法文化發展演化的結果。并最終于20世紀產生了行政聽證制度。

我國行政聽證制度的法學理論基礎，是《憲法》規定的人民民主原則，該制度適合中國國情，有利于提高我國各級政府的執政能力。

我國行政聽證制度存在適用范圍狹窄的問題，其在行政處罰領域主要表現為對限制人身自由的處罰方面沒有聽證制度；在抽象行政行為領域表現為文明立法少、矛盾多，群眾參與意識薄弱，認同感差等。

我國行政聽證制度主體方面存在的問題主要有“自彈自唱”的問題和聽證主持人地位模糊的問題，前者的解決在于應當逐步建立獨立的聽證機構，后者的解決在于補充立法，并組建一支高素質的聽證主持人隊伍。

我國行政聽證制度在效力方面，既存在體制上的因素，又存在聽證筆錄本身的效力問題。前者的解決方法，主要應將聽證程序作為一般程序，原來的立法應當修改。后者應根據筆錄在不同程序中的地位來確定。

行政聽證制度的確立、及其法學理論基礎，在中國不存在演化過程。

從古代的封建中國到近代的舊中國都沒有行政聽證制度。相反，中國歷史上的長期專制制度和專制意識，決定了統治者的統治意識為君主中央集權制意識形態，它不反映任何民主思想，不反映人民的要求，在政治體制上常表現為行政與司法的混同。而近代中國，引進西方法律制度時，則主要集中在司法審判方面引進了一些法律制度和法律思想，引進的是人文文化演進的成果，而先進文化本身并未進入中國封建統治者的思想意識。故而，在古代的封建中國和近代的舊中國，都不存在聽證法學理論孕育誕生的基礎，自然就不會產生聽證法學理論了。

新中國成立之后，在《中華人民共和國行政處罰法》制定以前，也沒有行政聽證制度，雖然黨和政府很重視調查研究、強調實事求是，也繼承了中國古代“兼聽則明、偏聽則暗”的法律思想，但依法治國的觀念為《憲法》所確認，以及政府職能觀念的改變，卻是建國40年以后的事。中國的行政聽證制度本身，不是直接來源于憲法規定，而是在向國外學習、改變觀念的基礎上，從國外引進的這一制度。行政聽證制度，雖不直接來源于憲法規定，但它符合我國憲法精神和中國國情，而且其法學理論基礎仍在于我國憲法所確立的相關基本原

則。比如，憲法第二條、第二十七條中規定的人民民主原則，就可作為行政程序法及行政聽證制度的法學理論基礎。

行政聽證制度的好處是顯而易見的。聽證，具有集思廣益、加強政治溝通、促進政治參與、提高行政效率、防止政治腐敗、杜絕行政專橫等等很多益處，對我國國情中的一些容易激化的矛盾，能起到緩和作用。

根據我國現狀，聽證制度在我國，既適用于行政執法領域，又適用于行政立法等領域。在行政執法領域，聽證，具有查明事實真相、體現行政相對人的主體性和參與的平等性、提高執法活動的透明度、增加行政行為的可接受性等諸多優越性，這些已經為我國近年的實踐所證實；在行政立法領域，聽證，又具有實現直接民主、提高立法質量、協調各種利益關系等的益處。總之，聽證制度，有利于提高我國各級政府的執政能力。但也應該看到，行政聽證制度，在我國實施的時間比較短、范圍也不夠廣，在實踐中還存在一定的問題。

2004年7月實施的行政許可法，是我國聽證制度立法的又一重大進步，它第一次以立法的形式，在抽象行政行為領域確立聽證程序（第46條的“主動聽證”），這一立法明確了在解決涉及社會公共利益的重大事項上，行政機關都要舉行聽證的規定。具體地說，當前還應該在環境保護、城市建設、征地拆遷等方面推動聽證工作。行政機關在作出涉及這些方面的行政許可時，不能只考慮申請人是否符合條件，還應該了解這些許可實施后，可能對他人的生活、生存、生產等產生的影響。而第47條的被動聽證，要求只要是在行政許可決定涉及申請人與他人有重大利益關系的，行政機關就要告知申請人：利害關系人有聽證的權利。比如在一些有數量限制的行政許可中，申請人的要求量超過了許可批復的最高數量，而有些許可事項又不能采用招標、拍賣的方式處理，這就可能使一些申請人得不到批準，這些申請人就有要求舉行聽證會的權利。行政許可的審查人員應當給予未被批準的申請人說明不予批準的理由；該申請人還可據理申明自己應該被批準的理由。又比如：城市規劃部門欲批準某房地產開發商建造樓房，該樓房的建造，可能對周圍居民的采光、交通、環境等產生影響，規劃部門在作出許可決定前應告知有關居民，他們有聽證的權利，等等。這些方面，急需依法開展聽證工作，緩和并最終解決公民生活中的實際問題與矛盾。

從體制因素上看，我國行政處罰法體系中，將聽證程序作為三種程序中的一種單列出來，區別于簡易程序和一般程序，從而使一部分行政處罰可以聽證，另一部分行政處罰沒有聽證權，這種體制上的傾斜，在我國行政處罰的行政行為實踐里，產生了一些不規范的現象，比

如：較大數額罰款的聽證問題。治安處罰的聽證規定界限是2000元以上，可是在執行中，某些公安執法人員作出處罰時只罰1900；其他行政行為也有類似，如：按規定5000元以上罰款需要聽證時，就只罰4900元。就在這模棱兩可的“恰恰” 達不到、而又最接近聽證標準的界限以內做文章，目的是盡可能不舉行聽證就作出處罰。應當指出，聽證程序，并不是獨立于一般程序之外的程序，而是行政處罰一般程序之中的一個特別程序，是包含在一般程序之內的。所以，鑒于此因，我國行政處罰法很有修改的必要，使聽證成為一般性程序，使聽證的效力趨于扎實、并貼近實際的需要，以消除“盲點”。

聽證制度，是一個國家行政程序現代化、民主化的重要標志，2004年7月，我國行政許可法實施，其對聽證程序的規定，使我國在行政聽證制度的法制建設上又上了一個新臺階。而我國也開始在其他許多領域展開聽證的探索與實踐活動。我國比起西方國家來，雖然在某些方面尚有不足之處，但展望未來，我國的聽證制度必會更加完善，適用范圍也將更加擴大，違反程序的救濟制度也將更加健全，并將擁有一支高素質的聽證主持人隊伍，這一切定會實現。

中國在發展，研究在繼續，愿中國的行政聽證制度，早日步入先進國家行列！

第二篇：行政聽證制度比較研究

行政聽證制度比較研究

------我國行政聽證制度的完善

[內容摘要]行政聽證制度作為行政程序的核心制度，早已被世界各國采用。我國于1996年《行政處罰法》第一次確立了該制度。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設上具有里程碑的意義。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規定了價格聽政制度。2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規定為行政法規起草中聽取意見的一種方式。這兩次立法規定是我國行政聽證制度在行政領域的又一次新舉措和重大突破。至此，聽證制度作為現代民主政治和現代行政程序的重要支柱制度，在我國正在向公開、公正、民主的方面深入發展。然而，作為一種舶來的法律制度，在我國的發展還不夠完善。因此，本文通過對各國行政聽證制度的對比，探尋出我國行政聽證制度的發展方向，并對我國行政聽證制度的缺陷略表淺見。

[關鍵詞]行政聽證制度

基本原則

聽證范圍

聽證程序

行政聽證制度作為行政程序的核心制度，是行政民主化的產物，它順應了現代法治的要求，同時，在行政權不斷膨脹的今天，為了有效控制行政權利的擴張，尤其是為了更有效的維護當事人的合法權益，將行政行為置于人民的監督之下，行政聽證制度已成為當今世界各國共同的一項極其重要的制度，并被各國采用。我國于1996年《行政處罰法》中第一次確立了聽證制度，隨后又在《價格法》和《立法法》中做出相關規定。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設上，具有里程碑的意義，也是我國在行政領域的一次新舉措和重大突破。行政聽證制度在我國的發展，說明了我國的法制建設正在向公開、公平、公正、民主的方面深入發展，但由于行政聽證制度在我國尚處于初創階 段，且存在許多不完善的地方。因此，本文通過對美、日等發達國家的行政聽證制度進行比較分析，提出我國行政聽證制度完善與發展的幾點建議：

一、行政聽證制度概述

（一）行政聽證制度的由來及其發展

行政機關實行行政聽證制度的核心來自于英美國家司法領域里的司法審判制度，是隨著司法聽證制度的廣泛使用和發展逐漸移植到立法機關和行政機關中來的。

聽證本意為訴訟中應聽取他方當事人意見的制度，也就是說法院在審查事實與法律問題時要以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判之公平，從而實現“公平”與“正義”。司法審判的聽證制度被稱為“司法聽證制度”，后來司法聽證制度被推廣應用于立法和行政方面，立法領域中的聽證制度被稱為“立法聽證制度”，行政領域中的聽證制度被稱為“行政聽證制度”，不論司法、立法、行政三種制度以不同方式、不同角度實現“公平”與“正義”，然而他們追求價值都是一致的。

行政聽證制度在制定法上的根據可追溯到英國1215年的《自由大憲章》，它規定：“自由原則依據國法予以審判者，不得逮捕和禁錮，也不得剝奪其財產，放逐外國，或加以任何危害。”美國在制定憲法時，秉承英國的自然公正觀念，在聯邦憲法修正案第5條規定：“未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產，”這條規定適用于聯邦政府機關；憲法修正案第14條規定：“任何州不得未經正當法律程序剝奪任何人的生命、自由、財產”，這條規定適用于各州政府機關。憲法上正當法律程序的意義就是公正行使權力，要求行政機關在做出對當事人不利的行政決定時，必須聽取當事人的意見，所以，在英美國家，行政聽證制度具有憲法性權力的主張和支持。1946年美國的聯邦行政程序明確 規定，聽證程序為行政程序的核心，第一次把聽證做為一項重要的制度寫入法律，隨后又在西班牙、意大利、法國、日本等國相繼制定的行政程序中引用，隨著聽證程序的不斷發展，聽證制度在西方主要國家完整建立起來。行政聽證制度的理論基礎可溯源于英國的“自然公正原則”，后來美國的“正當程序原則”又發展了這一理論基礎。此后，大陸法系國家又發展這一理論。我國于1996年3月17日八屆全國人大四次會議審議通過了《行政處罰法》，并在該法中確立聽證制度，這是我國在行政程序立法的重大突破。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規定了價格聽證制度，2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規定為行政法規起草過程中聽取意見的一種方式。至此，聽證制度做為現代民主政治和現代行政程序的重要支柱制度，在我國初步建立并正式運作起來。

（二）行政聽證制度概念及其意義

“聽證”在英美稱為“hearing”，即審訊或聽訊，在奧地利稱為“parteiengenors”,在日本稱為“聽聞”，在德國稱為“聽審”，盡管名稱各不一樣，意思都是給當事人以參與訴訟的機會，美國將“聽取利害關系”的意見的程序，統稱為聽證，日本、韓國包括中國的聽證則專指以聽證會形式聽取相對人的意見。我國法學界對行政聽證有狹義和廣義之分，廣義的行政聽證指行政機關在立法或制作行政決定的過程中，征求有關利害關系人意見的活動，狹義的行政聽政則僅指聽證會，即行政機關為了合理有效地制作和實施行政決定，舉行由全部利害關系人參加的聽證會以廣泛聽取各方面意見的活動。較普遍的看法是行政聽證是指行政機關在行使行政權作出影響行政相對一方當事人權利義務決定前，就相關事實問題和法律問題聽取利害關系人意見的程序性法律制度，但是這一觀點僅限于具體行政行為，應把抽象行政行為也概括在內。為此，更準確地說，所謂行政聽證制度指行政主體在實施抽象行政行為或影響相對人合法權益的具體行 政行為前，應有主持人主持舉行公開會議，聽取行政相對人的評價和意見，對行政相對人提出的疑點和問題進行質證并制作聽證記錄，依此作出決定的一種行政程序法律制度。一般來講，只有經過聽證程序論證后的證據，才能作為行政主體行政行為的合法為的合法依據，否則行政行為無效。這樣聽證制度不僅成為制約行政權的一種有效途徑，而且有利于維護當事人的合法權益。

行政聽證制度作為行政程序法的核心制度，有以下特點：（1）規范性。即指聽證的原則、主體、內容、范圍等必須有明確的規定；（2）公正性；行政主體在行使行政權力作出使當事人受不到影響的行政行為時，必須聽取當事人的意見。每個人都有為自己辯護和防衛的權利，就要求行政主體和行政相對人都要以事實為根據，以法律為準繩，維護其法律的公正性。

行政聽證制度作為一種從國外移植進來的一項先進的、有經驗的法律制度，同時它作為行政程序的核心制度，在我國民主法制史上有重大的意義。行政聽證制度在我國的確立，沖擊了中國幾千年的傳統文化，促進了中國民主法制的進程，并且聽證制度的建立既是有效控制行政權力擴張和監督行政權力體行使的有力手段，又是保障相對人合法權益的重要途徑，也是現代民主和人權價值的重要體現，同時，又是行政聽證制度的進一步完善與發展，是人民當家作主的體現，也是追求公平與效率、公開與正義，促進行政合法，適應建設社會主義現代法制國家法律體系的重要手段和最佳平衡點。

二、行政聽證制度比較分析（美、日、中）

（一）從原則上比較各國行政聽證制度

聽證原則是確立行政聽證制度并貫穿于行政聽政過程中的準則，各國行政程序制度不同，因而聽政原則也不盡相同。

1、公開原則 公開原則是一般行政程序法的基本原則。行政公開可以起到監督行政行為依法進行，保護公民合法權益的目的，是指法律審判對社會公眾開放，允許公眾和新聞界予以旁聽，我國《行政處罰法》第42條規定：“除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，聽證公開進行。”“陽光是最好的防腐劑”。公開原則要求行政機關在訴訟過程中，允許公眾特別是新聞記者在場旁聽，從而保證社會公眾對聽證的參與，有利于加大對行政的監督，增強行政機關的責任感；另一方面，公開聽證也是行政當事人乃至公眾獲得許可的基礎。有利于保護當事人的合法權益，增強公眾對行政機關的信心，有利于行政機關的執行。當然，凡涉及國家機密、個人隱私的事項，可以不公開進行聽證，這是大多數國家的做法，但有些國家不允許公開，如日本《行政程序法》第10條規定：“聽證期日之審理除行政機關認為應予公開外，不公開之”。聯邦德國《行政程序法》第68條規定：“言詞審理不公開”。韓國《行政程序法》第30條規定：“聽證當事人等提出公開審理或聽證主持人認為必要時，可以公開”。我國《行政處罰法》中的聽證堅持公開原則，在其它領域中的聽證是否公開，法律未明確規定，行政機關隨意性很大。因此，應該不僅在行政處罰中聽證公開，在其它領域聽證也應公開，當然除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，這樣有利于加強行政行為的監督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗。

2、主持人中立原則

聽證程序是否順利進行，程序是否公開，很大程度上取決于行政主持人，主持人保持中立是世界各國通用的基本原則。

美國《聯邦行政聽證程序法》規定：“聽證主持人稱為行政法官，他是聯邦事務委員會對具有律師資格和行政經驗的人員，通過考試合格后列入聽證法官名單，行政機關無權自己任命行政法官，只能根據工作需要從文官事務委員長 會所確認的合格人選擇任命，行政法官的任職、升遷、辭退、待遇等由文官事務委員會決定，與行政機關無關。行政法官在主持聽證過程中，有主持宣誓、記錄證言或授權記錄證言、掌握聽證進度、依法做出決定和更改決定等九項權力。此外，行政法官還必須保持執行職務的超然態度，規定行政法官不能執行與行政聽證工作不相容的職務，禁止單方面接觸任何人，從而有力保障了行政聽證的公正性和客觀性。”而美國以外的其他大多數國家和地區采用聽證主持人由行政機關的首長或指定人員擔任。如韓國《行政程序法》第28條規定：“聽證由行政機關從所屬職員或依總統令具備資格者中選定之人員主持之，行政機關應努力使聽證主持人之得以公正進行。”日本在聽證過程中，主審官可禁止當事人、代理人或輔佐人進行不必要的陳述，并依職權決定聽證的進程。我國目前還沒有一支專業性的聽證隊伍，聽證主持人是行政機關的工作人員，他們在主持聽證時不具有獨立的法律地位，《行政處罰法》第42條第1款第1項規定：“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持”這一規定，說明聽證主持人由行政機關的行政工作人員擔任。

比較聽證主持人的兩種選任方法可以看出：“美國的行政法官制是行政法官從有律師資格和行政經驗的人員中選任專門從事聽證工作，富有經驗又有獨立于行政機關的一系列保障，更有利于公正決定的做出，但這種制度的建立所付出的行政執法成本很高；另一種由行政機關的首長或指定人員擔任，這種方式不必增加機關機構，也可減少財政負擔，但是聽證主持人由行政首長或行政機關指定人員擔任，容易造成以權壓法、以權壓人的現象，聽證主持人不可能中立，行政聽證也做不到公正，不可能更好地保護當事人的合法權益。

3、記錄排他性原則

聽證筆錄對行政機關行政決定的約束力有兩種規定：“一種是德國、日本等 國家的規定，聽證筆錄對行政機關的決定有一定的約束力，行政機關應斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機關并不是必須以聽證筆錄為根據，只有在行政程序法之外的其他法律明確規定以聽證筆錄為根據的，行政機關才必須以聽證筆錄為根據。如《聯邦德國行政程序法》第69條第1項規定：“行政機關作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結果。”日本《行政程序法》第26條規定：“行政機關為不利益處分之決定時，應充分斟酌記載于第24條第1項筆錄內容及同條第3項報告書中主持人之意見。”另一種是與德國、日本等國家相對的美國《聯邦行政程序法》規定的筆錄排他性原則，指行政機關的決定必須根據聽證筆錄作出，不能在筆錄之外，以當事人不知道或沒有論證的事實作為根據，否則行政裁決無效。美國《聯邦行政程序法》第556條第5款規定：“書面證言、物證以及在該程序中受書案卷的全部文書和申請書，就構成了本編第557條所規定的作出決定之依據的案卷。”記錄排他性原則是行政聽證的核心內容，其目的在于維護聽證的公正性。如果聽證機關可以根據聽證以外的證據作出決定，聽證就毫無意義。根據記錄排他性原則，行政機關不能在聽證之外接納證據，最常見的筆錄之外證據發生在單方面接觸的情況下-----當事人在對方不在場的情況下與行政法官和對案件有決定權的人單方面討論案件，單方面接觸極大損害了對方的利益，破壞了聽證程序的基本原則和行政機關的威信，作出的決定將被法院撤銷。美國《聯邦行政程序法》第557條第4款規定：“禁止任何‘行政機關以外的厲害關系人’與任何決策官員進行或故意形成的‘就本案的是非依據問題’進行或故意促成單方聯絡。“該條同時對行政機關的決策人也規定了相關的限制。

我國《行政處罰法》第42條第1款第7項規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章。”依此規定看，不但沒有規定聽證筆錄 在決定中作為唯一依據或主要依據，甚至對該筆錄在處罰決定中的作用也只字不提，由此在理論上產生了許多分歧，在實踐中造成許多誤解。

（二）從范圍上比較各國行政聽證制度

聽證作為現代行政程序法的核心，在保障行政公正，促進行政相對人參與，加強行政主體與行政相對人之間的溝通，提高行政行為的可接受性方面具有無可比擬的作用。但聽證也是有限度的，如果要求所有行政行為作出之前均需舉行聽證，必然造成人力、財力的浪費，從而影響行政效率。因此，在行政立法、執法和司法過程中可以施行聽證，但并非所有的行政行為都必須進行聽證，對所有的行政行為實施聽證，既無必要，也不可能。

美國對行政聽證作了廣義的理解，聽取當事人意見的程序統程為聽證，不僅適用于法律制度，同時也適用于裁決。美國《聯邦行政程序法》中規定了除軍事和外交職務上的行為，行政官員的選用和任期，行政法官的任命除外等五種情形非適用于聽證外，其余都可適用聽證。由此可見，美國的聽證制度范圍十分廣泛。日本行政執法中施行聽證，限于“不利益處分”，日本《行政程序法要綱草案》第三章規定：“不利益處分是指在行政機關作出的處分中，將特定者作為接受人科加義務或限制其權利的處分。在準備作出這種處分時，原則上應給予接受人辯駁的機會或實施聽證。”也就是說，一般將給相對人帶來重大不利時應實施聽證，其他情形應給予辯解機會。日本《行政程序法》第13條對是否屬實行聽證的場合同時做了列舉性的4條和排除性的5條，顯得十分嚴密，既規定了聽證和辯明機會的標準，又為行政機會留有裁量余地。

我國的聽證制度適用于范圍規定過窄，我國《行政處罰法》第42條第1款規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷營業證或執照、較大數額罰款等行政處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。”由此看出，應當聽證的行 政處罰僅限于這三類，而其它如行政許可、行政裁決、限制人身自由的行政處罰等具體行政行為，還有抽象行政行為中關于聽證的規定可以說是一紙空文。

行政聽證的范圍，既決定著公民參加行政管理活動的廣度和深度，也決定著行政機關行使行政權力的民主性和公開性，行政聽證的范圍還應該包括行政聽證的參加人范圍（該論述已于上一個問題“通知的對象”中比較），所以，它是各國行政聽證制度中的重大問題，因此，行政聽證范圍的明確界定意義重大，不僅有利于提高行政機關的工作效率和行政質量，還能進而維護公民、法人和其他組織的合法權益。

（三）從行政程序上比較各國行政聽證制度

1、程序啟動

根據奧地利《行政程序法》第39條規定：“聽證程序可以由行政機關依據職權開始，也可以由當事人依申請開始，但行政機關也可以拒絕當事人要求聽證申請的當事人不得請示法律救濟。”很顯然這種規定無疑為行政機關可能濫用聽證決定權提供了法律依據。我國臺灣1998年《行政程序法草案》第17條規定：“因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請通知其參加為但是人。”我國《行政處罰法》規定：“當事人可以申請進行聽證，但并沒有規定和案件有關的第三人是否可以申請聽證。”但最高人民法院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第12條卻規定與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。也就是說，司法解釋賦予了案件當事人以外的第三個提起行政訴訟的權利，但實際上，不論是第三人提起訴訟還是申請聽證，其本質都是通過擴大公民參加行政程序，來對行政機關進行有效監督，保護公民和法人的合法權益，因此，我國應借鑒國外有關規定和我國行政訴訟法的做法，允許和 具體行政行為有利害關系的第三人申請聽證。

2、聽證方式

聽證是聽證制度的核心內容，它是行政相對人向行政機關陳述意見，遞交證據和行政機關聽取意見和接納證據的過程，因而為了保證聽證功能的實現，遵循公開原則。在聽證方式上，美日都采用口頭形式為主，我國對此沒有規定。從聽證在程序設計上的繁簡來看有正式聽證與非正式和混合聽證程序。正式聽證是指行政機關在制定法規或作出行政決定之前，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基于聽政記錄作出行政決定的程序。正式聽證程序要求行政機關以聽證記錄作為制定規章的依據，從而限制了行政機關在制定規章中的自由裁量權；非正式聽證是指行政機關在指定法則或作出行政決定時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參與，行政機關不必須基于聽證記錄作出決定的程序。非正式聽證程序中，行政機關具有較大的自由裁量權，在聽證方式上，行政機關可以選擇它認為恰當的方式聽取當事人的陳述或反駁意見，非正式程序具有一定的靈活和混合性。聽證程序是美國70-80年代期間產生的一種程序，是指行政機關在制定規章時，采用通信、輿論評議、口頭評論、召集會議以及舉行聽證會等公眾參與方式聽取意見。混合程序既可以由利害關系人申請，也可以由行政機關召集，主持程序的官員可以向主要的利害關系人提問，利害關系人可以表明自己的觀點，提供有關證據，必要時還允許利害關系人之間進行口頭辯論，由于混合程序受法院的贊同，因而行政機關不必擔心受司法審查的危險，同時混合程序可以彌補另兩種程序各自的缺陷。

3、決定

決定是行政主體在通過聽證獲得的證據材料基本上對行政相對人所主張的 某種權益所做出的一種結論，美國稱之為初審決定，又為初步決定、建設性決定和臨時性決定。

對于行政機構為制定規章和決定頒發原始許可證而舉行的聽證，主持人在聽證后做出臨時性裁決；對于涉及行政政策問題的案件，做出建議性裁決；對于除上述情況外的其他爭議和案件，主持人在聽證后均做出初步裁決。主持聽證的職員做出初步決定后，在規定時間內，如果無人向該機關上訴，而且該機關亦未主動要求復議時，則該初步決定勿需經過進一步程序，即成為該機關的決定。機關在受理初步決定的上訴或復議初步決定時，具有做出初步決定的一切權力，除非限制可受理的爭議問題時例外。行政機構的裁決，無論是初步裁決，還是終局裁決都必須做裁決書。

日本式聽證制度，主持人必須在聽證終結后即制作報告書與聽證案卷記錄一同交行政廳。該報告書就當事人等對構成不利益處分之后同事實的主張是否有理由必須提出意見，行政廳做出不利益處分的決定時，必須充分斟酌聽證案卷記錄內容和報告書中所記載的主持人意見。這一規定提高了聽證的意義，使行政廳不是完全獨立地做出不利益處分的決定。行政廳認為有必要時，可將報告書退回主持人，命令其再次聽證。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，將決定分為決定和決定案，行政法官做出初步決定后在規章規定時間內，如果當事人沒有向行政機關提出上訴，行政機關也沒提出復議要求，裁決即為行政機關的裁定。而建議性規定必須經過復議，由行政機關以自己的名義做出決定后，才具有法律效力。行政程序法頒布后，有了不服申訴的限制，對行政廳或主持人做的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴；對經聽證后所做出的不利益處分的決定，當事人不得依行政不服審查法提起異議申訴。但在聽證期間未出席聽證的當事人，不在此限。我國的決定權在于行政機關，而非行政主持人決定。

三、我國行政聽證制度的缺陷及其完善

憲法規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”在這里，聽取人民的意見和建議是一種原則性的籠統的陳述，在一定條件下，也應該表現為具體形式，聽證就是被國外的實踐證明了的有效的法定形式。隨著民主法制建設的發展，《中華人民共和國行政處罰法》首次移植了國外聽證制度。聽證制度作為現代行政程序法的核心制度，早已被世界各國廣泛采用。然后，在我國的首次嘗試，是中國行政程序制度的重大突破。如果說行政處罰法是移植行政聽證制度的首次嘗試，那么《價格法》對聽證的規定就可以認定為中國聽證制度的又一次變革，是聽證制度從具體行政行為向抽象行政行為的邁進。雖然聽證制度開始在中國慢慢生根，但它目前只限于少數幾個法律，其適用范圍也較窄，聽證制度也不很規范，從操作上看，行政聽證制度確立后，在眾多受到處罰，有權人求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾。表明在實際生活中，還沒有真正發揮其作用，存在著許多缺陷。面對行政權力日益膨脹的今天，為保護當事人的合法權益，更好的監督行政機關的行政行為，完善和發展聽證制度勢在必行。

（一）進一步將聽證制度規范化、法定化

我國行政處罰法第42條對行政處罰過程中的聽證的范圍、形式、參加人等方面作出了比較詳盡的規定，但與國外比較完善的聽證制度相比，仍表現得較為寬泛，可操作性不強。如對聽證主持人的地位、性質、擔任主持人的要求、事先通知事項、聽證筆錄的效力等問題都未作出規定。這些都會影響聽證的順利進行和聽證公開性、公正性的價值取向。在《行政處罰法》中沒有詳細具體 的規定，給了行政機關以很大的自由裁量權，使聽證流于形式，也難以保證行政處罰的公正性。《價格法》第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格公益性服務，自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價、應當建立聽證會制度，有政府價格主官部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”價格聽證除了《價格法》第23條之外，在其它法律法規中再也找不到依據，這就使第23條成為一紙空文，有關機關在制定與群眾切身利益相關的公用事業、公益服務、自然壟斷經營的商品價格時，并沒有舉行聽證會，如每年春運鐵路、公路運輸的漲價，電信業務費用的調整等，這些關系到人民切身利益的事情，行政機關一錘定音，既損害了群眾利益，又阻礙了法制建設的進程。因此，應進一步使行政聽證制度規范化、具體化、法定化，使行政聽證的有法可依。

（二）建立一支相對獨立的、穩定的行政聽證法官隊伍

聽政主持人在行政聽證過程中最關鍵性的角色，處于組織者和調控者的地位。因此，其獨立性、公正性如何以及他所擁有的職權和應承擔的職責，會影響到聽證的進程和聽證的實際效果，也決定著行政聽證能否有效發揮作用及其發揮作用的程度。

我國《行政處罰法》第42條第1款第4項規定：“聽證由行政機關旨定的非本案調查人員主持，當事人認為與本案有直接利害關系的，有權申請回避。”根據這一項規定可以看出，我國聽證主持人既沒有超脫行政機關，也沒有獨立的法律地位，沒有被賦予應有的職權。這種情形在實踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導致程序流于形式，因此隨著聽證制度在我國的確立，我們要建立起一支相對獨立的、穩定的聽政官隊伍至關重要。對聽證官來講，他們應當具有良好的品格，熟悉法律并具有所屬領域的行政經驗，具有獨立的法律地 位，在任用、工資、晉升、考核、罷免等方面不受所屬機關的直接控制，也不得從事與聽證不相容的工作。他們應用年擁有主持聽證必需的權力，經過聽證程序得出的意見和建議，應當得到行政機關首長的充分肯定，除非有足夠的證據并重新經過聽證，不得隨意推翻聽證所確認的證據資料以及依據這些證據所做出建議或決定。另外，上述各方面應該由法律法定化加以保障。

（三）明確聽證筆錄的證據效力

我國《行政處罰法》第42條第1款第7項僅規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章。”沒有明確聽證筆錄的地位和作用。美國聽證制度的筆錄他性原則，是行政聽證的核心內容，其目的在于絕護聽證的公正性。美國最高法院大法官Van Delanter曾說：“制定法所規定的對于沒有聽證記錄的證據一律不得加以考慮的原則必須得到遵守，否則聽證的權利就變的毫無意義。如果決定者在作出處罰時，隨意背離記錄或咨詢他人作出的事實認定或法律見解，則在正式聽證中提出的證據和辯論沒有任何價值。”行政機關在做出行政決定時，只能以聽證筆錄為根據,而不能筆錄以外當事人所未知悉的事實作為根據來做決定,如果以當事人未知的事實作為決定根據，整個聽證程序也就流于形式，變得毫無價值。我國的聽證主持人不作出行政決定，最終仍然由行政機關作出，這種聽證與決定完全脫節的做法，使聽證程序流于形式。因此，我們行政機關作出決定時必須根據聽證記錄作出決定，但不能照搬美國的筆錄排他性原則，還必須結合其他未提交的聽證事實，結合案情綜合全面的作出決定。這樣既讓聽證記錄發揮效力，而且綜合事實認定，追求事實的公正性。

（四）擴大行政聽證的適用范圍

1、擴大行政處罰的適用范圍 我國《行政處罰法》第42條第1款規定的范圍比較狹窄，應該將限制人身自由的行政處罰也納入聽證范圍。在行政機關對公民作出限制人身自由的行政處罰決定之前，應根據當事人的要求舉行聽證，不但可以避免行政賠償案件的發生，還可以讓處罰人心服口服。

2、在行政許可中建立聽證制度

在社會經濟飛速發展的今天，行政許可作為國家宏觀調控的主要手段之一，被各國廣泛采用。通過行政許可這種方式，一則可以使國家處于一種超然的地位，將那些危及社會公共安全、經濟秩序以及人民權益的活動納入國家統一管理，避免資源浪費和生態環境惡化，使社會經濟生活有序發展；二則可以促進具備法定條件的生產、經營者在同等條件下展開公平競爭,讓被管理者的主觀能動性得以充分發揮。行政許可在具有積極作用的同時，也不可避免地會產生一些消極影響。為了確保行政許可的公平、公正、合法、合理，盡量避免行政許可產生消極影響，讓其積極作用發揮到極至，有必要在行政許可中建立聽證制度。行政機關在實施行政許可行為時，應當允許利害關系人提出自己的觀點、看法，陳述自己的理由，行政機關對合理、正確的意見應積極采納。總之，在行政許可程序中引入聽證程序，有利于克服行政許可機關在許可過程中的偏私、不公，增加行政許可的透明度，避免腐敗現象的發生。

3、從具體行政行為擴大到抽象行政行為

在國外，聽證制度較為發達的國家，如美國、日本等，都將行政聽證制度運用于制定法規等抽象行政行為中。在我國也應該將抽象行政行為納入聽證的范圍，其原因如下：第一、抽象行政行為是規定人們的行為規范，規定和分配人們之間的權利義務的活動。這一活動的本質和宗旨就是要求公正、合理地分配權利義務，而聽證追求的價值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行為的立法方式存在重大弊端需要聽證。行政機關的立法權被授權后，基本上成為由行政機關單方面作出決定的方式，它并非是各方面協商和議的結果，而且在行政機關內部，行政立法最終形式上還是首長負責制，而不是少數服從多數。因此，民主度遠遠不及其他立法，而且還很容易產生輕視相對人利益，造成個人專制立法的后果，所以在行政立法中運用聽證制度，在很大程度上可彌補這種不足；第三、抽象行政行為針對的大都是廣泛而不特定的對象，一旦其產生不合理、不公正，對社會的危害性將不可估量。

因此，為了保證抽象行政行為的公正性，提高行政效率，應該將抽象行政行為確定界限，采用不同的聽證方式，以便更好地保護相對人的合法權益，促進整個社會的秩序健康發展。

第一，中央政府、國務院的行政法規及規范性文件，國務院各部門的行政規章及規范性文件，應該采取正式聽證和事前聽證相結合。

第二，地方政府、省級政府、省政府所在地的市政府或國務院批準的較大的市的政府的地方性規章及規范性文件，應該采取事前正式聽證或事后正式聽證相結合。

第三、地方各級市、縣、鄉政府及其工作部門的規范性文件，采取非正式聽證。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他組織較大權益的抽象行政行為，都不確立聽證程序。

4、擴大聽證參加人的范圍

為達到行政聽證全面公正的要求，各國行政參加人的范圍呈擴大趨勢，特別是吸收有利害關系人參加的聽證程序。目前，我國的聽證參加人范圍相當狹窄，有權參加聽證會的主體比較少，我國《行政處罰法》的規定，有權參加聽 證會的主體除了行政機關的調查人員和其指定的聽證主持人外，還有被處罰的當事人。而其他利害關系人是否可以申請參加聽證，法律并無明確規定。因此，為了更加有效地監督行政機關的行政行為，保護當事人的的合法權益，應該賦予其他利害關系人申請參加聽證的權利，由利害關系人申請或聽證主持人通知參加訴訟。

（五）樹立群眾法制觀念，提高行政執法水平

行政關系是一種不對等的關系，容易造成行政權力的有意擴張性和侵犯性，如不加以制約，就會對相對人的利益造成侵害。為了保持行政關系雙方當事人之間的平衡，促使行政機關行使職權公開、公正、民主，就應賦予行政機關更多義務，而相對人享有更多權利。因此，人民群眾應該積極拿起法律賦予的權利保護自己，提高法律意識對行政人員來說，對其素質和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人員摒棄優越感和專橫的作風，增強民主法律意識，樹立認真工作的作風。而達到這一要求，除加強對行政執法人員進行法制教育，提高執法水平外，還應該從制度上加以保障，強化行政責任，對于違法或不認真進行聽證的人員和行為給予嚴肅處分。[注釋]（1）該定義是筆者自己的理解，請批評指正。

（2）李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國的價值研究》，《河北法學》2002年，第3期

（3）應松年：《比較行政程序》，中國法制出版社1999年版，第200頁、第222頁

（4）王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第493頁（5）楊海坤、劉洋林《關于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安專科學校學 報》2000年，第2期

（6）王克穩：《略談行政聽證》，人民出版社1997年版，第357頁 [參考文獻] [1]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版

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[19]皮純協：《行政程序法比較研究》，中國公安大學出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

Hearing procedure

第三篇：行政聽證制度(第六稿)

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

目錄

中文摘要............................錯誤！未定義書簽。英文摘要.............................................3 引言.................................................4 1.行政聽證制度概述...................................4 1.1行政聽證的概念.................................4 1.2行政聽證的特征.................................4 1.3 行政聽證的分類................................5 1.4行政聽證制度的中外比較.........................6 2.我國行政聽證制度中存在的問題.......................7 2.1行政聽證范圍不廣泛.............................7 2.2聽證主持人的法律地位含糊.......................7 2.3行政聽證筆錄約束力不強.........................8 3.我國行政聽證制度的完善.............................8 3.1逐步擴大行政聽證的適用范圍.....................8 3.2健全聽證主持人制度.............................9 3.3強調聽證筆錄的決定作用，確定案卷排他性原則.....9 結論................................................10 參考文獻............................................11 致 謝...............................................12

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

摘要

行政聽證，是指行政機關作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的行政活動。我國于1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，第一次規定了行政聽證制度。隨后價格法和立法法又進一步擴充了聽證制度的內容，使其在我國得到了進一步發展和完善。2004年7月實施的《行政許可法》，是我國聽證制度立法的又一重大進步。聽證制度作為公民參與行政的一項重要制度, 已成為現代民主實現的一種重要形式。但是，與西方發達國家相比，我國的行政聽證制度在制定和聽證實踐中有許多需要改進的地方。

本文從行政聽證制度的基本概念入手，對國內外的行政聽證制度進行對比研究，分析我國行政聽證制度存在的問題，最后對我國的行政聽證制度的完善提出相關建議，即必須通過擴大行政聽證的適用范圍、健全聽證主持人制度、明確聽證筆錄的法律效力等措施來推動行政聽證制度的進一步完善。

關鍵詞：行政聽證 聽證制度 適用范圍 分類號：R-197

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

Analysis of Problem and Reform in Administrative Hearing

System

Abstract The administrative hearing, it is to point to the administrative organs to involve a citizen, a legal person or any other organization interests of the major issues or great decision before, fully heed citizens, legal persons or other organizations of the opinions of the activities.Our country promulgated the implementation in 1996 the People's Republic of China Administrative sanctions Law, first time has stipulated the administrative hearing system.Afterward the price method and the legislative law further expanded the hearing system's content, enabled it to obtain in our country has further developed and consummates.In July, 2004 implemented the administrative permission law, was our country hearing system legislation another tremendous progress.But, compared with western developed countries, our administrative hearing system in the formulation and hearing practice there are many areas in need of improvement.This paper, from the administrative hearing system of the basic concept of the administrative hearing system of domestic and foreign comparative study, analysis of China's administrative hearing problems in the system, the last of our country the improvement of the system of administrative hearing related Suggestions, which must be by expanding the scope of application of administrative hearing, establish and perfect the system, clear hearing hearing record the legal effectiveness of measures to promote the further improvement of administrative hearing system.Key Word: administrative hearing the hearing system applicable scope CLC number:R-197

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

引言

當前，行政機關濫用權力、侵害公民合法權益的問題日益突出和嚴重，通過事先的、外部的或者內部的程序控制行政權力的需要日益強烈。同時，公民行使民主權利、進行政治參與的訴求也呼聲漸高。在這種背景下，各國紛紛制定行政程序法，以控制行政權力的濫用，保障行政相對人的權益。聽證制度也應運而生，目前己成為各國行政程序法一項共同的制度，它是現代行政法的核心制度，是行政相對人參與行政程序的重要形式。

我國早在1996年就專門規定了行政聽證制度，但是，與西方先進國家的聽證制度相比較，中國的聽證制度還存在許多缺陷，在實踐中還未能發揮其應有作用。本文擬從對行政聽證制度的基本理論分析入手，在對國內外行政聽證制度比較的基礎上，探討中國行政聽證制度缺陷的相關法律問題，并借鑒國外的優秀經驗，為完善我國的行政聽證制度建言獻策。

1.行政聽證制度概述

1.1行政聽證的概念

正如上述，行政聽證，是指行政機關作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的行政活動。

1.2行政聽證的特征

首先，行政聽證制度具有準司法性。行政聽證制度來源于司法上的聽證，是行政行為與某些司法程序相結合的產物，因此也就具有審判的特點，如相對人享有的抗辯權、聽證主持人的中立地位等。也就是說，它是吸收了司法程序中某些合理成分卻仍不失其行政程序本質的一種行政制度。聽證程序畢竟是行政程序，不同于司法程序，其“司法性”與真正意義上的司法性是有區別的，故稱之為準司法性。

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

其次，行政聽證制度具有職權性。當今各國司法制度具有不同特點，有當事人主義和職權主義之分。但行政聽證制度，無論中外，都普遍奉行職權主義原則。連訴訟中奉行當事人主義最為典型的美國和英國，在行政聽證程序中也采取職權主義。奉行職權主義不僅僅是行政權行使的本質要求，而且其一個重要目的就是保證聽證有效率地進行。

再次，行政聽證作為一種制度，它具有很強的規范性。第一，行政聽證制度是一種法定的制度，具有嚴格和具體的法律依據，這一點在并不盛行成文法的英美法系國家也不例外。第二，行政聽證制度的運行具有規范性。也就是說，行政聽證制度本身由一系列具體的程序和制度組成。

1.3 行政聽證的分類

根據行政聽證程序的繁簡程度不同，可將聽證分為：正式聽證和非正式聽證，這種聽證分類以美國最為典型。1所謂正式聽證是指行政機關在制定法規或作出具體裁決時，舉行審判型的聽證會，給予當事人及其他利害關系人提出證據、反證、對質或質證的機會，然后根據聽證記錄或充分考慮聽證記錄作出決定的程序，正式聽證以審判型的聽證會為主要標志。非正式聽證是指行政機關在制定法規或作出具體裁決時，只需給予當事人及利害關系人口頭或書面提出意見的機會，以供行政機關作決定時參考，但行政機關不必基于聽證記錄作出決定的程序。

根據行政行為所要達到的目的的不同而做出的分類，可分為行政立法聽證和行政執法聽證。行政立法聽證是指在行政法規等法律文件的制定過程中，聽取有關團體、專家學者的意見，特別是與該法有利害關系的當事人的意見的程序，它是行政立法程序的重要步驟和方式，是行政民主化、透明化的重要標志；而行政執法聽證則指的是行政機關作出行政決定之前，給予當事人就重要事實問題和有關法律問題表達意見的機會，以避免行政機關的恣意專斷，保障當事人的合法權益。

以聽證舉行的時間是在決定作出前還是決定作出后為標準，可將行政聽證劃分為事前聽證、事后聽證和結合聽證，這是美國行政程序法上的一種分類方法。事前聽證是指在行政機關作出決定前進行的聽證。這類聽證主要適用于一旦行政機關的決定作出，立即會使當事人合法權益受到嚴重影響的情況，這是聽證程序的一般方式，即一般情況下聽證都屬于事前聽證的范疇，因為聽證制度設計的基點就是“防患于未然”。事后聽證是指在行政機關作出決定之后進行的聽證。這類聽證主要是為了提高行政效率，一般適用于不會嚴重影響相對人利益的場合，如頒發某種資格證書。利益受侵害的人可以在事后要求舉行聽證。結合聽證就是 1王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年1月，537頁。

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指行政機關對某些決定，事前舉行非正式的聽證，決定后當事人有不服的，再舉行正式聽證。這類聽證主要適用于社會保障和福利津貼等方面。

1.4行政聽證制度的中外比較

美國是行政聽證制度最完善、使用最多的國家，由獨立于行政機關的行政法官專門負責主持聽證，聽證制度廣泛適用于政府的各種決策過程。正式聽證又稱“審判型的聽證”，它是行政程序法中的一種正式程序。正如上述，正式聽證具有嚴格性、要式性和公平性的特點。非正式聽證又稱“咨詢型的聽證”，它是行政程序法的一種非正式程序。正如上述，非正式聽證具有靈活性、效率性和廣泛適用性的特點。在美國，制定行政法規主要采用非正式程序，只是對一些法律特別規定要舉行審判型聽證的法規制定，才會運用正式聽證程序。

日本的行政法制主要受美國的影響，基本上移植了美國的行政聽證制度，所不同的是日本的聽證主持人一般由行政機關的首長或指定的人員擔任，并且相當重視專家學者參與、咨詢意見。特別是有關行政處罰聽證的規定集中體現在1994年10月1日施行的《行政程序法》中。該法的目的在于“確保行政活動的公正,提高其透明性,從而有助于保障國民的權益”。這里的“確保公正”包括行政機關在作出行政處罰之前,對當事人要進行告知,保障其聽證的機會。2

德國的普通行政法對聽證制度作了一般性規定，同時由各個特別法對具體的聽證事項進行限定，體現了大陸法系國家重實體、輕程序的法律傳統。德國的聽證分為兩種:適用于一般程序的聽證和適用于正式程序的聽證。

與國外成熟的聽證制度相比較，我國起步較晚但越來越多的法律文本也能關注這一事物。最早規范行政聽證制度的是 1996年3月17日通過的《中華人民共和國行政處罰法》，其第五章“行政處罰的決定”第三節中專門規定了聽證程序。它的頒布實施彌補了我國行政處罰領域內聽證法律制度的空白。時隔兩年，1998年實施的《中華人民共和國價格法》將聽證制度又引入行政決策領域。2000年7月1日施行的《中華人民共和國立法法》，再次將行政聽證制度引入我國行政立法領域。其后，國務院制定的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》，進一步設定了聽證制度的具體內容，這充分體現了民主精神的行政立法要求。2003年8月27日通過的《中華人民共和國行政許可法》，在第四章“行政許可的實施程序”中規定“聽證”一節，進一步擴大了行政聽證制度的適用范圍，同時也細化了行政程序。2005年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》更是明確規定:政府部門對涉及國計民生的重大行政行為決策，應當實行聽證。無疑，《綱要》的出臺，明示了今后將聽證作為行政機關的法定義務加以要求和 2 參見陳旭峰：日本行政處罰聽證制度，載《中國工商管理研究》，2003年11月。

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

規制。3

2.我國行政聽證制度中存在的問題

2.1行政聽證范圍不廣泛

關于行政聽證程序的適用范圍，大陸法系國家一般采用概括加排除式的規定，同時又規定了若干不適用聽證的例外情形。而我國行政聽證制度中關于聽證范圍的規定采用了概括肯定式，而沒排除式規定。肯定式規定不可能對任何需要進行聽證的事項進行詳盡例舉，不利于公民合法權益的保護。

從目前我國有關立法來看，行政聽證僅適用于行政處罰、價格決策和行政許可等少數具體行政行為，而對于其他大多數的具體行政行為，如行政裁決、行政強制、行政征收、行政收費等則不適用。并且，在確立了行政聽證制度的具體行政行為領域也存在著標準不明確、規定不科學的問題。例如《行政處罰法》第42條第2款規定:“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。”立法將最為嚴厲的行政拘留排除在聽證范圍之外，其原因可能是“對公安行政權力的過分遷就和妥協”、“向行政機關妥協的結果”，但這是有失公正的。在筆者看來，無論如何，在法律中作這樣的規定，在邏輯上是解釋不通的，對于保護公民的基本權利也是十分不利的。2.2聽證主持人的法律地位含糊

行政聽證主持人作為駕馭聽證運作過程，指揮舉證和質證活動的指揮者，其自身法律地位如何，將直接影響到行政聽證的實際效果。在國外，源自于普通法

4自然公正原則的聽證制度有一個基本要求，即職能分離。在我國現行法律中，《行政處罰法》在有關聽證程序的規定中也部分體現了保障聽證主持人獨立性的精神。該法第42條規定:“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接的利害關系的，有權申請回避。”但是，該法條對于聽證 34 參見范楊林：中外比較視野中的行政決策聽證制度思考，載《知識經濟》，2011年06月。參見劉蕾：淺析中美行政聽證制度，載《法學研究》，2011年6月。

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

主持人的規定過于簡單，而且聽證制度中并無詳細的保障聽證主持人地位之獨立性的規定。在我國的聽證實踐中，由行政機關委派的本機關人員擔任的行政聽證的主持人是與行政機關有共同利益的，他們的意志和利益受行政機關及其行政首長的影響和制約。而且任免某次聽證會的主持人亦由行政機關“指定”，并未規定嚴格的任用程序。對聽證主持人和案件調查人員是否為行政機關同一部門的工作人員并未作出明文規定，如果聽證主持人和本案調查人員同屬一個部門，就很難防止與其單方面接觸，即使沒有實際的單方面接觸也難以保證聽證主持人對案件的結果沒有某種價值和利益偏好，未能完全實現職能分離的真正功能價值與意義。聽證主持人作為行政聽證程序運轉的核心，他既主導聽證進行的過程，也會影響到行政決定的最終作出。因此，我國必須要明確聽證主持人的法律地位。

2.3行政聽證筆錄約束力不強

聽證筆錄一般是指聽證主持人在聽證過程中對調查取證人員(追訴人)、案件當事人以及其他參與人陳述的意見和提供的證據所作的一種書面記載。如果說聽證制度是現代行政程序法的核心制度，那么聽證筆錄及其在行政決定中的意義又是聽證制度的關鍵所在。這種關鍵表現在，聽證筆錄是公平、正當做出行政決策的形式保障之一，其意義就在于能夠對行政主體作出行政決策產生一定的約束力。但行政聽證筆錄效力的不明確使行政聽證本應對行政決策產生的影響進一步被削弱。5這樣就導致行政機關對聽證筆錄的使用上享有很大的自由裁量權，在實踐上容易使聽證會只“聽”不“證”，形同虛設、擺擺花架子、走走過場，使行政決策有失公平、公正，甚至容易給違法的行政決策披上“合法的外衣”，欺騙當事人和社會公眾。但筆者在查閱我國現行有關聽證的法律中發現，除《行政許可法》明確了聽證筆錄對最終決定的約束力外，其余的法律法規都沒有規定。

3.我國行政聽證制度的完善

3.1逐步擴大行政聽證的適用范圍

《行政許可法》對《行政處罰法》的聽證范圍做出了調整和變動，即通過“授權式”和“概括式”的方式對聽證程序的范圍做出了規定。顯而易見，這在立法技術上是先進的，便于讓更多的行政相對人通過聽證程序保護自己的權益。當然，逐步擴大適用聽證程序的具體行政行為范圍，必須盡快通過行政程序立法將其他 5參見石佑啟：行政聽證筆錄的法律效力分析，載《法學》，2004年4月。

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

可能影響相對人合法權益的具體行政行為納入行政聽證程序。同時還必須注意區分不同種類的具體行政行為，分別予以規定。筆者認為，所有可能侵犯相對人已有權利的不利行政行為均應納入聽證范圍，如行政裁決、行政強制、行政征收及其他設定義務的具體行政行為等。

3.2健全聽證主持人制度

要從制度上解決主持人問題，可以借鑒美國式行政法官的做法，切實貫徹職能分離的原則，明確聽證主持人的產生辦法以及聽證主持人、聽證人員、書記員的資格、職權與法律責任、主持人回避事由，有效增強主持人的獨立性和公正性。根據我國的實際情況，可以成立專門的機構負責聽證主持人的任命，建立一支相對獨立、穩定的主持人隊伍，由這個機構委任與聽證雙方都沒有利益關系的具有相應資格的人員作為聽證會主持人，最大限度地保證聽證主持人的中立性與獨立性。6

3.3強調聽證筆錄的決定作用，確定案卷排他性原則

要重視聽證筆錄對撰寫聽證報告的重要價值，明確聽證筆錄的法律效力，必須確定案卷排他性原則。因為只有這樣做，才能更好地約束行政機關的行為，使行政聽證不流于形式，從而保障公民的合法權益。同時，案卷排他性原則的確立還為司法審查提供了必要的基礎。所以，筆者建議，應對聽證會的聽證筆錄的效力做出具體規定，并將聽證筆錄作為是否立法和修改法規的依據之一和重要參考。

參見陳澤昭：《我國行政聽證主持人研究》，廈門大學，2008年11月。

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

結論

行政聽證制度雖然在依法行政、民主行政方面發揮著極其重要的作用，但是作為舶來品，在我國的發展仍很不成熟。對于目前我國行政聽證制度無論是立法還是實踐中所存在的問題，本文認為應該從根本上尋求解決問題的辦法，一方面要將行政聽證制度作為一項整體制度進行統一的理論研究，以理論促進實踐立法；另一方面要通過集中立法的方式對行政聽證制度進行整體重構。在比較各國立法實踐和在將來出臺的《行政程序法》中用單章對行政聽證制度的基本要素進行統一規定，且必須按照行政決策類聽證和行政決定類聽證的特點分別設計具體規則。針對我國目前存在的問題，筆者提出了逐步擴大行政聽證的適用范圍，健全聽證主持人制度，并強調聽證筆錄的決定作用，確定案卷排他性原則等建議。當然，隨著民主的發展與法制的健全以及理論研究的不斷深入，行政聽證制度必將得到不斷發展和完善。但是這是一個長期和漸進的過程，行政聽證制度的發展還是任重而道遠。

淺析行政聽證制度存在的問題及改革

參考文獻

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致 謝

值此畢業論文完成之際，我謹向四年來辛勤培育我的各位老師、幫助過我的各位同學以及在背后默默支持我學業的父母家人致以最衷心的感謝！

本研究及學位論文是在我的導師張光平老師的親切關懷和悉心指導下完成的。從論文的選題到開題報告的完成，再到論文的最終修改定稿，張老師都給了我很大的幫助。張老師嚴肅的科學態度，嚴謹的治學精神，精益求精的工作作風，深深的感染和激勵著我。張老師不僅在學業上給我以精心指導，同時還在思想上、生活上給我以無微不至的關懷，在此謹向張老師致以誠摯的感謝和崇高的敬意。

感謝這篇論文所涉及到的各位學者。本文引用了數位學者的研究文獻，如果沒有各位學者的研究成果的幫助和啟發，我將很難完成本篇論文的寫作。

感謝在一起愉快的度過大學生活的每個可愛的同學們和尊敬的老師們，正是由于你們的幫助和支持，我才能克服一個一個的困難和疑惑，直至本文的順利完成。

感謝學校及學院在論文寫作過程中提供的各種便利條件。

感謝培養我長大含辛茹苦的父母，是他們在物質和精神上無私的支持，我才能順利完成學業。

再次向關心幫助過我的各位老師、同學和一直鼓勵支持我的父母致以最衷心的感謝！

第四篇：我國行政聽證制度的現狀與完善剖析

南 開 大 學

憲法與行政法 期末作業（論文）

論文題目：我國行政聽證制度的現狀與完善

任課教師：

沈亞平

年

級：

2014級

專

業：

公共管理（MPA）

學

號：

2120141806

姓

名：

崔金旺

2015年7月23日

I

我國行政聽證制度的現狀與完善

摘 要：行政聽證制度是作為行政程序中的一項重要制度,可為相對人維護自己的合法權益提供了程序上的保障。但由于我國民主法制建設仍然比較薄弱，社會整體對聽證制度的認識不夠深刻，導致我國行政聽證制度中存在一些問題。聽證制度所要求和體現的精神，即通過公開、合理的程序形式將行政行為建立在合法適當的基礎上，實現行政管理公平、公正這一崇高的價值目標。本文將從行政聽證制度在我國的產生和發展、現狀及其存在的問題等方面來論述，并提出一些完善我國行政聽證法律制度的相關建議。

關鍵詞：聽證制度；現狀分析；完善

I

目錄

引言.......................................................................................................................................1

一、案例背景及分析...........................................................................................................1

二、我國行政聽證制度的歷史沿革與現狀.......................................................................2

（一）行政聽證制度的產生的必然性.........................................................................2

（二）行政聽證制度的歷史發展.................................................................................2

（三）行政聽證制度的具體內容.................................................................................3

三、我國行政聽證制度存在的問題...................................................................................3

（一）申請行政聽證的主體范圍過于狹窄.................................................................4

（二）行政聽證制度的應用范圍狹窄.........................................................................4

（三）行政聽證形式過于單一.....................................................................................4

（四）行政聽證主持人制度不合理.............................................................................5

四、我國行政聽證制度的完善...........................................................................................5

（一）完善正式的聽證制度.......................................................................................5

（二）逐步擴大聽證程序的適用范圍.......................................................................6

（三）進一步完善對聽證程序的審查.......................................................................6 小結.......................................................................................................................................7 參考文獻...............................................................................................................................8

II

引 言

行政聽證制度出現在我國較晚，它的制定是根據我國的國情和外國的相關規定。目前，聽證制度是行政程序法中一個非常重要的制度，被很多國家廣泛應用。行政程序最早應用于法律中是在在行政處罰法中，這對于我國的行政程序立法具有十分重大的意義。

行政聽證雖然是一個很特殊的程序，但它仍是一個獨立的程序，發生在行政審查過程中。即使行政聽證不是每一個許可的必經程序，但是對于一些非常重大的許可如一些涉及行政相對人切身利益的許可，行政聽證的運用就有非常大的意義。一般認為，在行政許可中設置聽證程序其目的是為了尊重行政許可申請人與其他利害關系人，讓許可申請人與其他利害關系人加入進來，可以為實體權利和程序權利的實現創造條件，使行政許可機關作出正確的行政許可決定，使行政許可的決定更容易被人接受。

一、案例背景及分析

從執法實踐來看，聽證案件的范圍應擴大。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”。因此，列入聽證范圍的案件主要是對當事人財產權益產生重大影響的案件，其中一些案件也屬此類情形，例如近年來企業改制引發的登記糾紛，工商部門查處企業提交的虛假材料騙取登記的違法行為，擬作出撤銷公司變更登記的處罰，撤銷變更登記意味著此次登記事項無效，對改制企業的各方權利人均有較大影響。如將其列入聽證范圍，帶聽取各方意見后再作處理，將有利于平息爭議。此外擴大聽證范圍，對一些爭議大但不屬于聽證范圍的處罰案件，聽證機關認為有必要，也可以主動告知當事人聽證的權利，例如行政機關擬作出沒收當事人較大數額財物的行政處罰。2005年6月，某地區工商局查處一無照從事網吧經營案，擬對當事人的32臺電腦予以沒收，金額超過10萬，對個人來說，其影響遠遠超過多數較大數額罰款。如此嚴厲的行政處罰如果得不到相對較輕的處罰所能夠得到的權利保障，顯然不符合行政合理性原則，對當事人也殊為不公。因此，行政機關對此舉行聽證，可以消除當事人疑慮，使其自覺接受處罰。

通過上述聽證實踐，進一步對我國行政聽證制度的現狀、存在的問題，以及今后的完善來進行分析研究。

相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。

（三）行政聽證制度的具體內容

一般認為，行政程序法的聽證制度的基本內容主要為：

1.告知和通知。告知一般可以這樣理解即是行政機關在作出行政決定前將決定的事實理由和法律根據依照依法定的形式告知給行政相對人和其他利害關系人。通知可以定義為“行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關系人，以便于使利害關系人在準確的時間和地點參加聽證并給予充分的準備時間”。告知和通知可以作為行政機關與行政相對人之間的橋梁和紐帶，它們是行政聽證中不可以沒有的程序，更有利于保障行政相對的行政權力。

2.公開聽證。聽證在原則上是必須公開的，這樣可以讓公民更好的了解行政機關作出行政決定的過程，從而實現民主監督，促使行政機關能夠依法行政。但是也是有例外的，如聽證的內容涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私的，可以不公開進行。

3.委托代理。由于每個人的文化水平和個人條件都不同，不可能每一個人都能充分運用自己手里的權利和利用法律來維護自己的合法利益，因而，應當允許它們在必要時，獲得法律幫助。所以在聽證中，行政相對人可以委托代理人參加聽證，達到維護自已合法權益的目的。

4.對抗辯論。對抗辯論是行政機關與行政相對人的一種互動，即行政機關提出他們的決定的事實還有法律依據，行政相對人可以對此提出質疑和反問，進而使案件的事實更加真實可靠，使行政決定更加公正化、合理化。

5.制作筆錄。聽證的過程必須由特定的人員以文字的形式記錄下來，并保存起來，相關規定表明，筆錄是行政機關作出行政決定的唯一依據。

三、我國行政聽證制度存在的問題

行政聽證，小到對個體的治安處罰，大到對公司企業營業執照的吊銷都應該起到積極的作用。《中華人民共和國行政處罰法》已吸收了公開和回避等外國比較完善的原則。但不可否認的是從整體上來講我國的行政聽證制度還相當的不完善。近年來，隨著互聯網的興起和快速傳播，一方面，人們對政府行為監督的積極性不斷上升，這就要求政府行為需要不斷的的透明化，也就為行政聽證制度的適用創造了空前有利的大環境。另一方面，經濟的快速發展和人民物質文化生活需求的矛盾以及經濟結構、地域發展不平衡之間的矛盾使得一些社會矛盾特別突出，群體事件不

正式聽證，成本較高。目前，我國法律只規定正式聽證方式。這與行政制度的發展不相適應，也不能滿足現代行政管理的需要。聽證程序的運行，或多或少將影響行政行為的效率，在保障了正義、公平的同時，可能造成人力，財力的浪費。因此，缺乏靈活的聽證形式就必然使一些簡單的裁決走入復雜程序的怪圈中，一方面不利于行政主體職責的履行，另一方面也不利于相對人合法權利的保障。

（四）行政聽證主持人任用不合理

聽證主持人是指“負責聽證活動組織工作的調節和控制，使聽證活動按法定程序合法完成的工作人員”。聽證主持人在聽證過程中可以說是居于主導地位的。可是我國的行政程序法，并沒有與國外的行政程序法一樣，對行政聽證主持人的法律地位及其職權都沒有做出明確的規定。我國的《行政處罰法》雖設定了聽證主持人，卻未對其資格選擇做出明確規定。而我國相關法律只規定了行政法規規定的聽證形式，未對聽證主持人的資質及其職責權限做出規定。在實踐中，通過行政機關指定的方式產生聽證主持人。對于被指定人的聽證主持人來講，也許指定者就是他們的老板，或者是與其工作有著很大關系的人，他們手中可能掌握著對決定被指定人利益的權益，因為這些利害關系，被指定人會在主持過程中自覺不自覺地傾向于行政機關，這有可能造成一些不良后果。而對于主持人個人素質要求的規定僅停留在行政法規、地方法規、政府規章、甚至規范性文件中作出宣告性規定，這對于保證主持人中立地位是遠遠不夠的。

四、我國行政聽證制度的完善

行政聽證制度是一項系統工程，需要從多個角度出發積極尋求新方法新思路，具體而言應抓好以下幾點：

（一）完善正式的聽證制度

按照通說：以聽證程序的嚴格性與繁簡程度為依據，行政聽證制度分為正式聽證和非正式聽證。從我國聽證制度的發展來看，我國采用的聽證形式是正式聽證，但是有關聽證程序的法律規定還不成熟，與實踐脫節，不能夠起到保護作用[6]。從而，我國聽證程序的改進關鍵點是改進正式聽證制度，以及與聽證有關的各項內容，讓聽證制度更加完善。這樣做不既可以保障當事人的權益，又可以保證我國聽證制度朝著良好的方向發展，縱觀其他國家的聽證制度的發展史，可知其一般都是由繁入簡、從正式向非正式過渡。比如日本《行政程序法》中規定：“聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或

小 結

聽證制度，是一個國家行政程序現代化、民主化的重要標志，2004年7月，我國行政許可法實施，其對聽證程序的規定，使我國在行政聽證制度的法制建設上又上了一個新臺階。理論在一個國家的實現程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度。可以看出來這些年我國在行政聽證制度方面的確取得了不好的成績，有了很大的發展，但是我們必須要明白，不論在哪方面都存在著過多或少的不足，和國外的差距也是非常的大，仍需我們不斷的去努力去實踐。但展望未來，我國的聽證制度必會更加完善，適用范圍也將更加擴大，違反程序的救濟制度也將更加健全，并將擁有一支高素質的聽證主持人隊伍，這一切定會實現。

第五篇：論我國行政聽證制度的不足與完善

論我國行政聽證制度的不足與完善

摘要：《中華人民共和國行政處罰法》的頒布標志著聽證制度在我國的確立，至今十四年的實施，在保障公民的基本權利和監督行政權的行使等方面起到了重大的作用。在肯定聽證制度的前提下，我們仍然發現了一些不足和缺陷，包括：聽證的適用范圍過窄、聽證筆錄的效力未作規定以及聽證制度本身不夠規范和統一等。針對這些問題，筆者認為應從以下入手：擴大聽證的適用范圍、完善聽證主持人制度、進一步完善對聽證程序的審查、擴大行政聽證參加人的范圍、加大普法宣傳，增強公民的法律意識等。在走出了“重實體，輕程序”的的誤區后，聽證制度的作用將日漸突出，對我國法制的完善和公民合法權利的維護發揮重要作用。

關鍵詞：聽證制度；不足；完善；聽證主持人制度

Talk about our country administrative hearing system with perfect

Abstract：the administrative punishment law of the people's Republic of China promulgated the marks the establishment of the hearing system in our country, the implementation of fourteen years, safeguard citizen's basic right and supervision of administrative power exercised plays a major aspects of the role.In the hearing system premise, we still find some deficiencies and defects, including: the scope of hearing, and hearing record through the narrow effect not specified and hearing system itself is not standard and unified, etc.To solve these problems, the author thinks that from the following: expanding the scope of hearing, and hearing host system, further perfect the procedure for examination, expand the scope of administrative hearing to people, increasing the franco-prussian propaganda, enhance the legal consciousness of citizens.In out of the “heavy entity, light program” after the hearing system, the error of the role, will be for the perfect legal system in China and the legal rights of citizens play an important role in maintaining.Key words: administrative punishment;hearing system;deficiencies and defects;improvement;the system of the hearing host

目錄

引言....11.當前我國行政聽證制度的現狀....1

1.1具體行政行為聽證的適用范圍過窄....1

1.2聽證筆錄的效力未作規定....21.3申請聽證的形式未做明確規定....2

1.4聽證程序未被嚴格執行....2

1.5聽證程序中行政機關的角色顯失正義....2

2.造成以上現狀的原因....32.1行政機關辦案人員業務素質低....3

2.2“重實體，輕程序”的觀念影響....3

2.3行政聽證程序的各項配套制度不健全....3

2.4公民的法律主體意識和權利意識淡薄....43.行政聽證制度的完善....4

3.1聽證的范圍應擴大....4

3.2完善行政聽證主持人制度....53.2.1完善職能分離制度，從制度上明確聽證主持人的獨立性法律地位....5

3.2.2完善回避制度，從個體上保障行政聽證主持人的獨立性地位....5

3.3保障聽證制度與相關行政救濟制度的銜接與協調....5

3.4完善對聽證程序的審查....6

3.5制定完善、統一的行政聽證制度....6

3.6做好普法宣傳工作，增強公民法律意識....6

3.7加強學習，提高行政機關執法人員的素質....7

結束語....7

參考文獻....8

致謝詞....9

引言

《中華人民共和國行政處罰法》的頒布標志著聽證制度在我國的確立，至今十四年的實施，在保障公民的基本權利和監督行政權的行使等方面起到了重大的作用。我國行政處罰程序中的聽證程序從制度外形上講移植于西方、尤其是英美國家，事實上作為一種聽取“群眾意見”的思想和活動我國早就存在，只不過沒有形成法律制度。所謂行政聽證，是指行政機關在實施抽象行政行為或影響相對人合法權益的具體行政行為前，應舉行公開會議，聽取行政相對人的評價和意見，對行政相對人提出的疑點和問題，當面予以說明、解釋和答復的一種行政程序法律制度。[1]設立聽證制度的主要意義在于：一方面有利于保障公民的基本權利，使得受行政處罰的一方有權為自己的行為辯護；另一方面有利于對行政權的行使加以控制，規范行政權的使用，行政機關在作出行政處罰之前，應當通過聽證程序聽取當事人的意見。通過聽證程序，行政機關和相對人、相關人之間建立起一種平等協商的機制，聽證各方在聽證過程中加強了溝通，使根據聽證作出的決定更有說服力。聽證基于其自身的說服力和公正性，可以促使處罰決定的實施，緩解社會矛盾。只有公正的程序才能產生公正的結果。[2]從行政處罰聽證制度出臺到現在的十幾年時間里，在肯定取得的成果的前提下，不難看到聽證制度的不足和缺陷，需要進一步的去完善。

1.當前我國行政聽證制度的現狀

1.1具體行政行為聽證的適用范圍過窄

根據我國行政法理論，具體行政行為是指行政機關行使職權過程中對特定公民法人或其他組織的合法權益產生影響并能夠產生法律后果的行為。除行政處罰會對當事人產生不利影響外，還有其他的具體行政行為如行政強制措施、行政征收、行政收費、行政許可、行政裁決等。[3]而《行政處罰法》的規定，我國行政處罰又分為：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證或執照、行政拘留以及法律、法規規定的其他行政處罰，如勞動教養、驅逐出境、通報批評等。國外聽證程序的適用范圍具有以下三個特點：一是適用范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于相對人不利的處分；而我國行政聽證程序僅適用于行政處罰中的責令停產停業，吊銷許可證或者執照以及較大數額罰款等行政處罰。除了2004年7月1日實施的《行政許可法》規定了聽證程序也適用于行政許可外，其他的具體行政行為顯然則排除在聽證程序之外，這種現狀不利于保護行政相對人的合法權益，也不利于行政法的公正價值目標的實現。在行政處罰聽證制度出臺了14年之久，其實施過程中不難發現這一漏洞，需要立法機關盡快的出臺新的司法解釋，將行政拘留和其他限制或剝奪公民人身權利的行政處罰列入聽證的范圍中。因此，擴大聽證程序適用范圍是我國行政程序法發展的必然趨勢。[4]

1.2聽證筆錄的效力未作規定

聽證程序與行政決定權力的抗衡機制無法保障。聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調查取證人員、案件當事人陳述的意見和提供的證據所作的一種書面記載。它在行政處罰聽證程序中有極其重要的意義。正如有的學者所言“聽證筆錄應當作為行政處罰決定的唯一依據。”筆錄是對整個聽證過程所作的記錄，以它作為行政處罰決定的唯一依據是聽證程序抗衡機制實現的最終保障。聽證所形成的筆錄是封閉的，未經聽證的證據不得成為該筆錄的組成部分。在我國《行政處罰法》中根本沒有體現出“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰唯一依據”的理論要求。但在《行政許可法》中，這一問題得到了重視，在第四十八條中規定了“行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定”的內容。[5]聽證程序的目的就是維護當事人的合法權利免受行政權力的侵害，而聽證筆錄作為聽證會的書面記載，它的作用在于為行政處罰的執行與否提供依據，可以說它的正義與否直接的關系到公民的合法權利。如果說聽證筆錄不能起到它應有的作用即作為行政處罰決定的依據，那么，聽證會的意義就淡然無存了，也就影響到了實體公正。所以，聽證筆錄是行政聽證的重心所在，在行政聽證中具有舉足輕重的作用。[6]

1.3申請聽證的形式未做明確規定

《行政處罰法》第四十二條第一款第（一）項規定：當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后三日內提出。[7]當事人應以何種形式提出聽證？是書面申請，還是口頭申請或書面申請都可以。這一點，行政處罰法沒有明確規定。在實踐中，有的行政機關根據部門規章的規定，要求當事人必須以書面形式提出聽證的請求，否則視為放棄聽證的權利。筆者認為這種限制當事人權利的行為在程序上與法律規定的立法精神相悖。從行政處罰法的規定看，在行政機關告知當事人有申請聽證的權利后3天內，只要當事人有請求舉行聽證的意思表示，行政機關就有義務舉行聽證。而法律規范中并沒有限制性地規定“當事人以書面形式要求聽證的”作為申請聽證的法定形式要件。因此，不管是口頭或書面的請求，只要當事人有要求的意思表示都應認為提出了聽證要求。

1.4聽證程序未被嚴格執行

在我國一向有著“重實體，輕程序”的惡習，聽證程序往往不能被嚴格的執行。在傳統觀念的束縛下，大多數人認為聽證會只是行政機關在“做做樣子，過過場而已”。雖然，聽證程序在立法上得到了肯定，可在實際操作中卻不盡人意。由于行政人員業務素質低，對聽證程序的不了解以及不重視，使得聽證程序發揮不了它應用的作用。

1.5聽證程序中行政機關的角色顯失正義

在聽證程序中行政機關往往扮演的是被質問的角色，因為聽證程序就是針對行政機關所作出的行政處罰是否合法而進行的，這與它往常“公民合法權利的維護者”的形象不符。聽證會是典型的“官民對話”，在這場較量中，民是弱者，出于同情弱者的緣故，行政機關成了反面人物。

2.造成以上現狀的原因

2.1行政機關辦案人員業務素質低

許多行政人員自進入行政機關后，整天忙于應酬，想著如何巴結上司，如何升官，忘了學習，提高業務素質。對舊法律一知半解，對新法律聞所未聞，與自己業務不相關的就不關心，作為行政人員尚且如此，普通老百姓就可想而知了。由于行政人員的素質低，聽證會變得不透明，以權謀私、失職瀆職、執法犯法的現象屢見不鮮。根據調查，我國人情案、關系案的比例居高不下，很大一部分的行政案件是在酒桌上辦成的。行政人員的業務素質低對我國法制建設是極其不利的，他們作為法制化建設的“領頭羊”況且如此，也難怪老百姓對程序不夠重視。

2.2“重實體，輕程序”的觀念影響

在傳統觀念的束縛下，大多數人認為聽證會只是一種形式，“過過場而已！”在我國這樣一個缺少法治傳統的國家，“重實體、輕程序”的現象可謂源遠流長。中國幾千年的封建社會形成了重人治、輕法治的政治傳統，結果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導致執法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾。[8]長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤區，認為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在與實體爭議的視線，而沒有認識到程序的獨立價值和本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機關在執法過程中“程序正當”與“實體相當”相提并論，雖然我們國家提出了行政機關要依法行政，執法守法，但是幾千年的法治思想傳統和建國后幾十年的執法實際，加之廣大行政執法人員素質不高，使得行政機關在執法過程中仍然是對程序方面注意不夠，“重實體輕程序”仍然是行政機關執法實踐中的一大頑疾。大多數人乃至法律工作者都認為只要有“理”，自己就是對的，對法律程序的“無視”到了可怕的地步。

2.3行政聽證程序的各項配套制度不健全

行政聽證程序的順利進行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質證制度、主持人制度、物質保障制度、監督機制等內在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規定：“聽證程序所需經費由行政機關承擔”，[9]但在實踐中常因行政機關經費不足而無法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律規定過于簡單籠統而在實踐中難以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出規定，如監督機制。這些都導致了聽證程序無法進行。這就好比一輛車，當車沒了汽油，它是開動不了的。行政聽證程序的順利進行是離不開各項配套制度的健全和完善的，即使政府在大力宣傳公民要用法律武器維護自己的合法權利。

2.4公民的法律主體意識和權利意識淡薄

公民、法人等法律主體聽證權利意識淡薄聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權益的法律制度，它的正常運轉，除執法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權利。而我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄，他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，他們怕得罪了行政機關，導致有法可依卻不依的現象。甚至在工作人員告知其有聽證的權利時，一臉茫然。在被告知什么是聽證制度時，才知道有聽證這一程序的存在，可見公民對法律的生疏以及對自己權利的維護方面明顯落后于法治現代化的發展。很多行政法律、法規規定了公民在行政行為中享有陳述權、申辯權、要求舉行聽政權以及復議請求權、行政起訴權和國家賠償請求權等，但公民通過行使這些權來維護自身合法權益的卻相對較少。聽政程序制度的良好實施效果，以及法治的實現，都還有待于公民的法律主體意識和利權意識的增強，否則，法治社會不可能實現，行政聽政制度功能也不能很好發揮。當然，公民的法律主體意識和權利意識淡薄是和歷史原因分不開的，古人忌訟，息訟的思想以及幾千年的封建統治，使老百姓有了“官官相護”，“民不告官”的心理，即使自己有證據、有理由，也不敢爭取自己的權利。

3.行政聽證制度的完善

3.1聽證的范圍應擴大

《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”《治安管理處罰法》第九十八條規定：“公安機關作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。”我國目前僅規定了三種適用聽證的條件，對行政權涉及面日益擴大的趨勢來說是遠遠不夠的。所以，筆者認為，要將行政聽證范圍逐步擴大至其他的重大侵益性行政行為以及部分將影響相對人重大利益的授益性行政行為（如行政許可），同時將行政拘留納入行政聽證的范圍，在行政復議活動中引入聽證程序。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的，對當事人的影響也比責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額的罰款更為直接和重大，對此，應該更為審慎和嚴肅，但不知為何在《行政處罰法》當中卻將其排除在適用聽證程序的案件之外。無論何種原因，都不應該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。[10]

3.2完善行政聽證主持人制度

3.2.1完善職能分離制度，從制度上明確聽證主持人的獨立性法律地位

保障聽證主持人的獨立性是實現行政聽證公正的核心與關鍵，這也有利于實現行政聽證程序的基本價值：公正。職能分離制度作為保障聽證主持人獨立性的一項法律制度，基本要求是聽證與調查職能分離。因此，此環節可以保證某種程度的公平。[11]

調查人員和主持人員職能分離的原則，蘊含了程序公正的價值判斷。我們可以借鑒美國的經驗，建立一支相對穩定、獨立的行政聽證人隊伍。固定聽證主持人，在行政機關內部設立專門機構，或指定專門人選，獨立負責組織行政聽證的主持工作，其地位和行使行政調查權的機構或人員平等，雙方獨立行使職權，互不隸屬。通過立法逐步推行聽證官資格全國統考制度和行政聽證官的資格取得制度，由同時具備本領域專業法律知識和相關行政管理經驗的人員報考，通過統考，取得聽證官資格。聽證官應當具有獨立性質，由專門機構予以任免、考核，在任用、工資、任職、晉升、獎懲、考核、罷免等方面不受所屬機關的直接控制，并享有一定的行政豁免權，他們應當具有良好的品格、熟悉法律并具有所屬領域的行政管理經驗；他們應僅以執行聽證職務為限而不得從事與聽證不相容的工作；他們應當擁有主持聽證所必須的權力以及獲得行使這些權力的保障。

3.2.2完善回避制度，從個體上保障行政聽證主持人的獨立性地位。

關于回避制度，我國訴訟法中關于審判人員已有一些相關規定，分為申請回避和主動回避兩種情況。在一些行政機關制定的關于聽證的規則，也對回避有明確的規定，例如：《工商行政管理機關行政處罰聽證暫行規則》12條規定，聽證主持人有下列情形之第一時應當回避：（1）是案件的當事人或當事人的近親屬；（2）與案件有利害關系；（3）與案件當事人有其他關系，可能影響案件的公正聽證。該暫行規則第13條規定，當事人認為聽證主持人有本規則第12條所列情形之一的，有權以口頭或書面形式申請其回避。當事人提出回避申請的，聽證主持人應當于當日報告本機關負責人，由本機關負責人決定是否回避。

回避制度能夠切實有效地從人的個體性上保障聽證主持人的獨立性法律地位，一個公正的裁決必須由公正的組織按照公正程序做出。從由司法程序移植到行政程序，要求公正必須排除偏見，即排除對于要處理的案件事先存有的見解，法律上的偏見即由法律規定或判例確定的偏見，包括“利害關系”，“個人偏見”。總之，應盡可能的確保主持人的中立性、專業性。[12]

3.3保障聽證制度與相關行政救濟制度的銜接與協調

行政聽證一般而言是一種事前程序，他同事后補救程序有所不同，他同行政救濟，司法救濟也不同，有著自己獨特的功能：保證行政處罰的正當性、維護當事人合法權利、解決糾紛。但是應該考慮到我國行政法制化歷史發展進程的特點，即先公布了《行政訴訟法》，《行政復議條例》以及《國家賠償法》。作為后出的法律，在運用上與其他法律相比顯的有點生疏，再加上它作為一道程序，本身人們對它的關注度不夠，它的法律效果難免顯的差強人意。行政復議，行政訴訟和國家賠償與聽證制度它們是存在關聯性的，它們的法律功能是是為了維護公民的合法權益，只是先后順序不同。筆者認為，當事人之所以對聽證不夠重視的一部分原因是：行政復議和行政訴訟才是行政決定的最后以及最重要的依據。但他們沒有注意到聽證程序的重要性。因此，聽證制度的建立需與行政復議，行政訴訟相協調。

3.4完善對聽證程序的審查

對聽證程序的審查是指對聽證程序是否合法，以及經過聽證后的行政行為是否合法、適當問題進行審查。這是行政行為的一種監督，也是對受侵害的相對人的一種救濟。聽證制度目前我國尚屬初創階段，行政機關和行政相對人對此都未有充分的認識，也沒有多少經驗，在執行當中難免會有差錯，違反聽證程序的現象也屬不可避免。因此，建立與之相適應的監督、制約機制，也是理所當然的。可以通過建立全面的監督機制來進行相應的救濟，如以立法機關、司法機關監督聽證行為，以社會組織、社會輿論監督聽證行為等。對聽證程序的審查，可以糾正其在聽證過程中以及聽證程序結束后發現的錯誤，對公民的合法權利的救濟以及維護法律的公平，正義有重要作用。

3.5制定完善、統一的行政聽證制度

由于我國有關聽證程序的規定散見于各個法律法規之中，因此容易產生諸多弊端：具體操作規則不一，聽證做法各行其是乃至重復、沖突等，妨礙行政管理權的正當行使，妨礙公民、法人及其他組織合法權益的正當行使；因沒有統一的行政程序法規，聽證制度的執行帶有明顯的部門色彩；雖然召開了聽證會，但在作出行政行為時卻置相關利害關系人的意見和建議(甚至是聽證會上論證過的證據)于不顧。要統一行政程序法中進一步完善聽證程序，明確規定凡屬于對老百姓生活密切相關的行政決策的制定，事前應當舉行聽證會的制度。召開聽證會應認真選擇能真正反映行政相對人權益的代表參加，嚴格規范聽證程序，注意傾聽各方意見，注重對聽證結果的處理。同時要嚴格把握聽證制度的內涵，避免聽證走過場、流于形式的庸俗化做法，保證政府行政行為的嚴肅性和有效性。

3.6做好普法宣傳工作，增強公民法律意識

我國的法制化建設不僅需要制定符合我國國情的法律體系，更需要做好普法工作，讓公民知法，懂法。我國的法制化建設正在起步，雖然出臺了一系列的法律，政策，可公民對法律的認知尚淺，以致于許多人對某些法律聞所未聞，更別說用那些法律來維護自己的權利了，所以，筆者認為，做好普法宣傳工作是我國法治化進程中的重中之重。一個國家雖有健全的法律體系，可它的國民大多數是法盲，那么法治化建設一定是舉步唯艱。在這個問題上，如何做好普法宣傳工作，筆者認為可從以下入手：農村一直是普法宣傳工作的重心，因為，從大體上來講，農村的受教育水平普遍比城市低，以致出現了如“女兒不能繼承父輩遺產”等村規民風。面對農村這些陳規陋習，可將普法工作交由村委會完成。所謂“冰凍三尺，非一日之寒”，農村的普法宣傳是長期的艱巨的任務，需要耐心和毅力。村委會通過宣傳窗，法律講座等形式，可以將新出臺的法律灌輸給老百姓。通過媒體宣傳法律。現在可以說家家有電視，沒電視的，收音機總還是有的，可以通過這些工具宣傳法律。司法部門可以組織法律講座，如“法官到我家”活動等，面對群眾要有耐心，要熱情，將法律宣傳進行到底。教育機構加大普法力度。現在的教育機構，如學校，不僅要教知識，更要教他們懂法，教他們做人。以前是“文盲很可怕”，現在是“法盲更可怕”。

3.7加強學習，提高行政機關執法人員的素質

聽證對行政執法人員的政治素質、業務素質等提出了更高的要求。要加強行政機關執法人員的政治理論學習和職業道德教育，提高行政執法人員的政治素質。要辦好業務培訓，提高行政執法人員的業務素質。加強行政執法人員對有關法律知識的學習，提高行政執法人員的法律素質。要求全體行政執法人員認真學習行政管理方面的法律法規，加強對《行政處罰法》的學習，可以專門就聽證程序組織廣大執法人員進行培訓，使他們明確我國引入聽證制度的重要理論和現實意義，弄清楚聽證程序的具體操作步驟及注意事項，以承擔日益提高的執法水準要求。

結束語

行政聽證制度的建立有利于監督行政機關依法行使職權，做出公正決定，有利于維護當事人的合法權利，同時增強了行政機關與公民間的良好行政關系，促進行政管理秩序的改善，因此，對聽證制度的完善顯的尤為重要。

目前聽證制度已融入到法制建設中來，對行政決策的民主化和科學化發揮了自己的作用。但我國的法治化建設起步較晚，目前處于探索階段，需要一步步的完善。只有法制體系的健全才能確保國家的繁榮發展。[13]

參考文獻

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[10] 馬懷德.行政法制度建構與判例研究

-.北京：中國政法大學出版社，2000：8

4[11] 劉勉義.我國聽證程序研究

-.北京：中國法制出版社，2004：80

[12] 馬懷德.行政程序立法研究

-.北京：中國法律出版社，2005：294

[13] 張德瑞.論社會轉型期的我國行政聽證制度[N].內蒙古社會科學，2004

致謝詞

非常感謝張旭光老師在我大學的最后學習階段——畢業設計階段給我的指導，從最初的定題，到資料收集，到寫作、修改，到論文定稿，給了我耐心的指導和無私的幫助。在此，我表示誠摯的謝意。同時，感謝所用的任課老師和所用的同學在這四年來給自己的幫助和指導。