第一篇：我國水資源保護問題及對策(精)

2012年10月新鄉學院學報(社會科學版Oct．2012第26卷第5期Journal of Xinxiang University(Social Sciences EditionVol．26No．5 ●法學理論與實踐研究 我國水資源保護問題及對策 武敏

(新鄉學院政法系,河南新鄉453003 摘要:淡水資源是基礎自然資源,在自然生態系統和社會經濟系統中是不可代替的。世界各國都在積極采取措施對本國的水資源進行保護。我國的水資源保護工作取得了一定的成績,但也存在一些不容忽視的問題。對我國水資源保護現狀進行分析,從法律的角度提出對策,是十分必要的。

關鍵詞:水資源保護;問題;對策

中圖分類號:D922.66文獻標志碼:A文章編號:1674－3334(201205－0062－03 收稿日期:2011－10－24 基金項目:河南省教育廳2010年度人文社會科學研究項目(2010－QN－117;2011年度河南省社科聯調研課題(SKL－2011－342 作者簡介:武敏,女,河南濮陽人,新鄉學院政法系講師。

水,被稱為“生命之源”,是人類和其他地球生物賴以生存和發展的基本要素之一。對水資源進行保護,關系著我們人類社會的生存與發展。水資源是具有基礎性和戰略性的資源,對生態環境的控制起著重要的作用。人類所能利用的水資源是很有限的,而有限的水資源還會受到污染的嚴重威脅。由于經濟和社會的發展,農業、工業和城市供水需求量在不斷地增加,這就導致原本有限的水資源在分配上出現了矛盾。為了避免水危機的發生,我們必須對水資源進行保護,要從供水和需水的管理

上入手,降低水污染的影響[1]。所以,對水資源進行合理的開發和利用,建立良好的水環境,是目前我國社會主義現代化建設亟須解決的問題之一。

一、水資源的特點

水資源,有廣義和狹義之分。廣義上的水資源,是指以各種形式存在于地球上的水,包括咸水和淡水、液態水和氣態水、地表水和地下水等等,與通常意義上的水概念等同。狹義的水資源,僅指在一定經濟技術條件下可以被人類利用并能逐年恢復的淡水的總稱[2]275。從法律層面來講,作為研究對象的水資源則屬于狹義的范疇。水資源具有以下幾個特點。

(一水資源本身具有不可替代性。水是地球上一切生物存在的必要條件,沒有水就不可能有生命。水對地球而言,又具有不可替代性。在突發情況下,人沒有食物可以維持生存七天,但沒有水,存活的時間一般不會超過二十四小時。所以不難看出,水對于一切生物來說,是其他資源所不可替代的。

(二水資源本身具有不斷更新性。水資源與其他的礦藏資源不同,在一定的條件下,它可以不斷地被更新補充,只要我們進行合理的開發利用,水資源是可以實現永久持續利用的。水資源本身具有一定的自我調節能力,如果外界發生了巨大變化,水資源可以利用自身的不斷更新性,來進行自我恢復。要想和其他可更新資源一樣做到永久持續利用,水資源還需要具備一定的條件,因為它的更新恢復能力是受到自然條件制約的,比如對污染物的自凈能力等。(三水資源本身具有廣泛性。水資源除了給人們提供必要的生命和生活所需之外,還可以被用來發電、灌溉、航運、養殖等,這些用途表現出了它具有功能上的廣泛性。

(四水資源本身具有公共性。在水資源中,特別是在流域水資源中,它的公共資源屬性明顯,表現出自然性和整體流動性,比如供應的聯合性、使用的分散性、相互依存性等。而水的流動性又決定了它的流域性,在同一流域內,水不會因為地域的行政

劃分而改變其本身的自然屬性,而在同一流域內的地表水和地下水、上游和下游、左岸和右岸則共同構成了一個完整的生態流域系統。

二、我國水資源保護的現狀

我國是一個人口眾多、經濟較發達、水資源相對缺乏的國家。由于環境污染,再加上環境管理制度的相對落后,我們的生存環境越來越差。近些年來,由于人們環境保護意識的不斷提高,環境保護工作也逐漸得到了大家的重視。在水資源保護方面,我們運用行政、經濟、法律的手段來保護水資源;在水資源的開發利用方面,我們進行合理統籌的安排,對影響水資源保護的各種行為進行干預,以此來達到對水資源的可持續利用。我國的水務事業經過新中國成立以后的大規模建設,現在已經進入到了一個防治與開發、利用與管理并舉的階段。水資源污染防治也由原來的單純依靠科學技術轉變為技術與體制相結合的方法,可持續發展與利用已經成為水資源開發利用的指導思想。在水資源管理體制方面,我們形成了流域管理與行政區域管理相結合、統一管理與分級管理相結合的管理模式。在水資源保護的立法方面,我國先后頒布、修改了《環境保護法》、《水土保持法》、《水法》、《水污染防治法》等法律,還有許多配套的行政法規和部門規章[3]。隨著我國水利事業的迅猛發展,我們應該始終堅持節約和保護的工作理念,同我國的實際相結合,形成與現代化建設相適應的水資源開發、利用、管理、保護體系,這一體系的形成會極大地促進社會與經濟的發展。

三、我國水資源保護存在的問題(一水資源保護管理體制不健全

在水資源保護方面,我國已經出臺了一些標準和規范,例如《水法》、《水污染防治法》、《環境保護法》等,但這些已出臺的規范和標準針對性不太強,由于各種因素的影響,在執法方面也不嚴格,沒能較好地滿足水資源保護工作的需要。我國的鄉鎮企業在20世紀90年代末得到飛速發展,由于過分追求經濟效益,忽略了環境保護,致使大量污水直接排放,嚴重地污染了流域水源。我們目前對水資源的保護還僅僅停留在環境層面,沒有從水資源方面進行治理,而水利部門也缺乏各種條例來對水

資源進行保護[4]。我國還沒有真正意義上的水權交易制度和公眾參與制度。水權交易制度的不完備造成了水資源的嚴重浪費和資源配置率低;而公眾參與機制的缺失,使得政府部門的決策不盡科學,造成了一些重大損失。水資源保護制度的不健全,已經成為制約我國經濟發展的瓶頸。

(二水資源保護觀念陳舊

水資源的開發利用對人類社會的影響是很廣泛的,但同時人類社會的活動也對水資源具有一定的影響。用水浪費現象在我國很嚴重,目前,一些用水單位或個人大多存在嚴重的浪費現象,沒能很好地做到對水資源的有效利用。在農業方面,灌溉農田也存在嚴重的浪費現象,大部分農田采用傳統的漫灌、滲漏方法來進行灌溉,而這種方法在用水量上消耗極大,水的有效利用率比較低,在一定程度上抑制了新的節水灌溉技術的推廣[5]。工業、城市居民生活用水也存在嚴重的浪費現象,在我國一些城市中,工業企業存在生產設備和工藝落后的問題,而后起的新興技術產業在整個工業結構中所占的比重比較低,絕大多數地方工業單位產品耗水率和水的重復利用率同先進國家相比還差距很大。

由于長期以來受到經濟發展優先思想的影響,很多地方在水資源保護方面并沒有嚴格貫徹執行可持續發展的指導思想,“有法不依、執法不嚴、合法不護、違法不究”,地方保護主義盛行。2004年3月,四川沱江特大水污染事故就是一個較為典型的實例[6]。由于地方保護主義的存在,一些受保護的排放污染嚴重的企業將沒有經過凈化和處理的廢水直接排入河流,這些企業大部分在經濟上為當地政府創造了一定的經濟價值,但是它們對當地環境系統和生態資源的破壞卻在一定程度上給人民群眾的生命安全埋下了隱患。

(三水資源保護宣傳不到位,隊伍建設有待加強

長期以來我們總認為水是一種取之不盡、用之不竭的資源。為什么會有這樣一種錯誤認識?主要是因為長期以來經濟利益的驅動和對水資源保護宣傳不到位。由于沒有進行廣泛的宣傳和教育,一些群眾在水資源保護知識方面存在欠缺,缺乏“水”患意識,不能很好地進行自我節約。而水資源行政執

法人員素質的高低也是決定或制約水資源保護的組織機制是否健全、有效的一個重要因素[7]。在水資源的保護和利用過程中就暴露出一些行政執法人員素質上存在的問題,還有極個別執法人員在執法水平和執法能力方面特別差,甚至缺失整體觀念和可持續發展的理念,這些情況會在很大程度上損害政府在人民群眾心目中的形象,嚴重影響水資源保護的效率。

四、我國水資源保護對策(一確立正確的指導思想

聯合國環境與發展委員會在1987年發表了一份《我們共同的未來》的報告,報告對可持續發展觀點做了比較詳細的解釋,即可持續發展是指既滿足當代的需要又不損害后代滿足其需求能力的發展。1992年的聯合國環境與發展大會又通過了《里約熱內盧宣言》、《21世紀議程》等文件,首次把可持續發展的理論和觀念推向行動[8]85。可持續發展思想作為我們國家基本的戰略思想在經濟發展方面已經體現出來。水資源是一種非常重要的資源,只有對它進行合理的利用和保護,才能延續生命和發展經濟。因此,我們應該在水資源立法、執法、司法、監督等方面,進行思想革新,徹底摒棄傳統的只重視經濟發展的思想,把科學合理的可持續發展思想作為我們的根本指導思想,切實做好水資源保護工作,保護人類賴以生存的自然環境,為社會主義的經濟發展提供保障。

(二強化立法建設,完善水資源管理體制

為了更加有效地保護水資源,我國水利部門應該盡快制定出符合我國具體情況的水資源管理辦法和條例,進一步明確水利部門在水資源保護工作中的地位、職責和權限等,力爭建立起一個比較完善的水資源管理體系。要想進一步提高管理機構的管理能力,就必須運用法律的手段來確立流域水資源保護機構的地位,明確管理機構的管理權力和權限,加強機構內部的隊伍建設,將水資源保護工作融入到整個市場經濟體系當中來。可以適當采用一些提高污水治理費用的方法,從經濟層面來減少

污染,還可以對流域水資源進行統一規劃,保證一定流域內的生態流量,同時運用法律、經濟、行政等一系列手段來達到對水資源進行保護的目的。

(三建立公眾參與機制

環境保護方面的公眾參與是指公眾及其代表有權通過一定的程序參與一切與環境有關的決策活動,使決策既符合公眾的切身利益,又有利于環境的保護[9]332。要想實現資源的可持續利用,就必須做到充分調動公眾的積極性,而要公眾參與就要通過一系列的程序和途徑,為公眾參與水資源保護創造一定的條件。日本在環境保護方面可以說是做得比較好的國家之一。環境保護做得比較好的國家有一個共同的特點,那就是建立起了比較完備的公眾參與制度,而我國在這方面存在缺失。這就要求我們在進行水資源立法時,確保公眾參與權利的實現,明確公眾參與的程序、途徑、范圍等,為公眾參與水資源保護提供必要的渠道,從而保證公民知情權的實現。公眾參與機制的建立,一方面可以提高政府水資源管理的水平,另一方面也可以在最大程度上發揮公眾參與環境保護的積極性,以便對水資源進行有效保護和可持續利用。

面對我國日趨嚴重的水資源問題,我們應該從根本做起,抓好水資源的開發、利用、保護、管理等環節,不斷完善水資源保護的法律制度。既要努力提高水的利用率,又要積極尋找開辟新水源,用硬手段狠抓水的重復利用和再生利用,同時還要協調好水資源開發與經濟建設、生態環境之間的關系,加大投入力度,保證經濟建設的持續健康發展。

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第二篇：我國水資源問題及對策

一、當前我國在水資源利用中的問題

根據我國水資源現狀的研究以及水資源利用的持續實踐總結，綜合此方面學者的研究成果，我們認為，目前我國在水資源的利用過程中主要存在以下四大問題：水資源短缺、水資源利用率底、過度開發以及水污染嚴重等。

（1）水資源緊缺，供需矛盾日益加劇

隨著經濟的發展和氣候的變化，中國農業，特別是北方地區農業干旱缺水狀況加重。近年來農田干旱，水庫干旱見底現象頻發。農田受旱面積增加，干旱缺水成為影響農業發展和糧食安全的主要制約因素；農村邊遠地區發生飲水困難，飲用水不符合衛生標準。其次是城市缺水。中國城市缺水現象始于70年代，以后逐年擴大，特別是改革開放以來，城市缺水愈來愈嚴重目前我國約有3億農村人口喝不上符合質量標準的飲用水;在全國六百多個建制市中，有四百多個城市供水不足，其中有一百多個還為嚴重缺水，由于缺少導致的產值下降約兩千億元。

（2）水資源浪費現象嚴重，利用效率低

我國水資源的利用效率不高，用水嚴重浪費的現象非常嚴重。目前，全國農業灌溉年用水量約3800億m3，占全國總用水量近70%。發達國家早在20世紀40、50年代就開始采用節水灌溉，現在，很多國家實現了輸水渠道防滲化、管道化，大田噴灌、滴灌化，灌溉科學化、自動化，灌溉水的利用系數達到0.7～0.8，而我國農業灌溉用水利用系數大多只有0.3～0.4[2]。其次，工業用水浪費也十分嚴重，目前我國工業萬元產值用水量約80m3，是發達國家的10～20倍;我國水的重復利用率為40%左右，而發達國家為75%～85%。中國城市生活用水浪費也十分嚴重。在城鎮用水中，廣泛存在著沒有安裝水表的水龍頭、非法安裝供水管、水管漏水、水表失靈等現象。據統計，全國多數城市自來水管網僅跑、冒、滴、漏損失率為15%～20%。對比美、日等發達國家的用水水平，我國的用水效率還很低。[1] [3]

（3）水資源過度開發，生態環境惡化

水資源過渡開發，生態惡化問題日益嚴重。我國大約有60%以上的水資源已經被開發利用，過度開發利用現象很嚴重，而且我國絕大數地區都存在著地下水開采過量的問題。隨著經濟和社會的發展，水資源的過度開發利用，無疑會加劇水土的流失而使生態環境進一步惡化。在一些地區，已經出現了地面沉降、塌陷、海水入侵等嚴重問題，這進一步加劇了環境惡化，影響水資源質量。統計資料表明,目前我國已形成了多個超過萬平方公里的地下水位大幅度下降的漏斗區。山東省因地下水降落,漏斗面積達1.5萬平方公里,導致海水入侵面積達400平方公里[3]。

同時，在西北內陸缺水地域過度開發現象日趨嚴重，導致下游地表水減少，只好抽取地下咸水灌溉，使土地鹽堿化，而超采地下水，水位下降過大，使得植被大量死亡。

（4）水污染嚴重

隨著經濟的發展以及工業企業和人口數量的不斷增多，廢水的排放量在日益增加，工、農業污水排放量逐年加大，其余污水未經處理直接排入江河湖海，致使水質嚴重惡化，污水中化學需氧量、重金屬、砷、氰化物、揮發酚等都呈上升趨勢[4]。我國水資源的污染源主要是城鎮生活及工業廢污水排泄,其次是農用化肥及農藥的殘留物等。黃河干流主要污染物是石油類和重金屬等其它有害物質。中國665個城市中,有70%以上的城市水域污染嚴重,每年平均有360萬噸的生活廢水和工業廢水被倒入江河湖海,其中95%為未經任何處理的糞便水[5]。

此外，據統計，工業企業生產產生的廢水，2/3以上都是未經過處理就直接排放到附近的水域，導致水資源大面積受污。我國工業污水排放量大、處理量少、達標率低等特點，使地表水污染嚴重。我國的工業生產主要集中在東北、華北、長江中下游、珠江三角洲等地區[3]，這些地區河湖多，人口密度大，由于工業廢水不經過處理就直接排放，造成城市下游江段河流水質嚴重污染，對居民的身體健康造成危害。總而言之，目前我國地下水與地表水污染嚴重，形勢嚴峻。

二、水資源可持續開發利用

隨著經濟、社會各方面的發展，我國水資源利用數量逐漸增大，同時資源的緊缺和污染等問題日趨嚴重，我國正面臨著21世紀的水資源危機。目前，水資源的開發利用問題以及嚴重影響到了人民的用水安全以及改革經濟的發展。因此，面對水資源開發利用中出現的眾多問題，如何切實合理地通過現用手段進行管理和利用，是目前我國在水資源領域最為重要的問題。人無遠慮，必有近憂。我國經濟社會的進一步發展的基礎保證是實現水資源可持續開發利用。理念貫穿于水資源管理的始終，在水資源管理方面，必須堅持可持續發展理念，推動經濟向節約型經濟模式轉變。發達國家的發展經驗告訴我們，經濟發展與環境水資源的發展并不是對立的，建立節約型社會的要求使得我們必須要堅持以人為本的理念，節約水資源的同時，還要充分考慮到水資源的循環利用問題。

綜合上述，筆者通過文獻調研總結等方式，綜合前人的經驗及成果，提出實現水資源的可持續開發利用的對策，應當從觀念層面、制度層面以及行動層面上進行合理的規劃。在觀念上，應通過社會動員，樹立對水資源緊缺意識，宣傳節約及合理開發利用的行動原則；在制度上應當建立和健全水資源的管理體系，對水資源的利用進行合理的規劃，通過政策實現水資源的節約利用；在行動上，應當積極開發可引進先進水資源利用及配置的科學方法和技術，同時積極開展水資源污染治理。具體而言，可將對策分為以下幾個方面：（1）改變傳統的用水觀念，樹立科學用水觀

長期以來，人們認為水是取之不盡、用之不竭的資源，而對其過度、無序的開發利用，因而造成了大量嚴重缺水、水資源浪費、水資源污染等問題[6]。事實而言，水資源并不是取之不盡、用之不竭的，極需要給予高度的重視和多方面的保護。因此，要加強人們科學用水，保護水資源的思想意識，避免用水浪費，形成良好的節水習慣，形成全民節水的風尚。只有樹立合理利用，有序開發的科學水資源理念，才能正確的利用水資源。

（2）動員全社會，加強水資源保護宣傳

全社會都應當動員起來，改變傳統的用水觀念，要在全社會呼吁節約用水，一水多用，充分利用循環水。人們一定要建立起水資源危機意識，把節約水資源作為我們自覺的行為準則，要樹立惜水意識。總之，要做到水資源開發、利用和保護協調發展，政府、社會和公民個人必須全體動員。

動員社會全體成員的手段是加強水資源保護的宣傳，只有加大水資源節約與保護的宣傳力度，在全民中樹立保護水資源的強烈意識，才有助于做好水資源管理工作。水資源保護宣傳應當從觀念上以及制度上開展來。在宣傳過程中借助廣播，電視，網絡等媒介宣傳保護水資源的重要性。在群體人民群眾中普及《水法》知識，使人人都能懂法，人人都能自覺守法，在實際生產生活中，養成節約用水的良好習慣。通過大力宣傳，在人們的心中達成共識，全民行動，保護水資源，提高資源的持續利用[6]。

（3）建立和健全水資源管理制度體系

如今我國的水資源管理機制并不完善，故而國家應當盡快設定并發布科學有效的水資源管理的相關法律法規以及制定管理制度，同時應該嚴格規定管理人員遵照既定規章制度管理水資源，保證現有水資源能夠合理地開發并利用。保證現有水資源能夠合理地開發并利用。從而達到科學地開發并利用水資源，緩解并進一步解決水資源不足和污染浪費現象嚴重問題的目的，進一步對水資源合理分配。

加強水資源的法制建設需要做好兩方面的工作:首先是要建立健全保護水資源的法律法規。目前我國已有的《水污染防治法》、《城市節約用水管理的規定》、《水法》、《環境保護法》、《水土保持法》和《關于防治水污染技術政策的規定》等法律、法規雖已體系化,但卻未達到協調化和完善化,而且規定過于原則,可操作性不夠,缺乏相應的配套法規[7]。

此外，健全建立水資源管理制度體系，要求在建設法制的基礎上，加強對執法管理的建設和監督。長期以來，在水資源的利用過程中存在著重建輕管的現象，對水資源管理缺乏統一的制度規范。因此，需要加強水資源的立法、規劃等制度建設工作。同時，必須要實行科學的和嚴格的管理，建立一套完備的辦事規則和操作規程，并實施監督機制。加強執法管理一是要做到執法要嚴、違法必究,對違法的責任人除警告、經濟制裁外,還應追究其刑事責任;二是要對有影響的違法案件公開處理、嚴厲打擊;三是要開展多種形式的執法監督[5]。只有以水資源權屬與開發利用權屬相分開的原則，依法對水資源的開發、利用、節約和保護進行統一管理，努力開源節流，合理配置水資源，才能從根本上使水資源得到有效的利用。

（5）加強水資源管理的科技投入

水資源科技投入的增加，實際上是要求運用更加科學的技術和手段優化水資源開發和利用，提高水資源的利用效率，并通過合理的循環利用，最終實現水資源的可持續開發利用。加強水資源的科技投入主要表現在兩個方面：一方面，要開展以提高水資源使用效率的技術革命。如工業采用先進技術和工藝，提高循環用水的次數；農業大力推行節水灌溉技術，提高水利產業中科技含量；日常生活用水采用先進節水措施等[7]。另一方面，要加強對水資源監測、預報、治理的科技投入。水資源的水量和水質的監測要實現技術性革命，提高對水資源的科學監測與預報。同時，對于污水的治理也要提高技術含量，從而大大降低水污染的代價，進而促進污水再利用，不斷提高水資源質量[5]。

（6）加強水污染的防治

隨著我國工業化進程的加劇，經濟不斷上漲，水資源污染已經非常嚴重，現如今，控制污染、保護環境已經成為了水資源可持續利用的關鍵。徹底消除污染是不可能做到的,因此,要確定一個最優污染水平。在確定了這個最優污染水平之后,減少對水資源的污染應從以下幾個方面出發[4]:①實行污染控制規劃制度。②運用排污產品費和差別稅等經濟杠桿控制污水排放。③建立健全排污許可證制度。④完善對工業企業污染的管理制度,加強對工業企業尤其是鄉鎮工業企業的污染管理。⑤從整個區域或流域出發,把水量、水質和水污染防治結合起來,統籌兼顧、統一規劃。

第三篇：我國電子政務的問題及對策

我國電子政務的問題及對策

我國電子政務存在的問題

電子政務是指政府機構在其管理和服務職能中運用現代信息技術,實現政府組織機構和工作流程的優化,超越時間空間和部門分隔的制而構建的一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式。近幾年,我國電子政務取得了長足的進展,但也存在著不少問題,制約著我國電子政務的進一步發展。

1.政府對電子政務的系統性及其在信息化建設當中的地位認識不夠,缺乏明確的發展策略

我國在發展電子政務方面存在不少錯誤認識。一種是把電子政務僅僅當作政府部門的計算機化,不重視軟件的開發和政府業務流程的整合,而是用計算機系統去模仿傳統的手工政務處理模式,結果很多政府部門的計算機設備成為高級打字工具,沒有發揮應有的作用。另一種是簡單地把電子政務等同于政府上網,以為把政府一些政策、法規、條例搬上網絡就萬事大吉,沒有把傳統的政務工具同網絡服務有機地結合起來。對電子政務的系統性及其在信息化建設當中的地位缺乏認識。

2.電子政務的發展存在重新建輕整合,重電子輕政務的現象

“電子政務”的關鍵是“政務”,而不是“電子”。但不少領導者只是把電子政務當成一種新技術。以為只要投資,有了硬件設備就算建成電子政務。事實上,電子政務最需要的是強有力的統一領導;否則,利益沖突無法協調,標準規范無法統一,系統無法一體化,資源(包括信息)無法共享,重復建設無法避免。因而,把電子政務落到實處的關鍵還是在“政務”上,電子只是為政務提供支撐和服務。提高電子政務水平的關鍵不在于技術,而在于對政府行為、公共管理行為的研究和改進。

3.保障電子政務發展的法律、法規還不完善

電子政務的發展離不開良好的法律法規環境。世界主要發達國家,為了促進電子政務的發展,都制定或修改了相關法律。然而,我國在保護電子政務信息安全方面的電子政務立法一直是滯后的。我國目前電子政務的法律法規很不健全,只是由行政機關對互聯網管理出臺了一些限制性的行政法規。政府信息化缺乏基本的法律和制度保障。如缺少政府信息公開法、政府信息資源管理法。原有的一些法律已不能適應信息化發展的要求。法律法規的欠缺勢必阻礙電子政務建設的進程。

4.電子政務的發展缺乏統一規劃,領導機構不健全

目前我國電子政務的發展缺乏宏觀規劃,國家沒有提出明確的電子政務發展目標,也沒有制定相應的發展規劃。各地電子政務的建設是各自為政,采用的標準各不相同。機構還很不健全,作用也很有限。主要表現在:一是體制不順。如,國家信息辦公室歸國務院領導。但地方政府的信息辦公室(或稱信息中心)則有的地方歸政府辦公室領導,有的地方歸科技部門領導,有的地方屬于政府的職能部門,有的地方則成了事業單位。二是職能不清。本來政府部門的電子政務領導機構應統一領導、管理電子政務工作。但是,現在普遍擔負不起這個任務。即政府對公眾的電子政務和政府對企業的電子政務服務等,尚無職能部門管理。這些都是制約我國電子政務發展的重要原因。

我國發展電子政務的策略分析

1.提高認識,確立“漸進式”發展策略

電子政務的內容是在簡單(建立政府網頁)到復雜(電子社區或數字城市)的發展過程當中逐步建立和完善起來的。可以從三個維度來說明這個發展過程,即:以實施技術為特點的“電子政務功能度”、以信息交互程度為特點的“電子政務復雜度”和以滿足公眾需求為特點的“電子政務成熟度”。如果將政府內部各種辦公信息系統作為比較基準的話,政府提供的服務可監督程度越高(包括內外監督),涉及的外部接口越多,則交互程度就越高,同時也表明電子政務越來越能為公眾提供貼心的滿意服務。我國電子政務發展無論是技術、信息交互程度、還是滿足公眾需求方面都處于低級階段,并且缺乏短期內達到高級階段的社會環境,因此我國在發展電子政務時應選擇“漸進式”的發展戰略,逐步推進我國電子政務由低級階段向高級階段演化。2.制定相應的法律、法規,保護網絡安全,促進電子政務發展發展

電子政務,立法要先行。立法要從有利于信息技術發展、有利于電子政務開展的角度,解決電子政務發展中亟待解決的問題,如電子簽名、電子支付的合法性,制定電子政務信息技術規范,并及時修改既往法律中與信息技術發展不相適應的部分。

要加強政府信息的安全管理,不斷提高反病毒、反黑客技術,保證信息網絡的安全,制定相應的管理法律法規,對政府信息網絡的建設、管理、維護、內容和形式的規范進行必要的規定和約束,保障政府信息網絡的規范、安全運行。針對電子政務的安全特性,現階段無論是從理論層面還是應用層面,都有兩種觀點及操作方法。一是技術隔離,也就是把政務完全搬上網,再利用技術的手段在網上保障政府政務的安全。如多級防火墻、網絡分級授權、數字簽名、數據庫備份等。二是物理隔離,也就是不完全依賴虛擬網絡,而是采用網上與網下聯合完成業務,重要的審批、授權、決策等放在網下,還是依靠傳統手段來執行。很明顯,兩種隔離各有各的適用范圍。技術隔離特別適用于事務性的政務,而物理隔離則針對安全級別較高的政府政務。目前,有關我國推行電子政務的兩部法律已經在制定中并即將出臺。這兩部法律分別是《電子簽章法》和《政府信息公開法》。在我國,政府透明度不足一直是比較突出的問題,造成政府信息資源難以為社會所利用和社會資源的巨大浪費。兩部法律的出臺將“會從根本上改變政府的工作方式和工作思路,成為一場工作制度的革命”。3.健全領導機構,統一電子政務的發展規劃

電子政務既要跨越整個電子信息技術產業,協調各產業部門的發展與利益,同時也要平衡現有的各管理部門的利益關系,推動電子政務的難點在利益的分割上。所以,沒有綜合性的權威部門根本無法實施真正的電子政務工程。必須由國務院設立專門的電子政務領導機構,統一領導、組織中央與地方政府的電子政務建設。“國家信息化領導小組”是目前比較合適的領導機構,這對于克服地區與部門利益的限制、建設電子政務是非常必要的。各級政府的電子政務和管理機構則可先從部門之間協調開始,成立相關小組。

4.加快政府職能轉變,實現電子政務全面提升

我國正在進行政府機構改革,其目標是建立高效、廉潔、務實的政府。電子政務為政府改革提供了有力的工具。應把政府機構改革同電子政務建設有機地結合起來,對政府業務流程進行必要的重組,建立精干高效的扁平式網絡化政府組織機構。為此,需要從觀念、架構、應用和實施四個方面實行全面提升。觀念提升,就是要從管理為主轉到以服務為導向,還原電子政務的核心基本原則,樹立以人民群眾為中心的電子政務服務理念。政府的任何一個部門都是為服務人民群眾而存在的。電子政務自然也應該遵循以人民群眾為中心的基本原則,確立以服務為導向的思想。目前的情況是,不少政府的網絡只是一個內部工作的局域網,其作用僅是內部信息的匯總,公眾感受到的多是一些信息的發布,其它的服務措施基本沒有。因此,我國的電子政務應該從管理為主轉向以服務為導向,樹立以人民群眾為中心的新理念。要保證人民群眾不論身在何處,都能得到公平的服務。

架構提升就是要改變條塊分割、各自為政的現狀,加強與不同部門的協同合作,以公民為中心,建立企業化電子政務架構。要打破原有按職能部門條塊分割的架構,構建公共的電子政務網絡基礎設施,整合不同的數據資源,實現跨地域、跨部門、跨層次乃至跨邊界的協同應用平臺。企業化電子政務的核心是集成,它實際上是要政府借鑒企業管理和企業信息化的理念和方法,像企業為了實現經營目標,以客戶為中心,調動相關研發、生產、市場、銷售、支持等不同部門進行合作一樣,強調政府職能的綜合協作。

應用提升就是要任務外分,政府只需專注于核心業務,并對其他進程進行適當控制,而無須事必躬親。從這個意義上看,政府實際上就是一個超越了傳統政府概念的網絡化虛擬政府。

實施提升就是要克服政府信息化中的固有障礙,以公眾服務為突破口,首先選取那些容易網絡化的項目,“小步快跑”,一舉成功。目前我們的電子政務項目的成功率很低,究其原因,除了信息化建設的通病之外,一些政府部門的領導注重長期計劃,喜歡“大項目”,重視政治影響勝于經濟指標,沒有競爭壓力不愿變革等,都為電子政務的成功構成了障礙。

電子政務建設的實施是十分復雜和困難的,要加強對政府部門電子服務的協同研究,制定政府部門電子服務協作規范,使各級政府部門在管理和服務時協同一致,真正實現高效率的政府管理和服務。

第四篇：我國經濟發展存在問題及對策

我國經濟發展存在問題及對策
07 經濟學 3 班 張婷婷 3207004233
我國經濟發展戰略布局繼 20 世紀 80 年代沿海發展戰略、年代末西部大開發戰略之后，90 目前新的區域發展格局正成形成，即實施西部大開發，振興東北地區等老工業基地，鼓勵東 部地區加快發展，實行東西互動，帶動中部，促進區域經濟協調發展。本文對中國區域經濟 發展現狀作了分析，指出發展中存在的主要問題，并提出相應的對策。區域經濟是各國和世界經濟發展的重要支撐力量。改革開放以來，我國以大城市為中心、發展水平相近地區的經濟聯系和合作加強，逐漸形成了各具特色的經濟區。我國區域經濟按 地理位置劃分，大致可以分為三個層次：第一層次是從大連、天津、青島、上海、廈門、深 圳、湛江等整個海岸線為快速發展的經濟區域；第二層次是從哈爾濱、沈陽、石家莊、太原、鄭州、武漢、合肥、南昌、長沙等內陸屬于發展較慢的經濟區域；第三層次是西部地區為發 展落后的經濟區域。

一、區域經濟發展現狀

1、從東部沿海的經濟發展看 經過 20 多年的高速發展，東部沿海地區已進人工業化的起飛階段，走在全國前列。市 場經濟體制已基本形成，并在 WTO 規則下迅速與國際市場接軌。國民經濟以年均 10%--11% 的速度增長，超過全國平均 2 個以上百分點，經濟總量占全國經濟總量的 65%以上，人均 GDP 達 1700 美元。這一地區形成 3 個中國經濟最發達的經濟圈和都市圈，即以廣州、深圳和珠 海為中心的珠江三角洲地區、以上海為中心的長江三角洲地區和以北京、天津為中心的環渤 海經濟區，這三個區域相繼創造出區域發展的奇跡。今年以來，特別是長三角和珠三角，更 是高速賽跑，比翼齊飛，成為我國的制造業中心，占全國經濟的權重愈來愈大。

2、從西部大開發取得的進展看 國家實施西部大開發的 4 年里，國債投資及其帶動的投資達 7000 億元人民幣，五大標 志性工程：生態環境建設、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、南水北調兩線工程進展順利。東部資本、港澳臺資本和外資加快了西進步伐。產業結構正在調整，傳統產業和高新技術產 業都出現可喜發展的勢頭。各省市區內的鐵路、高速公路、機場、水利、縣鄉道路、農村電 網改造等基礎設施推進很快。重慶、成都、西安等城市建設突飛猛進。

3、從東北經濟發展新機遇看 振興東北老工業基地決策的出臺，給解決東北問題帶來了一次新機遇。東北地區制造業 的基礎優勢和巨大潛力，是東部沿海地區所不具備的。振興東北老工業基地現已進入實質性 操作階段，政策和操作方法都與西部開

發不同，采取直接面對一個個企業的政策和方法，核 心內容是用高新技術和先進實用技術改造傳統技術，用市場化的先進管理取代傳統管理模 式，所需資金采取多渠道籌集方式，包括利用外資和民間資本。

4、從區域經濟發展的比較看 改革開放以來，隨著東部地區經濟的快速發展，在市場機制的作用下，生產要素大量地 向東部地區流動，但產業由東部地區向中西部地區的梯度轉移并沒有實現，盡管國家在前幾 年大力實施西部大開發戰略，但西部地區受各種條件的限制，發展仍較緩慢。三大地帶經濟 發展差距不斷擴大。東部地區已形成自我積累，自我發展能力，外來資本，民間資本充分，產業結構升級迅速，制造業、服務業和外貿已成為拉動經濟增長的主要力量；西部經濟增長 主要靠基礎建設投資拉動，國有資本仍占主要地位，外資、民間資本不足，制造業、服務業 發展不快，投資效益不高。因此，東西部之間的經濟總量、發展速度、人均收入水平的差距 仍在繼續擴大。以西部的 GDP 增長速度為 1 相比較，1998 年東西部比為 1.43：1，2002 年

擴大為 1.57：1。人均 GDP，2002 年西部約 600 美元，東部則為 1700 美元，東部約為西部 的 3 倍。

二、區域經濟發展中存在的主要問題

1、區域經濟發展的巨大差異致使國家總體改革 目標進退維谷。由于在改革開放初期，我國對東南沿海地區實行政策傾斜、資金傾斜，加上 其地理位置優勢，目前東南沿海與中西部的發展差距凸顯出來了。向沿海傾斜的區域政策使 全國經濟重心總體向東南偏移，中西部地區的經濟類型和產業結構與東部地區也產生了很大 差異。東南沿海區域與中西部地區之間在經濟發展水平上的巨大差異，使以市場為導向的宏 觀經濟改革目標與區域經濟發展目標之間發生沖突，使國家總體改革方案難以設計與貫徹落 實。

2、中部經濟有“凹陷”之憂。自上個世紀 80 年代初沿海發展戰略和 90 年代末西部大 開發戰略的實施，中部地區已成為全國的“經濟凹地”，十六大后又提出“支持東北地區等 老工業基地加快發展和改造”的方針，中部地區經濟地位相對下降。中部地區農業比重很大，農村人口過多，由于靠農業發展的出路越來越窄，而制造業又沒有出現由東部向中部轉移的 梯度效應，在東部大發展、西部大開發、東北經濟振興的新形勢下，中部地區經濟結構轉型 所面臨的國內與國外的壓力會加大，“經濟凹地”有可能會加深。

3、區域產業結構趨同，重復建設，區域經濟特色不明顯。一是重復建設，這不僅出現 在價高利大的產業領域，而且在基礎設施領域尤甚。二

是在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭，甚至區際聯系還要小于與國際的聯系。三是 存在嚴重的產業同構現象。加速擴大的地帶間經濟發展差距，加大了地方政府尤其是中西部 地區地方政府“興地富民”的客觀壓力，迫使一些地方政府在項目投資上置全局性資源浪 費、生產能力過剩而不顧，低效益、低水平地重復引進、生產、建設，從而導致地區產業結 構趨同現象不斷加劇。這不僅抑制了地區經濟比較優勢的發揮，喪失了地區分工效益和規模 經濟效益，而且影響國民經濟整體效益的提高。

4、地方割據現象仍比較嚴重。在地區差距日漸擴大的背景下，受地方利益的驅使，各 地方政府或以公開的形式，或以隱蔽的形式實行地方保護主義。如區域間為爭奪緊俏資源而 展開的資源大戰；構筑名目繁多的貿易壁壘和行政壁壘；互相實行資源、技術、人才、商品 的壟斷和封鎖等來保護本地區的利益。不僅造成了流通渠道堵塞，各種商品和生產要素不能 自由流動，而且使地區、行業、企業間的優勢無法互補，造成資源浪費，并最終導致競爭、開放、統一的國內大市場難以形成。目前，各地區進一步擴張面臨的共同障礙，是行政體制 分割，各自為政，行政性區際關系替代了市場性區際關系，難以做到資源的優化配置及經濟 融合。

5、不發達地區的造血功能不足。對不發達地區而言，其基礎設施建設明顯落后于沿 海發達地區，優惠政策也沒有絕對的優勢，缺乏足夠的吸引力，更為重要的是不發達地區產 業結構落后，缺乏對外部資金的吸引力。人才缺乏，科研經費不足，使不發達地區的經濟發 展雪上加霜。

6、“資源換增長”模式普遍存在。很多地方政府用土地和優惠政策招商引資作為促使 本地經濟發展和 GDP 增長的最優選擇，這是區域經濟可持續發展面臨的一個最普遍的問題。

三、區域經濟發展的對策建議

1、加強宏觀調控，進行必要的政府干預。從我國目前體制轉軌時期的特殊情況來看，雖然社會主義市場經濟已經初步形成了，但是市場發育還不充分，各地經濟的市場化水平差 距很大，全國統一的市場尚未形成。所以政府應通過轉變自身職能，促進市場發育，為區域 經濟發展創造比較寬松的市場環境。同時，還應通過制定適當的區域經濟政策，防止市場機 制的自發作用導致地區差距講一步擴大。為解決區域經濟發展的非均衡性問題，實現共同富 裕的目標，政府通過必要的投資傾斜和政策傾斜，加強不發達地區的智力投資，扶持落后地 區的經濟發展，通過宏觀調控措施，達到各個經

第五篇：我國水土流失問題及防治對策

我國水土流失問題及防治對策

孫鴻烈

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一。水土流失直接關系國家生態安全、防洪安全、糧食安全和飲水安全。1991年《水土保持法》頒布以后，國家將水土保持確立為一項基本國策，加大了水土保持工作力度，對改善農業生產條件和生態環境，促進我國經濟社會可持續發展發揮了重要作用。今年全國人大常委會又啟動了《水土保持法》修訂工作，為了配合做好這項工作，我以2005年7月至2008年11月水利部、中國科學院和中國工程院聯合開展的“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”取得的數據為基礎，從我國水土流失基本狀況、當前水土流失防治中存在的主要問題、對策措施和建議三個方面，做一簡要匯報。

一、水土流失基本狀況

先簡單介紹一下土壤的形成和水土流失的概念。地球表面的巖石在風化作用下分解為成土母質，成土母質在氣候、生物等因素長時間的作用下形成由礦物質、有機質和微生物等組成的可供植物生長的土壤。土壤的形成是一個復雜而緩慢的過程，根據成土母質和環境的不同，形成1cm厚的土壤一般需要幾百年的時間，有的地區，如我國西南巖溶區則需要上千年的時間。土壤在整個生態系統中起著關鍵的作用，是人類賴以生存的基礎。水土流失是指在自然條件和人類活動作用下水力、風力、重力等營力導致的水土資源和土地生產力的破壞和損失。

（一）水土流失的歷史變化

在歷史上相當長的時期內，我國大多數地區的自然生態處于相對平衡狀態。自西漢起，隨著人口的增加，對水土資源的開發利用程度加大，人為因素導致的水土流失開始發生和發展。至漢平帝二年（公元2年），全國人口出現第一次峰值，接近6000萬人，耕地面積達到8.27億畝，較漢初增加6.4倍。據《漢書〃溝洫志》記載：“涇水一石，其泥數斗”、“河水重濁，號為一石水而六斗泥”，可見當時涇河流域水土流失已較為嚴重。到唐宋以后，隨著人口南移，大量山丘被開發利用，水土流失也逐步發展和加劇。至清末及20世紀上半葉，我國水土流失進一步加劇。

上世紀50年代以來，我國人口快速增長。為滿足食物和木材的需求，許多地方提出向荒山要糧，掀起大規模開荒擴種的高潮，牧區草場超載，林區森林大量采伐，濫墾、濫牧、濫伐現象普遍，形成新的水土流失區。80年代以來，國家加大了生態保護力度，各級政府雖然采取了一系列措施對過墾、過牧、過伐進行扭轉，但同時這一時期又面臨城鎮建設、礦產資源開發、公路鐵路建設以及新的農林開發等空前發展，導致了新一輪嚴重的水土流失。

（二）水土流失現狀

當前我國水土流失狀況表現為三個特點：

1、面積大，范圍廣。根據遙感調查，全國現有土壤侵蝕面積達到357萬km，占國土面積的37.2%。水土流失不僅廣泛發生在農村，而且發生在城鎮和工礦區，幾乎每個流域、每個省份都有。從我國東、中、西三大區域分布來看，東部地區水土流失面積9.1萬km，占全國的2.6%；中部地區51.15萬km，占全國的14.3%；西部地區296.65萬km，占全國的83.1%。

2、強度大，侵蝕重。我國年均土壤侵蝕總量45.2億噸，約占全球土壤侵蝕總量的1/5。主要流域年均土壤侵蝕量為每平方公里3400多噸，黃土高原部分地區甚至超過3萬噸，相當于每年2.3cm厚的表層土壤流失。全國侵蝕量大于每年每平方公里5000噸的面積達112萬km。

根據水土流失面積占國土面積的比例以及流失強度綜合判定，我國現有嚴重水土流失縣646個。其中，長江流域265個、黃河225個、海河71個、松遼河44個，分別占41.0%、34.9%、11.0%和6.8%。從省級行政區來看，水土流失嚴重縣最多的省份是四川省，97個；其次是山西省，84個；然后依次是陜西省63個，內蒙古自治區52個，甘肅省50個。

3、成因復雜，區域差異明顯。全國幾個主要水土流失類型區的情況各有不同：

東北黑土區：分布于黑龍江、吉林、遼寧及內蒙古等省區，為世界三大黑土區之一。水土流失主要發生在坡耕地上。這一地

2區地形多為漫崗長坡，在順坡耕作的情況下，水土流失不斷加劇。經測定，東北黑土區平均每年流失表土0.4～0.7cm，初墾時黑土層厚度一般在80cm左右，墾殖40年后減至50～60cm。水土流失嚴重的耕地黑土層已完全消失，露出下層黃土，當地稱為“破皮黃”。

北方土石山區：分布于北京、河北、山東、遼寧、山西、河南、安徽等省市。大部分地區土層淺薄，巖石裸露。土層厚度不足30cm的土地面積占本區土地總面積的76.3%。

黃土高原區：分布于陜西、山西、甘肅、內蒙古、寧夏、河南及青海等省區。區內土層深厚疏松、溝壑縱橫、植被稀少，降水時空分布不均。這一區域是我國土壤侵蝕量最高的區域，有11.5萬km的土地侵蝕量大于每年每平方公里5000噸。

北方農牧交錯區：分布于長城沿線的內蒙古、河北、陜西、寧夏、甘肅等省區。由于過度開墾和超載放牧，植被覆蓋度低，風力侵蝕和水力侵蝕交替發生。

長江上游及西南諸河區：分布于四川、云南、貴州、湖北、重慶、陜西、甘肅及西藏等省區市。地質構造復雜而活躍，山高坡陡，人地矛盾突出，坡耕地比重大。耕作層薄于30cm的耕地占18.8%。由于復雜的地質條件和強降雨作用，滑坡、泥石流多發。

西南巖溶區：分布于貴州、云南、廣西等省區。土層瘠薄，降雨強度大，坡耕地普遍，耕作層薄于30cm的耕地占42%。有的地區土層甚至消失殆盡，石漠化面積達8.80萬km。

22南方紅壤區：分布于江西、湖南、福建、廣東、廣西、海南等省區。巖層風化殼深厚，在強降雨作用下極易產生崩崗侵蝕。

西部草原區：分布于內蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等省區。由于干旱少雨，超載過牧，過度開墾，草場大面積退化，沙化嚴重。

（三）水土流失的危害

水土流失既是土地退化和生態惡化的主要形式，也是土地退化和生態惡化程度的集中反映，對經濟社會發展的影響是多方面的、全局性的和深遠的，甚至是不可逆的。

一是導致土地退化，耕地毀壞，使人們失去賴以生存的基礎，威脅國家糧食安全。我國人均占有耕地面積遠低于世界平均水平，人地矛盾突出，嚴重的水土流失又加劇了這一矛盾。我國因水土流失而損失的耕地平均每年約100萬畝。北方土石山區、西南巖溶區和長江上游等地有相當比例的農田耕作層土壤已經流失殆盡，母質基巖裸露，徹底喪失了農業生產能力。根據這次科學考察，按現在的流失速度推算，50年后東北黑土區1400萬畝耕地的黑土層將喪失殆盡；35年后西南巖溶區石漠化面積將增加一倍。

二是導致江河湖庫淤積，加劇洪澇災害，對我國防洪安全構成巨大威脅。水土流失導致大量泥沙進入河流、湖泊和水庫，削弱河道行洪和湖庫調蓄能力。黃河水患的癥結在于黃土高原的水土流失，1950～1999年下游河道又淤積泥沙92億噸，致使河床普遍抬高2～4m。遼河干流下游部分河床已高于地面1～2m，也已成為地上懸河。全國8萬多座水庫年均淤積16.24億m。洞庭湖年均淤積0.98億m。泥沙淤積是造成調蓄能力下降的主要原因之一。

同時，由于水土流失使上游地區土層變薄，土壤蓄水能力降低，增加了山洪發生的頻率和洪峰流量，增加了一些地區滑坡泥石流等災害的發生機會。泥石流是水土流失的一種極端表現形式，陡峭的地形、大量松散固體物質和高強度降雨是形成泥石流的三個必要條件，植被破壞、陡坡開荒、生產建設過程中的亂挖亂棄等不合理活動都會導致徑流增加，加大泥石流發生的頻率，擴大泥石流的規模，加重危害程度。

三是惡化生存環境，加劇貧困，成為制約山丘區經濟社會發展的重要因素。水土流失破壞土地資源、降低耕地生產力，不斷惡化農村群眾生產、生活條件，制約經濟發展，加劇貧困程度，不少山丘區出現“種地難、吃水難、增收難”。水土流失與貧困互為因果、相互影響，水土流失最嚴重地區往往也是最貧困地區，我國76%的貧困縣和74%的貧困人口生活在水土流失嚴重區。多數革命老區水土流失嚴重，群眾生活困難。贛南15個老區縣中，有10個是水土流失嚴重縣；陜北老區縣25個，全部為水土流失嚴重縣。同時，我國西南、西北許多少數民族區也多為水土流失嚴重區，貴州省銅仁地區和黔西南布依族苗族自治州11個民族縣，全部為水土流失嚴重縣；甘肅省臨夏回族自治州7個民族縣，全部為水土流失嚴重縣。

四是削弱生態系統功能，加重旱災損失和面源污染，對我國

33生態安全和飲水安全構成嚴重威脅。水土流失與生態惡化互為因果。一方面，水土流失導致土壤涵養水源能力降低，加劇干旱災害；另一方面，水土流失作為面源污染的載體，在輸送大量泥沙的過程中，也輸送了大量化肥、農藥和生活垃圾等面源污染物，加劇水源污染。全國現有重要飲用水源區中作為城市水源地的湖庫，95%以上處于水土流失嚴重區。水土流失還導致草場退化，防風固沙能力減弱，加劇沙塵暴；導致河流湖泊萎縮，野生動物棲息地消失，生物多樣性降低。

水土流失給我國帶來嚴重的經濟損失，根據這次科學考察和亞洲開發銀行的研究，水土流失給我國造成的經濟損失約相當于GDP總量3.5%。

二、防治成效及存在的問題

（一）水土流失防治的成效

中華人民共和國成立后，黨和政府高度重視水土保持工作，特別是改革開放以來，水土流失防治工作取得了顯著成就：

1、重點治理工程成效顯著，局部地區生產條件大為改善 80年代開始，水利部在國家發改委、財政部的支持下先后在黃河中游、長江上游等水土流失嚴重地區實施重點治理工程。98年以來，國家又相繼實施了退耕還林、退牧還草、京津風沙源治理等一系列重大生態工程，效果十分明顯。截至2009年底，全國累計完成水土流失初步治理面積105萬km，其中建設基本農田2.12億畝，建成淤地壩、塘壩、蓄水池、谷坊等小型水利水保工程740多萬座（處），營造水土保持林7.55億畝。經過治

2理的地區群眾的生產生活條件得到明顯改善，有近1.5億人從中直接受益，2000多萬貧困人口實現脫貧致富。水土保持措施每年減少土壤侵蝕量15億噸，其中黃河流域每年減少入黃河泥沙4億噸左右。黃河的一級支流無定河經過多年集中治理，入黃泥沙減少55%。嘉陵江流域實施重點治理15年后，土壤侵蝕量減少1/3。曾有“苦瘠甲于天下”之稱的甘肅定西安定區和有“紅色沙漠”之稱的江西興國縣等嚴重流失區，通過治理，改善了生態環境，土地生產力大幅度提高，區域經濟得到發展，改變了當地貧窮落后面貌。

2、依法監管初見成效，人為水土流失加劇的趨勢得到緩解 1991年《水土保持法》頒布實施后，通過廣泛的宣傳貫徹，全社會對人與自然關系的認識有了重大轉變，保護生態與環境的意識逐步增強。水利部聯合相關部門細化管理措施，依法對城鎮化、工業化過程中擾動地表強度大，造成水土流失的建設項目實施了水土保持方案管理，水土保持措施與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收的“三同時”制度逐步得到落實。全國已有25萬多個項目實施水土保持方案，其中國家大中型項目2000多個。生產建設單位治理水土流失面積8萬多km2，減少水土流失量17億噸。青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調等一大批國家重點工程實施了水土保持方案。

3、經過數十年的實踐探索，在治理水土流失方面積累了成功經驗

在長期的實踐中，我國水土保持工作積累了豐富的防治經驗，走出了一條具有中國特色水土流失防治之路。最主要的有兩條：一是堅持以小流域為單元的綜合治理，形成綜合防護體系。在重點治理區，因地制宜，科學規劃，工程措施、生物措施和農業技術措施優化配臵，山水田林路村綜合治理。目前這條技術路線在實踐中取得了巨大的成功，受到廣大干部群眾的歡迎，已成為我國生態建設的一條重要技術路線。二是堅持生態、經濟和社會效益統籌。在治理中妥善處理國家生態建設需求、區域社會發展需求與當地群眾增加經濟收入需求三者的關系，把治理水土流失與群眾脫貧致富緊密地結合起來，調動群眾參與治理的積極性。

（二）當前水土流失防治中存在的主要問題

1、相當部分生產建設項目沒有采取水土保持措施，造成大量人為新增水土流失

目前，仍有相當一部分生產建設單位和個人，為了降低工程建設成本，在建設過程中逃避水土保持法律責任，沒有采取相應的水土保持措施，隨意棄土棄渣、破壞地貌、植被。公路鐵路、城鎮建設、露天煤礦、水利水電等工程建設造成的水土流失都很嚴重。也有相當一部分建設項目雖然編報了水土保持方案，但施工過程中并沒有認真落實。大量的群眾采石、挖砂、取土等生產建設活動，也造成大面積的水土流失。“十五”期間，我國各類生產建設項目擾動土地面積達5.53萬km，棄土棄渣量達到了92.10億噸。

同時，部分山丘區林果業開發無序，沒有采取相應的保護性

2措施，也造成嚴重水土流失。特別是我國南方地區近年來經濟林和速生豐產林發展很快，荒山、荒坡開發強度很大，不少新開墾的山地遠遠超過了嚴禁開墾的25度。“十五”期間我國林果業開發項目擾動地表面積2.05 萬km，居各類生產建設項目之首。

2、坡耕地和侵蝕溝大量存在，成為水土流失主要來源地 全國現有18.26億畝耕地中，坡耕地為3.6億畝，占20%。目前我國直接用于坡耕地改造的投入非常有限，坡改梯進展緩慢。坡耕地面積占全國水蝕面積的15%，每年產生的土壤流失量約為15億噸，占全國水土流失總量的33%。長江上游三峽庫區坡耕地面積占到耕地面積的57.7%，怒江流域占到68.4%。黃土高原地區坡耕地每生產1公斤糧食，流失的土壤一般達到40～60公斤。同時，坡耕地產量低而不穩，成為許多地區經濟落后的主要原因。在水土流失作用下，土地越種越瘦，陷入“越墾越窮、越窮越墾”的惡性循環。

另一個突出問題是山丘區侵蝕溝水土流失十分嚴重。侵蝕發展到一定程度后就會形成溝道，而溝道發育又使坡面穩定性降低，坡度加大，侵蝕加劇。研究表明，當15度以上的坡耕地普遍發育淺溝時，其侵蝕量比原來增加2～3倍。溝道侵蝕水土流失量約占全國水土流失總量的40%，個別地區甚至達到50%以上。在各類侵蝕溝中，以黃土高原的溝壑、黑土區的大溝、西南地區泥石流溝和南方的崩崗四大類侵蝕溝水土流失最為嚴重。黃土高原區長度超過1公里的侵蝕溝有30萬條，黑土區長度超過1公里的侵蝕溝8萬條，南方紅壤區崩崗有22.2萬處，長江上游及

2西南諸河區有泥石流溝1萬余條。對溝道侵蝕的治理相對滯后，2003年國家在黃土高原的部分地區開展了水土保持淤地壩工程建設，但工程總體規模小，覆蓋面有限。

3、部分地區防治水土流失的措施配臵不當

由于人與自然關系認識上的局限，長期以來，我國在水土流失防治與生態建設上走了一些彎路。主要有以下三種情況：

一是有的地方在植被建設時忽視了地帶性規律，結果事倍功半。有些地方在干旱、半干旱地區無灌溉條件下種植喬木，成活率、保存率都很低，有的甚至造成新的人為破壞；還有些地方在人工種草時草種選擇不當，耗水過度，結果幾年后土地就嚴重沙化；南方一些地區的人工林，由于樹種單一，加之撫育管理不合理，林下的水土流失也很嚴重。

二是一些地方在措施配臵時忽視了生態建設與經濟發展的有機結合，治理成果難以鞏固。在生態建設中，就生態論生態，不注重解決老百姓的吃飯、燒柴等基本生產生活問題，特別是一些生態工程忽視基本農田建設，出現了反彈。還有一些地方，雖然注意了與當地經濟的結合，但規模小、品種雜，難以形成規模優勢和產業化經營，經濟效益不理想，水土保持的成果也難以鞏固。

三是一些地方在生態建設中忽視利用生態自然修復能力。生態建設工程主要是依靠人工治理，既加大了成本，又影響了生態恢復的效果和進度。實際上，在條件允許的情況下，生態自然修復是一條多快好省的途徑。它不僅能快速促進植被恢復，而且能形成真正適應當地立地條件的、穩定的生態群落。

4、貧困地區和革命老區水土保持投入嚴重不足，治理速度緩慢

我國的水土保持投入始終處于較低水平。“十一五”期間，國家水土保持投入達到歷史最高水平，但其占國家GDP的比例仍微乎其微，最高的2009年投入為29.94億元，還不到當年GDP的萬分之一。

在總投入十分有限的情況下，盡管各級水土保持部門始終把投入的重點放在貧困地區、革命老區和少數民族地區，但仍然難以滿足這些地區防治水土流失的迫切需要。在646個水土流失嚴重縣中，開展重點治理的不過200多個。水土保持工程長期屬于補助性質，中央投入標準很低，群眾投工投勞折算成投資占到工程總投入的80%以上。“兩工”取消后，基層政府和業務部門動員群眾投工、投勞非常困難，許多地區水土流失治理工作處于停滯狀態。全國亟待治理的水土流失面積近200萬km，按照目前每年治理水土流失4～5萬km的速度推算，初步治理全國現有水土流失面積還需40～50年時間。

三、對策措施及建議

今后一段時期我國水土流失防治工作總的思路應該是：努力不欠新賬，加快清還老債。一方面要嚴格控制各類生產建設活動造成新的人為水土流失；另一方面對歷史上已經形成嚴重水土流失的地區要加大治理力度，加快治理進程。

2（一）堅持預防為主，保護優先，堅決遏制新增人為水土流失

今后相當長的時間內，我國各類生產建設活動將會維持在一個較高的水平，為此，應當加強預防保護工作。一是加強重點預防保護區水土資源保護。對重要的生態保護區、水源涵養區、江河源頭和山地災害易發區，需要嚴格控制進行任何形式的開發建設活動，有特殊情況必須建設的，應充分進行水土保持方案論證，切實采取水土流失防治措施，防止水土流失的發生和發展。二是依法強化開發建設項目水土保持監管。對擾動地表、可能造成水土流失的生產建設項目，都應當實施水土保持方案管理。監督管理部門也要加強跟蹤檢查，做好驗收把關，保證水土保持防治措施能夠落到實處。同時，需要在法律中嚴格有關的管理制度，明確處罰措施，使水土保持違法案件能夠得到查處，全面落實水土保持“三同時”制度。三是加強水土流失防治的社會監督。采取政府組織、輿論導向、教育介入的形式，廣泛、深入、持久地開展宣傳，并充分發揮各級人大的作用，開展經常性的監督檢查，同時不斷強化群眾監督，喚起全社會水土保持意識，大力營造防治水土流失人人有責、自覺維護、合理利用水土資源的氛圍。四是需要盡快建立水土保持生態補償機制。堅持“誰占用破壞，誰恢復補償”的原則，建立和完善水土保持補償制度。同時，對于水土流失區的水電、采礦等工業企業，要建立和完善水土流失恢復治理責任機制，從水電、礦山等資源的開發收益中，安排一定的資金用于企業所在地的水土流失治理。

（二）大力推動小流域綜合治理，突出抓好坡耕地和侵蝕溝綜合整治

小流域綜合治理是被實踐反復證明為非常成功、有效的一條技術路線，應堅持不懈地抓緊抓好。在當前我國退耕還林、退牧還草工作取得階段性成果的情況下，生態建設應盡快改變偏重單項措施的做法，加大綜合治理力度。特別是應把坡耕地和侵蝕溝綜合整治提上重要議事日程，優先解決群眾生計問題，實現綜合效益，以彌補以往建設的不足。

實施坡耕地和侵蝕溝綜合整治一舉多得，一是可以從源頭上控制水土流失，對下游起到緩洪減沙的作用；二是能夠改善當地的基本生產條件，解決山丘區群眾基本口糧等生計問題，鞏固退耕還林成果。坡耕地改造為梯田后糧食單產一般可以翻一番，黃土高原壩地的單產一般為坡地的4倍；三是可以增強山丘區農業綜合生產能力，促進農村產業結構調整，為發展當地特色經濟奠定基礎；四是可以有效保護耕地資源，減輕對土地的蠶食，為守住國家18億畝耕地的紅線做出貢獻，保障糧食安全。坡耕地和侵蝕溝整治是目前我國建設基本農田最具潛力的一個途徑。

（三）加大封禁保護力度，充分發揮生態自然修復能力 發揮生態自然修復能力是加快水土流失防治步伐的一項有效措施。在人口密度小、降雨條件適宜、水土流失比較輕微地區，可以采取封育保護、封山禁牧、輪封輪牧等措施，推廣沼氣池、以電代柴、以煤代柴、以氣代柴等人工輔助措施，促進大范圍生態恢復和改善。在人口密度相對較大、水土流失較為嚴重的地區，可以把人工治理與自然修復有機結合起來，通過小范圍高標準的人工治理，增加旱澇保收基本農田、人工草場，解決農牧民的吃飯、花錢問題，為大面積封育保護創造條件。

（四）堅持因地制宜，分區確定防治目標和關鍵措施 根據各地的自然和社會經濟條件，分類指導，分別確定當地水土流失防治工作的目標和關鍵措施。黃土高原區，應以減少進入黃河的泥沙為重點，將多沙粗沙區治理作為重中之重。措施配臵應以坡面梯田和溝道淤地壩為主，加強基本農田建設，荒山荒坡和退耕的陡坡地開展生態自然修復，或營造以適生灌木為主的水土保持林。長江上游及西南諸河區，重點是控制坡耕地水土流失，提高土地生產力。在溪河沿岸及山腳建設基本農田，在山腰建設茶葉、柑桔等經果林帶，在山頂營造水源涵養林，形成綜合防治體系。東北黑土區，應有效控制黑土流失或退化的趨勢，使黑土層厚度不再變薄，生產力不再下降，保障國家糧食安全。治理措施應以改變耕作方式、控制溝道侵蝕為重點。西南巖溶區，重點是搶救土地資源，維護群眾基本的生存條件。應緊緊抓住基本農田建設這個關鍵，有效保護和可持續利用水土資源，提高環境承載力。西北草原區，加強對水資源的管理，合理和有效利用水資源，控制地下水位的下降。對已經退化的草地實施輪封輪牧，有條件的建設人工草場，科學合理地確定單位面積的載畜量。對主要風沙源區實施重點治理。

（五）加強領導，強化地方政府水土流失防治目標責任 水土流失是一個綜合的自然與社會經濟問題，水土保持也是一項非常復雜的系統工程，應在政府層面確立水土流失防治目標，落實防治責任，研究防治的重大問題和相應的政策措施。在政府統一協調下，各部門按照職責分工，各司其職，各負其責，密切配合，綜合防治當地的水土流失。

結束語

總體來看，經過多年的努力，我國水土流失防治工作取得了顯著成績，局部地區治理效果明顯，水土流失強度有所降低。同時，在實踐中積累了豐富的防治經驗，技術路線成熟。但由于特殊的自然地理條件，加之長期以來對水土資源的過度利用，當前我國水土流失仍然十分嚴重。我們認為，在今后相當長的時期內，我國人口、資源、環境矛盾十分突出，水土流失區仍將面臨巨大的壓力，特別是在城市化、工業化進程中，開發建設強度加大，新的水土流失不斷產生，未來防治形勢嚴峻。水土保持以有效防治水土流失、改善農業生產條件和生態環境為主要目的，綜合了工程、植物和農業技術三大措施，統籌了經濟、生態和社會三大效益，是山丘區新農村建設的基礎工程，是我國生態建設的主要內容。水土保持不僅關系當前社會經濟發展，也關系到子孫后代的生存發展，必須把水土保持工作作為一項長期的戰略任務，堅持不懈地抓下去。這次全國人大常委會對水土保持法進行修訂完善，必將有力地促進我國水土保持工作的開展，推動資源節約型環境友好型社會的建設。

以上所講不妥之處，敬請批評指正。謝謝大家。

（主講人為中國科學院地理科學與資源研究所研究員、中國科學院院士、中國科學院原副院長）