第一篇：城鄉差距擴大的政策性因素.

城鄉差距擴大的政策性因素

【論文摘要】“城鄉分治” 的社會管理政策，農村土地使用權未蘊涵產權，政府財政投入力度不夠，導致城鄉差距擴大。政府要確立公正的公共政策，明晰農民對耕地的承包權是不受侵犯的物權，積極研究和建立城鄉政策運行的公正機制。【論文關鍵詞】城鄉差距； 公共政策； 二元體制； 城鄉分治； 土地政策

改革開放促進了我國城鄉經濟的迅速發展，使我國城鄉居民的生活水平大大提高。但近幾年隨著城市改革力度的加大和公共投入的增加，城鄉差距呈現不斷擴大的趨勢，主要表現在:城鄉居民收入、城鄉教育、城鄉醫療、城鄉消費、城鄉就業、政府公共投入差距等各個方面，其中城鄉居民收入差距是城鄉差距最根本的表現，2005年城鄉收入差距達到了3.3 :1，而世界上大多數國家城鄉居民收入的比率僅為1.5 :1。不同的學者對城鄉差距擴大的原因有不同的解釋。大衛? 李嘉圖指出由于工業和農業部門的不同生產方式和效率，以及產品需求方式的差異(農產品收入需求彈性低)，城鄉存在差距是必然的；柯林? 克拉克認為，由于在工業化過程中，農業的產業地位有相對下降趨勢，且產值比例下降速度要大大超過其就業比例下降速度，這種產值比例與就業比例下降的不同步，最終形成城鄉居民收入的差距；劉易斯建立的二元經濟發展理論指出，經濟中存在著二元結構導致城鄉差距的擴大。這些理論表明，由于農業生產自身的特點，以及農業部門與現代部門之間勞動生產率的差異，導致城鄉差距擴大[1]。有的學者認為: “農村和城市的功能差異，即政治、經濟、軍事、文化功能的不同，現代工商業的迅速發展，使城鄉之間的差距呈現出日益擴大的趨勢。” [2]也有學者認為: “城鄉之間的隔離、機會的不平等、市場主導性的原因等是城鄉差距加大的主要原因。” [3]這些分析都有一定道理，但未揭示出當前城鄉差距擴大的根本原因。本文認為公共政策的公正性價值缺失是造成城鄉差距的根本原因，政府所制定的不對稱不協調的城鄉政策和制度是我國城鄉差距不斷擴大的根源。“城鄉分治” 的社會管理政策新中國成立后，我國是在不公平的理念和發展政策指導下，建立 “一國兩制、城鄉分治；重城輕鄉、保工損農” 的二元社會經濟體制。政府將整個國家分成農村和城市兩個截然分開的部分，進行單獨管理、分配資金和資源，同時政府也控制著這兩個部門之間資金和資源的流通。建立戶籍制度賦予農村的 “農民” 和城市 “居民” 不同的身份，戶籍成為決定城鄉居民身份、地位和福利的根本標準。具有城市戶籍的居民在就業、收入、養老、社會福利、子女上學等方面都享有優惠待遇，而具有農村戶籍的農民在就業上被排斥；在養老、社會福利、子女上學等方面需要 “自給自足” 的兩種完全不同的國民待遇。這種 “城鄉分治” 政策把農民限制在土地上，即使有一定知識文化的農民進城就業打工，也面臨著不公平的環境和歧視政策，受到一系列的限制和歧視。因此農業不得以較少的產值承載了過重的就業壓力，導致農村勞動生產率的低下，農村落后于城市。“城鄉分治” 二元政策的另一個結果，就是城鄉二元的社會保障制度。據我國勞動和社會保障部提供的數據，當前我國城市社會保障制度的基本框架已初步建立，進入了健全完善的階段。在農村，由于觀念和資金問題，養老保險和失業保險基本上還是個空白。截至2004 年底，僅有496.4萬人享受農村最低保障待遇，全國農村低保金支出只有17.36億元。農村與城市采用不同的社會保障模式，政府相關政策及資金對農村社會保障投入不足，致使農民自己仍然需要交納大量的保障資金，在一定程度上加速了城鄉差距的擴大。當前，隨著城市化進程的加大，城鄉邊界漸趨模糊，傳統戶籍制度開始改革，許多農民努力向城市主流市民靠攏，但城市市民還是未能平和寬容地接納已經市民化的這一新群體。社會性排斥使他們成為城市生活中的邊緣人，同農民相對應的歧視性公共政策仍然具有重要的影響。因而再次引發了城市化進程與城鄉差距擴大的矛盾。公共政策是以政府為主的公共機構，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協調社會公共利益的公共管理過程。從公共政策特征看，效率是公共政策追求的價值目標之一，公共性是公共政策的本質屬性[4]。所以，政府必須確立公正的公共政策，改變城鄉二元結構，縮小城鄉差距。首先，加緊對現行城鄉[1] [2] [3] 下一頁

二元戶籍制度進行改革。我國要在2-3 年內，從中小城市開始，最終到大城市，逐步取消現行城鄉分隔的戶籍制度，實行城鄉一體的戶籍管理制度，打破以往畫地為牢的做法。進城農民只要有固定職業、固定收入和固定住址，都可以以市民身份進行登記，長期在城市務工的農民在社會保障、醫療衛生和子女上學等方面應享受市民待遇和城市公共服務，城市政府不得以任何政策和理由剝奪這種權益。其次，建立城鄉平等的就業制度。應盡快打破城鄉及地區之間的就業壁壘，抓緊對現行的就業政策進行改革，建立城鄉統一的勞動力市場，制定平等的行業準入制度，實行公平的就業政策。從理念上轉變對農民工歧視、冷漠、等級的觀念，從制度上消除對農民就業的歧視性政策。再次，加快完善農村社會保障體系。根據不同的地區不同的情況盡快建立 “應保盡保、應補盡補” 的農村最低生活保障制度、農村養老保險制度、農村醫療保障制度等。其保障和救助的力度不應該低于城市同類的制度執行標準，有條件的地方盡快建立城鄉一體的社會保障制度。當前農村應采取多渠道多形式籌集保障基金，應該區分不同地區不同情況，由中央、省、市、縣、鄉五級財政按財政收入情況確定適當比例分別承擔，為農村社會保障制度提供穩定物質基礎，同時要確保保險資金、扶貧資金的到位。現行 “農村土地政策” 的漏洞中國長期以來重視經濟發展，經濟政策是政策制定的主要內容，但在一系列社會政策中，促進農村社會公平發展的公共政策被忽視。如農村的土地政策存在很多漏洞，與城市的土地政策相比，城市土地的使用者實際上所擁有的是蘊涵產權性質的使用權，而農村家庭聯產承包責任制下的土地使用權是不具有這一性質的，農民只有使用權的土地資源不能自由流轉，這種不對稱產生了許多制度縫隙和有法不依、有禁不止的混亂現象。我國 “農村土地承包法” 明確規定，在承包期內發包方不得收回承包土地，不得調整土地。但在實際執行中，發包方常常鉆制度縫隙而繞開法律限制，用各種方式剝奪農民手中的土地。不少地方政府利用現行的農地制度及其征用辦法存在的弊端，不受約束地大量征用農民手中的土地。在一定程度上，不具有私人產權性質的土地使用權始終處于被支配、被調整的弱勢地位，隨時都有可能被征用甚至違法侵占。而集中到政府手中的這些土地，無論用作城市擴建還是用于新城(開發區)建設，都能通過農地轉為非農地而獲得巨額利潤，從而為城里居民創造有利的投資和生活環境。而政府卻忽視了被征用土地的農民以后的生活問題，這些種糧無田、做工無崗、社保無份的 “三無人員” 從此失去了自己的生活來源，給予失地農民的補償如同政府的施舍，補償資金少得可憐。這無疑對城鄉差距的擴大起到了推波助瀾的作用。針對這一現狀，政府要建立健全農村土地政策，抓緊落實好惠及農民的各項土地政策，切實保護農民的土地權益。政府應從產權制度改革入手賦予農民產權性質上的土地使用權。首先，明晰農民對耕地的承包權是不受侵犯的物權，把保護基本農田的權利和責任完全賦予農民；其次，農民有權依照自愿的原則買賣土地，從而推動規模經營，培育專業種養大戶，壯大農業龍頭企業，提高農業的專業化、規模化、產業化經營水平的土地流轉制度；最后，作為城鄉對稱性的制度安排，最重要的是如何構建農民失地不失去利益、不失業的土地征用制度:一要嚴格界定政府對土地的征用權，征用范圍和征用程序；二要加快推進土地征用的市場化，對經營性用地實行公開透明的市場招標，價格完全由市場供求決定。不僅要遏止政府強行征用土地，而且要提高公益性用地的補償標準，全方位保護失地農民的相關權益，以體現社會公正，盡快縮小城鄉差距。政府財政投入力度不夠在市場經濟條件下，由市場進行的初始收入分配所造成的城鄉差距是非常大的，這就需要政府通過各種財政政策進行調節，縮小由市場帶來的城鄉差距。但是，長期以來我國實行 “多取少予、以農補工” 農業發展模式，政府公共投入向城市傾斜，進一步擴大了城鄉差距。首先，國家財政對農業投入嚴重不足。農業特點要求國家財政要加大對農業投資力度。長期以來，農民對國民收入貢獻很大，而國家對農業的投入、補貼較少。我國農業財政支出總量盡管在絕對數字上呈不斷上升趨勢，從1990 年的307.84億元增加到2003年的1 754.45億元，但是農業財政支出占財政總支出的比重卻在不斷下降，由1978年的13.43 %下降到2003年的7.12 %。農業基本建設投資支出占國家財政支出的比重，1978年為4.52 %，2003年下降到2.14 %。財政資金的分配進一步向城市傾斜，2003年主要針對城市居民日常生活的糧、棉、油、肉等各項財政性補貼支出，就超過了國家財政用于農業基本建設支出，2003年其占財政支出比重達到2.5 %[5]。隨著政府對農村發展重視程度的加強，國家財政對農田、水利、道路、電網改造等基礎設施的投入力度有了明顯加大。但是，這僅僅是恢復性增加，彌補欠債，城市偏向的總體格局并沒有根本改變。其次，政府對農村科教文衛事業投入不足。政府對農村的環境衛生，公共醫療設施建設的投資很少，2000年投入農村的衛生費用只占總費用的22.5 %，2002年中央財政預算中用于農村衛生事業的只有15.5 %[6]。目前，我國農業科研投資在農業財政總支出中的比重是比較低的，2001～2003年分別僅有0.706 %，0.625 %和0.708 %。從這些數據可以看出，我國政府對農業科研的投入太少，并且投資強度一直呈明顯下降趨勢，將直接影響農業生產力的持續發展、糧食產量的持續增長以及農民生活水平的提高。我國農村基礎教育支出的絕對數量較大，但投入卻相對不足，2002年全社會各項教育投資為5 480億元，其中用在農村的僅占23 %，其中義務教育的投入結構極不合理，中央、省地、縣、鄉分別占 2 %，11 %，9 %，78 %[7]。雖然2004年中央財政安排用于農村義務教育的各類專項資金達到100 億，比2003 年增長72 %，但從教育負擔看，在農村，一個學生每年要交納的各種費用相當于城市學生的兩倍，由于城里辦學經費是由政府買單，而且城市市民人均純收入又高，相對而言，農村學生比城市學生負擔更重，直接造成農村義務教育普及率低下。因此，當務之急，政府要加大對農村的投入。值得欣慰的是，“十一五” 期間由政府牽頭，利用公共財政資金向農村投資。2005年的中央一號文件強調指出: “要下決心調整國民收入分配結構，在穩定現有各項農業投入的基礎上，新增財政支出和固定資產要切實向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業上一頁

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投入增長機制”。實行 “多予少取、工業反哺農業” 發展政策，減免農業稅，對種糧農民實行直接補貼，大幅度增加對農業、農村特別是糧食主產區的建設投入。今后，政府每年要增加對農村投入1 300億元。由于長期對農村投入缺失，現行政府投入仍然不能解決農村發展中資金緊缺問題。為此政府應該進一步改革公共投入政策，在公正的基礎上加大對農村財政投入的力度和廣度。首先，要進一步加大財政對農業、農村基礎設施的投入；其次，切實轉變對農業的支持和保護方式，逐步加大對農民的直接補貼力度；再次，建立規范的國家財政轉移支付制度，大力支持農村義務教育、科技事業的發展，實現農業發展的科技化、現代化。同時，政府還應以公共政策的公共性為指導原則，建立相應的監督機制，強制性地落實這些資金投入政策。中國農村研究所郭瑋談到: “在經濟增長過程中，城鄉之間出現一定的發展差距是很正常的，但如果這種差距過大，就不可避免地會影響整個社會經濟的發展速度和質量，并帶來政治、社會等很多方面的問題” [3]。政府對待城鄉價值取向上的偏差，對于促進經濟發展確實起到了巨大的推動作用，但它客觀上造成了中國城鄉差距的擴大，使社會公平受到巨大的沖擊。現階段城鄉差距問題已日益影響我國經濟社會穩定發展，縮小城鄉差距已經成為我國經濟社會和諧發展的戰略選擇。我們必須認真對待這一問題，要求政府在公正的價值觀指導下制定和有效實施城鄉政策，積極研究和建立城鄉政策運行的公正機制，有效控制城鄉差距逐步擴大的趨勢，確保城鄉差距保持在一個合理的水平上。參考文獻:[1]張貴先，胡寶娣.城鄉差距、農民非農就業與農民增收[J ].財經問題研究，2006(1).[2]張建武.城鄉差距擴大的歷史透視[J ].贛南師范學院學報，1996(1).[3]郭瑋.城鄉差距擴大的表現、原因與政策調整[J ].農業經濟問題，2004(5).[4]汪崎.公共政策的本質及其屬性[J ].玉溪師范學院學報，2004(11).[5]邱曉華.縮小城鄉差距 促進協調發展[J ].金融與經濟，2006(1).[6]周蔭祖.縮小城鄉差距與構建和諧社會[J ].中共云南省委黨校學報，2006(1).[7]高振宇.中國農業政策轉變評述[J ].山西財經大學學報，2005(6)畢業論文酷 www.lwkoo.c上一頁

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第二篇：城鄉居民收入差距擴大

城鄉居民收入差距擴大

食品101 鐘智原 20101960 自改革開放以來，我國國民經濟得到了快速的增長，城鄉居民收入水平普遍得到了大幅度的提高，但與此同時，我國城鄉居民之間的收入差距也明顯擴大了。

一、原因

目前我國城鄉收入差距問題異常嚴峻,但很長時期以來,學界認為可以用美國經濟學家庫茲涅茨的“倒U假說”理論來解釋中國收入差距不斷擴大的原因。“倒U假說”理論是美國著名經濟學家、統計學家庫茲涅茨在1955年發表的《經濟發展與收入不平等》一文中提出的,他提出了收入分配不平等的長期趨勢可以假設為:在前工業文明向工業文明過渡的經濟增長早期階段迅速擴大,而后是短暫的穩定,最后在增長的后期階段逐漸縮小。而通過分析我國的收入差距的階段劃分來看,我國的收入分配呈現出了縮小一擴大一縮小一擴大這樣的一個過程,和該理論是相違背的,說明我國目前收入分配格局的形成.無法單純的用經濟增長來解釋，它還包括以下幾個方面的原因:1二元經濟結構的存在；2“剪刀差”的作用；3受教育程度的差異。

二、影響

2.1正面影響

(1)一定時期內能使我國經濟在生產力發展方面有長足進步,比如 改革開放后打“破大鍋飯”及實行按勞分配的原則,確實把我國的現代化。(2)使農村居民向城市聚集,提高了農村居民的素質。2.2負面影響

(1)不利于社會的穩定,從而影響改革發展的進程。

(2)城鄉居民收入差距過大導致農村居民購買力過低,難以激活農村廣大消費市場,可導致農村邊際消費傾向持續走低,而這又影響了投資乘數作用的發揮,難以起到促進經濟發展的作用,從而影響我國經濟全面發展。

(3)城鄉居民收入分配差距擴大會導致農村教育投入不足和人力資本水平低下,直接導致了農村教育投入不足,農村居民人力資本水平難以提高,這也決定了農村居民收入水平的提高缺乏真正的支撐。為提高農村居民收入水平,最關鍵的還是要不斷提高農村居民的受教育度。十年樹木,百年樹人”,唯有加強人力資本投資才能真正提高農村居民 的收入水平。

三、對策

3.1破除城鄉二元結構

從總體上講,我國已經進入了以工促農、工業反哺農業的發展階段,加快改造傳統農業,走特色農業現代化道路是新形勢下推進農村改革發展、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的關鍵。3.2加大對農村地區的投入

首先,要推進農村稅費制度改革、改進糧食補貼方式、并建立政府指導下形成農產品和農業生產資料價格的機制。3.3加大對農村教育的投入 中國農村人口眾多,如果農村人口的科學文化素質提高了,將會成為社會發展的強大動力。因此提高農村人口素質是縮小城鄉差距的根本所在。

3.4建立一體化的社會保障制度

建立健全的社會保障制度和財政轉移支付制度,加大對低收入群體和弱勢人群的扶助力度。結語：

統籌城鄉發展、構建和諧社會是現階段的主題詞之一。雖然目前我國的城鄉收入差距較大,但是,目前已經開始了一些嘗試性的改革,比如新型農村合作醫療制度,這項制度的建立在幫助農民抵御重大疾病風險,減輕農民醫療負擔,防止農民因病致貧、因病返貧等方面發揮了重要作用。由于我國城鄉收入差距由來已久,城鄉和諧發展的道路任重道遠,目前需要做的就是要加大對農業、農村教育的投入,加大對農業的補貼、改革傳統的戶籍制度以及構建城鄉一體化的社會保障制度,為統籌城鄉發展邁開堅實的第一步。

第三篇：城鄉教育差距擴大與應對

城鄉教育差距擴大與應對 覃章成摘要： “小農治教”態勢、農村教師進入“次農民工時代”、“理論荒漠化”波及農村教育、農村學生逐漸被“邊緣化”是我國城鄉差距日益擴大對農村教育產生的主要影響。緩和、縮小城鄉教育差距的策略包括：實施“以中央為主”的投入體制和“適度分權”的管理體制、營建“專家治教”的管理環境、切實提高農村教師待遇、建立從中央到地方的農村教育研究機構、建立農村貧困學生資助的“長效機制”、確保高校招生和就業的“公平”底線。

關鍵詞：

城鄉教育差距；農村教育

去年末，******總理在國家科教領導小組會議上說，“過去我們上大學的時候，班里農村的孩子幾乎占到80%，甚至還要高，現在不同了，農村學生的比重下降了。這是我常想的一件事情。”[1]《人民日報》記者的調查表明：全國范圍內農村生源比例重點高校僅為30％，且農村考生去向大多為提前批次錄取和專科院校，主要沉淀在高等教育的“中下層”。[2]這反映出一個客觀事實：在現階段，長期存在的城鄉教育差距不僅沒有縮小，反而呈現急劇擴大的趨勢。城鄉教育差距的惡化趨勢，使農村教育處于危險之中。因此，研究和解決這一問題顯得十分迫切。

城鄉教育差距急劇擴大的影響

1.“以縣為主”的管理體制促成了“小農治教”的態勢

“以縣為主”的農村教育管理體制其基本特點是：“縣”掌控了農村教育的財權和管理權（人權、事權），從而掌控了農村教育的命運。近幾年的實踐表明，“以縣為主”的管理體制存在一些突出問題。

首先，“縣”對財權的掌控沒有改變長期以來農村教育的“保生存”格局。我國的縣級財政大多屬于“吃飯財政”，多入不敷出。“以縣為主”的管理體制，使“縣”掌控了農村教育的財權，并扮演“投入主體”的角色。但，“縣”政府卻因財力不足而投入乏力。此外，縣、鄉（鎮）政府對教育投入的熱情也不高。教育投入不足，使當前必然造成農村教育在“保生存”的層面徘徊。這里不妨舉兩個典型事例。一是中央專項資金為農村中小學配置多媒體教室、遠程教育教室提供了財力上的支持，但縣級財政在相應的教師教育技術培訓方面卻缺乏投入，致使中央財政投入巨資建設的現代化教育設施有相當一部分只能處在閑置狀態。二是中央財政、省財政承擔的“支教”教師的報酬，比支教學校一部分工齡不長的農村青年教師的工資還多，使得農村教師的收入差距，除了城鄉差距、區域差距之外，新增了校內的“身份差距”。在農村，同一所學校一般教師與支教教師之間的“同工不同酬”現象，使教師待遇問題進一步凸顯。

其次，“縣”對管理權的掌控使農村教育的管理水平滯后于教學水平。具體表現為：一是“縣”對農村教育管理權的絕對化傾向，在一定程度上削弱了中央、省、市教育行政權威和中央、省、市教育科研部門的專業權威，使農村教育演變成縣域范圍內的“獨立王國”，使得中央、省、市教育行政部門出臺的教育政策在縣級難以落實到位，甚至被架空。二是在“以縣為主”的管理體制下，呈現出教育管理的專業性越來越弱、行政性越來越強的傾向，還出現“縣級教育局局長對素質教育的認識尚不到位，甚至是一些地方學校實施素質教育的障礙”現象。[3]三是農村教育管理的泛行政化傾向，使農村教師的專業發展活力逐漸減退。這方面的表現是，當前農村中小學的教育科研、教學改革氛圍趨淡，行政管理權威趨濃。

筆者認為，“以縣為主”的管理體制在實踐中暴露出來的問題，是最終產生“小農治教”的原因。“小農治教”會使農村教育停留在傳統的“應試教育”上，并阻礙素質教育的發展特別是新一輪基礎教育課程改革的推進。

2.社會身份低下使農村教師群體進入“次農民工時代”

農村教師的生存困境一直備受關注。經濟收入方面，一名有14年工齡、中學一級教師職稱（2002年獲得）的中學教師，至2009年6月，每月實際賬面工資1306.20元。而在當地，體力性的“短工”，一天最低純收入50.00元，技術性的“短工”（例如泥瓦工），一天最低收入100.00元。因此，現階段農村教師的收入水平，已經 “接近農民工的時代”。而農村教師的實際生存環境也值得引起警覺：現階段的農村教師管理中充斥著泡沫管理現象，泡沫管理以脅迫性的教師管理方式和虛無性的教師管理內容形成了壓抑性的從教環境、失落性的從教心態、被動性的從教狀態。[4]

客觀評價當前農村教師的生存狀況，筆者認為，這一群體已進入了“次農民工時代”，即經濟收入少于農民工、社會地位低于農民工、工作特點越來越接近于農民工。農村教師地位過低，使得農村教師隊伍失去了安全保障，其整體素質呈現持續下降的趨勢。以筆者所在鄉鎮的一所中學為例，由于教師連年嚴重流失，新招聘教師和支教教師占了學校教師總數的近半數，學校因此被戲稱為“教師培訓基地”。

3.“理論荒漠化”使農村教育迷失了方向

我國農村教育落后的原因，除了資源配置、經濟條件、社會環境、教育管理等因素外，還有一個常被忽視的因素，那就是在我國的教育科研中，農村教育理論發展較慢、水平較低，嚴重滯后于實踐。筆者稱之為“理論荒漠化”。

首先，農村教育研究的專業力量薄弱、理論成果貧乏。目前，在全國有一定影響力、獨立性的農村教育專業研究機構很少，有影響更少。現狀表明，農村教育研究是教育研究中一個僅有極少人問津的領域，[5]農村教育研究的專業力量的薄弱，導致理論成果的不足，以至于相關研究似乎出現了“貧困癥”。[6]

其次，農村教育的理論研究與實踐缺乏有效的聯系。在我國的教育研究體系中，沒有專門的研究機構。由于沒有系統的農村教育研究機構，從而使得已有的農村教育研究成果無法傳遞到農村中小學，無法指導農村教育改革。

再次，農村教育實踐者對農村教育理論的認知水平相對較低。農村教育實踐者主要由三部分人員組成：縣級教育行政部門的領導，他們直接管理農村教育；縣級教研部門的教研員，他們直接指導農村教育；農村中小學教師，他們是農村教育的實施者。為什么說農村教育實踐者對農村教育理論的認知水平相對較低？關鍵是農村教育實踐者對農村教育理論的認知水平相對較低，導致了一部分人對農村教育理論的輕視、對農村教育研究活動的排斥。

在實踐層面，由于“理論荒漠化”的影響，農村教育改革失去了教育理論指引。諸如，農村職教大躍進導致的巨額建設債務和教學質量滑坡、背離《義務教育法》并與素質教育理念背道而馳的“縣中模式”等問題的產生。

4.“城鄉差距拉大”使農村學生逐漸被“邊緣化”

隨著我國工業化、城市化發展步伐的加快，城鄉差距日益擴大，農村學生被“邊緣化”，表現為：

其一，城鄉居民收入差距擴大，農村學生越來越“讀不起書”。近30年來，我國城鄉居民收入呈現擴大趨勢。1978年，城鎮居民家庭人均可支配收入為343.4元，農村居民家庭人均純收入為133.6元，差距為2.57 ：1；2000年，相關數據分別為6280.0元、2253.4元、2.79 ：1；2002年，相關數據分別為7702.8元、2475.6元、差距為3.11 ：1；2006年，相關數據分別為11759.5元、3587.0元、差距為3.28 ：1。[7] 這表明，我國城鄉居民收入差距在急劇擴大。當然，城鄉居民的各種支出也在不斷增加。在教育領域，學校收費特別是高等教育學校收費、學習用品、生活費用的大幅增加，導致教育 “高消費”凸顯，“1個農民13年純收入才能供得起1個大學生4年的花費” 的嚴峻現實，[8]使得較多農村學生“讀不起書”。

其二，城鄉文化差距擴大，農村學生難以適應城市化的教學變革。當前，人類已經進入“互聯網時代”，教育領域的“互聯網”影響著學校的辦學方式、教師的教學方式和學生的學習方式，互聯網的相關內容已經直接融入到了中考、高考之中。在城鎮，電腦基本上像電視一樣普及，但在鄉村特別是貧困的農村地區，互聯網的發展尚處于萌芽階段。此外，“經濟全球化”，使教育處于一個無限寬廣的環境之中，處于一種無限開放的變革之中，“國際化視野”、“創新能力”、“創業能力”等已經融入到城市教育的課程目標、課堂學習之中，成為素質教育理念。而在農村，“應試教育”仍牢牢盤踞在人們思想深處，它和“小農意識”糅合在一起，影響著人們的行為方式，因而，農村學生在城市化教學改革中顯得很不適應。

其三，城鄉社會資本差距擴大，農村事業受歧視更加明顯。現狀表明，高考錄取分數線向大城市、文化發達地區“逆傾斜”，重點高校錄取名額在城鄉之間和地區之間投放不均，保送生制度造成有權有勢者以權謀私。[9]城鄉教育在硬件設施、師資、家庭教育環境等多方面的差距，已經造成了農村學生的“起點不公平”、“過程不公平”，而高考制度的“農村歧視”傾向，則加劇了“終點不公平”，剝奪了部分農村學生接受高等教育的機會，并導致部分農村學生沉淀在高等教育的“中下層”。

緩和、縮小城鄉教育差距的對策建議

1.農村教育需要實施“以中央為主”的投入體制和“適度分權”的管理體制，并營建“專家治教”的管理環境

現階段，農村教育管理還不具備把“投入體制”和“管理體制”融為一體的條件，為此，需要制訂相關政策，實施“以中央為主”的投入體制和“適度分權”的管理體制，營建“專家治教”的管理環境。一是農村教育需要實施“以中央為主”的投入體制。具體而言，對于農村教育投入的負擔比例，中央負擔50%、省負擔30%、市和縣負擔20%。二是農村教育需要實施“適度分權”的管理體制。所謂“適度分權”的管理體制，是指農村教育管理仍然以自上而下的集權管理為主，確保國家的教育政策得以貫徹落實；同時，省、市、縣又各自享有一定的獨立權限，使地方利益、地方特色得到保障。三是農村教育需要營建“專家治教”的管理環境。應從制度上堵住“外行領導內行”的漏洞，強化農村教育管理的專業性。

2.切實提高農村教師待遇

當前，在職教師嚴重外流和優質師資難以引進、農村教師隊伍素質持續下降問題十分突出。筆者認為，問題產生的主要原因是相關討論只局限于農村教師隊伍本身。要解決農村教師隊伍的素質問題，關鍵是加大農村教育投入，切實提高農村教師待遇：確保農村教師的收入，確保農村教師的住房條件得到改善，確保農村教師病有所醫。

3.建立從中央到地方的農村教育研究機構

農村教育改革只有在教育理論的指引才能健康發展。現階段，需要建立從中央、省、市到縣的農村教育研究機構，積極開展“農村教育研究”。筆者建議，農村教育研究機構的主要研究應放在農村特色的課程與教學的理論研究、農村教育政策研究、區域性的農村教育發展研究、農村學校及其師生的管理研究、農村職教研究、農村成教研究、農村經濟與社會發展的調查研究等方面。此外，要增強決策咨詢功能。咨詢對象要由各級教育行政部門向各級黨委、政府和中小學校延伸。

4.建立農村貧困學生資助的“長效機制”

義務教育政策的全面實施，基本解決了農村學生在小學和初中階段的經濟負擔問題；國家對農村職業教育的重點扶持，減輕了農村學生接受職業教育的經濟負擔。為消除經濟因素給農村學生帶來的困難，筆者建議，可以借鑒西方國家的做法，通過高額獎學金政策幫助貧困學生完成學業，即在全國范圍設立面對農村貧困學生專項獎學金，鼓勵農村貧困學生接受普通高中教育，吸引農村優秀高中生接受高等教育。

5.確保高校招生制度和就業制度的“公平”底線

當前，高校招生和就業的制度性缺陷，使得處在社會底層的農村青年向上流動越來越難，這一群體的“底層身份”呈現固化傾向。解決這一問題，需要守住“公平”底線：一是要淡化高考內容的城市偏好。高考內容不應過度關注城市生活、城市文化、城市學生的學習特點，而應強化其客觀性、中性特征，消除在城市與農村之間的“逆傾斜”歧視，積極推行縮小城鄉教育差距的保護性政策。二是應完善和規范就業制度。要取消戶籍限制，降低社會資本在就業中的強勢作用。

中美教育差距何在？

——1979中美基礎教育考察報告的反思

吳金昌

一、25年前的預言

1979年我國曾派出教育考察團赴美考察其基礎教育，旨在學習和借鑒西方先進的教育教學經驗。沒曾想，中方考察團回國后竟然興高采烈的宣稱：“美國的基礎教育已經病入膏肓。可以這樣預言，再過20年，中國的科技和文化必將趕上并超過這個所謂的超級大國。”因為在考察中，中方考察團見到“美國學校重音體美，輕數理化。許多學生大字不識一籮筐，閱讀能力低下，簡單的四則運算都得掰手指頭，卻整天奢談發明創造。在課堂上，學生無不趾高氣揚躊躇滿志，或翹著二郎腿高談闊論，或在教室里搖來晃去，如逛街一般。”

作為禮節，美方也派出考察團回訪。在考察中，美方考察團見到“中國的學生早上七點就起床上學，去學校時邊走邊吃早點。在上課時坐姿端正聽課認真，課后有大量的家庭作業，考試分數高的優秀學生比比皆是。”因此，他們得出結論說：“中國的學生是世界上最勤奮的，他們的成績比任何一個國家學生都優秀。可以預測，再過20年，中國在科技文化方面必將把美國遠遠甩在后面！”

二、眼下的尷尬

如今25年已經過去，現實無情的諷刺了當年的預言家們。據統計從1979年到1999年，“病入膏肓”的美國教育，共培養了43位諾貝爾獎獲得者和197位知識型億萬富翁。世界權威科學論文半數以上出自那些“大字不識一籮筐”“簡單的四則運算都得掰手指頭”的美國人之手。

基礎教育課程改革的核心理念是“自主、合作、探究”，為了國人的虛偽的面子，某些有考據癖的專家引經據典煞有介事的考證其源自我們古代的教育傳統；其實我們大家都心知肚明，“自主、合作、探究”正像某些國粹派專家所批評的那樣，是“西方教育的舶來品”，是“病入膏肓”的美國教育的一貫理念。

25年前的荒唐的預言是何等的目空一切不可一世，如今從新學習人家的經驗又是何等的尷尬！

三、差距在哪里？ 1.科教興國不應是口號

青年教育家、戴爾國際英語學校校長王中偉先生介紹留美經歷時，曾一針見血的指出，通過長期的游學生活和對美國社會的觀察，他發現美國之所以能夠在政治、經濟和文化等方面全面領先于世界，源于美國的教育傲視群雄。僅以投入而言，美國教育投入早在上世紀五六十年代就占了每年GDP（國民生產總值）的7%。從一定意義上說，美國經濟長期繁盛和持續發展是和教育息息相關的。

我們的教育現狀又如何呢？據教育部發布的《中國教育與人力資源問題報告》披露：2000 年我國15歲以上國民受教育年限為7.85 年，25歲以上人口人均受教育年限為7.42 年，還不到初中二年級程度，僅相當于美國100 年前15歲以上國民受教育的水平！另據媒體披露：截至2001 年，我國尚有522 個縣未實現“普九”，覆蓋全國總人口10％左右的地區。若以2001 年75％左右的9年義務教育按時畢業率估算，我國每年將有約500 萬初中生不能按時畢業，也就無法接受高中教育。（《解放日報》）

究其原因，教育投入的不足造成了今天的教育落后。國務委員陳至立2004年4月在“中國科學與人文論壇”作報告時表示，我國將盡快使全國教育經費占GDP（國民生產總值）的比例達到4%，2010年力爭達到5%。2.民主氛圍的缺失

民主不僅是一種政治制度，同時也是一種生活方式和社會精神。它最根本的精神實質是“以人為本”——尊重人的權利（各方面參與的社會權利）和精神世界（人格、思想、感情、個性等）。考察美國的教育，我們不難發現其教育精神的核心就是民主——平等精神、自由精神、寬容精神以及權利與責任公民意識。

長期以來我們的教育嚴重存在著種種非民主現象，比如“話語霸權”充斥著課堂，本應生機勃勃的學堂，變成了鴉雀無聲的“教堂”；機械的標準答案禁錮著學生的思維，創造的幼芽被無情的戕殺；體罰和變相體罰成了教育學生的“有效手段”，所謂的差學生承受著精神和肉體的責罰；重點、非重點學校，好班、差班三六九等涇渭分明，有近四分之三的學生被貼上差學校、差班的標簽“陪太子讀書”……這一切表明我們缺乏民主與平等的現代意識，沒有把教育對象看作是有尊嚴的生命給以應有的理解和尊重。這樣的教育我們又焉能期望它能培養出有著健全的人格、獨立的精神、自由的思想、創新的意識和合作的習慣的現代人才呢？ 3.智商和情商

去年底，新華社發布了一條題為“奧林匹克數學競賽成就不了數學大國夢”的消息。國際華人數學家大會主席、菲爾茲獎獲得者丘成桐教授在“國際華人數學家大會”上說，自己教過好幾個得過奧數金獎的中國留學生，這些學生的學問太過于狹窄，考試有能力，思考沒能力，甚至都不能畢業。浙江大學數學研究中心執行主任劉克峰教授也說，在哈佛大學、麻省理工學院等名校，他見過多位得過奧數金獎的中國留學生成績很好，但成功者寥寥。（《京華時報）

為什么會出現這種怪現象呢？因為我們的教育過多關注的是智商的培養，強調知識的灌輸，有時甚至畸形發展成為片面追求分數和升學率；而美國教育重視智商和情商的和諧發展，更多關注的是興趣、情感、態度、意志、毅力等非智力因素的培養。情商（EQ）這一概念1991年由美國耶魯大學心理學家彼德.賽拉維提出，在此之前美國的專家小組對此已研究了三十多年，研究發現智商和情商都是人的重要的心理品質，都是事業成功的重要基礎，情商（良好的道德情操、樂觀幽默的品性、面對并克服困難的勇氣、自我激勵、持之以恒的韌性、同情和關心他人的善良、善于與人相處、把握自己和他人情感的能力等等）對于人的成功往往起著比智商更為重要的作用。4.教育理念的差異

中美教育最大的差異在于理念和觀念。⑴每個同學都像個“人物”

美國教育鼓勵學生獨立精神和創造精神，而我們則更多是強調統一和服從，創造力水平的差異不言而喻。曾就讀于美國中學的北京女孩張弛談到中美兩國學習差異時說：“我們每節課都有自己動手或參與的機會。在美國，老師最重視的是學生在課堂上的實際參與，每節課由學生來參與的時間通常都要超過一半。除了課堂互動外，每門課程經過一個小單元后，都會要求同學進行演講。每個同學都要自己動手準備一份電子幻燈片，用3～5分鐘在所有同學面前講出自己的觀點。我現在也不知道美國的這種教育到底能教會我們什么，但是我覺得，我身邊的同學個個都是?人物?，對什么事情都能頭頭是道地說上兩句，而且很自信，對什么事情都不發怵。”

“中國的課堂就完全不是這樣了，顯得很沉重。學生參與的機會少了很多，更多的時間是老師講、學生聽，而且中國的學生仿佛受過什么訓練，每次見到一道題后，馬上就能想到解題方法，這些同學的頭腦中似乎已經形成了一套成形的解題思路。” “雖然在美國的幾年時間自己好像落下了很多知識，但是我能感覺到美國的教育更注重人的發展，培養得很全面，但是中國的教育培養出的人才好像除了學習好再也沒有別的優點了。”

⑵課堂不是嚴肅的“教堂”

把課堂當作游戲場所，在美國學校是非常普遍的現象。美國的老師、家長、孩子，總是避免把學校當作一個嚴肅的工作場所，常常別出心裁的把學習設計成輕松的游戲，營造一種輕松愉快的學習氛圍，在玩玩樂樂的游戲中激發學生的創新意識，點燃學生智慧的火花。例如，美國學校講動物課，老師就組織班級去逛動物園。講到海洋，就帶班級學生到海邊沙灘玩一天。學太陽系九大行星，就跑到美國太空總署去看飛船。

而我們的課堂往往強調所謂的課堂紀律，決不允許“亂堂”現象發生，否則教師就會被認為缺乏駕馭課堂的能力，是“不合格”“不稱職”的表現。因此教師強調師道尊嚴，講課時往往板起一副威嚴的面孔，要求學生要全神貫注、聚精會神不容許有任何講話聲，學生“接下語”被上綱上線定性為故意違反課堂紀律，并給以嚴懲。本該是生機勃勃的學堂，卻異化成了死氣沉沉的“教堂”，甚至讓孩子覺得是身處靈堂。在這種沉悶、壓抑的氛圍中，朝氣蓬勃的孩子們被培養成了沒有思想、沒有個性的“乖孩子”“好學生”。⑶朽木亦可雕

美國教師注重學生的可塑性，所有老師都奉行正面教育這條金科玉律。他們尊重、愛護學生，很少批評，更不會諷刺體罰，而多是在贊揚與激勵中培養學生的自信心和創造力。美國學生在學校里從來聽不到老師說，“你做錯了”，“答錯了”。學生從小聽到的全部是贊揚，就算答錯了，做錯了，聽到的還是贊揚。最近美國人又把“不讓一個孩子掉隊”寫進了《國家教育發展戰略》。

我們的教師大多會說“沒有批評的教育，是不完整的教育”，聽起來更科學更合理，可實際上則更注重于批評。其實，我國教育并不缺少批評，各種批評技巧或兵法層出不窮，而如何表揚孩子卻少有人提起。班級里一些成績差又調皮的孩子被老師認定是“朽木不可雕”，常常被安排坐在教室的后排或者拐角，成了多余的人。“面向全體學生，促進每一個學生的進步”成了各級各類教育文件上空洞的教條。有位老師曾經這樣說過，孔老夫子弟子三千，也只培養出七十二賢人，況且對差生他不也是束手無策的慨嘆“朽木不可雕也，糞土之墻不可杇也。”嗎？

“縮小教育差距，應放到構建和諧社會的戰略地位予以考慮，構建適應轉型期的政策保障體系意義重大。”6月底，在全國教育科學規劃國家重點課題“轉型期中國教育重大政策案例研究”結題鑒定會上，課題組發出這樣的呼吁。

課題組首次披露我國“教育差距”的大量調查數據，依據城市支持農村、工業反哺農業的新發展思想，提出了縮小教育差距的十大對策，得到鑒定組柳斌、郝克明、李連寧、顧明遠、陶西平、鄭富芝、朱小蔓等著名教育專家的一致肯定。

教育差距核心是城鄉差距

據調查，城鄉教育存在較大差距。以生均教育經費為例，2001年我國城鎮小學生均教育經費平均為1484元，農村為798元，城鎮是農村的1．86倍；初中生均教育經費城鎮平均為1955元，農村為1014元，城鎮是農村的1．93倍。

在生均預算內公用經費上，城鄉差距更大：2001年我國小學生均預算內公用經費，城鎮平均為95元，農村為28元，城鎮是農村的3．39倍；初中生均預算內公用經費，城鎮平均是146元，農村為45元，城鎮是農村的3．24倍。

在城市，小學升入初中的比例已經達到98％以上，而農村還有10％左右的學生由于各種各樣的原因不能或不愿升入初中。同時，農村輟學嚴重，長期得不到徹底遏制。不少農村存在初一三個班、初二兩個班、初三一個班的現象。

差距加大導致教育“異化”

該課題的負責人華東師大袁振國教授介紹說，教育差距既表現為城鄉之間、地區之間、階層之間的差距，又表現為不同教育類別之間的差距，如重點學校與非重點學校、普通教育與職業教育、研究型大學與非研究型大學、公辦學校與民辦學校的差距。

“其中，城鄉差距是教育差距的核心，縮小教育差距的關鍵在于縮小教育的城鄉差距。”他說。

“教育的差距加大導致教育?異化?。”中國教育學會會長顧明遠教授在會上嚴肅指出，“現在，家庭在教育上的經濟負擔過重，義務教育階段有的學校擇校費動輒幾萬元。這是培養人才，還是摧殘人才？還有教師的流動問題，現實是只往上流；教師工資較為混亂，結構工資、灰色收入都有影響。這些異化現象必須加以遏止。”

首次提出一個基準一個系數

課題組認為，應該建立“國家義務教育基準”，規定全國義務教育生均經費、生師比、辦學條件等方面的最低標準，規定全國義務教育經費占全國財政經費總支出的最低比例等。

對此，袁振國教授解釋說：“義務教育缺少辦學的底線標準，也就無法統計處于底線標準以下學校的數量，無法制定滿足最低辦學標準的目標和步驟，也就不能明確最低標準線以下學校的責任，不可能形成最低標準以下學校的政策和措施。要像制定貧困人口生活標準那樣制定義務教育最低辦學標準，保證所有學校都能滿足最基本的辦學條件。”

怎樣判斷城鄉之間、地區之間、學校之間教育發展的差距？多大的差距是合理和可以接受的？

課題組首次提到參照基尼系數的思想和方法，制定“教育均衡發展系數”。通過一套比較敏感而又重要的教育指標，如生均經費、師資力量、教學設施、學生輟學率等進行動態分析，建立適當的數學模型，得出教育發展水平的一個基準值。不同地區、不同學校的發展程度可以通過與基準值的比較，獲得發展的偏離程度；必要時，政府可以對指數下線做行政上的規定、通過法律或行政手段將均衡系數控制在一個規定的范圍。

同時，課題組還建議，要把消除教育貧困作為公共教育政策的首要目標。不同發展地區、不同教育類別都應該根據自身的情況建立起“教育貧困基本標準”，隨形勢的變化和發展不斷調整、修訂，并以法律的形式確定下來。“實際上，這也就是把《教育法》、《義務教育法》的法律規定具體化。”袁振國教授說。

這些建議得到與會專家鑒定組的贊同。中國教育學會副會長陶西平評價說：“設立教育差距的底線，這是首要目標也是階段目標。作為階段目標，在加快低水平速度時，并不意味著抑制高水平教育發展。縮小教育差距的首要責任在政府，建立制度是關鍵。該課題研究思路明晰，界定較好，抓住要害尋找對策。”

突破財政體制的兩個主張

在教育差距里面，經費差距最為突出。調查顯示，造成經費差距的癥結在于不健全的財政體制。由于我國縣級財政不平衡，60％左右的縣級財政無力保證義務教育支出；由于義務教育經費的短缺，60％以上的縣市教育支出超過財政支出的40％。

在場某位專家指出，并且現在還出現這樣的“怪象”，明明一個縣財政收入已達到5億，卻照樣以戴貧困帽子為榮。全國人大常委會副秘書長李連寧提出：“中央及省級有必要實行階梯補助，而不是籠統地搞一刀切。”

中國需要規范的公共教育財政制度，更加需要一個公正的財政制度。對此，課題組提出兩個主張：一是中央和省級政府應當對農村義務教育實施大規模的規范的財政轉移支付制度，建立東部、中部、西部分地區分級負擔的政府農村義務教育經費分擔機制；二是建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村義務教育經費的投入機制。

“此設計方案有創新性，與現行的財政體制容易銜接。”陶西平評價說，“以省為主的投入，又比以縣為主積極了一步，有助于在省內調控，是積極而可控的。”

“建立一個公正的財政體制是個重要選題。”全國人大常委柳斌認為，逐步實施免費義務教育，經濟條件比較好的城市可以率先實行。他對此課題給予較高評價：“它從理論上構建了一個體系，有說服力，比較符合教育發展的實際。”

鏈接：構建促進教育和諧發展的政策保障體系的十大措施：

一、加快城鄉一體化進程，消解城鄉二元結構；

二、建立公共教育財政制度，改變公共教育財政制度缺位狀況；

三、建立義務教育基準，滿足辦學基本條件；

四、制定教育均衡發展系數，及時掌握教育差距情況；

五、構筑公平競爭平臺，提高教育整體競爭力；

六、建立多元評價制度，改變單一評價標準；

七、建立激勵民間資金投入機制，擴大教育經費來源；

八、更新農村教育觀念，促進農村人口向城市轉移；

九、設立國家教師崗位，解決農村教師有效需求不足問題；

十、轉變政府職能，調整越位，彌補缺位。

義務教育均衡發展是我國教育的重中之中，是推進教育公平的重點領域。自2005年《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》（教基[2005］9號）明確提出義務教育均衡發展的目標以來，從中央到地方各級政府采取了一系列措施，努力縮小城鄉、區域、校際之間的差距。“農村義務教育經費保障機制改革”的實施為農村義務教育階段學校的運轉提供了經費保障；對農村貧困家庭中小學生的“兩免一補”和城市義務教育階段學生雜費的免除使得貧困家庭的孩子不會因經濟困難而失學；“農村寄宿制學校建設工程”、“農村中小學現代遠程教育工程”等的實施極大改善了中西部農村學校的辦學條件；“中小學教師繼續教育工程”、“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”的實施在一定程度上緩解了農村中小學師資素質不高、數量不足的問題。義務教育均衡發展取得重大進展，教育公平邁出重大步伐。

為了不斷推進義務教育均衡發展，深入了解當前義務教育均衡發展的實際情況，我們在東中西部共選取了三個省九個縣898所中小學進行了調查，并重點對縣域內義務教育發展中的城鄉差距和校際差距進行了分析。

評價指標

本調查以義務教育階段學校教育經費、辦學條件和師資隊伍三方面的發展情況為主要內容。通過試測篩選出代表性好、區分度高、采集簡便的指標8項，即衡量教育經費水平的生均教育事業費支出和生均公用經費支出，衡量辦學條件的生均教學及輔助用房面積、生均運動場地面積和生均教學儀器設備值，衡量師資隊伍水平的骨干教師比例、教師人均培訓次數和中級及以上專業技術職務教師比例。

1.地區間義務教育均衡發展狀況

盡管近年來中央政府不斷加大對中西部地區義務教育的投入力度，實施了一系列工程改善西部地區中小學的辦學條件，但由于歷史欠賬太多，義務教育發展的地區差距仍舊十分突出。本調查采用均值倍率測算地區間義務教育均衡發展水平，即用東部、中部和西部的各指標平均值之比來反映地區差距。

教育經費支出出現“中部塌陷”，這一情況在小學表現更為突出，并且教育經費支出的地區差距仍在進一步擴大。

調查顯示，教育經費支出東部顯著高于中西部，西部略高于中部。這說明，教育經費支出出現了“中部塌陷”。值得注意的是，本次調查中生均教育事業費支出的東西比小學為2.43，初中為2.62；生均公用經費支出的東西比小學為2.54，初中為2.03。以《國家教育督導報告2005》的數據為參照，2004年生均預算內教育事業費的東西比小學為1.7，初中為1.8；生均預算內公用經費的東西比小學為2.3，初中為2.5。這說明雖然各地區教育經費支出都有顯著增長，但是除初中生均公用經費外，中小學教育經費支出的地區差距仍在進一步擴大。

生均教學儀器設備值的地區差距小學進一步擴大，初中東西部差距顯著縮小。

調查顯示，辦學條件中與教育經費支出密切相關的生均教學儀器設備值也出現“中部塌陷”情況。值得注意的是，與《國家教育督導報告2005》中2004年的數據相比，本次調查中，小學生均教學儀器設備值的東西比從1.8擴大到2.57，東中比從1.4擴大到4.82，初中這一指標的東西比從2.0縮小到1.32，東中比為從1.6擴大到1.69。

東中部地區教師隊伍素質高于西部，并且東部地區比中西部地區更為重視教師培訓。

調查顯示，東中部地區中小學骨干教師比例明顯高于西部，東中比為1.24，東西比為3.73。值得注意的是，東部地區教師人均培訓次數明顯高于中西部地區，小學東中比為2.33，東西比為3.49，初中東中比為1.53，東西比為2.15，按照這種趨勢發展，中西部地區特別是西部地區教師隊伍素質與東部地區的差距將會越來越大。

2.縣域內城鄉間義務教育均衡發展狀況

近年來，國家把統籌城鄉教育發展作為義務教育均衡發展的重要突破口，采取各種有力措施，縮小了縣域內城鄉學校的差距。本調查采用均值倍率測算城鄉間義務教育均衡發展水平（結果見表

1、表2），即用城鎮和農村的各指標平均值之比來反映城鄉差距，比值大于1說明該指標城鎮情況優于農村，比值小于1說明該指標農村情況優于城鎮。

城鄉學校教育經費支出比較均衡，部分中西部區縣農村學校教育經費支出略高于城鎮。

調查顯示，近年來教育經費投入向農村傾斜的政策初見成效，多數區縣中小學生均教育事業費支出和生均公用經費支出的城鄉比接近1。3個區縣的小學和2個區縣的初中生均教育事業費支出農村高于城鎮，5個區縣的中小學生均公用經費支出農村高于城鎮。

城鄉中小學生均教學儀器設備值比較均衡。

調查顯示，多數區縣中小學生均教學儀器設備值的城鄉比在0.7和1.3之間。中西部區縣農村中小學這一指標普遍略高于城鎮。

城鄉小學中級及以上職務教師比例比較均衡，教師人均培訓次數接近。

調查顯示，2/3的區縣小學中級及以上職務教師比例城鄉比接近1，2/3的區縣小學教師人均培訓次數城鄉比接近1。

骨干教師資源向城鎮學校集中，這一現象在東西部小學表現較為突出。多數區縣初中教師人均培訓次數城鎮高于農村。

調查顯示，骨干教師比例城鄉比最高達12.51，教師人均培訓次數城鄉比最高達6.78。

3.縣域內校際義務教育均衡發展狀況

隨著近年來各級政府對義務教育投入力度的不斷加大，教育經費不斷增長，辦學條件得到改善，師資隊伍水平得到提高，但縣域內校際之間差距仍然不容忽視。本調查采用極值倍率測算校際間義務教育均衡發展水平（結果見表

3、表4），即將縣域內學校按指標值排序，再按學校數平均分為5組，每組占20%，用最高組和最低組的各指標平均值之比來反映校際差距。

中西部區縣薄弱學校生均公用經費支出達不到國家規定標準。

調查顯示，中小學教育經費校際差異顯著，各區縣生均公用經費支出極值比最高達到小學4.61、初中7.25。值得注意的是，如果以中央制定的農村義務教育階段中小學公用經費基準定額小學300元、初中500元為參照，中西部區縣最低組學校距離實現國家規定的基準定額還有相當大的差距。即使與東部區縣最低組的學校相比，中西部區縣整體的教育經費投入水平都是偏低的。

2/3的區縣最低組學校生均教學及輔助用房面積不達標。

調查顯示，中小學辦學條件校際差異顯著，生均教學及輔助用房面積極值比最高達到小學10.18、初中6.55。值得注意的是，如果以住房和城鄉建設部制定的《農村普通中小學校建設標準》為參照，最低組學校生均教學及輔助用房面積小學有7個區縣達不到2.23平方米的最低要求，初中有6個區縣達不到2.46平方米的最低要求。

2/3區縣的小學和1/3區縣的初中生均教學儀器設備值校際差距達10倍以上。

調查顯示，生均教學儀器設備值極值比最高達到小學37.46、初中18.66。與初中相比，小學生均教學設備值的校際差異更顯著。

骨干教師比例校際差異最嚴重，50.3%的小學和19.5%的初中沒有骨干教師。

調查顯示，多數區縣小學和1/3區縣的初中骨干教師比例的校際差距達10倍以上，值得注意的是：2/3區縣的小學和1/3區縣的初中最低組學校骨干教師比例為0，這意味著在這些區縣至少有20%的學校沒有骨干教師。西部中等發達縣和欠發達縣骨干教師比例偏低，并且校際差距較大，這種低水平低均衡現象尤其值得關注。

中級及以上職務教師比例校際差距較大，教師培訓機會校際之間極不均衡。

調查顯示，中級及以上專業技術職務教師比例極值比最高達到小學8.37，初中8.02（見左圖）。西部欠發達縣小學最低組學校這一指標為0，意味著這個縣至少有20%的學校沒有中級及以上職務教師。值得關注的是，多數區縣小學和半數區縣初中教師人均參加區縣級及以上培訓次數的校際差距達到10倍以上。特別是西部中等發達縣和欠發達縣不但教師培訓機會少，而且極不均衡，這有可能導致教師隊伍素質的校際差距繼續加大。

4.政策 建議

●明確均衡發展目標 ●制定國家辦學標準 ●完善教師流動制度

●完善經費保障機制 ●加大督導評估力度

明確均衡發展目標

近期，“全國推進義務教育均衡發展現場經驗交流會”在河北邯鄲召開，提出“努力實現2012年義務教育區域內初步均衡，2020年區域內基本均衡的新目標”。我們建議：

其一，要從不同層面上明確義務教育均衡發展的整體目標。在國家層面上重點明確地區、城鄉均衡發展目標，在省級層面上重點明確縣際均衡發展目標，在縣級層面上重點明確縣域內校際、城鄉均衡發展目標，并將其納入經濟社會發展統籌規劃。其二，要在對義務教育均衡發展水平進行全面評估并追蹤監測的基礎上，對義務教育均衡發展的整體目標進行細化，使之客觀、可行，具有可操作性。其三，要加強對義務教育均衡發展水平的監測，及時對目標進行合理調整。其四，要將均衡發展目標完成情況作為對各級政府相關部門考核的依據，獎優罰劣。

制定國家辦學標準

調查中我們發現部分城市中小學運動場地面積不足，生均教學及輔助用房面積不達標。這主要是由于大量的農村學生向縣鎮和城區流動。我們建議：

其一，制定具有可行性和前瞻性的國家辦學條件標準體系，該體系應包括兩個層次，即基本標準和發展標準。基本標準作為強制性的全國中小學建設標準，發展標準代表中小學未來發展的方向，也為經濟發展水平不同的地區在標準的實施中留出發展的空間。其二，在通過標準化學校建設改善農村辦學條件的同時，提高農村教師隊伍素質，減緩農村學生為追求優質教育資源向城市流動的趨勢。其三，城鎮特別是發達地區相關部門應對流動人口女子中的學齡兒童數量及分布進行科學測算，合理調整城市地區學校布局，適當增加城市中小學校的數量，解決流動人口子女上學難的問題。其四，東部區縣應對打工子弟學校給予充分的關注和支持。

完善教師流動制度

調查中我們發現，盡管許多區縣都在試行教師流動制度，但中小學師資隊伍校際差距顯著。我們建議：

其一，要明確流動教師的人事關系，將教師的管理權限收回到縣（區），由縣（區）教育行政部門統一聘任，統一管理人事、工資，在縣域內統一配置師資，實現教師人事關系的“去單位化”，教師全部由“單位人”變為“系統人”。其二，實行經費管理制度改革，學校經費實現收支兩條線，保障縣域內教師“同工同酬”，各學校教師工資大體相當，并向農村教師適當傾斜。其三，以骨干教師的流動為突破口，充分發揮骨干教師的專業引領作用，以骨干教師帶動農村教師隊伍建設。其四，繼續加大對農村教育經費的投入力度，并切實保證農村中小學每年公用經費預算總額中有不低于5%用于教師培訓。其五，解決與流動教師生活和工作密切相關的實際問題，切實關注教師的相關需求和專業發展，保障流動教師權益。

完善義務教育經費保障機制

調查中發現，教育經費支出出現了“中部塌陷”現象，并且地區差距仍在進一步拉大；中小學教育經費校際差異顯著。我們建議：

其一，要完善義務教育經費保障機制，確保教育投入穩定增長，保證教育優先發展的地位。其二，要合理劃分中央、省、縣級義務教育財政責任，明晰各級政府投入責任和投入比例的標準。同時，要加大對中西部地區特別是中部地區的財政轉移支付力度。其三，要制定義務教育投入最低標準，對低于最低標準的區縣，由中央政府和省級政府自上而下通過建立規范化的轉移支付制度或專項補助制度給予支持。其四，要加強省級統籌，教育經費投入向經濟欠發達區縣傾斜，不斷縮小縣際間義務教育發展的差距。其五，切實貫徹落實中央制定的農村義務教育階段中小學公用經費基準定額中小學300元，初中500元的標準，在同一縣域內，以學生數為標準，實行義務教育均等化撥款制度，并持續適當向農村學校和薄弱學校傾斜，縮小城鄉義務教育發展的差距。

加大督導評估力度

為了督促各級政府更好地履行教育職責。我們建議加大督導評估力度，建立教育監測體系。

其一，完善義務教育均衡發展督導評估制度。國家應以縣域義務教育均衡發展為切入點，盡快制定縣域義務教育均衡發展督導評估制度。其二，研究制定義務教育均衡監測指標，建立教育均衡監測體系。定期對縣域內義務教育發展的城鄉差距和校際差距進行監測，根據監測結果合理配置公共教育資源。其三，建立第三方評估機構，加強督導評估工作的專業性、公平性和透明度。其四，定期向社會發布監測報告接受監督，并把監測結果作為對區縣政府工作考核的依據。

［事件］課題組結論：政策是教育差距拉大的主要原因

全國教育科學“十五”規劃國家重點課題——“轉型期中國重大教育政策案例研究”，歷時3年，于6月25日結題，課題組結題時得出的結論是：

——教育差距還在進一步拉大，教育差距的程度和拉大的速度在有些方面超過經濟差距的程度和拉大的速度。

——很多教育差距是由政策本身造成的。這些政策有些制定的時候就存在偏差，有些制定這些政策時的社會條件已經發生了很大的變化，仍然使用這些政策已經不能反映社會進步的要求，有些政策經過努力創造條件可以得到明顯的改進。這些，理應成為政府工作的重點。

——沒有農村教育的現代化，就沒有中國教育的現代化。從根本上改變城市偏向的教育政策，逐步消解城鄉二元結構，是我國教育政策的長期目標。再比如教育財政政策、重點學校政策、學校評估政策等等，都有待調整……去論壇說說

當前中國教育差距知多少?

縮小教育差距的十大對策

教育的城鄉差距

教育的城鄉差距

是教育差距的核心，集中表現：從生均教育經費、生均預算內教育經費和生均預算內公用經費三項指標來看，城鄉教育經費差距十分明顯；東西城鄉中小學教師學歷總體平均相差三十個百分點左右；城市小學升入初中的比例已達98％以上，而農村還有10％左右的學生由于各種原因不能升入初中，農村平均輟學率明顯偏高，不少地方是初一3個班、初三1個班。教育的地區差距

東部基礎教育的各項教育經費指標平均是中西部的一到兩倍，在各項指標中，教育公用經費差距最大。中部的差距突顯，有多項指標呈現“中部凹陷”現象。

高等教育發展差距進一步拉大。北京、上海、天津3個直轄市每萬人口在校大學生數在飆升，而西藏、甘肅、青海、寧夏、貴州等省、自治區每萬人口在校大學生的標準化得分不僅低于全國的平均值，而且與平均值的差距已擴大至1953年的程度。教育的群體差距

強勢群體占有優質教育資源的現象有加劇的趨勢。在重點中學，干部、知識分子和高收入家庭子女占學生總數的70％以上，在高等教育階段亦有明顯表現。一項涉及37所高校、7萬名學生的調查表明，農民子女的比例隨著院校層次的升高而降低。教育的類別差距

1.重點學校與非重點學校的差距。重點大學與地方高校的生均撥款相差從2000多元到7000多元不等，基礎教育重點學校得到的專項經費常常是生均經費總和的一到數倍。

2.普通教育與職業教育的差距。1998年以后全國中等職業教育在校生占全國高中階段的比例在逐年下降，2003年所占的比例（38.75％）比1990年的比例（45.70％）還要低。

3.研究型高校與非研究型高校的差距。市場對人才的需求結構是1名科學家9名工程師，而現在的人才培養結構卻是9名科學家1名工程師……【我要說】課題組提出縮小教育差距的十大對策，勾勒出解決問題的路徑。其中建立公共教育財政制度、制定教育的“基尼系數”、解決農村教師需求不足等思路富有創新，受到專家的高度肯定。縮小教育差距的十個對策

1.加快城鄉一體化進程，消解城鄉二元結構2.建立公共教育財政制度，改變財政制度缺位3.建立義務教育基準，滿足辦學基本要求4.制定教育均衡發展系數，及時提供差距預警5.構筑公平競爭平臺，提高教育整體競爭力6.建立多元評價制度，改變單一評價標準7.建激勵民間資金投入機制，擴大教育經費來源8.更新農村教育觀念，促進農村人口向城市轉移9.設國家教師崗位解決農村教師有效需求不足問題10.轉變政府職能，調整越位，彌補缺位農村教育問題的解決

課題組認為，中國教育的根本問題是農村教育問題，農村教育問題的關鍵是教師問題。一方面很大一部分農村地區合格教師缺乏，一方面有足夠的高校畢業生特別是師范院校畢業生不愿到農村任教。

為此，課題組主張，由中央財政在農村貧困地區設立100萬個國家教師崗位，分5年實施，每年設立20萬個。國家教師崗位占用當地教師編制，由縣級教育行政部門統一管理，實行聘任制，聘期5年。在貧困地區設立國家教師崗位，鼓勵大學生到農村建功立業，擴大大學生就業渠道，緩解大學生就業壓力……去論壇說說

［聲音］如何縮小教育差距？

網上調查

你認為目前中國教育的差距主要體現在：城鄉差距地區差距群體差距其它

人民日報：縮小差距的首要目標是消除教育貧困

隨著社會流動的加快，教育貧困成為社會貧困的特征就越明顯。我國現在每年有1000多萬農村人口向城市轉移，到2020年將會有3億人左右從農村轉移到城市，這部分人的教育程度、基本素質如何，不僅影響他們自身的發展和生活狀態，也決定著我國全社會的文明狀態。

經濟的貧困可以逐步改變，但教育的貧困會伴隨一個人的終身。教育貧困與經濟貧困不同的是，貧困者往往意識不到自己的貧困，因此消除教育貧困缺乏個人動力。消除教育貧困也不可能產生短期經濟效率，因此也缺乏市場動力。所以，消除教育貧困應該主要是政府的行為，而且是當前的首要任務……去論壇說說

網友：農村初中輟學率高達43%是如何打造的

農村初中平均輟學率高達43%，簡直是對我們9年義務教育的一個諷刺，那么，這么高的輟學率是如何打造的呢？我認為，不外三個方面的原因。

之一，應試教育思想，讓學校愿意學生輟學。雖然，我們的素質教育喊的地動山搖，但是，我們具體工作實踐中的應試教育卻穩扎穩打，學校各種考試的平均分，看重點高中的升學率，成為地方教育管理的鐵證據。為了提高平均分，學校當然愿意讓差的學生快走，走一個少一個拉分的；為了提高升學率，學校都分快慢班，對慢班就是故意放松，不到初三就走個差不多了，那么只剩下快班的學生，當然升學率高了。學生輟學，學校在悄然催促……去論壇說說

教育為什么不能“一票否決”？

盡管教育的問題實在是積久而繁雜，但筆者以為我們仍有一個突破口：確立教育在政府責任中的地位，并為明確和保證這一責任而設立問責制度。

這樣的問責制度首先應當包括兩個層次：其一，責任明確、公開。《中國青年報》的報道之所以引起社會如此警醒，是因為這雖然只是一次抽樣調查，但數字明確，容不得含糊、詭辯。因此教育問責，需得首先向本省、本市、本縣、本鄉老百姓公開教育特別是對社會公平具有重大意義的基礎教育的現狀．如果公眾對政府在教育事業上的投入、支出、政策和效果都不甚了了，是談不上問責的……

城鄉教育差距

目前，越來越多的人關注城鄉教育差距問題，然而，這些問題主要表現在以下方面：：（1）、城鄉間教育條件的差別巨大，農村教育困難重重（2）重點學校制度及其引起的高額“擇校費”。（3）農民工子女在城市得不到平等的義務教育。（4）大學在不同地區錄取分數線不一致，不同地區間進入大學的機會差別極大。（5）重點大學，尤其是熱門專業中，社會高等級階層子女的比重極高，教育正在成為階層和階級分化的加速器。

第一，投入差距。經費不足一直是制約農村義務教育發展的突出問題。近幾年，政府財政向農村傾斜，加大了對農村義務教育的投入，但城鄉之間義務教育投入方面仍存在一定的差距。以2004年為例，全國小學、初中生均預算內教育經費的城鄉之比為1.2∶1；全國小學生均預算內公用經費城鄉之比1.4∶1，初中生均預算內公用經費城鄉之比1.3：1。

部分欠發達地區的農村中小學基礎建設投入仍然十分欠缺。全國人大義務教育法實施檢查組在江西執法檢查時發現：該省66人以上學生的大班有1.38萬個，有的甚至100多人擠在一個班上課。在一些高寒、缺水地區，冬季取暖和安全飲用水的開支較大，有的學校僅采暖費一項，就要用去公用經費的一半以上。中西部地區農村中小學公用經費雖比改革前有所提高，但很多地方目前的經費保障水平只能維持學校基本運轉。

第二，辦學條件差距。近年來，中國政府在農村義務教育階段的學校危房改造中投入了大量資金，農村中小學校舍數量和質量都有了較為明顯的提高，城鄉中小學生均校舍建筑面積已基本相當。目前，城鄉辦學條件的差距突出地表現在城鄉生均教學儀器設備值方面。全國1/3以上地區的中小學生均教學儀器設備值的城鄉差距繼續擴大，小學生均教學儀器設備值城鄉之比為2.9∶1，全國初中生均教學儀器設備值的城鄉比平均為1.4∶1。

第三，教師水平差距。由于農村教學條件比較艱苦、教師待遇比較低下等原因，教學經驗比較豐富的高職稱教師等優質教育資源向城市和縣鎮集中，農村高職稱教師比重與城市和縣鎮相比仍有較大差距。例如，有些教學點派不進足夠數量的公辦教師，有些地方只能低薪聘請代課教師，很多地方代課教師的工資不到公辦教師工資的1/3。在師生比方面，農村高于城市。按照現行教師編制標準，農村初中、小學的教師每人負擔學生數分別為18人、23人，城市初中、小學為13.5人、19人。采取有效措施吸引高素質人才到農村學校教書，已成為提高農村義務教育質量的關鍵因素。

造成這些問題的因素又是什么呢？農村教育落后的主要原因在于“一元化目標，二元化政策”的教育制度設計、城鄉教育投入不平衡、農村教育體系和結構不合理等方面，認為農村教育有很大的外部經濟性，城市是外部性的最大受惠者。提出從統籌城鄉的角度，通過建立城鄉統籌的教育制度、區別城鄉的收費標準、促進城鄉教育互補交流、教育投入向農村傾斜等措施縮小城鄉教育差距。傳統農業向現代農業的轉變首先需要傳統農民向現代農民轉變，而這一切依賴于農村教育和農民素質的提高。目前，我國近90%的文盲集中在農村，88%的農村勞動力教育程度在初中及以下，僅有0.56%在大專及以上，依靠這樣的農民素質實現農業現代化和農村經濟騰飛顯然心有余而力不足，這恐怕也是我們目前“三農”問題陷入困境的癥結所在。沒有農民素質的提高，農民增收問題、農業勞動生產率的提高、農業產業化經營的擴大、農村富余勞動力的轉移、農村的城鎮化都會變得困難重重，全面建設小康社會也將成為一句空話。但由于受二元經濟社會結構影響，我國教育制度設計和教育投入機制主要以城市為中心，農村教育長期得不到重視，城鄉教育之間形成了很大差距。

二、城鄉教育差距的主要表現及原因分析

（一）城鄉居民享受教育機會的差距

1、接受義務教育機會的差距

自從1985年頒布實施《義務教育法》以來，我國義務教育有了很大改觀，但農村義務教育狀況仍令人堪憂，城鄉學生享受義務教育機會的差距仍然很大。我國目前還有27.5%的村莊無小學,占總人口20%的縣鄉未普及9年義務教育,仍有14%的孩子連小學都上不到畢業。研究表明，除了因高度殘疾而無法入學的極少數情況之外，幾乎100%的城市學齡兒童都進入了小學，而農村的小學升學率1999年僅到91%，低于91%的省區仍有15個。初中階段毛入學率雖然達到90%，但畢業率僅為76%左右，相差近14個百分點。全國有130萬的農村少年在小學畢業后即走向社會成為“勞動力”。

2、接受普通中等教育機會的差距

城市初中升學率達到了100%，縣鎮為65%，而農村僅為11%。這就是說城市的初中生畢業后基本都能進入普通中學或職業中學，而農村初中生每100人中僅有11人能繼續接受高中教育，其余大都退學開始謀生。縣鎮和農村初中的平均升學率為34%，也遠低于城市初中100%的升學率。初中升學率低的原因在于縣鎮和農村高中學校數量的嚴重不足。平均4個鄉鎮才有1所高中,平均74個村擁有1所高中。農村地區高中數量太少意味著，農民家庭的孩子在接受完義務教育后，絕大部分都不再有接受更高教育的機會，這也是我國近90%的農民教育程度在初中及以下的根本原因。

3、接受高等教育機會的差距

城鎮和農村生源考上大學的機會存在差距是我們有目共睹的，但差別究竟有多大？調查顯示，農民子女與非農子女進入高校（大專除外）可能性的差距是5.6倍，在全國重點大學中是9.2倍，其中與黨政干部子女的差距分別達到17.9倍和31.7倍。北京大學和清華大學近年來錄取的本科生中農村學生比例逐年下降，1999年分別為16.3％和19％，據說現在已低于15％，這一比例甚至低于它們在北京市的招生比例，中國8億農民中每年能進入北大清華的學生數不及一個北京市。

4、接受成人教育機會的差距

只要稍加留意就會發現，城市居民與農民相比較享有更多的成人教育機會。我國幾乎所有大學都集中在大中城市，而絕少有大學建在農村地區，這些大學大都招收攻讀大專、專升本、碩士等學位的函授生、自考生。除此之外，城市還有許多廣播電視大學、成人教育學院、職工高等學校、管理干部學院以及形形色色的技術培訓學校等提供繼續教育機會。企業一般都要對職工進行培訓，下崗工人也可以免費接受再就業培訓，甚至許多城市都還成立了社區大學和老年大學。即使城市學生考不上大學，城市居民在一生中也享有許許多多接受再教育和培訓的機會。而我國農村教育的基本取向是以中小學為主體，在農村一旦完成九年義務教育，如果不能夠考入中學或大學，就極少再有接受教育的機會。成人高等學校基本都是為城市居民開設的，占成人高等學校總數的比例達到了99.51%，培養的畢業生也占了高等成人教育畢業生總數的99.97%；而我們9億農民擁有的農民高等學校卻只有3所，占成人高等學校總數的0.49%，培養的畢業生僅占0.08%，在接受成人高等教育方面城鄉有著數百倍的差距。農民中等專業學校和畢業生分別占到了總數的6.36%和6.72%，但跟城市仍有十余倍的差距。我國農村教育以中小學為主體，而城市教育以高中、高等教育和成人教育為主。農村主要發展小學和初中，以普及基礎教育、掃除文盲和向城市輸出人才為主要任務；普通高中主要建在城市和縣鎮，大學則幾乎都建在了大中城市，以培養高素質人才和職業工人為主要任務。這也是造成農民90%教育程度在初中及以下，而城市高中、大專以上教育程度相對較高的原因。另外，農村缺少職業教育體系，職業教育的比重太小，培養的人才主要流向城市，而不是為農業、農村的發展培養人才。

（二）城鄉教育收費制度的不平等 農村教育收費偏高，超出了農民的平均收入水平和家庭承受能力。目前接近40% 的農村家庭有兩個孩子，如果兩個孩子上學，平均年教育投資將翻一番，這對于一個普通農村家庭講就更是不堪重負。高等學校收費過高，超出多數農村家庭的經濟承受能力，而所謂的困難補助和貸款又很難申請，這對于連路費和第一學期學費都交不起的學生來講，教育成為了一種奢侈品。自從高校收費以來，因交不起學費上不起學的現象屢見不鮮。高等教育“一刀切”的收費制度成為制造“富者越富，窮者越窮”的機器，使得窮人的孩子永遠上不起學，而富人的孩子始終能夠接受良好的教育，使得不公平在代際之間傳遞，其負面影響是深遠的。

（三）城鄉師資力量的差距

1、農村專任教師的缺乏和城市教師的過剩現象并存。一方面是農村教師的緊缺，另一方面則是城市教師的過剩。

2、城鄉教師素質的差距。農村和城鎮教師素質差距同樣非常大。在小學中，專任教師合格率農村與城鎮的差距達到了2.22個百分點，而在西部地區這一差距達到了4.31個百分點。城鎮具有大專及以上學歷的專任教師比例是農村的兩倍以上，差距達到了20個百分點。在初中，專任教師合格率農村與城鎮差距全國平均7.58個百分點，而西部差距達到9.07個百分點；具有本科及以上學歷的專任教師比例城鎮是鄉村的近三倍。

造成這些差距的主要原因在于農村教師的工資低、福利差、條件次、機會少。農村教師所享受的醫療、養老等社會保障也遠比不上城市優越，享受培訓進修的機會也相對較少。農村生活條件本來就很艱苦，遠不如城市生活方便舒適，再加上城鄉教師待遇的巨大反差，使得師范類畢業生更不愿到農村從事教學工作。

（四）城鄉基礎教育資源的差距

（五）教育經費投入不平衡

最根本的原因還是對農村學校的投資不足。農村經濟水平落后，鄉鎮財政實力薄弱，主要由鄉鎮財政負擔義務教育經費，勢必導致農村教育投入不足。即使義務教育主要由縣級財政負擔，教育經費也會存在很大困難，（六）農村人力資本的單向流動

農村生源大學畢業后極少再回到農村，往往都跳出“農門”，選擇留在城市為城市建設做貢獻。農村人才外流是農村勞動力轉移和城市化發展的必然結果，我們發展農村教育的目的也是提高農民素質，提高農村經濟社會發展水平，從而讓更多的農民成為市民。這里分析農村人才單向流動的目的是想說明農村教育投資具有很大的正外部性，城市無疑成為農村教育投資正外部性的最大受惠者，小結：完全向城市傾斜的教育制度設計是導致各種差距的根本原因

。我國教育制度基本是一元化目標、二元化政策。一元化目標指教育以城市為價值取向，主要為城市經濟社會發展服務。農村教育的目的很單一，主要是為城鎮培養和輸送人才，讓農家子弟通過高考跳出農門；城市教育目標是培養現代產業工人和知識分子。無論農村和城市的教育目標，都是以城市為價值取向，很少考慮農村教育為自身建設服務的功能，即使有也只停留在口號上，不能落實到行動上。二元化政策指不考慮農村教育的薄弱性、特殊性、差異性，對城鄉教育實行區別對待，如教育經費投入、學校的建設和分布等向城市傾斜。一元化目標和二元化政策造成該統一對待的地方實行了區別對待，如偏重城市教育投資而忽視農村；該區別對待的地方卻實行了全國統一，如以城市學生的學力為依據制定的全國統一大綱、統一教材和統一標準，以城市家庭承受力為標準確定的教育收費制度，使農村教育受到雙重不公平待遇。教育投入、學校建設、教材編寫、考試制度、師資分配等整個教育制度設計幾乎都以城市為中心，成為形成城鄉教育差距的根本原因。

三、縮小城鄉教育差距的對策建議

（一）建立城鄉統籌的教育制度

跳出城鄉二元經濟社會結構和城鄉分治的框架束縛，從城鄉一體化的角度出發，全面審視教育制度中存在的種種不公平現象，取消一切對農村教育的歧視性不公平政策，甚至在一段時期內應該實行向農村傾斜的補償性教育制度。

（二）實行區別城鄉的教育收費標準

確定收費標準要考慮城鄉居民收入水平的差距，不同地區農民的收入水平和承受能力，不能搞一刀切，不能把“教育機會相對較少、收費相對較高”的雙重不平等都加在農村生源頭上。應率先在農村地區實行免費的義務教育；高等教育收費要區別對待，對農村生源要適當降低學費，對西部和貧困地區要減免學費。對高校教育產業化進行反思和控制，將一批學校建成公立學校，通過降低收費或不收費為貧困生提供受教育的機會。

（三）縮小城鄉教師待遇差距，加強城鄉教師交流

提高農村教師待遇，甚至為了鼓勵教師向農村流動，農村教師待遇可適當高于城市教師。建議對支付農村教師工資的制度進行改革，由省級財政統一支付基本工資，縣級財政支付津貼、獎金和其他福利待遇，且規定下限上不封頂，省財政和縣財政可根據自身財力以及對教師的需求狀況進行調整，既可以避免拖欠工資，又能促進師資在全國范圍內以及縣鎮之間流動。鼓勵教師到農村，建立城市與農村教師定期輪換的制度。目前，北京市為加強京郊義務教育，對農村任教滿5年的教師實行每5年享受一學期脫產帶薪進修學習的機會；并規定城鎮教師晉升高級職務、申報市級骨干教師，要有到農村學校任教一年以上的經歷。上海也出臺措施，教師去農村工作將比城市一個月多掙1000多元。江浙一些經濟發達地區對去農村工作的教師，除了工資待遇和城市一樣外，還為他們解決“三險一金”。這些措施無疑將為消除城鄉教師收入差距，提高農村教師質量、穩定教師隊伍起到很大推動作用，值得在全國范圍內推廣。

（四）促進城鄉優勢互補，加快農村教育體系建設

農村地區可借助城市師資、教學經驗等方面的優質資源與城市學校合作辦學，盡快形成的完善教育體系。首先農村教育要以培養農村地區建設人才為主，大力發展農村繼續教育、短期技術培訓、社區教育等，形成農村的終身教育體系，不斷提高農民整體的科學技術素質，為農村經濟、社會發展服務，為實現農業現代化和全面建設小康社會奠定基礎。二是與城市高等院校實行互補式辦學，著重培養高級產業技術人員。目前集中在大中城市的高等院校培養的多是研究型和管理型人才（白領），而技術人員尤其是高級技術人員（藍領）缺口很大。因此，可以在小型城市和縣鎮發展高等職業技術教育，給農村高中和職業中學提供更多出口，既彌補城市院校培養人才的不足，也有助于轉移農村勞動力。三要重視發展農村高中和職業中學教育，基本達到1個鄉鎮1所高中，讓更多的農村初中生有接受更高教育的機會。四是鼓勵城市學校與農村學校、發達地區的學校與欠發達地區的學校建立合作關系，包括校長、教師之間的交流任職，定期組織專題研討。將城區學校和農村學校、強校和弱校定點掛鉤，實行教師雙向定期交流、輪換交流。

（五）統籌城鄉教育發展，經費投入由重視城市向重視農村轉移

改革現有的教育財政管理體制和歧視性教育投入政策，使政府公共教育經費和其他教育資源的按照公平的原則分配給每一所學校，而不是偏重于城市和重點學校，不能人為制造“強者越強弱者越弱”。由重視高等教育向重視基礎教育轉移，由重視城市教育向重視農村教育轉移，更多關注農村薄弱學校的建設，加大中央和省級財政向農村教育的轉移支付力度，增加農村地區教育經費，逐步縮小長期以來由于對農村教育投入不足造成的巨大差距。

細數中美教育差距：我們欠缺的平民教育

聶圣哲，詩人、導演、知名實業家，安徽休寧人，1985年赴美國斯坦福大學攻讀化學博士，后下海經商，近年來致力于平民教育，現任四川大學蘇州研究院院長、長江平民教育基金會主席、同濟大學博士生導師。

平民教育就是教育面前人人平等

對于平民教育，我首先想糾正大家包括我自己以前的一個錯誤認識，我們以前認為平民教育就是社會底層百姓子弟的教育，就是打工子弟學校。其實不是這樣，今天我向大家匯報的平民教育有兩個定義。

第一個定義是指平常百姓，特別是社會底層家庭的子女都可以享受的教育，這是從教育政策角度來定義的。第二，教育人做一個尋常的人，也就是：讀平民的書、說平民的話，長大做一個遵紀守法、勤勞、誠實、有愛心、不走捷徑、有正義感的合格公民，這是從教育哲學、價值觀的角度出發的。以前我們往往是從第一個角度來說的，而從第二個角度來說的很少。

平民教育的三個最基本理念

開世界現代教育先河的國家，總的來說應該是美國。我覺得從美國教育消費者的角度，美國教育的基本特征，那就是平民教育。

美國教育有三個基本理念：

第一，一個國家可以沒有歷史，也可以沒有文化，但不能沒有有效的教育。這是美國最重要的教育理念，我們一些人總覺得美國這個國家沒有多長的歷史，但是各位知道美國教育部成立于哪一年呢？成立于1867年。我剛去美國留學時，和國內很多憤青一樣，覺得自己來自五千年文明之邦，覺得美國人都是土暴發戶。我去的斯坦福大學，也是一所年輕的學校，卻是1888年開始準備創辦的，而中國最老的三所大學是光緒皇帝頒旨成立的，在1896年。美國抓有效的教育，抓得早、抓得實在。

第二，智力有時是天生的，但優秀是教出來的。

第三，不論出身，每一個6-16歲的少兒都必須受到有效的教育，這是無條件的。否則對國家與政府來說，就有可能多一個不合格的公民，多一個社會問題，從而削減了國家整體實力。不能說農民工的孩子就不是孩子，受到不好的教育，這樣對一個國家來講是成問題的。教育在西方一些國家，又稱為“人生重新洗牌的過程”，人生之所以能夠重新洗牌，就是說教育面前人人平等，所以平民教育就是教育面前人人平等。

美國這三個基本教育理念都充分透露出平民教育的理念，都充分透露出他們治國的務實、平和，和對人性、對國家、對公民的尊重。

美國教育還有一張隱性文憑

美國教育發給學生的是兩張文憑。第一張是顯性文憑，即一般意義上的文憑，大家容易理解。隱性文憑則是我本人的一個重大發現。

美國孩子讀完書之后，擺在身上還有一張隱性文憑，這就是具有平民意識的公民文憑，即我剛才說的做一個誠實、勤勞、有愛心、不走捷徑的謙卑公民。這種價值觀的形成，是由家庭、社會、學校的互動來完成的。

我覺得美國這張隱性文憑是質量比較高的，這張隱性文憑將伴隨一個人走過一生。一個國家給公民一張什么樣的隱性文憑，或者不給隱性文憑，這是非常重要的問題。

與平民教育相對的是精英教育，美國人認為，平民教育和精英教育并不矛盾，平民教育是精英教育的基礎，沒有平民教育的精英教育是不存在的。只要平民教育做好了，精英教育就是水到渠成的事情，只抓精英教育而忽視平民教育的教育只有慘敗的結局。精英多數情況下是很難被人們提早發現或選擇定位的，精英也是很難從小就被指定并通過人為主觀擬定培養方案就能培養的。真正偉大的天才不是一般的平庸教授可以發現的，愛因斯坦就申請過兩次博士學位。一個國家要把教育辦好，就把平民教育做好了，沒有平民教育的精英教育都是胡說八道。

一個國家不能把所有的學生都培養成愛因斯坦，更不能都用培養愛因斯坦的方法來培養所有的學生。教育的目的就是能夠使一個學生將來能夠準確地找到自己的位置。

“因材施教，人盡其才”在美國教育界的解釋：

1、把一個只適合做木匠的人培養成博士和把一個只適合讀博士的人培養成木匠都是教育的失誤。把只適合于做木匠的人培養成木匠和只適合于讀博士搞理論的人培養成博士，這樣的教育才叫成功。

2、把孩子的真實情況告訴家長是美國教育的重要部分，學校里的老師有著不可磨滅的功勞。從一年級起，老師就和家長開始溝通、交流，使得家長到了孩子高中畢業時基本上能夠知道孩子未來適合于做什么。

3、地位的平等，絕不可能認為教授比一個優秀的工匠地位高。在美國一個木匠的收入跟一個正教授的收入應該說是一樣的，現在美國一個木匠一天的收入大概是200到400美元。

4、客觀對待輟學，認同最優秀孩子是不會去讀碩士或博士的價值觀，這樣會給孩子，特別是那些能在歷史上留下痕跡的孩子一個自由發展的空間。他們認為絕頂聰明的孩子，在平民教育階段完成之后，有時候通過輟學來變成精英。比如說比爾·蓋茨、戴爾等等，尤其是商界的人士。在美國人的眼里，只有二流學生是去讀博士的，一流學生不會讀完書的。客觀對待輟學就是一個平民教育的觀念。

在美國，學歷并非越高越好。在一個法治的市場經濟社會，政治家、商人的地位肯定是很高的，他們不需要高學歷。在美國，如果市長、州長的名片上印有一個博士學位，會被別人視為怪物。這是我切身的體會。在美國人看來，市長更多應該是體驗民情，應該20多歲到社區服務、社區演講，了解平民百姓的疾苦，讀完博士應該去做研究。我們中國人往往把學位當做是一個提高地位的表現。我的一位同學，在美國某制藥公司研發中心擔任首席科學家，向我抱怨說，他很想回國，可如果回去，因為沒有博士學位，可能三本的學校都不會要他。

讓孩子讀書的目的

孩子從六七歲開始上學，那時的孩子對自己的命運是不具備完全主宰的能力。特別是6-12歲的孩子，基本上只是家長想讓他讀什么就讀什么。中國經常出現手指非常短的孩子在星期天去學鋼琴，我經常對我的表姐說，你的孩子手指這么短，為什么讓他去學鋼琴？為什么就不能用這樣的手指去社區做服務呢？

將來盡量少花力氣多掙錢或當大官，是很多中國人在對待孩子教育問題上的基本出發點。而美國人讀書的目的就是各種各樣的，有為興趣而讀書，有為工作而讀書等等。

美國人是從靈魂深處認同“一分耕耘一分收獲”的價值觀，并認真傳承這種價值觀的。美國人讀書的功利性不強。比如有一個精神病患者，拿著一千美元到街上去送人，十個美國人有八個是不敢要的。因為他們從小接受的平民教育告訴他們，沒有理由接受這個錢，他就會問你這個錢是怎么來的、為什么要送給我？這樣有效的教育使每一個公民都具有理性思考問題的能力，我沒有付出勞動，怎么能夠拿你的錢呢？中國的教育，這方面要補的課程太多了，遠離現代教育有很大的距離。

許多中國家長經常說“再窮不能窮孩子”，其實原話不是這樣的，原話是“對國家來說再窮不能窮教育，對家庭來說再富也要窮孩子”，也就是說，國家再窮教育預算也應該是最高的，家庭再富裕，也絕對不能讓孩子揮霍。在美國是看不到富豪的孩子開跑車的。只有對孩子非常節儉，他才能夠去受平民教育，否則后代就一代一代退化，最后變成了紈绔子弟。比爾·蓋茨把財產全部捐出來，一方面是品德的高尚，還有一個方面是比爾·蓋茨受到平民教育文化的熏陶，有一張良好的隱性文憑，他認為必須這么做。

遵守公共秩序依靠平民教育

美國的教育教給孩子的基本原則是，無論任何理由都不可以侵害他人的利益與權利，由于教育的有效，優良的價值觀不斷重復，形成一種條件反射似的對公共秩序的遵守。

我舉一個我親眼看到的例子。我女兒在美國就讀的學校，校長是一個50多歲的老奶奶，有一天突然接到通知，讓我們家長把車子開到學校一英里之外的地方待命，學校發生了重大危機。我到了學校，看到學校上空有六架直升機，校長拿著一個大話筒站在學校的樓頂上，說劫持人質發生在附近另外一個學校，槍聲也來自那里，希望同學們不要驚慌。

這位校長站在最不安全的地方，拿著話筒講話，這就是一個示范，讓孩子們都知道有秩序地去做某件事。有學者說中國是緊缺經濟，所以中國的公共汽車才這么擠，不擠就上不去。他說的可能有一定的道理，但是平民教育就是要教育學生從潛意識里去遵守秩序，最后從公眾的角度來講是最大的獲益。比如美國 9·11恐怖襲擊發生時，世貿中心大樓內的樓梯自動分成三條道，一條殘疾人道，一條正常人道，一條是消防員往上走的道，于是才有4000多人順利的撤退。如果像某些學者說的資源緊缺，這條道是最緊缺的，大家都去擠，我估計800人也擠不出來。遵守秩序成為一種習慣，整個民族的素質就提高了一步，這都是靠教育來完成的，而且是靠平民教育來完成的。

美國教育過程中不能碰的高壓線

在美國，所有中小學是不能開除學籍的，但大學是可以開除學籍的。在大學里，只要有確鑿的證據證明你撒了三次謊，肯定就被開除，沒有任何的商量余地，即便是布什總統幫你出面，也解決不了問題，可見誠實在美國教育中的重要性。

公平、公正的觀念也是美國教育必須確立的觀念。如果我講話語氣里流露出一點點對某個國家學生的歧視，我的女兒就會指責我。她的潛意識當中，這種平等、公平意識已經成為一種習慣。

平民教育，要求所有人都平等，對于民主最大的好處，就是讓孩子從小就知道隱私的重要性。現在美國百分之百的學校不會公布成績，所以在美國，成績比較差的學生，也能夠昂頭挺胸，因為別人不知道他的成績是多少。克林頓成績總是60多分，他可以在講堂里演講，如果在我們這里，可能就不是這樣了。

美國學校，有一個不需要寫進校訓的校訓———“人生六誡”，這是我這個平庸人的第二個發現。這些都是美國學生從小學一年級就開始的高壓線。這些都和美國的基督教文化有聯系：

一誡，不許把人作為偶像崇拜；

二誡，不許隨意發誓起賭咒；

三誡，不許貪戀別人的財物；

四誡，不許懶惰不孝不感恩；

五誡，不許偷盜奸淫謀殺人；

六誡，不許撒謊害人作假證。

幾個美國教育的小故事

有一天，我女兒找到我，說要跟我商量一個重大的事情，說準備花一美元參加俱樂部，我問是什么俱樂部呢？她回答說是“幫助俱樂部”。俱樂部的總經理是三年級的學生，總共有30人參加，專門幫助社會上需要幫助的人。我開始也沒有太在意，過了幾個月，有一天我翻《洛杉磯時報》，發現了一則報道，就是報道他們的幫助俱樂部的。我女兒說，幫助俱樂部總經理和報社簽了合同，他們提供的報道，稿費比其他報道貴三倍。他們就是通過這些方式賺錢，去幫助盲人看橄欖球賽、給社區窮人家的小朋友發巧克力等等。最后還盈利了1000多美元。幫助俱樂部里有富家子弟，也有官員的孩子。他們都是在一個平臺上接受平民教育的理念，做一些大人看起來似乎沒有意義，但是對孩子的成長卻極有利的事情。

第二個故事是“美國新生上哈佛”。我的一個同事的孩子，考上哈佛大學，家里準備慶賀，他父親說請同事吃一頓飯吧。我們表示祝賀之后，就問孩子什么時候去哈佛，他回答說大概提前一個月，準備騎自行車去，從洛杉磯騎自行車到新澤西州。這一頓飯后，孩子就上路了，過了一個多月，他父親就把孩子一路去上學的照片拿給我們看。他一路上騎著自行車，或是搭便車，在沿途的飯館打工，并做社會調查，比如客人數量、客人消費狀況，到了學校就把厚厚一本資料交給學校。出發前，孩子的父親給了他300美元，結果他到學校之后，還了這300美元，還賺到了錢。美國人的教育充滿危機意識，如果不往前走，可能就會退步。改變城鄉教育差距的思路對策

張勇 /文

內容摘要：目前我國城鄉教育水平差距依然明顯，農村教育發展滯后，整體薄弱的狀況還沒有得到根本性轉變。農村教育在發展水平、辦學條件、經費投入、師資隊伍、教育質量等方面與城市教育相比還存在很大差距。其中城鄉師資素質的差距是最大的差距。教育水平不高的深層原因是政府責任的“缺位”與投入體制的選擇不當，對教育與經濟增長之間的本質聯系缺乏深刻的認識及教育政策中“城市中心”的價值取向。因此，要縮小城鄉教育的差距，就必須從源頭上下點功夫：即大力加強政府責任，真正落實教育優先發展的戰略地位，大力加強對農村義務教育的投入，大力加強對農村義務教育的督導評估，大力推進農村中小學布局的結構調整，大力加強對農村學校師資隊伍的培訓。

關鍵詞：政策 投入 評估 布局 培訓

百年大計，教育為本。但是長期以來我國的總體教育發展速度不快，教育水平不高，其中一個很重要的原因是農村教育的滯后。就我國的現有人口結構來看,八億以上的人口在農村.農民耕田種地迫切需要新知識、新技能作為后勤補給。然而，抬眼看看各省的農村教育狀況,除了揪心,就是憂慮.因為農村中小學生輟學率每年都在上升,而政府的資金投入嚴重不足,農村中小學的教學方式與手段又相對明顯滯后于城市發達地區,這就使得很多農村孩子無法得到繼續升學的機會.因此,不少農民從感情上對教育失去了興趣和信心,所以千方百計讓孩子輟學進城務工,從而減輕家庭的經濟負擔.教育要想讓人民滿意,首先就得讓農民老大哥滿意才行.所以,縮小城鄉教育的差距，辦人民群眾滿意的教育,就是目前教育改革當務之急。

一、農村義務教育發展滯后的深層原因分析

（一）政府責任的“缺位”主要源于政府“經濟人”的特征與投入體制的選擇不當

按照現代經濟理論，政府具有“經濟人”的特征，總是存在首先滿足自身利益的動機，減少成本投入、獲取更多更大的政治利益總會成為其首要的選擇、而教育的投資是一種長期的、效益滯后且政治利益不明顯的投資，它遠不如對經濟或其他短期投資的效果明顯，也不利于容易增加政府的業績來換取更多的政治資本。因此，只要條件允許，政府總是對教育投入責任進行逃避或推卸，在投入上采取保守而不是積極的姿態，甚至傾向于挪用教育經費。在這種政府經濟人的本質下，能夠迫使政府在投入責任上不“缺位”只有一個辦法，即加強制度約束。利用制度或者是法律的強制性來促使其必須負起投入的責任，但事實上，這方面正是我同教育制度的一大缺失。《教育投入法》至今沒有出臺，而“以縣為主”的教育管理體制在客觀上卻為政府在投入責任上的逃避與推卸提供了一個很好的借口。在這種體制下，中央政府只負責用于普及義務教育的專項資金，中央政府的責任在于對義務教育的發展進行宏觀調控、為了保證中央政府責任的落實。中央本級財政按理應保證足夠的經費投入，因為只有足夠的經費才能保證宏觀調控的力度，然而由于現行的體制并沒有明確規定中央政府應當擔負的具體責任，現實中中央政府只提供少量的義務教育專項補助，沒有規范的中央對地方政府的轉移支付制度，宏觀調控能力很弱，把對義務教育投入的大部分責任推給了地方政府特別是縣級政府，而縣級政府的財力明顯不堪重負。“有心無力”的現象十分突出，這樣一來，投入的責任自然難以落實。

（二）觀念的落后主要源于對教育與經濟增長之間的本質聯系缺乏深刻的認識

20世紀30年代中期以來以羅默為代表的新經濟增長理論將舒爾茨的人力資本理論引入其中，回答了經濟增長的原動力問題。舒爾茨認為，傳統理論將人力排除在資本范疇之外是錯誤的，這種資本概念過于狹窄；人力資源也是資本，是廣義資本的一部分。因此，廣義的積累就不僅包括物質資本、貨幣資本的積累。也應當包括人力資本的積累。他還認為，人口質量是一種非常稀缺的資源，是稀缺、耐久、有用的資源，而人口質量的改進主要是由教育造成的，因而教育是人力資本生產的關鍵因素。以此為基礎，他回答了經濟增長的源泉問題。他認為，人力資本質量改進是經濟增長的一個重要源泉。沒有高質量人力資本的再生產是簡單再生產，只有具有高質量的人力資本才會有經濟增長，經濟增長的差額來自于人力資本投資。因此，人力資本是生產力。但實際上，現在農村地區的許多群眾甚至領導對經濟增長的原動力的認識還停留在物的階段，沒有認識到人力資本的重要性，在這種觀念的影響下，農村義務教育發展舉步維艱也不難理解了。

（三）教學內容與模式的落后主要源于教育政策中“城市中心”的價值取向

長期以來，在城鄉二元結構，高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區差別和城鄉差別的“城市中心”的價值取向：國家的公共政策優先滿足甚至只反映和體現城市人的利益，例如過去的糧油供應政策，就業、醫療、住房、勞保等各項社會福利等等。隨著城市化的進程和市場經濟體制的逐漸建立，這一思路顯然已經不合時宜：但作為——種思維定勢它仍有較大的慣性，依然潛存于社會決策之中，反映在教育政策上特別是教學內容與教學模式的選擇上則主要體現為無視城市與農村兒童在教育環境、教育資源上的巨大區別。主要以城市學生的學力為依據制定全國統一大綱、統一教材和統一標準，這對農村和邊遠地區的學生無疑是很不公正的。多項調查表明，導致農村學生流失輟學居第二位的重要原因（僅次于經濟負擔），是由于教學難度過高，致使許多學生難以勝任，成為學業的失敗音，這一“規則的不公”導致了在受教育機會上“起點的不公”；其背后，正是“城市中心”的價值取向在作祟。

二、加快農村教育發展的思路對策建議

（一）大力加強政府責任，真正落實教育優先發展的戰略地位

各級政府必須站在全局的高度，充分認識教育工作的重要性，真正落實教育優先發展的戰略地位。要把實施科教興國、開發人才資源作為發展先進生產力的第一要務，由各級主要領導親自抓；要把教育發展和人力資源開發的各項工作分解到政府各個部門，明確各自職責，同時把教育工作納入領導目標管理中，與各級領導的實績聯系起來，作為考核各級領導干部的重要指標，實行“一票否決”制；要克服“重經濟、輕教育”，“重任期政績、輕長遠發展”的思想，真正把教育當成“硬指標”，切實把教育優先發展的戰略地位真正落到實處。

（二）大力加強對農村義務教育的投入

盡快制定出臺《義務教育投入法》，將農村義務教育經費納入各級財政預算，認真落實中央關于新增教育經費主要用于農村的政策，確保稅費改革后農村義務教育投入不低于改革前的水平，并力爭逐年提高；建立和完善發展農村義務教育的轉移支付制度，增強財政義務教育經費的保障能力；建立化解農村義務教育債務的有效機制；加大財政轉移支付力度，充分發揮國家財政專項資金的作用，扶持農村地區發展教育；建立教育成本補償制度，由城市拿出特定資金，作為對農村地區的教育補償，以增加農村的教育投入；嘗試在城市開征教育稅，用于補償農村的教育成本；完善城市對農村教育“對口幫扶”的機制，在人、財、物等方面支持農村地區教育；利用政府、社會和市場相結合的融資方式，以及國際合作渠道引進資金，推動農村義務教育的發展。

此外，對政府投入的責任應加強監督，建議設立專門的監督機構檢查全省的義務教育投入是否及時到位，尤其要加強監督公用經費的投入，防止出現“空頭預算”以及“教育預算被統籌掉了”的現象，更要防止教育經費被“擠占挪用”的情況；同時要加強計會監督，增大教育投資。運轉的透明度。加強教育資源的合理配置，減少并抵制種種官僚作風、腐敗行為的滋生。

（三）大力加強對農村義務教育的督導評估

督導評估的關鍵前提是要制定一套科學的評估考核標準和實施辦法，同時建立一支專業化評估隊伍。考核的重點應包括以下幾個方面：一是重點考核縣級政府及其黨政主要領導于部依法履行教育工作職責的情況，嚴格執行“縣級人民政府教育工作督導評估制度”和“縣級黨政主要領導干部教育工作實績督導考核制度”，督促各級黨政領導干部樹立科學的發展觀和正確的政績觀，依法履行教育工作職責。二是考核依法保障教育投入的情況。禁止截留、平調，挪用教育專項經費、上級政府教育轉移支付經費、中小學學雜費等。三是考核優化教育發展環境的情況，包括“尊師重教”的社會風氣的營造情況，學校周邊環境的治理，教師、學生的合法權益的保障以及禁止有關部門對學校亂攤派和學校自身的亂收費情況等。四是考核師資隊伍建設的情況，包括師德建設，教師人事制度改革，促進教師自身的發展等方面。五是考核教育發展水平，建議構建農村義務教育監測指標體系，將九年義務教育按時畢業率和16周歲人口初中入學率作為重要指標，強化教育督導檢查中的量化評估工作。

（四）大力推進農村中小學布局的結構調整

農村中小學布局調整本質上是存量和增量資源合理配置的問題，通過布局調整，逐步撤銷規模過小、布點分散的學校，提倡規模化辦學，提高辦學效益和質量。在布局調整中，要把建設寄宿制中心校（九年一貫制學校）作為總體目標，通過撤并、置換、改造、新建等形式，推動中小學布局合理化，提高規模效益和整體辦學水平。這樣既能改變以往教育投資分散的弊端，使投資相對集中，提高學校的建設標準，又可使農村數量不多的優秀教師集中起來，改善學校的師資結構，增強學校師資的力量。

（五）大力加強對農村學校師資隊伍的培訓

一是要想方設法提高教師的工資待遇，穩定教師隊伍；二是鼓勵教師參加教學培訓，吸引最新教育信息，加強教師的教學教研能力；三是健全教師管理機制，加強對教師工作的考核；四是加強骨干教師的培訓，分層次培養青年教師，形成合理的師資隊伍梯隊。

第四篇：我國城鄉收入差距擴大的原因及對策

我國城鄉收入差距擴大的原因及對策

目 錄

摘要

一、現今我國城鄉收入差距產生存在的問題

二、城鄉差距的根源及產生的原因

三、縮小城鄉居民收入差距的具體措施

（一）實現農業現代化

（二）改革戶籍制度，實現勞動力的自由流動

（三）深化教育體制改革，提高勞動者素質

（四）改善體制的不合理現狀，打破城鄉隔離的不合理現狀

參考文獻

摘要

改革開放以來，不論是城市還是農村，經濟發展和人民生活改善等方面都取得了重大成就。但城鄉發展的不平衡問題依然突出，城鄉差距相對來講有所擴大，尤其是表現在城鄉收入方面的差距尤為明顯，如果把醫療、教育、失業保障、公用事業服務等因素考慮進去，城鄉收入差距依然較大。城鄉差距擴大，已經成為我國社會經濟發展中的突出矛盾，是我們必須要面對和解決的緊迫課題。闡述城鄉居民收入差距擴大的基本情況，分析其差距擴大的原因，并提出縮小城鄉居民收入差距的措施。

關鍵詞：城鄉居民；收入差距；擴大

一、現今我國城鄉收入差距產生存在的問題

隨著我國經濟的不斷發展，我國的經濟發展和社會進步舉世矚目，但也面臨著國內收入分配差距擴大問題的困擾，使我國和諧社會建設面臨著嚴峻的考驗。研究現階段收入分配差距問題的表現、成因及存在的問題迫在眉睫。如城鄉差距擴大造成居民收入分配差距加劇、公務員不斷漲工資，而工人收入增長緩慢等都是收入差距帶來的原因，造成一些社會不穩定因素。

二、城鄉差距的根源及產生的原因

我國城鄉差距的擴大，不僅在物質基礎上有差距，最主要的是城鄉間 人口流動的限制使城市人均的資源總量快速增加，而農村人均資源很難增長。一方面是產業不斷地向城市聚集，各種物質和文化成果向城市聚集；而另一方面，大量農村剩余勞動力涌入城市后，并未被城市真正所吸納，相當一部分勞動力仍游離于城市產業部門之外。這大大地限制了中國城鄉 間和地區間的勞動力流動，擴大了城鄉收入差距，我們可以把原因歸結為以下幾個方面。

<一> 歷史的原因

在計劃經濟時期,中央政府選擇和推行重工業優先發展戰略,構成城鄉差距形成的根源。其主要實施機制的三套馬車:農產品的統購統銷制度、人民公社制度和戶籍制度嚴重扭曲了生產要素市場,直接造成日益強化的二元經濟結構。

<二> 制度和政策層面的原因

(1)金融制度方面,由于農業效益低、風險大和銀行對城市的偏好,農業銀行、農村信用社和農業發展銀行對農業的貸款日益下降。(2)財政制度方面,政府財政支農資金投入總量不足;投入結構不合理;支出部門分割嚴重,有限的資金不能形成合力。(3)稅收制度方面,城鄉稅賦不公平,農村稅率偏高。另外,農村稅費改革后,稅制仍不科學,農民負擔過重。(4)土地制度方面,當前的城市擴張熱是有利于城市,政策是偏向城市,在實際操作上不利于農民。(5)戶籍制度方面,國家明確將居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同戶籍,人為將城鄉居民分割為兩個在發展機會和社會地位方面不平等的社會集團。(6)城市偏向方面,在我國國民經濟恢復時期的急于趕超工業化國家的渴望沒有達到預期情況下,城市居民作為改革體制以前的受益者,對政府形成一種壓力,以便保護他們的相對福利,造成再次城市偏向。(7)干部隊伍方面,鄉鎮機構臃腫,自上世紀80年代中期以來,非編制定額的干部和工作人員急劇擴大,形成惡性膨脹,加重了鄉鎮財政開支,全國鄉村兩級負債接近萬億元。

<三> 體制的原因

城鄉隔離的體制結構,使各種要素的相互流動受到制約,這不僅包括物質資源要素還包括人力資源要素及技術要素等。醫療衛生方面,城鄉之間的衛生資源分配不均、醫療保障不平等,導致農村公共衛生和預防保健工作薄弱,農民缺乏基本的醫療保障。(3)社會保障方面,與城鎮社會保障相比,農村社會保障建設非常薄弱;在國家的財政支出中,只有少數用于農村社會救濟;農村除養老保險和醫療保險外,其他社會保障項目基本沒有建立起來。

<四>人力資本投資方面的原因

教育方面,精英教育致使教育資源和文化設施的城鄉投入不平等,最終使農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成,城市人口主要由接受高中以上教育的群體構成,這無疑是城鄉差距的最大不平等。繼續教育和職業技能培訓方面,由于對城鄉的偏好不同,繼續教育和職業技能培訓機構多集中于城鎮,而少見于農村,造成城鄉從業人員素質和結構的較大差距。

<五> 發展戰略的原因

非均衡發展戰略的慣性推動是城鄉差距繼續擴大的原因,它不僅促進城市的產業快速發展,且各種基礎設施也不斷得到加強,并將農村遠遠拋在后面。由此造成的城鄉物質基礎的差距將繼續拉大城鄉居民之間的收入差距。

<六>產業政策的原因

國家及政府對城鎮產業的發展具有明顯的政策性偏向,并輔之以財政、金融、外貿和法律等部門的差別待遇,導致城鄉經濟發展水平的差異。近年來，我國扶貧資金的轉移

<七>是行業收入差別的原因

行業收入差別的形成取決于行業腦力勞動程度、行業人均資產占有量、國家行業政策、行業產品或服務的短缺程度等多種因素。但歸根結底還是因為行業市場化程度不夠，而人為的壟斷更造成某些行業的利潤率居高不下，致使行業間的收入差別有增無減。壟斷排斥競爭主要表現在以下兩個方面一是有些部門和單位憑借行業壟斷構筑市場準入壁壘，造成企業之間的競爭機會不平等；二是某些部門和單位在吸納就業方面采取武斷措施，造成勞動力之間的競爭機會不平等。在這些部門和單位，即使勤雜工的收入和待遇也很高，人工成本直線上升。行業之間收入差別的擴大致使供職于不同行業的城鎮居民收入差別在不斷擴大。

<八>隱性收入原因

現實生活中，人們習慣于把收入等同于工資，卻把工資外的收入忽略了。實際上，在工資收入以外，許多人的收入中存在大量的隱性收入，一些具有壟斷性的行業和部門，由于缺乏競爭機制，以及管理體制方面存在的弊端；他們能夠獲得工資收入以外的灰色收入，使收入差距逐年擴大。另外，一些人的待遇收入中存在一部分實物形式的表現，特別是級別較高的干部和企業經營者所享有的待遇收入，其所存在的形式更為豐富。由于這些收入都有一定的價值，可以以貨幣表現出它的價值，所以也是貨幣收入，而享受這種待遇的人也因此減少了其工資支出，所以等于相對地增加了個人的工資收入。這些收入的存在也在一定程度上拉大了居民之間的收入差距 <九>觀念的原因 城鄉市場意識的差異。農村居民仍保留著自古以來“多子多福”、“離 土不離鄉”、“老婆娃娃熱炕頭”的小農意識,市場觀念淡化,外出務工的人口遷移動機不強,其比率遠遠低于城鎮人口的外出務工比率。農村居民法制觀念不強。至今農村基本沒有建立起農民的維權組織,缺乏法治的觀念。

三、縮小城鄉居民收入差距的具體措施

縮小城鄉居民收入差距，要統籌城鄉發展，更加注重加快農村發展，要 運用稅收對分配的調節等經濟杠桿和社會保障制度的完善，在更大范圍和程度上縮小收入差距。統籌城鄉發展，縮小城鄉差距。

（一）實現農業現代化

實現農業現代化我們必須用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代經營模式推進農業，提高農業水利化、機械化水平，提高土地產出率、資源利用率，提高農業素質、效益和競爭力，從而縮小城鄉居民的收入差距。

（二）改革戶籍制度，實現勞動力的自由流動

目前，中國農村的低保存在嚴重的保障不足，擴大對農村居民的低保覆蓋面和提高其低保水平是完全必要的。在政府支出結構上，應當將社會保障和收入再分配放在重要位置。增加社會保障體系的資金投入，逐漸提高社會保障補助支出在財政支出中的比重。對于農民工的工傷保險和大病醫療保險，可以納入城鎮管理，采取統一的城鎮社會保險計劃模式，由企業繳費。同時，養老保險的制度設計應該具有便攜性，并且可以將城市和農村的養老保險體系有效銜接。

（三）深化教育體制改革，提高勞動者素質

要調整和完善農村義務教育管理體制，首先要搞好勞動力轉移前的培訓，加大對農村基礎教育的投入，提高教師的整體水平；其次將農村九年制義務教育與職業技術教育發展結合起來，延長農村適齡青年的在讀時間，推遲其就業時間；最后根據勞動力轉移的要求，開展多種形式的職業培訓，加強農村勞動力的技能教育，逐步建立起職業培訓與農村分工分行業相銜接的機制。

（四）改善體制的不合理現狀，打破城鄉隔離的不合理現狀

國家應賦予農民充分享受自由進城和自由遷移的權利,積極推進城鄉之間各種要素的自由流動。切實改進農村公共醫療衛生狀況。在中央和地方各級政府之間合理界定責任,在城鄉之間公平分配衛生資源,完善中央對貧困地區的轉移支付制度,加強政府對農村衛生的支持力度。堅持城鄉一體化的政策導向,探索建立多層次的農村社會保障體系,逐步縮小城鄉社會保障水平的差距。

第五篇：城鄉收入差距擴大的原因及對策分析

城鄉收入差距擴大的原因及對策分析

【摘要】近年來，我國城鄉收入差距呈現出擴大趨勢，這已成為社會敏感問題之一，嚴重影響著和諧社會的構建，影響著人民整體邁向小康社會的步伐。兩會剛剛閉幕，城鄉收入差距又成為十大熱點之一，引起專家、學者及社會的廣泛關注，因此我們值得對城鄉差距問題進行全面的思考和分析。本文從中國城鄉居民的主要收入來源的分析入手，找出造成城鄉居民收入差距的原因，并提出相應的對策

1.優化農村產業結構，加快農村工業化進程。一直以來，農業收入是中國農村居民的主要收入來源，勞動性收入占總收入的比例一直維持在90%以上，農村居民的收入來源單一，風險較大，比較容易受到自然災害的影響，農業收入的增減對農民收入的影響關系重大，因此優化農村產業結構是農村居民收入增加的重要途徑，；在土地使用權可以轉讓的形勢下，實行規模經濟，提高農村經營的效益；根據市場變化，對農產品的種植進行調整，增強市場的競爭力。加快農村工業化進程，在本地農業的基礎上發展特色農產品加工業，加快農村基礎設施建設，以適應農村工業化建設。

2.擴大就業與鼓勵創業，創造優惠的就業環境，完全開放勞動力市場，徹底改革現有城鄉分割的戶籍管理制度。政府還應該統籌城鄉勞動力就業，取消限制農民工進城的不合理規定，取消針對農民的不合理和不合法費用，整治惡意拖欠、克扣農民工工資問題。在當前經濟增長難以提供就業崗位的情況下，加大財政投入，把提高就業率作為宏觀調控的重要目標，大力支持非公有制經濟、中小企業和第三產業的發展，在實施積極財政政策的過程中，向能夠兼顧效率、擴大就業的工程項目傾斜，以便為失業者和再就業者提供更多的就業機會。

3.正確處理好效率與公平的關系。“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。”在自由競爭、優勝劣汰、價格機制、利益驅動機制下，不可避免地將導致初次分配收入存在一定差距，但是也有助于提高效率，如果分配中存在的問題過多，再分配就很難糾正過來。因此，在初次分配中處理好效率和公平的關系十分重要。

4、提高農村勞動力的素質。經濟發展的實踐表明，勞動力素質及科學教育發展水平的高低是影響投資收益大小的決定因素，也是提高農村居民收入和縮小城鄉居民收入差距的根本性因素。在大力普及基礎教育、提高農村居民整體文化素質的同時，要增加職業技術教育投入，提高勞動力的科學文化素質和技能；造就有利于人才成長和發展的社會環境，制定優惠的人才政策，穩定包括教師、科研人員等各種人才隊伍，同時積極吸引城市人才到農村去。