第一篇：社區(qū)治理中的公共參與

提高公民意識在社區(qū)治理中的作用探析

云淑萍

內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院

010031

內(nèi)容提要：實現(xiàn)社區(qū)治理是目前我國社區(qū)管理的發(fā)展方向，社區(qū)治理意味著社區(qū)多元治理主體的出現(xiàn)和社區(qū)居民的自我管理與公共事務(wù)參與，它的前提是公民意識的提高。本文通過梳理公民意識在社區(qū)治理中的作用與表現(xiàn)以及分析由于公民意識缺乏造成的社區(qū)治理問題，說明提高公民意識在我國社區(qū)治理中的迫切性。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理 公民意識

Abstract: The development direction of community management in our country is to realize the community governance, which means the appearance of multi-governance-subjects, the community residents’ self-management and participating in public affairs.The premise is the improvement of the sense of citizenship.This paper analyses the affect and show of the sense of citizenship and the problems of lacking it, which proves the urgency of improving the sense of citizenship in community governance.Key words: community governance

the sense of citizenship

隨著城市化進(jìn)程的加快和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國的公民社會正在萌芽中，越來越多的城市居民的公民意識正在形成。轉(zhuǎn)變政府職能，探索新的基層管理模式已勢在必行，社區(qū)治理正在成為中國社區(qū)建設(shè)的必然選擇。但是，我國的城市社區(qū)治理目前尚處于探索階段，在實際治理過程中還存在許多與公民意識缺乏有關(guān)的問題，從理論上厘清這些問題有助于我國社區(qū)治理的進(jìn)一步發(fā)展。

一、社區(qū)治理中的公民意識

治理理論的興起與市場的失效和國家的不足相關(guān)。“治理”范疇是政治學(xué)、社會學(xué)、城市學(xué)廣泛使用的概念。學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理涉及公共部

〔1〕門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。社區(qū)治理是目前中國治理理論研究中最受關(guān)注的領(lǐng)域，由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國的政府管理職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，尤其是基層政府的管理職能正呈現(xiàn)社會職能回歸社會的趨勢，社會管理重心正在由“單位制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。同時，由于城市居民家庭私有財產(chǎn)的增加和權(quán)利意識的增強(qiáng)，除了作為“單位人”以外，作為“社區(qū)人”面臨的物業(yè)糾紛問題、環(huán)境保護(hù)問題、拆遷問題等使得城市居民不得不越來越多地關(guān)注和參與社區(qū)建設(shè)。因此，在中國社區(qū)成為治理理論實踐和公民社會建設(shè)的重要演練場。

社區(qū)治理的精神是“自治”，地方政府不會用它的“公權(quán)力”壓迫基層社區(qū)執(zhí)行命

〔2〕令，其它各方也各司其職。社區(qū)治理的主要特征是多元主體的參與，除了街道辦事處作為政府的代表外，還包括居民、居民委員會（社區(qū)唯一合法自治組織）、社區(qū)非營利組織（也稱社區(qū)中介組織）以及業(yè)主委員會等主體的參與。顯然，公民參與是社區(qū)治理實現(xiàn)的主要特征，而社區(qū)居民是否具有公民意識，實現(xiàn)從居民到公民的轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)公民參與的重要前提，對社區(qū)治理的實現(xiàn)意義重大。

（一）公民與居民的區(qū)別與聯(lián)系

公民作為一種政治身份，分為自由主義和共和主義兩種范式。公民的共和主義范式歷史悠久，可追溯到古希臘時期，其典型的特征是強(qiáng)調(diào)共和國先于個體，公民具有道德特征等。自由主義范式公民始于西方近代資產(chǎn)階級革命，并逐漸擴(kuò)展到全球的每一個角

〔3〕落。它強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利的至上性，認(rèn)為權(quán)利的目標(biāo)在于保障個人自由等。無論哪種范式，公民都是國家—社會的框架下的概念，所以，公民的政治權(quán)利——主體責(zé)任是公民不同于封建社會臣民的特征。盡管我國《憲法》第33條對“公民”作出了如下規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等，國家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”但在實際的公民角色活動中，長期以來受傳統(tǒng)影響更多的是對公民義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，而公民權(quán)利相對弱化，對公民權(quán)利侵犯的各類事件屢見不鮮。而且在我們?nèi)粘８鞣N表述中，只見居民不見公民，公民與居民看似一字之差，但在實際使用中卻有很大的不同和影響。按照新出版的《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》的解釋，居民是指在某個地方（多指城鎮(zhèn)）居住的人。居民強(qiáng)調(diào)地域性，使用居民稱謂某種意義上淡化了公民的權(quán)利與責(zé)任，而這兩者是相輔相成的：公民缺乏社會責(zé)任感的結(jié)果就是公共資源遭到流失、公共環(huán)境受到破壞，進(jìn)而公民的自身權(quán)益被損害；相反，對公民個體權(quán)利的保護(hù)離不開以社會責(zé)任感為前提的對公共資源與環(huán)境的保護(hù)。由此可以理解為什么總會發(fā)生侵犯居民利益的事件？

在目前中國的社區(qū)治理中，強(qiáng)調(diào)“公民”的提法并不是無稽之談。在國家社會主義的傳統(tǒng)下，公民社會幾乎不存在，公共管理等同于國家管理，居民是被管理的對象，居民的權(quán)利更多是消極地被給予而不是積極地爭取。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的成熟和公共管理體制的轉(zhuǎn)變，公共管理向公共治理發(fā)展，但公共治理尤其是社區(qū)治理不成熟的最大根源是公民參與缺失與不足。因此，在社區(qū)治理中強(qiáng)調(diào)居民以外的“公民”身份很有必有。居民是一盤散沙的，公民則是有組織的有主體意識的個體，以組織性的、法制性的、協(xié)商性的方式進(jìn)行理性公共參與的個體。

（二）公民意識的構(gòu)成

作為公民，除了憲法和法律的形式規(guī)定外，其人格特征是公民角色扮演的內(nèi)在動力。根據(jù)社會學(xué)的人格定義，可以這樣定義公民人格特征：是公民涉及一切公民行為時的穩(wěn)定心理特征，即公民意識，包括主體意識和權(quán)利意識。

1．主體意識 馬克思在《論猶太人問題》一文中，闡述了人的“私人”與“公人”的雙重身份(“人分為公人和私人的這種二重化”)以及“私權(quán)利”與“公權(quán)利”的雙重權(quán)利。公民即“公人”，是參與社會政治共同體即參與國家公共事務(wù)的人，是“政治人”，他們參與國家事務(wù)的政治權(quán)利即公權(quán)利，這種公民權(quán)是同政治共同體相結(jié)合的權(quán)利，其內(nèi)容是“參加這個共同體，而且是參加政治共同體，參加國家。這些權(quán)利屬于政治自由范疇, 屬于公民權(quán)利的范疇”。〔4〕從馬克思的“公民”、“公民權(quán)利”闡述可以推導(dǎo)出，公民的主體意識就是公民所具有的“公權(quán)利”意識，具體表現(xiàn)為參與國家事務(wù)與公共事務(wù)的主體成員感、社會責(zé)任感。在西方，受以洛克為代表的自然法思想影響，公民與國家的契約關(guān)系思想已深入人心成為制度理念。但在中國，受幾千年封建制度的影響以及新中國成立以來的國家社會主義的體制影響，公民的主體意識還非常缺乏，時下發(fā)生的種種事件都可以說明對公民主體意識的教育非常必要。主體意識是公民意識的基礎(chǔ)。

2、權(quán)利意識

公民的權(quán)利意識指公民的政治權(quán)利意識。由憲法確認(rèn)的政治權(quán)利，包括思想信仰自由，言論自由，集會、結(jié)社、出版、游行示威自由、對政府的選舉權(quán)、批評權(quán)、控告權(quán)及其他監(jiān)督權(quán)，等等。〔5〕政治權(quán)利意識即指公民對這些權(quán)利內(nèi)涵的認(rèn)識和如何行使的認(rèn)識。權(quán)利意識是公民意識的具體體現(xiàn)。

公民意識不僅是公民的人格特征，還是公民維護(hù)自身人權(quán)的思想武器。在現(xiàn)實生活中，人權(quán)是具體的，瑣碎的，需要動用多種方式去爭取、維護(hù)、協(xié)商，公民意識是采取這些理性方式的理念來源。

二、公民意識在社區(qū)治理中的重要作用及表現(xiàn)

（一）公民意識在社區(qū)治理中的重要作用

社區(qū)治理的核心理念是由過去單純強(qiáng)調(diào)政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⒐窦捌渌M織共同參與對社區(qū)的治理，尤其強(qiáng)調(diào)主體間的協(xié)調(diào)、溝通與交流，而這種轉(zhuǎn)變是建立在公民意識不斷提高的基礎(chǔ)之上。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

1.公民意識的提高，有利于形成社區(qū)治理的局面。公民意識的提高會促進(jìn)公民社會的發(fā)育。社區(qū)非營利組織的出現(xiàn)是公民社會形成的體現(xiàn)之一，代表不同利益群體的社區(qū)非營利組織以組織化的方式參與社區(qū)治理，與其他治理主體形成多元治理主體，實現(xiàn)社區(qū)治理的合作、參與和協(xié)商機(jī)制；公民意識的提高會促進(jìn)居委會作為我國基層唯一合法的社區(qū)自治組織真正實現(xiàn)居民自治；目前，一些商品房住宅區(qū)的業(yè)委會已經(jīng)顯現(xiàn)出了公民意識的萌芽形成。尤其是北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的一些業(yè)委會運作展示了公民意識在社區(qū)治理中的作用。

北京新天第小區(qū)的業(yè)委會是一個比較出名的業(yè)委會，媒體曾多次報道。據(jù)業(yè)委會主任張大憲說，業(yè)委會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，自成立以來，就成為業(yè)委會、物業(yè)公司、街道辦事處、居委會、片警的溝通平臺，一個月要開好幾次會議。通過這種協(xié)商機(jī)制和民主程序，業(yè)委會為小區(qū)居民做了幾件大事，一是和開發(fā)商協(xié)商，將公攤面積收益收歸為全體業(yè)主所有；二是收回住房維修基金，這在全北京是第一家；三是改造監(jiān)控設(shè)施工程。對業(yè)委會和居民的自治熱情，張大憲這樣解釋，“其實現(xiàn)在的小區(qū)業(yè)主是中國正在形成的中產(chǎn)階級，他們不滿足于個人的物質(zhì)需求，更愿意推動社會進(jìn)步和〔6〕民主。”

2.公民意識的提高，有利于降低政府的社區(qū)治理成本。

社區(qū)治理與社區(qū)管理相比的優(yōu)點在于大大降低政府社區(qū)治理成本，而這有賴于公民意識的提高。社區(qū)治理的成本主要包括動員成本、監(jiān)督成本、人力成本、設(shè)施成本。由于公民意識的提高，社區(qū)居民會把社區(qū)事務(wù)作為自己的公民義務(wù)與責(zé)任，積極參與與響應(yīng)，進(jìn)而形成公民社會組織，從而降低政府治理成本。例如，目前，我國城市社區(qū)服務(wù)的展開還主要以政府投入與經(jīng)營為主，造成由于資金、人力不足而不能開展工作滿足居民的需求。在美國，非政府組織幫助政府?dāng)[脫對社會事務(wù)的具體服務(wù)，實現(xiàn)“小政府、大社會”的管理格局。政府主要通過向非營利組織購買服務(wù)為居民提供社區(qū)服務(wù)。在美國，參與社團(tuán)已成為公民的主要行為。幾乎每一任總統(tǒng)都在鼓勵志愿組織和行動。199

4〔7〕 年，國會通過“King Holiday 服務(wù)法案”，將馬丁·路德金日定為志愿服務(wù)日。3.公民意識的提高，有利于促進(jìn)理性解決城市社區(qū)矛盾。

目前，商品房業(yè)主因維權(quán)和開發(fā)商、物業(yè)公司或其它單位組織發(fā)生的摩擦事件屢見報端，已成為城市社區(qū)的主要問題集中點。一些摩擦甚至升級為群體性事件或暴力事件。據(jù)中消協(xié)不完全統(tǒng)計，在中消協(xié)接到投訴介入開發(fā)商、物業(yè)管理公司和業(yè)主三方之間的糾紛時，近九成以上的業(yè)主與開發(fā)商或物業(yè)管理公司的關(guān)系已經(jīng)達(dá)到了激化程度，這種激化的程度是，在三方之間只有開發(fā)商或者物業(yè)管理公司向業(yè)主做出讓步才可能解決糾紛的比例達(dá)到80%。“業(yè)主在這種矛盾激化下解決問題的成功率較低，一般在20%～30%〔8〕之間。”業(yè)主維權(quán)成功率低的原因除了法律制度不健全和政府執(zhí)法不到位以外，其它都可以歸結(jié)為公民意識缺乏所造成，包括缺乏法律知識為維權(quán)而使用過激行為違法；缺乏組織意識維權(quán)單打獨斗處于劣勢；缺乏公共責(zé)任意識憚于“槍打出頭鳥”而“搭便車”；缺乏溝通、協(xié)商、對話意識手段單一行為武斷。相反，維權(quán)成功的案例的原因也主要由于公民意識起很大作用能理性解決問題。據(jù)報道：

由12個小區(qū)業(yè)主委員會聯(lián)合發(fā)起倡議、廣州市業(yè)主聯(lián)誼會組織的針對住房專項維修資金的集體追討活動，在短短的一個星期內(nèi)，參與集體追討的業(yè)主委員會數(shù)目就增加至約60個，聲勢浩大，在社會上引起了強(qiáng)烈的反響。業(yè)主委員會在合法理性的旗幟下自覺地團(tuán)結(jié)起來，全力以赴為化解專項〔9〕維修資金的這一歷史難題。

（二）公民意識在社區(qū)治理中的表現(xiàn)

公民意識在社區(qū)治理中主要表現(xiàn)為作為社區(qū)主體之一的社區(qū)非營利組織的形成和公民對社區(qū)公共事務(wù)的參與、政治參與、維權(quán)意識以及寬容意識。

公民社會的最大特點就是結(jié)社結(jié)團(tuán)。與傳統(tǒng)社會的以血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系結(jié)成的社會群體不同，公民社會組織是在契約關(guān)系基礎(chǔ)上形成的個體的組織。社區(qū)非營利組織 是社區(qū)某一類利益群體或某一特征群體為維護(hù)自身利益或社區(qū)公共利益自發(fā)結(jié)成的組織，是社區(qū)治理的重要主體。只有它的形成才能使社區(qū)形成治理結(jié)構(gòu)。目前在中國城市社區(qū)具有公民社會組織性質(zhì)的組織主要是業(yè)主委員會和社區(qū)志愿者組織，但也具有政府主導(dǎo)的色彩。

公民對社區(qū)公共事務(wù)的參與體現(xiàn)在公民對社區(qū)公共事務(wù)提出意見或建議、參與社區(qū)建設(shè)等等。公民的參與可以有效拓展社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化、美化社區(qū)環(huán)境、加強(qiáng)社區(qū)治安、對社區(qū)的和諧、快速發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

公民的政治參與體現(xiàn)在社區(qū)的政治選舉、政治表達(dá)上面。在社區(qū)選舉中，存在居民對此持冷淡的態(tài)度、參與熱情不高，有一種選誰都一樣的心態(tài)，抱著這樣的心態(tài)去參與，必將導(dǎo)致自己的權(quán)利喪失，影響社區(qū)的建設(shè)。所以，提高公民的政治參與意識對社區(qū)治理有重要的意義。

維權(quán)意識的提高是公民意識的重要體現(xiàn)，維權(quán)是公民結(jié)社、參與的主要動力。目前普遍存在不知侵權(quán)、不懂維權(quán)的狀況。從下面的例子可以看出維權(quán)如何促進(jìn)組織化。

2009年10月13日，在廣州市東川三街通往廣東省人民醫(yī)院的一個醫(yī)療垃圾出口，貼出一張拆遷規(guī)劃公示，業(yè)主們驚訝的發(fā)現(xiàn)，自己的住房面臨被拆遷的威險。經(jīng)調(diào)查，業(yè)主們發(fā)現(xiàn)面自己居住多年的小區(qū)要作為公益性用地，而該地塊拆遷補(bǔ)償遠(yuǎn)不及該地塊的一手樓價。面對這種情況，一些業(yè)主自發(fā)成立了“反拆籌備組”，開始維護(hù)自身的合法權(quán)益。事件發(fā)生后，一些業(yè)主積極行動，開動員大會，進(jìn)行反復(fù)掃樓，挨家挨戶張貼反拆遷資料、收集居民意見和進(jìn)行簽名活動，一些業(yè)主代表開始進(jìn)行上訪。與此同時，利用網(wǎng)絡(luò)獲得居民的支持。在經(jīng)歷了三個月的維權(quán)活動之后，原來的拆〔10〕遷規(guī)劃被叫停。

此次拆遷事件的解決，充分說明了維權(quán)的共同利益如何促進(jìn)公民社會組織的形成，也說明公民意識在維權(quán)中的關(guān)鍵作用。

三、公民意識缺乏造成的社區(qū)治理問題

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的社區(qū)治理看，不同國家有不同的特點，社區(qū)治理模式的差別往往取決于政府和社區(qū)之間權(quán)能配置的方式。以政府和社區(qū)之間權(quán)能關(guān)系的不同, 社區(qū)治理模式可以分為三種類型, 即自治型治理模式、行政主導(dǎo)型治理模式和混合型治理式。我國的社區(qū)治理屬于適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的國家治理需要的至上而下的制度安排，居民參與仍停留在革命時期形成的國家動員、群眾參與的階段。所以，這種參與還不能稱為公民參與，是被動參與而非主動參與，是參與活動而非參與公共事務(wù)，是臨時參與而非制度性參與，是個人參與而非組織、個體參與，是少數(shù)人參與而非多數(shù)人參與。究其原因，除了社區(qū)行政化的原因外，公民意識缺乏也是重要原因。

（一）社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同度差，歸屬感不強(qiáng)。

社區(qū)的本質(zhì)特點是居民守望相助的共同體。處于轉(zhuǎn)型時期的中國城市社區(qū)，既拋棄了傳統(tǒng)街坊和單位社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感，又沒有在新的居住格局中形成契約性、團(tuán)體性的社區(qū)認(rèn)同感。現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)社會的認(rèn)同感不同之處在于不是基于地緣和血緣，而是基于同一團(tuán)體的權(quán)利性的承認(rèn)和公民意識中的寬容、多元化意識，所以，習(xí)慣于傳統(tǒng)社會“單位人”的角色定位，還未形成現(xiàn)代社會“社區(qū)人”的角色定位，因而對于社區(qū)的認(rèn)同度較低，歸屬感不強(qiáng)。原因在于：第一，社會資源還主要集中于“單位”，社區(qū)主要吸引下崗、失業(yè)群體和老、弱、病、殘群體。第二，缺乏公民意識不能把參與社區(qū)公共事務(wù)看做自己的公民責(zé)任。第三，政府對社區(qū)的權(quán)力下放不夠，公民參與沒有空間。因此，造成的結(jié)果是社區(qū)民主選舉難以進(jìn)行，居民代表大會難以召開。社區(qū)民主選舉老年人較多，中青年較少；離職人員多，在職人員少；女性多，男性少。其次，社區(qū)活動被動參與，許多參與活動都是根據(jù)上級統(tǒng)一部署安排的，而非社區(qū)根據(jù)自己的實際需要組織的。社區(qū)居民參與可有可無，隨意性較大，缺乏制度保障。參與意識淡薄，參與熱情低。

（二）存在社區(qū)建設(shè)資源缺乏和社區(qū)社會資源閑置的矛盾。

社區(qū)建設(shè)需要人力、物力、財力資源，無論中外，國家財政的收入都永遠(yuǎn)不能滿足 社會事業(yè)發(fā)展的需要。福利國家實踐的失敗表明，單靠政府的力量不可能建立起一套可持續(xù)的福利國家制度，最好是充分發(fā)揮第三部門即非政府組織的作用。同時，西方社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗還表明，僅靠經(jīng)濟(jì)手段難以解決社會問題，社區(qū)成員的參與是制定和實現(xiàn)社會政策目標(biāo)的因素之一。盡管我國財政對社區(qū)的投入已有很大進(jìn)步，但社區(qū)建設(shè)的資金依然緊張，人員身兼數(shù)職。許多居委會存在著這樣的現(xiàn)象：牌子掛起來了，但工作并未開展。但同時，社區(qū)中現(xiàn)有的人力資源浪費嚴(yán)重，功能設(shè)施不能物盡其才。許多居民將多余的精力和時間打發(fā)在麻將桌上。而在美國，據(jù)美國全國獨立部門1999年的一項調(diào)查顯示，18歲以上的成年人中，將近56%的人加入了志愿者行列。82%的公

〔11〕司捐助志愿者行動計劃，26%的公司給予其員工帶薪從事志愿服務(wù)工作的時間。

（三）社區(qū)居民參與理性不足，普遍存在“搭便車”心理

根據(jù)公共選擇理論，人們總是追求自身利益的最大化。在社區(qū)治理中，公民參與社區(qū)建設(shè)時也較多地考慮自身的利益，與自己利益有關(guān)，參與熱情就高，反之則低。同時，因為人的有限理性，公民參與社區(qū)管理時，反映的問題常常帶有一定的片面性，或是提出一些不切實際的要求，或是發(fā)發(fā)牢騷，這些都體現(xiàn)出社區(qū)公民參與的功利性較強(qiáng)。此外，在社區(qū)居民的參與中，多數(shù)人都存在“搭便車”的心理，他們認(rèn)為公共利益的增加或減少不會直接對我個人利益有影響，所以我個人對公共利益的奉獻(xiàn)既無好處也無意義，不如讓別人去爭取權(quán)益。正因如此，公民參與社區(qū)治理的熱情和質(zhì)量就會受到影響。

四、社區(qū)治理中有效培養(yǎng)公民意識的探索性建議

作為思想觀念，公民意識的形成需要有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，但同時，思想觀念的轉(zhuǎn)變與進(jìn)步也需要發(fā)揮人的主觀能動性，教育與培養(yǎng)公民意識。社區(qū)治理中面臨公民意識缺乏所造成的問題，但社區(qū)治理同時也是公民意識形成的最好場所。然而，這需要政府主導(dǎo)與發(fā)揮作用，也需要公共精英的帶動示范。

（一）培育社區(qū)認(rèn)同感與歸屬感是有效培養(yǎng)公民意識的根本。

對社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感是公民意識中主體意識的來源。認(rèn)同感與歸屬感一方面來自對鄰里的認(rèn)同，另一方面來自與社區(qū)的利益相關(guān)性。對鄰里的認(rèn)同感是在居民互動中自然形成的，但在商品住宅區(qū)居民很少像以前的街坊鄰居那樣全面的情感互動，更多屬于局部的參與式互動。然而目前許多社區(qū)都缺乏互動場所和居民能夠參與的活動，多數(shù)社區(qū)舉辦的活動屬于作秀與社區(qū)考評項目，談不上居民參與。而發(fā)達(dá)國家與地區(qū)政府重視用于居民活動的公共場所的建設(shè)。新加坡新建的公寓內(nèi)專門辟出鄰里活動中心等公共空間。由此說明，政府對建設(shè)形成公民意識的社區(qū)公共場所負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。而與社區(qū)利益的相關(guān)性，有待于共同利益的出現(xiàn)與觀念的轉(zhuǎn)變。

筆者所居住地的附近小區(qū)是Q村拆遷后開發(fā)商給村民們建的集體回遷住宅區(qū)，村集體組織仍然存在，村民們原有的社會生態(tài)系統(tǒng)也基本保留。由于開發(fā)商將小區(qū)大門兩側(cè)的臨街騎樓賣出開飯店，飯店竟然要把污水處理管道和小區(qū)中的污水處理池接通，這顯然會超過原有污水處理設(shè)計的負(fù)擔(dān)從而影響小區(qū)環(huán)境，所以小區(qū)中的居民積極行動起來共同抵制，兩天后飯店的這一侵權(quán)行為才得以終止。維權(quán)成功的原因據(jù)筆者觀察所得結(jié)論，一是由于居民同屬同一村集體，組織成本低，能夠很快形成行動力；二是由于老年居民們以情理服人，以“年老攝人”；三是居民們有一定的法律、維權(quán)常識。

（二）社區(qū)公共精英的出現(xiàn)對公民意識的形成有示范帶動作用。

2004 年9月8日，廣州《南方人物》周刊發(fā)表“影響中國的公共知識分子50人”，同時提出了公共知識分子的三條標(biāo)準(zhǔn)：第一，具有學(xué)術(shù)背景和專業(yè)素質(zhì)的知識者；第二，〔12〕進(jìn)言社會并參與公共事務(wù)的行動者；第三，具有批判精神和道義擔(dān)當(dāng)?shù)睦硐胝摺Ｉ鐓^(qū)公共精英類似公共知識分子，他們在社區(qū)管理和維權(quán)中敢于當(dāng)“出頭鳥”，與公共知識分子不同的是，他們不具有專業(yè)素質(zhì)和批判道義，他們只是具有一般公民素養(yǎng)的公民。但是他們又與普通公民不同，他們在經(jīng)濟(jì)地位上屬于中產(chǎn)階級中上層，接受過高等教育，更重要的是他們具有公民素養(yǎng)，包括主體意識、守法觀念、協(xié)商理念、團(tuán)體精神等。許多小區(qū)維權(quán)成功的原因都有社區(qū)公共精英的因素存在，更重要的是，他們的言行具有示 范帶動作用，能夠影響周圍人群。

（三）網(wǎng)絡(luò)社區(qū)是公民意識形成的演習(xí)場。

由于網(wǎng)絡(luò)的普及，網(wǎng)絡(luò)成為人們新的溝通平臺。而且網(wǎng)絡(luò)的匿名性又契合了現(xiàn)代人希望交流但又不愿擔(dān)負(fù)由此增加的人情成本的需要。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)正是在這樣的現(xiàn)實要求中出現(xiàn)的。從租房、賣房到舊物交換，從邀約興趣活動到公益活動，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)正成為社區(qū)居民溝通的重要平臺，而公民意識也在這樣的溝通中萌芽成熟。

著名的社區(qū)網(wǎng)北京回龍觀社區(qū)借助網(wǎng)絡(luò)，居民們在2005年3月，回龍觀社區(qū)網(wǎng)5周年慶典，成功實現(xiàn)481人在頂上紅餐廳聚餐，成為社區(qū)人數(shù)最多的集體“腐敗”。2007年9月，社區(qū)論壇里，一個名為“微笑墻”的活動溫馨上演——為挽救河南來京求醫(yī)的11個月大的兔唇寶寶浩浩，回龍觀居民們熱購笑臉。最終，“微笑墻”籌到了萬余元捐款，用于浩浩的生活及治療費用。2008年5月，汶川大地震后，網(wǎng)站負(fù)責(zé)人第一時間通過社區(qū)網(wǎng)站宣傳義賣募捐，總計為災(zāi)區(qū)群眾籌集捐款535453.82元。回龍觀尤為引人注目的還是它的維權(quán)行為，著名的“保衛(wèi)綠地”維權(quán)失利后，居民們由維權(quán)走向積極參政，參加北京昌平區(qū)的區(qū)人大代表候選人參選，最后，32歲的聶海亮當(dāng)選為回龍觀選區(qū)惟一的人大代表。對于他的當(dāng)選，一些學(xué)者很興奮，將之概括為“北京現(xiàn)象”。

有媒體評價道：“普通業(yè)主自薦參選人大代表，意味著他們從上訪維權(quán)走向選舉維權(quán)，從代表一個人到代表一群人，從具體維權(quán)到積極參政。”“聶海亮的當(dāng)選，應(yīng)該是中

〔13〕國社區(qū)民主與現(xiàn)行民主體制實現(xiàn)的第一個對接。”回龍觀社區(qū)之所以能借助網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)社區(qū)居民的自組織力、對社區(qū)的歸屬感和守望互助、作為公民的志愿服務(wù)行為、共同維護(hù)公共權(quán)益以及積極參政，它的關(guān)鍵在于回龍觀社區(qū)的居民組成性質(zhì)，主體居民屬于25——35歲之間的中關(guān)村IT人士以及其它業(yè)界的文化水平較高的中高收入者。他們由網(wǎng)絡(luò)互動發(fā)展為現(xiàn)實互動，公民意識也在這樣的互動中成長發(fā)育。可以預(yù)見，網(wǎng)絡(luò)將成為社區(qū)居民互動、組織、參與的平臺之一。

注釋：

〔1〕 丁茂戰(zhàn).我國城市社區(qū)管理體制改革研究〔M〕．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009： 103 〔2〕 謝芳.西方社區(qū)公民參與〔M〕．北京：中國社會出版社，2009：1 〔3〕 布萊恩·特納.公民身份與社會理論〔M〕，郭中華，等．譯，長春：吉林出版集團(tuán)，2007： 序言 〔4〕 馬克思恩格斯全集（1）〔M〕．中央編譯局，譯．北京：人民出版社，1956：436.〔5〕 郭道輝.公民權(quán)與公民社會〔J〕．法學(xué)研究：2006，1：83 〔6〕 王俊秀.社區(qū)自治：中國基層民主開步走．（2008-02-19）.http://zqb.cyol.com/content/2008-02/19/content_2069031.htm.〔7〕 侯鈞生，等．發(fā)達(dá)國家與地區(qū)社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗〔M〕．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2006：38-41.〔8〕 http://bbs.soufun.com/1010001071~-1~4374/34291297_34392526.htm 〔9〕 http://news.sina.com.cn/c/2006-10-***5855s.shtml.〔10〕 劉志杰.五百業(yè)主成果反拆遷記〔N〕．中國青年報：2010-01-14（3）〔11〕 同〔7〕．42 〔12〕 杜光.怎樣促進(jìn)公民社會的成長〔J〕.炎黃春秋： 2009，2：24 〔13〕 董月玲.北京回龍觀居民區(qū)維權(quán)路：從具體維權(quán)到積極參政.（2005-6-22）http://business.sohu.com/20050622/n226034509.shtml.7

第二篇：公共治理中公民參與的多樣化實踐

公共治理中公民參與的多樣化實踐

《 人民論壇 》（2014年第13期）

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 胡稅根

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生 李幼蕓

公民權(quán)是公民參與社會治理的基礎(chǔ)，它賦予了公民參與社會事務(wù)和社會管理的權(quán)利。在西方社會，公民參與治理的實踐早在古希臘時期就已經(jīng)出現(xiàn)了。在羅馬帝國興起、歐洲中世紀(jì)的封建王權(quán)與教會統(tǒng)治、資產(chǎn)階級出現(xiàn)以及制度化政體的確立等一系列歷史進(jìn)程中，公民社會也在逐漸形成與曲折發(fā)展。

西方國家公共治理結(jié)構(gòu)中的公民參與

“治理”理念在公共領(lǐng)域興起的時間并不長，自20世紀(jì)90年代以來，其在理論與實踐方面僅僅經(jīng)過了二十余年的發(fā)展。不同的學(xué)者以自身不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域為背景，從多個學(xué)科角度對“治理”進(jìn)行了界定。全球治理委員在《我們的全球伙伴關(guān)系》一書中將治理定義為公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排①。治理的基本特征包括：首先，治理是政府、社會公共機(jī)構(gòu)和行為者等多元主體集體行動的過程；其次，治理過程中，各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力依賴，治理參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；最后，治理運用的領(lǐng)域包括政府治理、國際治理、社區(qū)治理等。

在公共治理理論中，治理的結(jié)構(gòu)主要包括政府、企業(yè)、非政府組織、公民等主體。政府以憲法確立的權(quán)威為基礎(chǔ)，負(fù)責(zé)制定具有約束力的政策，擁有明確權(quán)力，傾向于按照既定程序進(jìn)行調(diào)控，其基本功能是通過國家公權(quán)力制定一系列維護(hù)社會秩序、管理經(jīng)濟(jì)生活和行使公共權(quán)力的法律政策，實現(xiàn)對社會的治理。

在公共治理中，公民是公共事務(wù)的積極參與者，他們懷著極大的熱情和興趣積極參與公共組織，參加公共活動，并對公共生活產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。公民既是政策制定的參與者、確定者，也是政策的執(zhí)行者、受惠者和監(jiān)督者。在治理過程中，公民與政府的關(guān)系從回應(yīng)進(jìn)化到了合作，回應(yīng)意味著政府通過最大化的集權(quán)來掌控權(quán)力與制定決策，而合作則強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分化以及公民在行政過程中的參與。

美國學(xué)者謝爾·阿斯汀提出了“公民參與階梯理論”。公民參與類型被劃分為由低到高漸進(jìn)發(fā)展的三個階段：第一階段是政府主導(dǎo)型參與，政府通過操縱、教育等方式主導(dǎo)參與過程，公民實際參與的程度很低；第二階段為象征型參與，公民具有一定參與公共決策的機(jī)會，但政府為避免對決策產(chǎn)生劇烈的影響，會改變參與者的權(quán)力分配方式、決策的制定過程，公民自主性程度不高；第三階段為完全型參與，公民享有合法的實體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，能對社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行自主式的管理。②

治理中公民參與的作用

公民作為一個新的主體參與到社會治理當(dāng)中，極大地改變了社會治理的結(jié)構(gòu)與效果。公民參與不僅提升了公民自身的政治素養(yǎng)，滿足了公民的政治需求，同時也推動了政府、社會的進(jìn)步。第一，公民參與治理能夠更有效地滿足公民自身的需求。新公共管理運動的出現(xiàn)與發(fā)展，推動了政府官僚制的改革，迫使其加強(qiáng)對公民的回應(yīng)性。現(xiàn)代公共管理潛存著兩種趨勢，一是將公民作為顧客，政府回應(yīng)其需求；二是將公民作為平等的伙伴，政府與其進(jìn)行有效合作。然而，回應(yīng)被認(rèn)為是消極、被動的反應(yīng)。而公民參與意味著公民與政府在價值上的統(tǒng)一與行動中的協(xié)作。公民參與治理改變了公民作為顧客或委托人的身份，轉(zhuǎn)而成為治理的主體，在治理體系中代表及實現(xiàn)公眾的利益訴求。

第二，公民參與治理有助于增進(jìn)社會資本，降低社會成本。西方的社會資本理論認(rèn)為公民參與集體社會行動，能夠促進(jìn)彼此之間的合作與互惠，增加彼此之間的信任，社會信任增加轉(zhuǎn)化為社會資本。社會資本具有規(guī)模效應(yīng)，公民在小范圍、小群體內(nèi)合作所形成的社會信任可以延伸至對政府、對社會、對市場的信任，進(jìn)而為政府的決策制定、社會的有效管理以及經(jīng)濟(jì)的快速增長奠定基礎(chǔ)。同時，社會資本能夠克服集體行動的困境，降低生活交往和市場經(jīng)濟(jì)中的制度費用，提高投入資本所帶來的收益。因此，公民參與到治理中，形成相互合作、平等互利的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)能夠有效地形成社會信任、提高社會資本、降低社會成本，進(jìn)而推動民主政治與和諧社會的發(fā)展。

第三，公民參與治理能夠提高公民參與政治的積極性和有效性。公民參與治理使公民具有更強(qiáng)的主動性和批判精神，也使他們更加關(guān)注社會、政治中的熱點焦點問題，促使他們更主動更積極地參與到這些問題的討論、解決之中，進(jìn)而影響政府的決策。同時，更多的參與也賦予公民更多學(xué)習(xí)的機(jī)會，使他們具有更多的政治知識、更好的政治技能以及更高的政治覺悟，提高他們參與政治的有效性。

第四，公民參與治理能夠提高公共政策有效性。公民參與治理有助于社會對政府的監(jiān)督和敦促。公民參與迫使政府將大量政府信息向社會公開，也敦促政府更多地傾聽公民的意見和建議。雖然，公民參與在一定程度上會提高政策制定的成本，但公民的參與確保了公民對政策的接受度與合作性，這將大大提高政策執(zhí)行的效果。同時，這種參與與合作也確保了政策的合法性，進(jìn)而提高了政府行為的合法性。

第五，公民參與治理能夠有效地推動社會民主進(jìn)程。在早期的公共行政中，由于對效率的追求以及對公民能力的質(zhì)疑，許多學(xué)者認(rèn)為政治只是政治家的工作，與普通大眾無關(guān)。隨著公共行政理論與實踐的發(fā)展，人們認(rèn)識到公民的參與不僅是對政府、官員的監(jiān)督，更是民主價值的彰顯。效率不再是唯一的追求與核心價值，公平、人本主義開始得到重視。公民參與治理在一定程度上確保了公民參與政治的價值觀的確立以及對公共事務(wù)的知情權(quán)，這些都為社會民主化奠定了重要基礎(chǔ)。

西方國家治理中公民參與的實踐

公民權(quán)是公民參與社會治理的基礎(chǔ)，它賦予了公民參與社會事務(wù)和社會管理的權(quán)利。在西方社會，公民參與治理的實踐早在古希臘時期就已經(jīng)出現(xiàn)了。古希臘城邦制度下，公民享有政治權(quán)利，即可以通過公民大會、四百人會議、人民法庭等途徑參與城邦的直接管理和參與城邦重大事件的決策過程。在羅馬帝國興起、歐洲中世紀(jì)的封建王權(quán)與教會統(tǒng)治、資產(chǎn)階級出現(xiàn)以及制度化政體的確立等一系列歷史進(jìn)程中，公民社會也在逐漸形成與曲折發(fā)展。

不同于古希臘時期公民的直接參與模式，近代西方社會城市治理中形成了重要的間接參與模式，即代議制民主。隨著社會政治經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，西方國家隨后在近代代議制基礎(chǔ)上又發(fā)展形成了多種公民參與治理模式③，包括：技術(shù)精英代議制參與模式，即為了促使公民接受有關(guān)政策、維護(hù)社會穩(wěn)定，政府官員和專業(yè)人員設(shè)法溝通公民與政府官員的聯(lián)系渠道，對公民的要求作出恰當(dāng)反應(yīng)的模式。該模式下，普通公民難以介入社會公共事務(wù)的管理，因此不能算嚴(yán)格意義上的“公民參與治理模式”。多元自主代議制參與模式，即為了使不同利益群體和個體觀點進(jìn)入決策過程，充分發(fā)動基層民眾的作用，鼓勵不分性別、種族、階級和教育程度的人民組成壓力集團(tuán)發(fā)揮影響力。該模式雖然肯定了基層民眾的作用，但強(qiáng)調(diào)通過利益集團(tuán)組織來參與治理決策。現(xiàn)代的直接參與模式。在代議制參與模式主導(dǎo)的今天，仍然存在三種公民直接參與模式作為補(bǔ)充，即公民創(chuàng)議、公民投票和罷免民選公職人員。直接參與模式的實行事實上也體現(xiàn)了公民參與能力的提高和參與范圍的擴(kuò)大。

此外，當(dāng)代西方社會形成了一些較為普遍的促進(jìn)公民（狹義）參與治理的做法，以議會與公民的關(guān)系為例，如向公民開放議會大樓、允許公民參加議會委員會公開會議、向公民提供議會信息等，這一系列措施盡可能地保障公民享有充分的知情權(quán)與參與權(quán)，為公民參與治理提供了良好的環(huán)境。具體來看，不同西方國家在公民參與治理方面有過不少實踐經(jīng)驗，如美國公民參與社區(qū)治理、英國政府促進(jìn)公眾參與公共政策制定、法國公民參與地方治理等實踐。

美國的社區(qū)治理經(jīng)歷了精英控制時代、民主時代、職業(yè)主義時代以及公民治理時代。在精英控制時代，只有擁有土地所有權(quán)的少數(shù)顯貴才能組成自治組織，對社區(qū)進(jìn)行治理。由于社區(qū)的治理權(quán)集中于少數(shù)精英手中，大部分普通公眾無法參與到其中，財富便成為決定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要因素。在民主時代，社區(qū)中先后出現(xiàn)了董事會、委員會制度，行政權(quán)力集中于一名由市民選舉產(chǎn)生的官員手中，由他對社區(qū)的發(fā)展制定決策與方案。在職業(yè)主義時代，社區(qū)治理借鑒私營組織的模式，采取地區(qū)普選和市議會—城市經(jīng)理制度，由職業(yè)化的經(jīng)理或執(zhí)行官向董事會負(fù)責(zé)。這一形式提高了社區(qū)治理的經(jīng)濟(jì)效益和效率，但是在適用地區(qū)上存在局限性。在公民治理時代，強(qiáng)調(diào)要賦予非執(zhí)業(yè)人員和公民更大的控制權(quán)，由集權(quán)的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駷橹行牡闹卫砟Ｊ健Ｔ谶@樣的社區(qū)中，效率不再是唯一的追求目標(biāo)，居民的選擇和需求才是最重要的價值④。

以美國社區(qū)聽證會制度為例，二戰(zhàn)后城市人口急劇膨脹，社區(qū)內(nèi)各種問題逐漸增多，于是美國提出讓公眾參與到城市規(guī)劃建設(shè)中，在社區(qū)中建立公眾參與審議與討論的平臺，以此應(yīng)對城市過度重建帶來的問題和困境⑤。社區(qū)聽證會制度可從幾個方面來了解：一是組織主體。在社區(qū)建立社區(qū)委員會，在制定與社區(qū)相關(guān)的重大決策前，由委員會組織居民代表進(jìn)行聽證。二是聽證內(nèi)容。社區(qū)聽證所針對的問題大部分都與社區(qū)居民休戚相關(guān)，包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、周邊環(huán)境等。三是聽證制度的作用。由公民自己探討并決定自己生活的環(huán)境，不僅能提高設(shè)施建設(shè)效率，還能更好地滿足社區(qū)居民，同時可以有效防止弱勢群體的需求被忽視，確保社區(qū)規(guī)劃不會成為富人和權(quán)貴們的游戲。社區(qū)聽證會為各方面的利益群體提供了一個溝通協(xié)商的平臺，使得社區(qū)中不同需求的居民、社會其他公民以及政府能夠就同一問題展開討論，從而為所有人提供了溝通的可能。

在英國，公民參與也被看作是促進(jìn)民主發(fā)展與政策執(zhí)行的有效措施，政府對其越來越重視。通過為公眾提供一個表達(dá)自己聲音的機(jī)會，或者說是培養(yǎng)一種表達(dá)意見的能力，使它充分發(fā)揮出民主的作用，能夠極大地推動政策的制定與執(zhí)行。公眾參與中很重要的一點是要確定誰應(yīng)該擁有發(fā)表看法的權(quán)力，即確定利益相關(guān)的公眾或委托人。以英國的醫(yī)療系統(tǒng)為例，公眾與患者能夠參與到醫(yī)療治理的過程中來，這種參與不僅是理論上干預(yù)醫(yī)療工作的安排，在實踐上也為醫(yī)療程序的民主決策提供了討論的平臺⑥。2007年，英國出臺了Local Government and Public Involvement in Health Act 2007，以當(dāng)?shù)貐⑴c網(wǎng)絡(luò)替代患者與公眾參與平臺，用以改善公眾在參與醫(yī)療治理中的制度安排。2007年法案在創(chuàng)新的同時，也包含了當(dāng)?shù)貐⑴c網(wǎng)絡(luò)的主體內(nèi)容，這些改革為公眾參與到民主決策過程作出了巨大的貢獻(xiàn)。

法國在地方治理過程中，十分強(qiáng)調(diào)和重視發(fā)揮公民社會的作用。法國公民具有以社會運動的方式自我組織參與政治的傳統(tǒng)，隨著“積極公民”理念開始興起，法國公民參與的途徑也在不斷增加。2002年2月27日，法國通過了參與民主法（Participatory Democracy 2002 Law），該法律除了推廣已有公民參與措施之外，還提出了成立鄰里委員會等新的公民參與機(jī)構(gòu)⑦。法國公民參與國家管理、社會管理與公共事務(wù)管理的途徑主要有三個：首先，公民通過選舉權(quán)參與政治。法國的總統(tǒng)、國家及地方議會議員都是由公民直接選舉產(chǎn)生的，議會議長則是由議會間接選舉產(chǎn)生。不過，“積極公民”理念之下，公民不僅僅是投票者和政策作用對象，而應(yīng)該具有強(qiáng)烈的公民精神。因此，法國公民參與治理的第二個途徑為通過第三部門參與政治。目前法國公民參與的常規(guī)性機(jī)構(gòu)有大區(qū)社會經(jīng)濟(jì)委員會、鄰里委員會、地方信息和監(jiān)督委員會、發(fā)展委員會、地方公共服務(wù)委員會等，許多這種類型的機(jī)構(gòu)成為了地方政府出臺政策較為權(quán)威的咨詢處，有的行政決策若沒有第三部門的支持甚至很容易被取消。當(dāng)然，公民個體的直接參與也是一個非常重要的方式。法國公民直接政治參與具有制度化、法律化、程序化的特點，例如法律制度規(guī)定小市鎮(zhèn)的市民可以直接向市長表達(dá)個人意見，還規(guī)定所有公民都有權(quán)通過辦報、發(fā)傳單或者請愿的方式向地方政府、中央政府表達(dá)意見；同時特定的公共項目決策程序也對公民參與作出了明確規(guī)定，例如大型公共項目必須進(jìn)行大型的公眾調(diào)查，調(diào)查由專門的調(diào)查委員會負(fù)責(zé)且項目實施必須得到委員會的認(rèn)可，此外還有公民復(fù)決的方式，公民可以對已完成立法程序的議案表達(dá)支持、反對或要求⑧。

當(dāng)然，西方國家治理中的公民參與也存在不足與缺陷，如公民參與的成本問題、公民參與的滿意度問題等。對此，西方國家也提出了諸如建立公眾聯(lián)盟、公民陪審團(tuán)等一系列措施⑨。這些西方國家的實踐經(jīng)驗對于我國社會治理中公民參與的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

西方國家治理中公民參與的經(jīng)驗與啟示

目前，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了新的階段，積累了一些較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會問題，政府治理面臨巨大的壓力。相較于西方社會，我國社會治理實踐中的公民參與發(fā)展時日較短，發(fā)展程度較低，需要改變、改善的空間也較大。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中的問題，我們可以借鑒西方國家治理的經(jīng)驗，為公民參與治理提供更多的機(jī)會與平臺。

第一，制定完善的法律制度，為公民參與治理提供保障。在法治社會建設(shè)的背景下，只有保證公民參與的合法性，使其以積極的態(tài)度主動參與，才能確保參與的實際效果。目前，國內(nèi)的公民參與仍然存在著混亂無序及無效等問題，導(dǎo)致公民缺乏參與的積極性與信心。

第二，建立政府和社區(qū)決策聽證會制度，為公民參與治理提供有效的渠道。博克斯指出，公民治理包括公民協(xié)調(diào)委員會、公民理事會、幫助者等必要因素，管理機(jī)構(gòu)從決策者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者，由公民為地方政府的決策提供咨詢與協(xié)助⑩。美國的聽證會制度強(qiáng)調(diào)聽證的全程公開，包括事前聽證、事中聽證以及事后聽證，同時為了保證聽證程序的合法性，聽證代表被允許邀請律師陪同出席。目前，我國已建立起有關(guān)社區(qū)規(guī)劃聽證的法律制度，但是各項規(guī)定還不明確，有待繼續(xù)規(guī)范。同時，社區(qū)聽證制度在全國各地的社區(qū)并不普及，聽證議題的公告、時間的公開以及律師的全程參與也都有待完善。

第三，設(shè)計及時有效的反饋機(jī)制，提高公民參與治理的積極性。公眾參與治理最關(guān)注的不是參與的形式，而是參與是否能夠?qū)χ卫頉Q策產(chǎn)生真正的影響。如果公眾的積極參與得不到政府的有效回應(yīng)，不僅會打擊公眾參與的積極性，更會影響政府的公信力。只有充分重視公眾參與的意見，建立起有效的反饋機(jī)制，對公民的意見進(jìn)行及時的反饋，讓公眾看到自己的參與對政策產(chǎn)生了實質(zhì)影響，才能保證公民參與的積極性。

第四，構(gòu)建公民參與技能培訓(xùn)體系，提高公民參與治理的有效性。公民參與治理不僅需要參與政治的熱情，同時也需要參與政治的能力，要讓公民成為“有所知的公民”。因此要建立公民參與技能培訓(xùn)體系，使公民具備一定的政治知識和參政能力，才能最大限度地發(fā)揮公民在治理中的作用，將傳統(tǒng)的政府“中心決策者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駞f(xié)調(diào)者”角色，使公民真正成為治理中的主人。

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生葉夏菁對此文亦有貢獻(xiàn)；本文系國家社科基金重大項目“公共文化服務(wù)的指標(biāo)體系構(gòu)建與績效評估研究”和國家社科基金重點項目“應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的績效評估、政策仿真與能力建設(shè)研究”的階段性成果之一，項目編號分別為：12&ZD020、08ASH006）

【注釋】

①全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁。

②Arstein, Sherry: A ladder of citizen participation.Journal of American Institute of Planners, 359(4):216-224.③關(guān)玲永：《我國城市治理中公民參與研究》，長春：吉林大學(xué)出版社，2010年，第45～75頁。

④［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第20～23頁。

⑤Damon Y.Smith: Property Ownership and Economic

Stability: A Necessary Relationship? Saint Louis University

Public Law Review, Participatory planning and procedural

protections: The case for deeper public participation in urban

redevelopment, 2009, 243.⑥Caroline Muller, David Hughes, Peter Vincent-Jones:

The Democratic Potential of Public Participation: Healthcare

Governance in England.Social & Legal Studies, 20(1): 22.⑦郁建興，樓蘇萍：“近20年來法國地方治理體系變革與新治理結(jié)構(gòu)”，《學(xué)術(shù)研究》，2006年第1期，第78～83頁。

⑧吳自斌：“法國地方治理的變遷及其啟示”，《江蘇社會科學(xué)》，2010年第4期，第122～129頁。

⑨顧麗梅：“解讀西方的公民參與理論—兼論我國城市政府治理中公民參與新范式的建構(gòu)”，《南京社會科學(xué)》，2006年第3期，第41～48頁。

⑩［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第103頁。

11黃鳳蘭：“美國城市規(guī)劃中的社區(qū)聽證及我們的思考”，《行政法學(xué)研究》，2014年第1期，第136頁。

第三篇：公共參與

村民政治參與中存在的問題及對策分析

近幾年來，我國基層民主政治建設(shè)正在一步步的健全和完善，并取得一系列的成就。村民的政治參與作為基層民主政治建設(shè)的重要組成部分，是中國特色社會主義社會政治參與擴(kuò)大的轉(zhuǎn)折點。但在現(xiàn)實實踐過程中，村民政治參與還存在很多問題，并影響到我國民主化建設(shè)進(jìn)程。通過對村民政治參與的介紹和研究，對推進(jìn)基層民主建設(shè)進(jìn)程和實現(xiàn)社會主義中國的政治穩(wěn)定具有重要的意義。

一、村民政治參與的概況

（一）村民政治參與的概念

關(guān)于政治參與的定義在學(xué)術(shù)界的界定有很多種。

美國著名的現(xiàn)實主義理論家亨廷頓認(rèn)為：政治參與是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是公民試圖將自己的意愿作用于政府的決策活動。他認(rèn)為與傳統(tǒng)國家相比，現(xiàn)代國家受公民政治參與范圍大小和參與程度高低的影響更大、更深刻。

西德尼·伏巴認(rèn)為：政治參與是公民有意識的以影響政府工作人員的決策及他們采取的行動為直接目的而進(jìn)行的合法活動。是與政治暴力不同的影響政府決策的行為方式。

巴恩斯認(rèn)為所謂的政治參與，就是公民自愿的參與政治活動試圖在政治生活的各個方面影響政府的政治決策。巴恩斯認(rèn)為政治參與應(yīng)包括合法的政治參與活動和非法的暴力抗議行為，他排除了非自愿的參與行為。還有一部分學(xué)者專家認(rèn)為：村民政治參與就是普通公民運用一定的方式來對政治權(quán)力主體及政治權(quán)力體系的活動和公共政治活動產(chǎn)生符合自己意愿的影響的政治行為方式。

綜合各個學(xué)者關(guān)于村民政治參與的定義，我把村民政治參與定義為：村民政治參與是指一般公民按照一定的程序，遵循一定的原則，采用一定的方法試圖對與自身利益息息相關(guān)的政治活動施加影響的公民行為。公民參與政治的目的是最大成都的實現(xiàn)自身的政治訴求。

（二）村民政治參與的特征

1．從村民政治參與主體上來看。村民政治參與主要指農(nóng)村普通村民的政治行為，所以參與主體也是指普通村民。而不是包括所有的公民以及政府工作人員和基層干部。村民是指那些受教育程度較低、權(quán)利意識較弱的一部分人，對民主政治進(jìn)程有重大影響的人群。

2．從村民政治參與層次上來看。村民政治參與具有顯著的直接性、利益性的特點，主要熱衷于參與與自己切身利益直接相關(guān)的政治活動，對于那種與自身利益沒有直接關(guān)系的事務(wù)參與積極性不高。村民的政治參與活動的范圍一般限于涉及具體的社會問題或與自身利益息息相關(guān)的問題，對國家的抽象問題參與較少。

3．從村民政治參與實質(zhì)上來看。村民政治參與是我國基層民主政治建設(shè)的重要組成部分。基層民主強(qiáng)調(diào)民主自治，實現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督、自我控制，村民的政治參與既是體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)利，也是推進(jìn)基層民主建設(shè)的義務(wù)。村民的政治參與是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

（三）村民政治參與的現(xiàn)狀

1、村民在政治參與中的政治態(tài)度：主動和被動并存。政治態(tài)度是一種對政治事務(wù)的心理趨向，政治態(tài)度的傾向一定程度上決定著村民的參與意愿。有些村民能夠正確對待選舉活動，意識到主人翁地位，有些村民則對此比較被動。村民在自治管理上，不愿意參加村民自治活動，采取“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)，對選舉活動不感興趣。村民在對待鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)上，普遍存在怕官、畏官、躲官的現(xiàn)象。

2、村民對政治體系的認(rèn)知及受教育水平：參次不齊。村民對政治體系政治現(xiàn)象的認(rèn)知水平有很大不同、有些村民對政治想象有很深刻的認(rèn)識，但大多村民對政治事務(wù)的認(rèn)知多通過村干部動員，很少通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)。村民的受教育水平普遍較低且受教育機(jī)會也最少，是文化最

貧困的群體。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下村民的政治素養(yǎng)在一定程度上受到市場主體的趨利性的影響。

3、村民對政治的參與動力：衡量利益為出發(fā)點。村民在政治參與中有一部分人對政治管理有需求和動機(jī)，愿意成為村級管理者中的一員，但這種參與意愿是在權(quán)衡利益之后形成的，是希望用管理者的身份來維護(hù)自己的利益，當(dāng)政治參與不能維系自身利益的時候村民的政治參與欲望就會變?nèi)酰麄兪且岳鏋槌霭l(fā)點的政治活動。

4、村民對政治監(jiān)督的重要性的認(rèn)識：普遍監(jiān)督意識低下。要實現(xiàn)政治民主必須加強(qiáng)對管理者的監(jiān)督。使管理者能切實代表村民利益，衡量村民監(jiān)督意識高低的一個重要條件是村民對公共問題的關(guān)注程度和對公共問題的解決方式及結(jié)果。村務(wù)公開制度理應(yīng)是合理有效的監(jiān)督制度，但是由于村民環(huán)境和村民意識等各種原因使村民很難對農(nóng)村事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

5、村民對民主政治進(jìn)程的影響力：曲折地向前發(fā)展。雖然很多村民能夠積極參與民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督，并對基層民主政治的推進(jìn)持有積極態(tài)度，但他們對自己在政治參與中扮演的角色持有可有可無的心態(tài)，對自己對推進(jìn)民主政治所起作用認(rèn)識不足。村民的政治參與還有很長的一段路要走，民主政治畸形發(fā)展才能慢慢回歸理性。

二、村民政治參與中存在的問題

（一）村民自身條件的限制導(dǎo)致的參與能力的參差不齊

參與能力也是影響基層民主良性發(fā)展的一個重要因素。

1、村民對政治體系政治程序的熟悉程度不高。村民在參與政治過程中由于缺乏規(guī)范的政治認(rèn)知，沒有按照法律程序有序參與，這就造成村民在參與政治活動，行使自己權(quán)利和表達(dá)自己的意思的過程中表現(xiàn)的很盲目，并不能很好的反映政治訴求。

2、村民的參政經(jīng)驗有待豐富。參政的經(jīng)驗越豐富，參政的能力就越強(qiáng)。所以應(yīng)號召村民積極參與一些基層選舉活動和增加村民表達(dá)民意的機(jī)會，豐富其參政經(jīng)驗，提高參政熱情和參政責(zé)任感。同時村民的民主意識也影響著其參與能力的高低。

3、村民整體所受教育程度較低，對政治的參與多通過動員，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，對政治參與的目的責(zé)任僅僅停留在了解的表層而缺乏相應(yīng)的正確的觀點，對各項國家政策沒有時效的認(rèn)知理解而存在認(rèn)知上的偏差，對自身權(quán)利沒有得到實現(xiàn)時意識不到運用法律武器去維護(hù)。造成村民不能進(jìn)行正確的政治選擇和價值判斷，不具備一個管理者所具備的應(yīng)對特殊問題的能力，從而在一定程度上影響或限制了其政治參與的熱情和積極性，導(dǎo)致基層民主政治一直都是在畸形發(fā)展。

（二）村民缺乏有效的利益保護(hù)機(jī)制

村民政治參與以維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)政治利益為基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)當(dāng)家做主。而在農(nóng)村規(guī)范的利益表達(dá)渠道不通暢，利益缺乏有效的保護(hù)機(jī)制，當(dāng)村民利益受到損害時村民沒有地方申訴沒有體制去保護(hù)他們的利益，民主選舉不公正，民主決策不公開，民主管理不公平，民主監(jiān)督不作為，導(dǎo)致不能真正實現(xiàn)村民們的切實利益。村民的民主權(quán)利還沒有得到有效保護(hù)，沒有真正落實民主政治。當(dāng)體制不完善時候，就無從談起實現(xiàn)真正的人民當(dāng)家做主。因而出現(xiàn)很多越級上訪或群體上訪甚至于暴力方式的非正式的利益表達(dá)方式盛行。

（三）存在“虛高”的參與假象

1、在有些農(nóng)村地區(qū)，村民選舉的時候在村干部的呼吁下，大部分村民也會積極投票，參與村干部的選舉，但是這并不意味著他們就能根據(jù)自己的意愿選出合意的村代表。在大多數(shù)情況下，村民都有一種“從眾”心理或者根本不了解候選人的情況而盲目投票。，導(dǎo)致“虛高”的參與假象。

2、代理投票現(xiàn)象嚴(yán)重。對于一些政治參與意識低下的村民來說，在選舉時只是遵從村干部的要求，在空白紙上填上內(nèi)部原本擬定好的候選人，村民選舉只是“走形式”而已，這種代理投票造成村民和村干部的選舉態(tài)度不認(rèn)真，常常出現(xiàn)一人填寫多張選票的情況。

3、基層政治的透明度低也使選舉效果大打折扣。在參與選舉過程中，基層政府機(jī)構(gòu)由于對候選人信息的隱瞞并不能讓村民真正享有自己的選舉權(quán)。村民政務(wù)的不公開不透明讓村民政治參與過程中顯得很被動消極，不能真正實現(xiàn)民主政治的現(xiàn)代化。

（四）基層干部公仆意識淡薄，制度監(jiān)督不力

基層干部也是國家權(quán)力的行使者，支配者與人民有切身利益的公共資源，是代表人民行使權(quán)力，為人民謀取利益、表達(dá)社情民意、實現(xiàn)人民福祉的公仆。基層干部能否對村民負(fù)責(zé)成為村民政治參與的關(guān)鍵問題。就目前來看，村民對地方干部的滿意度不容樂觀。而村民政治參與度的高低與村干部工作方式直接相關(guān)。村干部的工作方式不規(guī)范，處理事務(wù)不公正，不能做到受村民監(jiān)督、對村民負(fù)責(zé)，這樣群眾就不會說出自己的真實想法，不愿積極參與村民事務(wù)，村干部的行為會使村民的政治參與消極被動，達(dá)不到村民參與政治的根本目的，進(jìn)而影響農(nóng)村的整體的基層民主政治建設(shè)的推進(jìn)。

（五）農(nóng)村生產(chǎn)力低下束縛村民的的權(quán)利意識和責(zé)任意識

隨著鄉(xiāng)村民主建沒的推進(jìn)，盡管村民的權(quán)利義務(wù)意識、參政議政意識有明顯提高，但是受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的制約，農(nóng)村政治參與目標(biāo)僅僅停留在經(jīng)濟(jì)層面，出現(xiàn)利益先行的錯誤意識。村民意識不到當(dāng)家做主是自己的權(quán)利，維護(hù)政治環(huán)境的公正是自己的責(zé)任所在，缺乏一個村民作為一個政治管理者應(yīng)該具備的權(quán)利、責(zé)任意識。利益幾乎成為村民政治參與的主要驅(qū)動力之一。由于農(nóng)村中存在著不同的農(nóng)民利益群體，利益群體的多元化使得社會利益迅速分化，利益沖突日益加劇。村民在政治參與中一切政治活動以自身利益為出發(fā)點。導(dǎo)致很多政治活動并不能實現(xiàn)真正的公平公正公開，嚴(yán)重影響基層民主政治的現(xiàn)代化進(jìn)程。正是村民當(dāng)家做主權(quán)利的淡化、權(quán)利和責(zé)任意識的低下，基層民主政治的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程才會失去內(nèi)部驅(qū)動力，導(dǎo)致賄賂參選、私人控選和重選等扭曲現(xiàn)象的發(fā)生。

三、改善村民政治參與狀況的對策

（一）加強(qiáng)村民教育，提高村民素質(zhì)，全面促進(jìn)村民的政治參與能力

加強(qiáng)思想道德教育，提高村民的主人翁意識，樹立村民政治參與的使命感和責(zé)任心，使村民真正意識到自己是國家的主人，是社會主義政治文明的建設(shè)者，是推進(jìn)基層民主政治的先行者，有責(zé)任有義務(wù)參與各項事務(wù)為民主建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1、加強(qiáng)法律宣傳，提高法律認(rèn)知。讓村民在法律的范圍內(nèi)有序的參與政治。村民的法律意識低下是導(dǎo)致村民消極政治參與的重要原因，意識不到自身在推進(jìn)基層民主建設(shè)中的地位，政府應(yīng)利用多種方式加強(qiáng)法律宣傳力度，定期組織法律宣傳小組下鄉(xiāng)，定期組織村民進(jìn)行法律知識學(xué)習(xí)，法律知識競賽等等，充分利用媒體輿論的作用和發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，使村民能學(xué)會運用合法的有效的途徑參與政治。

2、提升村民的政治文化素質(zhì)。村民對社會文化知識的了解，對文化知識的掌握和運用，能有效提高村民的政治參與意識和政治覺悟，能充分意識到自身在社會主義政治建設(shè)中的地位。

3、強(qiáng)化農(nóng)民的民主意識。民主意識有利于農(nóng)民選擇最有效的民主形式和民主途徑參與政治，同時有助于提升農(nóng)民的參與責(zé)任感，能提高村民積極與非法參與行為作斗爭。

（二）完善村民的利益表達(dá)機(jī)制，提高參與政治的熱情

健全的村民利益表達(dá)機(jī)制有利于村民自主積極的參與政治，尋找多樣化的利益表達(dá)途徑，使大多數(shù)村民都能通過各種各樣的途徑參與進(jìn)來，提高政府政策的民主化、科學(xué)化和法制化。

1、遵循“民主自治”原則，健全村民自治制度，使政治官員、地方政府和村民建立一種良性的互動關(guān)系，完善村民委員會制度、村民代表大會制度以及村民選舉制度，尊重并保障村民充分行使選舉權(quán)利，保證村民選出自己的代表，使村民有序的、科學(xué)的、有效的參與本村政務(wù)。

2、建立多樣化的村民利益表達(dá)機(jī)制，滿足村民的個性化需求。政府在出臺地方政策時可以適當(dāng)?shù)拈_展一些座談會議、聽證會議，收集村民的意見，有利于提高政策的回應(yīng)度。當(dāng)前的信訪制度為村民表達(dá)意志提供了便捷的渠道，但還要繼續(xù)遵循村民利益多元化的趨勢，通過形式多樣的利益表達(dá)途徑反映民情民意。

（三）杜絕政治參與假象的存在村民政治參與的“假象”在我國還很嚴(yán)重，應(yīng)采取一系列措施杜絕政治參與假象的存在。

1、通過擴(kuò)大村民代表的比例杜絕參與假象。目前，我國農(nóng)民代表占全國人民代表的比重少之又少，而農(nóng)民人口占全國人口比重較大，這就減少了農(nóng)民參與政治的機(jī)會。同時應(yīng)積極推進(jìn)村民政治參與由傳統(tǒng)的“被動參與”向現(xiàn)代的“主動參與”的轉(zhuǎn)變。鼓勵村民按照憲法原則科學(xué)有效的參與政治，通過人民代表反映自身的政策訴求。

2、通過增強(qiáng)地方官員的責(zé)任意識來杜絕參與假象。有些地方政府機(jī)構(gòu)迫于績效考核的壓力，在提高政府行政效益的同時也會誘發(fā)政府公務(wù)員的利益化行為。為了迎合績效考核指標(biāo)，扭曲公共政策實施的本來目的以及部門活動的本來指向，而最終沒有認(rèn)真履行自己承擔(dān)的公共責(zé)任，損害了社會公共利益。同時要大力提升村民的責(zé)任意識，讓村民意識到“委托投票”是其自身民主參與權(quán)力的一種褻瀆。

（四）推動村民政治參與的制度化建設(shè)，完善制度監(jiān)督機(jī)制

制度化建設(shè)是村民政治參與的前提和保障。完善村民政治參與的制度化建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制可以激發(fā)村民的參與熱情，維持村民的參政意識，調(diào)動村民的參政心理。

1、應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)村民的政治參與程度高低出臺不同的政策，以適合當(dāng)?shù)孛裰髡蔚陌l(fā)展。政府在出臺政策時應(yīng)廣泛征求人民群眾的意見，提高民眾的認(rèn)同感，這樣也有利于發(fā)揮政策的效果，提高政策滿意度和政策回應(yīng)力。

2、建立科學(xué)有效的制度監(jiān)督機(jī)制。地方政府部門本是人民利益的代表者和人民訴求的表達(dá)者，其主要職責(zé)是為人民謀利益、謀福祉。但是地方政府機(jī)構(gòu)總是受傳統(tǒng)的“官本位”思想的禁錮利用手中的權(quán)力以權(quán)謀私，為自身謀取經(jīng)濟(jì)利益，缺乏公仆意識和為人民服務(wù)的精神。所以應(yīng)加強(qiáng)基層部門的公仆意識，完善制度監(jiān)督機(jī)制。

3、重視激勵機(jī)制的建設(shè)。把政府績效的好壞與村民的政治參與的強(qiáng)度結(jié)合起來，增強(qiáng)村民的政治責(zé)任感，培育村民的主人翁意識，提高村民參與政治的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（五）促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的優(yōu)化，提高農(nóng)村生產(chǎn)力，增強(qiáng)權(quán)力意識和責(zé)任意識 我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的步伐在逐步推進(jìn)，農(nóng)村生產(chǎn)力也得到不斷地解放，農(nóng)民的政治參與意識也得到初步增強(qiáng)。但參與基層民主政治的意識水平還應(yīng)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展過程中進(jìn)一步鞏固。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革以及生產(chǎn)力水平的提高為農(nóng)村基層政治建設(shè)打下了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

1、凈化農(nóng)民的利益先行的思想。動員村民把政治過程的公平公正與人民的幸福安康緊密連接起來；積極維護(hù)法律的權(quán)威，讓政治活動按照憲法的原則進(jìn)行；規(guī)范利益集團(tuán)的政治活動目標(biāo)，發(fā)揮其自身的“正效應(yīng)”作用；轉(zhuǎn)變利益驅(qū)動參與政治活動的狹隘思想，增強(qiáng)權(quán)力意識和責(zé)任意識，自主的參與農(nóng)村政務(wù)。

2、完善農(nóng)村土地政策。自給自足、封閉、保守的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想在我國一些農(nóng)村地區(qū)還很嚴(yán)重。村民自治意識還很薄弱，村民政治參與意識還很低。所以應(yīng)完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地政策，優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，提高農(nóng)村生產(chǎn)力，加強(qiáng)村民之間的互動，普及一些政治參與思想，為村民參與政治打下堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第四篇：參與式治理

“參與式治理”研究述評

［關(guān)鍵詞］ 參與式治理；公民社會；述評

［摘 要］ 參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式作為一種新型的治理模式，是參與式民主在治理中的運用。參與式治理在世界范圍內(nèi)的實施和推廣，改善了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，提升了公民的主體意識，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。作者通過對參與式治理的全面考察，認(rèn)為參與式治理對中國的“治道變革”和政府治理模式的創(chuàng)新，具有十分重要的借鑒和啟示：參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化；有助于重塑政府與公民的關(guān)系；有助于培育公民社會，塑造“良好公民”；參與式治理從地方和基層入手的實踐本質(zhì)也給出了我們治理創(chuàng)新的方向。

［中圖分類號］ D089［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］ 0257-2826（2009）08-0075-08

在全球化的今天，政府的作用不是減弱而是增強(qiáng)了。我們關(guān)注的不再是“大政府還是小政府”，而是政府是否有效，換句話說，我們需要更好的政府治理。許多政府領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)

［］（）人員都在不斷地努力尋找好的治理方法。1P25在政治與行政日益不分的現(xiàn)實下，能否找到一種治理模式：既能滿足日益高漲的公民政治參與的訴求，又能保證“良好”的政治輸入和輸出？既能克服當(dāng)前代議制民主下政治的種種弊端，建立一個透明、責(zé)任、公平、有效的政府，又能塑造優(yōu)秀的公民，從而實現(xiàn)人類善治和科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)？

參與式治理（participatory governance）便是這樣的一種嘗試。關(guān)于“參與式”的研究

［］［］已經(jīng)持續(xù)了好多年，如佩特曼的“參與式民主”2和巴伯的“強(qiáng)勢民主”。3上世紀(jì)90年代以來，伴隨著“治理”的出現(xiàn)，“參與式治理”這一術(shù)語開始被學(xué)術(shù)界采用。對于“參與式治理”，盡管可能有術(shù)語上的不同，但有一點是一致的，那就是強(qiáng)調(diào)利害相關(guān)者(stakeholders)自下而上的參與。

國外近年來參與式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主編的《參與式治理：政治和社會啟示》，海奈特等人主編的《可持續(xù)性、創(chuàng)新和參與式治理》、《多層次的參與式治理》，［］［］［］馮和賴特著的《深化民主：賦權(quán)參與式治理中的制度創(chuàng)新》，等等。456聯(lián)合國、世界銀行等國際組織以及“公民參與世界聯(lián)盟（CIVICUS）”等國際NGO也對參與式治理給予了極大關(guān)注。國內(nèi)參與式治理的研究剛剛起步，主要成果有：王敬堯的《參與式治理：中國社區(qū)建設(shè)實證研究》和余遜達(dá)、趙永茂主編的《參與式地方治理研究》等。

參與式治理在世界范圍內(nèi)的實施和推廣，改善了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，提升了公民的主體意識，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。本文試圖通過對這一新型治理模式的內(nèi)涵、實踐面向以及存在問題的全面考察，給出參與式治理的全貌。最后希望這一治理模式能對中國地方政府改革和治理轉(zhuǎn)型有所借鑒。

一、“參與式治理”的研究面向及其主要內(nèi)涵

參與式治理作為社會科學(xué)的“流行話語”，學(xué)者們的理解不同。目前這一術(shù)語的運用，主要集中在三個方面：

（1）參與式治理是一個規(guī)范性的概念，等同于“協(xié)商民主”或“審議民主”。在這一用法上，參與式治理與以往的“參與式民主”、“強(qiáng)勢民主”的概念沒有太大區(qū)別。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢民主”的實踐，是治療當(dāng)前代議民主的良方。［7］參與式治理通過擴(kuò)展公民參與的規(guī)模和深度來擴(kuò)大民主。

（注：①K?帕帕達(dá)基斯和彼得斯一樣，是從決策的角度理解參與式治理。彼得斯的“參與式國家”或“參與式政府”也可被理解為參與式治理的一種模式。英文語境中的“國家（state）”是和“社會（society）”相對應(yīng)的一個概念，在這里大致等同于中文的“政府”，因此“參與式國家”也稱為“參與式政府”。彼得斯本人也在書中將兩個概念混用。

②臺灣學(xué)者將其譯為“授能參與式治理”。參見魯炳炎：《授能參與治理之研究》，中國政治學(xué)會暨“多元社會、和解政治與共識民主”學(xué)術(shù)研討會，臺北，中央研究院，2005。

③“治理”本身就包含參與的意義，沒有參與，治理無從談起。

（2）參與式治理是一個利害相關(guān)者參與的“決策過程”。8K.帕帕達(dá)基斯在《公民社會、參與式治理和體面工作計劃》里寫道：“在這個框架內(nèi)，公共事務(wù)的運轉(zhuǎn)并非單單委托給政府或行政當(dāng)局，還涉及國家和社會團(tuán)體的合作。參與式治理是“一種運用民主方式使公

［］共決策更加審慎、參與、透明和責(zé)任的努力”①。

（3）參與式治理是一個經(jīng)驗分析概念，強(qiáng)調(diào)治理過程包括決策在內(nèi)的全程“參與”。利害相關(guān)者（stakeholders）不僅要參與“決策過程”，而且要參與政策執(zhí)行。從這個意義上理解，一些學(xué)者將參與式治理等同于“多中心治理”、“協(xié)力治理”、“網(wǎng)絡(luò)治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“時髦”的治理概念。

以上參與式治理術(shù)語的不同運用也可以看做參與式治理的深化軌跡：從影響決策到參與決策再到參與治理。因此可以說，參與式治理是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、團(tuán)體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式治理具有以下幾個特征：

（1）參與式治理是一個賦權(quán)的過程。參與式治理被有的學(xué)者稱為“賦權(quán)參與式治理”（empowered participatory governance）②，即賦權(quán)給那些與政策具有利害關(guān)系的個人或組織，擴(kuò)大其參與公共政策的決策過程。阿爾休?馮和埃瑞克?賴特通過對四個案例的考察得出：“雖然這四個案例在方案設(shè)計、問題領(lǐng)域和規(guī)模上各不相同，但是都有一個期望，那就是深化、拓寬普通公民有效參與和影響那些與他們直接相關(guān)的政策的途徑。根據(jù)這一共同特

［］征，我們將其稱為‘賦權(quán)參與式治理’”。4“參與”和“賦權(quán)”是“賦權(quán)參與式治理”的核心概念。

（2）參與式治理更加突出“參與”。“參與”是在決策的制定和決策的過程中，那些受決策影響的人，尤其是邊緣群眾和弱勢人群，能夠有效地參與進(jìn)來。參與式治理與其他治理模式最大的區(qū)別就在于更加強(qiáng)調(diào)“參與”的價值和意義③。參與式治理要求非政府組織和公民個人直接地、積極地參與社會公共事務(wù)的治理過程，發(fā)展政府、社會組織、私營企業(yè)以

［］及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商。9在參與式治理中，參與不僅是自身的目的，而

［］且是在社會群體中分享資源、權(quán)力和責(zé)任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程。10

（3）參與式治理強(qiáng)調(diào)“利害相關(guān)人”的權(quán)力和責(zé)任。利害相關(guān)人指的是與政府政策有切身利害關(guān)系或受到政策影響的公民，有時也包括基層官員。從理論上講，公民是國家正式

［］（）的所有者，但是在代議制下，公民對國家的所有權(quán)只是一面“象征的旗幟”。11P527-540參

［］（）與式治理模式是新型政府治理的最好模式，因為它滿足了“利害相關(guān)人”的要求。12P137-147對于“利害相關(guān)人”，權(quán)利和責(zé)任是對等的，參與式治理意味著參與者在行使權(quán)力的同時，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

（4）參與式治理是政府與公民的合作治理。參與式治理主張政府與公民建立良性互動的合作關(guān)系，鼓勵公民參與公共事務(wù)，增強(qiáng)政府與公共行政機(jī)構(gòu)、公民和其他社會主體如媒體、學(xué)校和私人、第三部門的協(xié)商和合作。1

1［

］（P527-540）

在斯蒂芬?弗里德曼看來，政府允許公民社團(tuán)成為治理伙伴的原因之一就是為了確保政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)。公民的默許或支持對政府目標(biāo)至關(guān)重要。為了確保所需要的合作，政府邀請這些公民團(tuán)體的代表參加決策和

［］監(jiān)督執(zhí)行，確保政府的平穩(wěn)運行。政府希望鼓勵公民參與使決策更容易。13張康之認(rèn)為，［各國在政府和非政府的部門間建立的合作治理機(jī)制就是參與式治理。

（5）參與式治理發(fā)揮公民社會的作用。與參與式治理緊密相連的是公民社會概念。公民社會指的是志愿、自組織的結(jié)構(gòu)和實體。這些組織被納入?yún)⑴c式治理中，以代表不同類型的利

［］害相關(guān)人。參與式治理成功的關(guān)鍵要素之一就是要有一個強(qiáng)大的組織良好的公民社會。15王敬堯認(rèn)為，隨著中國公民社會的形象日益清晰化，政府不再被認(rèn)為是合法權(quán)力的唯一源泉，［］公民社會同樣也是合法權(quán)力的來源，治理過程是民主行政的一種新的實現(xiàn)形式。16

（6）參與式治理是網(wǎng)絡(luò)治理。這是以網(wǎng)絡(luò)為分析單元來理解參與式治理。參與式治理認(rèn)為，在許多公共問題上，單靠政府努力是不夠的，有必要與商業(yè)部門、自愿部門和市民連結(jié)，形成一種建立在信任和規(guī)則基礎(chǔ)上的相互依賴、持續(xù)互動的、互利互惠、有著相當(dāng)程度的自組織網(wǎng)絡(luò)。參與式治理認(rèn)為，參與對形成社會資本具有重要作用，社會資本包括在市場領(lǐng)域之外在不同的個人和群體之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。參與式治理創(chuàng)造機(jī)會去加強(qiáng)這些網(wǎng)絡(luò)和建立新的網(wǎng)絡(luò)，無論是連接相似社會地位人們的“契約”網(wǎng)絡(luò)還是允許不同社會地位人們相

［］互走近的“橋梁“網(wǎng)絡(luò)。17

二、為什么需要參與式治理？

參與式治理的出現(xiàn)，有其理論需要和現(xiàn)實的背景。首先是民主的考量。上世紀(jì)70年代以來，代議制民主的弊端日漸暴露。為此，學(xué)者們提出了“參與式民主”或“強(qiáng)勢民主”、“協(xié)商民主”，來解決“民主的赤字”。其指導(dǎo)原則是：“凡生活受到某項決策影響的人，就

［］（）應(yīng)該參與那些決策的制訂過程。”18P15他們認(rèn)為，參與式民主能夠弱化人們對權(quán)力中心的疏離感，增強(qiáng)對集體問題的關(guān)注，從而培養(yǎng)出積極的公民。參與式治理被看做是“參與式民

［］主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢民主”的實踐。7參與式治理通過擴(kuò)展參與來深化民主。

其次，參與式治理的出現(xiàn)，是政府治理轉(zhuǎn)型的需要。傳統(tǒng)的官僚制無法應(yīng)對日益增多的經(jīng)濟(jì)和社會問題，以政治與行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回應(yīng)性和效率低下。與此同時，隨著政府職能擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊伍也相應(yīng)膨脹。為解決市場失靈產(chǎn)生的凱恩斯主義卻帶來了政府的失靈。治理理論正是在此背景下應(yīng)運而生。治理理論的提出意味著政府治理模式從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變。參與式治理倡導(dǎo)政府與社會的伙伴關(guān)系，認(rèn)為只有培育公共精神，培育公民社會，改革傳統(tǒng)的行政管理體制，才能緩解政府政治合法性［］危機(jī)，實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。19

參與式治理還有一個基本的假設(shè)：治理過程中參與度越大，信息就越充分，就會有更好的輸出。蓋伊?彼得斯認(rèn)為，公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的計劃和政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多。因此，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。彼得斯寫道：“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外

［］（）的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間。”1P60-73奧斯特羅姆也提到地方知識的重［］要性。20

參與式治理對公民參與的強(qiáng)調(diào)，也契合了新公共行政的價值取向。過去的公共行政只強(qiáng)調(diào)如何達(dá)成組織的效率，卻完全忽略了其服務(wù)的對象，這一“目標(biāo)錯置”的現(xiàn)象背離了現(xiàn)代民主政治的原則，也完全漠視了公民權(quán)和公共精神。公民只有在參與中才能實現(xiàn)自己的公民資格，在廣泛的參與過程中培育公共精神。通過全方位的公民參與（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”是參與式治理的一個重要目的。

參與式治理也是培育社會資本的需要。參與式治理被看做是對抗社會問題的方法，包括社會排斥、政治冷漠等等。在大轉(zhuǎn)型和碎片化的社會里，公民的普遍和積極參與是培育社會資本的一個方法，對建設(shè)一個有凝聚力的社會是非常必要的。

三、參與式治理的實踐面向

從上世紀(jì)80年代以來，國際社會見證了參與式治理在各地的實踐。巴西的參與式預(yù)算，美國的鄰里治理，印度的村鎮(zhèn)自治，孟加拉的公共服務(wù)提供改革，南非的工人合作治理，烏干達(dá)的聽證制度，等等，這些措施給當(dāng)?shù)貛砹朔e極的治理變化，也引起了巨大的示范效應(yīng)。目前，參與式治理在世界各地都有推廣和實施。那么，究竟如何“參與”和“治理”呢？

馮和賴特給出了參與式治理的三個基本原則：（1）“實踐導(dǎo)向”。關(guān)注具體的現(xiàn)實問題比如提供公共安全、培訓(xùn)工人、照顧病人或重建市政預(yù)算等；（2）“自下而上參與”。針對那些受身邊問題影響最深的人，“和這具有最密切關(guān)系的普通公民和官員”；（3）“協(xié)商或?qū)徸h解決”。其中參與者傾聽每一個選項，通過正確的思考和協(xié)商，產(chǎn)生最后方案。

斯奈德認(rèn)為，參與式治理的第一個基本原則就是至關(guān)重要的完備而準(zhǔn)確的信息。政策建立在準(zhǔn)確全面的信息上。信息不只是一個技術(shù)問題，也是一個社會和政治問題。現(xiàn)實中不同的信息被不同的人掌握，參與過程增加他們對決策結(jié)果的影響。第二個基本原理，建立有效的委托和責(zé)任機(jī)制，確保決策者有委托責(zé)任，這樣政策實施起來才更有效率、有效果。

他將傳統(tǒng)的決策和參與式治理作了一個對比。

21［

］（P521-534）



［］

彼得斯認(rèn)為參與至少可以通過四種機(jī)制來實現(xiàn)參與式治理。1第一，如果公民認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運轉(zhuǎn)不當(dāng)，他們有權(quán)申述。為了使這種權(quán)力有效，首先必須要讓公民了解公共部門。因此，有效的公民權(quán)和參與的要求之一就是進(jìn)一步開放政府，保證公民的知情權(quán)。第二，參與機(jī)制是通過增強(qiáng)公民獨立決策，采用由下而上的政策制定過程。第三，公共政策應(yīng)該讓公眾通過對話過程做出。第四，公民參與提供服務(wù)。

綜合看來，當(dāng)前參與式治理的實踐主要集中在三個方面：

（1）參與式財政預(yù)算。“參與式財政”(participatory budgeting)是參與式治理的一個重要方面，是公民個人和不同群體、不同利益的代表直接參與地方和社區(qū)公共財政的開支和投資決策的一種方式。它包括公眾直接參與財政預(yù)算的制定、決定財政開支和投資的方向、目標(biāo)及其優(yōu)先順序、規(guī)定政府和官員的責(zé)任、監(jiān)督財政開支過程及其效益等不同環(huán)節(jié)。巴西

［］1988年的公民憲章為參與式預(yù)算創(chuàng)造了法律基礎(chǔ)。151989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)進(jìn)行公民直接參與城市財政預(yù)算的改革，即由民眾討論決定“市”和“區(qū)”的教育和社會預(yù)算，自下而上地決定資源的分配及決定政府的施政方針，這一新的地方治理形式被稱之為“參與式預(yù)算”。“參與式預(yù)算”很快擴(kuò)展到世界其他一些國家和地區(qū)。

（2）社區(qū)參與式治理。在美國，參與式治理在社區(qū)表現(xiàn)為鄰里委員會。對社區(qū)控制和鄰里政府要求的增加，使得許多地區(qū)已經(jīng)在不同鄰里區(qū)域建起了“小市政廳”，很多地方還

［］（）引入了以鄰里為基礎(chǔ)的咨詢委員會，來為鄰里最關(guān)切的問題的決策提供幫助。22P79-801988年，伊利諾伊州通過法令，公立學(xué)校的管理向鄰里開放，通過鄰里參與的形式建立地方學(xué)校委員會（Local School Council）管理學(xué)校事務(wù)。為了應(yīng)對治安環(huán)境的惡化，芝加哥警務(wù)部門仿效學(xué)校的參與式治理方法，開始倡導(dǎo)“社區(qū)警務(wù)”，實施了一個“芝加哥替代警務(wù)戰(zhàn)略（Chicago Alternative Policing Strategy）”，將治安的責(zé)任從警察部門轉(zhuǎn)移到鄰里治安委員會。［（3）農(nóng)村參與式治理和可持續(xù)發(fā)展。在這里，參與式治理和脫貧、植被保護(hù)、灌區(qū)治理等

［］一些農(nóng)村發(fā)展項目聯(lián)系在一起。23

參與式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持續(xù)發(fā)展的前提條件。參與

［］式治理是可持續(xù)發(fā)展的一個向量。24帕帕達(dá)基斯研究公民社會組織如何在參與式治理的框架下工作可能有助于實現(xiàn)體面工作議程的目標(biāo)。作者考察了南非的經(jīng)驗，研究集中在三個領(lǐng)

［］域：職業(yè)創(chuàng)造和減貧，健康保健和艾滋病，童工。考察了在這些問題上的政策參與。25一些學(xué)者認(rèn)為，參與式治理應(yīng)當(dāng)逐漸賦權(quán)給公民，特別是窮人和社會的最弱勢群體，以便他們能將他們單個的力量變成真正討價還價的權(quán)力。有的學(xué)者認(rèn)為，參與式治理項目的目的是增

［］強(qiáng)南方國家公民社會和政府行為者的能力，促進(jìn)和實踐國家和地區(qū)層面的參與治理。26

四、參與式治理的限度及其面臨的挑戰(zhàn)

參與式治理作為一種新型治理模式，有其自身的應(yīng)用限度，具體表現(xiàn)為三對矛盾：

（1）如何處理好集體行動中的“參與”和“主導(dǎo)”？參與式治理要求利害相關(guān)人的參與，是政府、民間組織和公民個人的合作治理。在治理過程中，相關(guān)各方要充分協(xié)商，做出決策并加以執(zhí)行。如何協(xié)調(diào)政府、公民組織甚至外部團(tuán)體的行動是一個大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協(xié)商來解決，然而協(xié)商產(chǎn)生分歧怎么辦？如果仍然是政府說了算，那參與式治理就變成了一個“時髦的口號“；如果公民組織說了算，那么如何保證公民組織不被利益集團(tuán)收買或占據(jù)？即使真正做到了賦權(quán)于民，這時候又會出現(xiàn)“集體行動的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對“平等參與”、“伙伴關(guān)系”、“多中心”的過分強(qiáng)調(diào)可能導(dǎo)致治理過程的無權(quán)威和無中心，可能“瓦解公共利益形成的基礎(chǔ)，使得任何建設(shè)性的公共領(lǐng)域成［］為不可能，并進(jìn)而削弱針對重大政治問題達(dá)成共識和采取集體行動的能力。27

（2）如何協(xié)調(diào)治理過程中的“民主”和“專家（官僚）”的關(guān)系？也就是如何處理好地方知識和專業(yè)知識、多數(shù)和少數(shù)的矛盾。正如余遜達(dá)所言：在一個分工的時代，人民是否真

［］（）有足夠的能力和知識去參與公共事務(wù)的處理？28P1理查德?博克斯認(rèn)為，民眾往往從具體的事務(wù)中組建提取并建立概念，他們并不習(xí)慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當(dāng)局與公民

［29］委員會經(jīng)常會在觀點上產(chǎn)生分歧，并且很難就某些議題達(dá)成一致。這一矛盾其實就是治理的“公共性”和“專業(yè)性”之間的沖突。

（3）如何平衡“外部資源”與“內(nèi)部力量”？“參與式治理”的落腳點在“治理”上，而治理，尤其是地方治理歸根到底與公民最為利害相關(guān)，因此他們才是根本的力量。政府和志愿團(tuán)體的參與，是為地方治理提供了外部支持的資源。問題是：外部力量推動的革新和改變，只能持續(xù)一段時間。一旦外部的支持沒有了，公民的參與熱情退去，一切又恢復(fù)以往。

［］有的學(xué)者因此認(rèn)為，參與式治理的成功取決于政府的意愿。30如何保持參與式治理實踐的長期穩(wěn)定性，就需要培植“內(nèi)部力量”。參與式治理通過政府的賦權(quán)、志愿組織的推動、公民在決策和實施過程切實的參與，培育公民的民主素養(yǎng)和公民精神。從這個意識上講，一些學(xué)者將參與式治理稱為“民主的學(xué)校”。從“民主的學(xué)校”學(xué)到的民主素養(yǎng)和公民精神，就是自身“內(nèi)生”的力量。即使外力去掉，這個力量也能確保參與式治理的良性運轉(zhuǎn)。海奈特和斯密斯認(rèn)為參與式治理的成功取決于文化。他們寫道：參與式治理被認(rèn)為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區(qū)背景。［31］

五、參與式治理對中國的啟示

參與式治理作為一種新的治理模式，對中國的“治道變革”和政府治理模式的創(chuàng)新，無疑有著十分重要的啟示。

首先，參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化。參與式治理的一個基本的假設(shè)是：公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。因此，參與式治理認(rèn)為，要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是讓那些長期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的空間。目前我國各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會議等，正是參與式治理的不同形式。通過公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學(xué)化，而且做到了民主決策。

其次，參與式治理有助于重塑政府與公民的關(guān)系。在參與式治理中，政府和公民社會同為治理活動的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動合作關(guān)系。這一新型的政府與公民模式是對傳統(tǒng)政府與公民兩極搖擺關(guān)系的超越。傳統(tǒng)模式下，政府與公民關(guān)系處在兩極搖擺的狀態(tài)：一個極端是一切推給社會，擴(kuò)大社會自主領(lǐng)域，政府干預(yù)越少越好；另一極端是社會發(fā)育不起來，一切依賴政府，全能政府大包大攬。參與式治理在公民社會和政府之間建立互動合作的伙伴關(guān)系。參與式治理所倡導(dǎo)的公民大會和民主協(xié)商，在政府與公民之間創(chuàng)設(shè)了一個對話、交流、協(xié)商、合作的平臺；互聯(lián)網(wǎng)公共論壇的發(fā)展，增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實現(xiàn)政府治理與社會自治的“無縫”對接，塑造良性互動的政府與公民關(guān)系。另外，參與式治理中的公民參與預(yù)算和政府績效評估，也強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識和政府與公民的關(guān)聯(lián)。

再次，參與式治理要求培育公民社會，塑造“良好公民”。政府與公民社會的關(guān)系如同吉登斯所說，“國家和公民社會應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者”，“在政府和公民社會之間并不存在永久的界限，根據(jù)情況的不同，政府有時候需要比

［］（）較深入地干預(yù)公民社會的事務(wù)，有時候又必須從公民社會中退出來。”32P83要達(dá)到這一點，首先要有成熟的公民社會。然而，不同于西方的是：中國的國家與社會向來沒有清晰的分野。健康的公民社會的缺失使得我們對“大政府”極其偏愛，“大政府”反過來又強(qiáng)化了社會的脆弱性和延緩了公民社會的自我發(fā)育和成熟，如此導(dǎo)致的公民社會發(fā)展滯后是中國政治發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型的一大障礙。參與式治理的成功需要一個強(qiáng)大的公民社會。強(qiáng)大的公民社會整合“原子化”公民個人的力量，對內(nèi)維持社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進(jìn)行博弈合作，如此不僅實現(xiàn)政府與公民社會的協(xié)同治理，而且在這過程中捍衛(wèi)公民的個人權(quán)利。

最后，參與式治理的實踐本質(zhì)給出了我們治理創(chuàng)新努力的方向。參與式治理沒有深奧的理論內(nèi)涵，現(xiàn)實的可操作性是其顯著的特征。參與式治理從地方和基層入手，優(yōu)化政府決策和治理行為，培育公民社會，促進(jìn)公民參與，通過參與項目和行動的實踐推廣，達(dá)致治理模式的轉(zhuǎn)型和治理目標(biāo)的實現(xiàn)。對于中國而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發(fā)，賦權(quán)于公民，在政府、公民個人和團(tuán)體之間建立伙伴關(guān)系，使各種利益相關(guān)者能夠參與決策，共同管理公共事務(wù)。同樣，社區(qū)的參與式治理是多方合作的結(jié)果，在社區(qū)參與式治理方面，一些NGO也發(fā)揮了很大作用。

參與式治理的落腳點在“治理”，經(jīng)由“參與”的“治理”走向“善治”。“善治”和參與式治理的取向是一致的，都是尋求政府與公民對公共生活的合作治理，尋求國家與公民社會兩者的最佳結(jié)合狀態(tài)。在此狀態(tài)下，不僅有“優(yōu)良的”政治生活，而且有經(jīng)濟(jì)、社會和人類自身的和諧發(fā)展。因此可以說，參與式治理的最終目標(biāo)是人類社會的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。

第五篇：全域治理 全民參與

全民參與全域治理 建設(shè)美麗宜居水鄉(xiāng)

甌海創(chuàng)新治水融資機(jī)制和建設(shè)模式獲點贊

由政府出資投入與企業(yè)籌資投入相結(jié)合的“溫州之窗”——荷塘月色公園在甌海大道至南白象塘河沿岸崛起；養(yǎng)育歷代溫州人的“母親河”——溫瑞塘河主源頭被水利部門找到并立碑成為塘河文化新景觀；由劉基后裔——仙巖街道穗豐村600余農(nóng)戶捐資1800萬元建設(shè)的穗豐文化公園廣場建成為塘河一道靚麗的人文風(fēng)景；啟動梧田老街有機(jī)更新改造，打造成集商、住、游于一體的商業(yè)街區(qū)；整合會昌湖水上公園沿線景觀資源，打造“夢幻會昌”夜游精品示范點，成為“月色塘河”水上精品旅游線路......近日，甌海區(qū)創(chuàng)新治水融資機(jī)制和建設(shè)模式的做法獲得省委“五水共治”督查組肯定和贊賞。

溫州人民的“母親河”——溫瑞塘河流經(jīng)甌海全境，水域面積14.3平方公里，占溫瑞塘河總水域面積的65%。隨著甌海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、生活污染以及城鎮(zhèn)配套設(shè)施相對滯后、工業(yè)生產(chǎn)工藝水平低造成大量污水流入河道，使得河道水體污染情況日趨嚴(yán)重，從而讓原本秀麗的甌海蒙上了灰色的“外衣”。

“五水共治”戰(zhàn)役全面打響后，甌海區(qū)上下聯(lián)動，形成了全民治水的良好氛圍。區(qū)委、區(qū)政府建立區(qū)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)督聯(lián)查機(jī)制，由區(qū)四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊，每月兩次分四片開展聯(lián)督聯(lián)查工作，破解存在的問題，有力推進(jìn)各項工作的落實。同時成立“兩河”治理、澤雅庫區(qū)整治、梧田老街改造、農(nóng)村生活污水治理及截污納管等5個項目攻堅組，建立“河長掛帥、警長保駕、技術(shù)員指導(dǎo)和監(jiān)督員監(jiān)督”的區(qū)級、鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）三級“河長制”，由區(qū)工商聯(lián)牽頭成立“治水公益基金”，企業(yè)、個人均可通過資金捐助、項目認(rèn)領(lǐng)、技術(shù)支持等多種形勢參與“兩河”整治，通過稅前列支、項目冠名、以獎代補(bǔ)等優(yōu)惠政策，激發(fā)社會參與治水的積極性。目前，全區(qū)累計捐款資金達(dá)到7000多萬元。此外，開展“兩河”整治“擂臺賽”活動，將今年治理到位的36條黑臭河道中的13條黑臭現(xiàn)象嚴(yán)重、最難治理的河道確定為“擂臺賽”河道，由區(qū)屬部門和街道主要領(lǐng)導(dǎo)掛牌整治，加力度、賽進(jìn)度、比效果，全力推進(jìn)黑臭河道整治工作。還實施科學(xué)治水，引進(jìn)“國千人才”胡如意等，運用國外先進(jìn)的治水技術(shù)，承包治理多條內(nèi)河，做到源頭治理與末端修復(fù)結(jié)合，短期治理和長期治理相結(jié)合。

“五水共治”，治污先行。該區(qū)啟動45個城鎮(zhèn)截污納管項目，現(xiàn)已完成沿河22個截污納管項目建設(shè)，實現(xiàn)了溫瑞塘河巖岸截污納管全覆蓋。著力疏通污水管網(wǎng)毛線血管，提升污水收集水平，目前工業(yè)區(qū)管網(wǎng)雨污分流改造完成，主干管疏通工程全面啟動，潘橋村、穗豐村等最后一米示范工程基本建成。推進(jìn)重點片區(qū)環(huán)境污染整治，各街道至少每月改造、關(guān)停10個以上污染企業(yè)，電鍍、造紙、制革、化工等重污染高耗能行業(yè)提前完成整治任務(wù)。55條黑臭河按照一河一策方案，有序推進(jìn)。市民關(guān)注的長浹河、梅嶼河經(jīng)過綜合整治，水質(zhì)大為改善。全區(qū)平原河網(wǎng)水體氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總磷較去年同期分別下降17.2%、16.5%、30.2%。

該區(qū)注重項目融合，系統(tǒng)治水。在“五水共治”推進(jìn)中，堅持全域治理理念，以溫瑞塘河重要節(jié)點、重要環(huán)節(jié)為中心，結(jié)合“三改一拆”、“四邊三化”、濱水公園建設(shè)、時尚產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)溫瑞塘河綜合治理。今年1-11月全區(qū)累計拆除沿河違章3.07萬平方米，通過盤活拆后土地，促進(jìn)土地集約利用，累計建成8萬平方米小微園，建成濱水綠地152.27公頃，城區(qū)綠道19.5公里，濱水公園（小游園）89.93公頃。結(jié)合城市功能布局，推進(jìn)沿河有機(jī)更新，啟動梧田老街有機(jī)更新改造，通過征遷結(jié)合的方式，在保留原有塘河風(fēng)貌的同時，對街區(qū)的功能進(jìn)行改造提升，并通過社會專業(yè)機(jī)構(gòu)，對老街的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)培育，力爭將其打造成集商、住、游于一體的商業(yè)街區(qū)。圍繞發(fā)展“月光經(jīng)濟(jì)”，整合2003年建成的會昌湖水上公園沿線景觀資源，打造“夢幻會昌”夜游精品示范點，為“月色塘河”水上精品旅游線路奠定基礎(chǔ)。到11月底，今年完成“五水共治”工程投資18.5億元，占任務(wù)112.1%。

為鞏固河道治理成果，該區(qū)以彰顯塘河文化為主要內(nèi)涵，以沿河公園建設(shè)為節(jié)點，以沿河生態(tài)景觀帶建設(shè)為紐帶，按照建設(shè)溫瑞塘河“生態(tài)、休閑、文化、景觀長廊”的要求，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，重點推進(jìn)主塘河沿線景觀帶建設(shè)，并以點帶面，全面推進(jìn)其他河道的文化景觀建設(shè)。如以白象塔為核心建設(shè)主塘河景觀帶，其中甌海大道-南白象沿河景觀工程己進(jìn)場施工，年內(nèi)建成1.2萬平方米，并建設(shè)荷塘月色公園、謝靈運公園等主體文化公園；同時采用政府出地與民間藏家出資建設(shè)使用的合作模式，打造一個由6-7個博物館組成的私藏博物館群，其中2個博物館將于近期進(jìn)場施工。（黃松光 王進(jìn)華）通訊處：溫州市甌海區(qū)新聞中心